行政公益訴訟論文大全11篇

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篇（1）

一、行政公益訴訟概述

隨著民眾法治意識不斷增強，政府在面對公共利益問題時是否依法行政日益受到社會各界廣泛關注。正如一句古老的英國法諺所言：“正義不僅應當得到實現，而且應當以人們能夠看得見的方式加以實現（Justicemustnotonlybedone，butmustbeseentobedone）”。現行公共利益保護機制中缺乏訴訟救濟機制，僅僅依靠行政機關對其自身的違法行政行為進行監督糾察顯然力度不夠。正如有學者指出：“與社會沖突及其危害程度的多樣性相適應，人類解決社會沖突的手段也始終是多元的。并且，隨著人類文明的不斷發展，這種手段逐步趨于完善，社會及其成員對手段的選擇也越來越明智和恰當”。[1]“法律對社會的功能主要是通過對利益的調整控制而實現的”。[2]。面對社會經濟發展中公共利益訴訟保護機制的缺失，如何運用法律手段消除公共利益受損的不和諧因素，促進和諧重慶建設，具有重要的研究價值。

行政訴訟制度確立的初衷是為了保障行政權的獨立行使，防止并排斥司法權對行政權的僭越。但是二戰以來，隨著社會經濟的發展，西方普遍進入了福利國家時代，行政訴訟的重心也發生了轉變，即對行政相對人利益的保護，以及對行政機關依法行使職權的監督和制約，而這一轉變的顯著特征之一便是各國行政公益訴訟制度的建立和完善。

行政公益訴訟是針對國家公權機關的作為或不作為提起的訴訟，在訴訟過程中適用行政訴訟法的相關規定。行政公益訴訟的關鍵在于“公益“二字，對于公益概念的界定不僅涉及到行政公益訴訟案件的范圍，而且決定著行政訴訟制度的價值定位，一直影響到整個訴訟結構的構建，因此是行政公益訴訟的核心內容。

首先，公益是由法律確認和保障的一種正當的、合法的權益。法律上承認公共利益，是各國的通例，最為典型的是對集會游行的法律控制，各國法律都禁止可能危害公共秩序的游行。我國現行憲法的核心內容也體現了維護公共利益的精神。而法律上既然確認了公益的存在，在涉及重大社會公益的社會活動中，就需要有代表公益的主體維護公益。行政機關作為國家和社會的管理者，在行政所涉足的領域，通常作為公益的代表，但是，在非法行政損害公益的情況下，僅僅依靠行政機關自覺糾正錯誤是不夠的。因此，法律上應在行政權影響公益時，設定一個代表公益，發動公益訴訟的訴訟主體，而在此方面的規定恰恰是我國現行法律的一大盲區。[3]

其次，公益所代表的主體具有不特定性和普遍性。公益是人們普遍具有的，是一般主體的利益而非個別主體的利益，具有法律化的主體普遍性。它是一個國家或社會中，全體公民整體利益的體現，屬于全體公民享有的利益，因此每個公民都是權利主體之一。[4]再次，公益的范圍在法律規定上表現為國家公共利益，社會公共利益，公眾或群體公共利益，公平競爭的公共秩序等。這幾種利益之間存在交叉，并可能同時受到一個違法行政行為的侵犯。

目前在我國現行行政訴訟制度之下，特定的當時人或由當事人中的一人或數人作為代表可以通過行政自訴的途徑維護其利益不受侵害。但這一基于“訴訟利益”理論的傳統訴訟制度，沒有為公益的侵犯提供任何救濟途徑，在立法上不承認公益訴訟的類型，否定了行政公訴存在的可能性，成為我國行政訴訟的一個重大制度缺陷。在對行政公益訴訟訴的探索和制度構建過程中，對西方國家先進經驗的借鑒意義使不能忽視的。

二、行政公益訴訟在西方國家的發展

（一）行政訴訟原告的范圍擴大，大多國家開始承認行政相對人基于公共利益具有原告資格。

福利行政和社會行政與公民生活密切相關，若公民或社會組織對這部分行政行為不具有原告資格，則不利于公民權利。于是，行政訴訟的價值逐漸地轉向保護行政相對人利益監督行政機關依法行使職權上來。針對行政訴訟中的這些變化，美國著名行政學者伯納德·施瓦茨指出：“行政法方面的任何變化都沒有原告資格方面的變化迅速。在最近幾年中，原告資格的欄桿大大降低了。”在美國，“憲法允許國會授權人和人對此爭議的問題提訟，即便這種訴訟的唯一目的是保護公益也行。”[5]在英國，“行政訴訟的申請人除作為公民，關注警方履行其貫徹實施有關法律義務外，并無個人特別利害關系”，法院對這樣的申請人“不僅沒有反對他缺乏訴訟資格問題，相反，強調他提訟是為了公眾做了一件好事。”[6]在日本和法國，頁允許普通公民提起客觀之訴，擴大參與行政過程的利害關系人的范圍，其權利或利益直接受到行政行為影響的行政管理直接相對人、甚至任何人，均可依法享有提起行政訴訟的權利，已成為現代性法發展的最重要趨勢之一。

（二）可訴行政行為種類增多，各國行政訴訟受案范圍不斷拓展。

隨著行政公益訴訟制度在各國的普遍確立和發展實施，與之相適應的是行政訴訟的受案范圍也呈現出不斷擴大的趨勢。行政訴訟法對公民、法人和其他組織的合法權益的保護，不再僅限于人身權和財產權的保護，而且還包括了環境以及生態平衡利益等許多人共同享有的非經濟價值的保護。另外，由于經濟和社會的發展，西方國家傳統的公眾利益范疇已經拓展到消費品質量、環境保護、城市發展、社會治安、反對壟斷以及現代文明帶來的新的社會事務，從而擴展了行政訴訟或司法審查的領域，加強了對公共利益的保護。具體而言，在美國凡是因行政機關的行政行為而使公民或組織的法定權利受到不法侵害或受到不利影響或損害，不論抽象行政行為還是具體行政行為，均可納入行政訴訟受案范圍；英國判例法也明確規定，凡是被認為違背“越權原則”的行政行為（包括抽象行政行為和具體行政行為）均屬于行政訴訟范圍。在法國，出判例所排除的情況，行政機關的一切決定，不論采取何種形式，不論是口頭或書面的，明顯的或默示的，均可提訟。德國也規定了認為行政機關行政行為違法，或者向行政機關主張權利的，均可向法院提訟。

總之，對于國外相關制度及其發展趨勢的分析考察，對于建立我國科學、系統、全面的行政公益訴訟制度將具有重要的借鑒意義。

三、建立我國行政公益訴訟制度的現實意義及制度構建

（一）一個案件引發的問題

某市規劃局在一著名的文化名勝邊建造樓房，其建筑風格和文化名勝的建筑格格不入，一市民提出停止建造或者修改風格的建議，規劃局沒有采納，該市民就以規劃局破壞文化名勝環境為由將市規劃局告上法庭，提起了行政訴訟，要求規劃局撤銷該建筑物的繼續施工，恢復原樣。當地法院未受理，理由是規劃局的規劃方案和建筑施工并未對該市民的利益產生侵害。該市民不服，認為保護文化名勝是每個人的責任，規劃局的行為嚴重影響了景觀的效果，實際上已經對市民產生了潛在的影響，所以自己有權利向法院提訟。

從這個案例中可以看出，如果根據現行的行政訴訟法，該市民的訴訟請求將不予受理。第一規劃局的行為是內部的規劃行為，不是針對行政相對人的具體行政行為，對市民本人不會產生人身、財產等方面的侵害。故法院不受理。第二法律法規授權的組織，事業團體，群眾組織可以對行政機關的具體行政行為提起行政訴訟，在這個案件中，環保局或者其他的合法的群眾組織、團體可以對規劃局的規劃向法院提訟。個人沒有資格提起行政訴訟。

本案提出了一個非常值得探討的理論和實務問題：公民人身權和財產權之外的權利能否通過行政訴訟程序獲得救濟？或者說侵犯公益的行政爭議是否屬于人民法院行政訴訟受案范圍？

第一規劃局的一部分職能就是進行合理的城市規劃，它的方案將影響整個城市的布局，每一位城市居民與外來客人都潛在地受到了規劃局的影響，規劃不當實際上已經侵害了城市居民與外來客人的利益。在文化名勝邊建造風格不同的建筑，降低了文化名勝的觀賞和游覽水平，所以法院應該受理此案，撤銷規劃局的規劃方案，當然在目前的司法解釋和行政訴訟法中找不到相關條款受理和判決此類案件，這就需要《行政訴訟法》關于受案范圍的修訂，在司法解釋中增加此類內容。

第二精神影響是否可以提起行政訴訟？規劃局的行為對其他部門和群眾的利益并未造成影響，而且城市建設規劃是規劃局的職能之一。對其他部門與群眾有影響的，是精神上的影響，新的建筑讓市民感到不舒服，讓游客的游覽興致大大降低。這些都屬于精神上的影響，對于這種訴訟是否應該受理，就應該啟用社會意向，即廣泛征求群眾以及相關部門的意見，讓精神影響的相關人、單位來決定是否撤銷規劃局的行為。

行政訴訟法的受案范圍在一定程度上不能夠滿足社會上出現的一些沖突解決。《行政訴訟法》規定公民、法人對行政機關及其工作人員的具體行政行為可以，而實際生活中，有許多行為主體并沒有“行政機關”的外衣，卻進行著“實質上的行政行為”，比如曾經發生過的“學生告學校”、“足球俱樂部告足協”的事情。法律規定的不明確，使這方面的訴訟之路還很不暢通。這些案件的“夭折”對現行的法律提出了挑戰，這個挑戰希望法律能鮮明地告訴人們，它所確立的司法審查制度是只對行政機關及其工作人員的行政行為，還是針對所有的“實質行政行為”，而這正是行政公益訴訟所能解決的關鍵問題。

（二）在我國設立行政公益訴訟的重要意義

因而在我國，現實生活中行政行為侵害國家和公共利益，未得到有效監督、糾正的情況大量存在。特別是在目前社會轉型時期，權力腐敗的問題十分突出，行政機關或其工作人員惡意串通相對人違法行使行政職權，侵害公共利益的現象相當嚴重。而且，行政行為侵害公益的行為雖然可以有多種救濟方式，但無可否認，行政訴訟方式是一種更有效的選擇，同時也符合法治的原則。因為行政訴訟的目的既是提供權利救濟，也是為了監督行政機關及其工作人員依法行政。在違法行政行為侵害公共利益的情況下，通過司法審查的方式，不僅可以使受侵害的公共利益得到救濟，而且可以使違法的行政行為得到監督和糾正。行政公益訴訟有助于監督行政機關依法行政、提高執法水平，實現權利對權力的制約[7]；而且行政公益訴訟符合訴訟經濟原則，能夠積極有效的保護受害人和整個社會的利益，對于可能或已經危害社會公共利益的行為均可依法提訟，充分體現其防患于未然的御前功能。實現社會利益的最大化[8]；最后，行政公益訴訟的設立也是我國“入世”后完善行政審判制度的重要內容之一，要順應國際潮流，于國際相接軌，就應當在補足這一方面的缺失，否則在國際交流中，容易導致一部分利益得不到應有的保障。

三）建立我國行政公益訴訟制度的幾點構想

1.關于行政公益訴訟的原告資格

從西方國家行政公益訴訟制度的實踐來看，要發揮行政訴訟制度在維護公共利益的作用，就必須突破原告資格的規定，使各種不同利益在受到侵害時都可以進入訴訟程序。以前狹義的嚴格的原告資格概念已經被證明不能充分適應當今法律制度中公共利益要求的情況下，基于任何理由而對原告資格進行的限制都是與現代法治主義原則背道而馳的。不但不利于維護法律的尊嚴，加快法律的普及，而且還可能助長行政機關的官僚作風，使他們對公共利益漠視不顧，將造成更多的利益侵害。

而根據我國現行行政訴訟法的規定，能夠向人民法院提起行政訴訟的公民、法人或其他社會組織必須同被訴具體行政行為有直接利害關系。不具有這種關系的人是不能提起行政訴訟的。但是這種一以貫之的做法已經受到了挑戰。解釋第12條規定，與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或其他組織對該行為不服的，可以提起行政訴訟。這一規定較之于行政訴訟法第2條規定的認為具體行政行為侵犯合法權益來說，不易大大擴充了行政訴訟原告資格范圍。因為按照通常的觀點，法律上利害關系有直接與間接之分，也有切身利益關系與非切身利益關系之分。與某一具體行政行為有直接利害關系的人享有原告資格，同樣有間接利害關系甚至可能利害關系的人也都應該具有原告資格。法院對訴訟資格的審查應當是質量上的審查而不是數量上的審查，只要原告收到了“可以辨認的輕微的事實上的損害”，就足以確定其有訴訟資格，不論這種損害多么間接，因果關系多么微弱。[9]這樣，從理論上講，任何損害公益的行為都與公民或其他社會組織存在某種形式上的利害關系而使他們具有了原告資格。

2.關于行政公益訴訟的受案范圍

目前，我國行政訴訟的受案范圍過于狹窄，限制了行政訴訟作用的發揮。究其原因，有立法方面的因素，但更多的卻是原子司法實踐的慣性。為此，有識之士紛紛指出應該逐步擴大行政訴訟的受案范圍，這種意見無疑是正確的。行政訴訟受案范圍的擴大，會促進行政公益訴訟制度的建立，反過來又將帶動行政訴訟受案范圍的進一步拓寬。

首先，應擴大公民、法人合法權益的保障范圍。除原有的人身權、財產權之外，行政主體違法行政行為侵犯公民、法人的勞動權，受教育權、社會保障權、環境權等合法權益的行政案件也應當允許提起行政公益訴訟。

其次，應擴大行政機關違法不作為而侵犯公民、法人合法權益的行政案件范圍侵害公共利益的行政行為有作為和不作為兩種形式，多數表現為不作為。因為受害者是國家或者全體人民，侵害人——行政機關本身就是這種利益的法定保護人，所以，在意保護個體利益為宗旨的中國現行行政訴訟制度上沒有法律救濟的手段。這是迫切需要改進的。現行的行政訴訟法第11條有關款項內容有部分屬于行政不作為案件而納入受案范圍，但過于狹窄，應予擴大。對行政不作為而侵犯公民、法人的合法權益，如對重大污染行為，行政機關不處理的，應允許提起公益訴訟，以督促行政機關勤政高效，防止互相扯皮推諉。

再次，對部分違法的，抽象行政行為侵犯國家、集體、公民個人合法權益的，應允許提起行政公益訴訟，在實踐中，由于對抽象行政行為缺乏相應的程序約束和法制監督，其侵犯公民、法人合法權益的情形屢見不鮮。相比較而言，抽象行政行為較之于具體行政行為與公益的關系更為密切，因而損害公益的可能性更大。然而根據行政訴訟法第2條規定，只有具體行政行為才能進入司法審查的范圍，抽象行政行為不具有可訴性。如此一來，大量的因抽象行政行為引發的公共利益之損害均被排除在行政訴訟之外。根據目前《行政訴訟法》第53條實際上已賦予人民法院對規章有一定程度的司法審查權，法律評價權和選擇適用權，那么對規章以下的抽象行政行為實施司法審查也應是順理成章的。此外，解釋第1條放棄了對具體行政行為內涵進行界定的做法，而且將受害范圍圈定為行政行為，并對不可訴的行政行為作了列舉。這樣一來，就使得行政訴訟實踐中完全可以將那些損害相對人合法權益、包括損害公共利益的行政行為納入訴訟的范圍之內，而不必判別他們究竟是具體行政行為還是抽象行政行為。但同時考慮到抽象行政行為涉及面廣，并且有一定的政策性，如果允許任何一個相對人提訟，確有不便之處，因此可以規定只有由檢察機關和有關社團組織提起行政公益訴訟，以示慎重。

四、結語

由于社會和經濟的迅速發展，新科技的廣泛適用，生產規模的不斷擴大，經濟活動的涉及面越來越廣，社會的一體化進程日益加劇，因而涉及國家、社會公共利益的事物和領域越來越多，在這些活動中，或者沒有直接的受害人，或者當事人由于各種原因不能很好地履行職責，致使國家、社會公共利益不能切實得到保護。此時，借鑒西方國家的公益訴訟制度，通過承認有訴的利益而擴大當事人的資格，對行政機關違法行使職權造成國家和社會公共利益損失的行為進行監督，就可以避免權力以及監督權力活動的黑箱運作，這既符合民主與法制的發展潮流，也更有助于社會主義市場經濟的建立。行政公益訴訟制度的出現，充分說明了公民法律、權利意識的增強，使社會進步的顯著標志。本文認為，即使根據現行法律，對損害公益的訴訟尚不能作出實體判決，但為推動社會進步，就應當充分發揮司法監督職能，針對個案向有關單位或部門發出司法建議，并結合研究借鑒外國相關制度，大膽創新，以司法實踐推動立法。改革是漸進的，法律是在社會的發展和進步中不斷修正的，不斷提高法律的權威性和全面性，切實保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護和監督行政機關依法行使行政職權。毫無疑問，在一定程度上，行政公益訴訟的建立和完善將會推動我國行政訴訟制度的發展和行政法治的進程。

參考文獻：

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[1]顧培東：社會沖突與訴訟機制（修訂版）［M］.北京：法律出版社，2004年版，第25頁。

[2]付子堂：法律功能論[M].北京：中國政法大學出版社，1999年版，第82頁。

[3]尹小清：《行政公益訴訟制度比較分析》，載于《行政訴訟比較研究》，中國檢察出版社2004年版，第312頁

[4]王太高：《論行政公益訴訟》，載于《法學研究》2002年第5期。

[5]〔美〕伯納德·施瓦茨：《行政法》，徐炳譯，群眾出版社1986年版，第419頁。

[6]〔英〕威廉·韋德：《行政法》，楚健譯，中國大百科全書出版社1997年版，第377頁。

篇（2）

一、行政公益訴訟的概念和特點

早在古羅馬時期就有公益訴訟和私益訴訟之分，其中，“私益訴訟乃保持個人所有權益的訴訟，僅特定人才可提起；公益訴訟乃保護社會公共利益的訴訟，除法律有特別規定外，凡市民均可提起”。由此可見，在古羅馬時期市民為維護公共利益及社會秩序，可提起公益訴訟，且提起公益訴訟的原告與所訴之利益不必有直接利害關系。而現在意義上的行政公益訴訟是指特定的國家機關和相關的團體和個人，根據法律的授權，對侵犯國家利益、社會公共利益的行為，向法院，由法院依法追究相對人法律責任的訴訟活動。與傳統的行政訴訟相比，其具有以下幾個基本特點。

第一，行政公益訴訟的目的是維護公共利益。所謂公共利益，主要有兩層涵義：一是指社會公共利益，即為社會全部或部分成員所享有的利益，其涉及文明的社會生活并以這種生活名義所提出的主張、要求或愿望，包括一般安全利益、保護道德的利益、保護社會資源(的利益以及經濟、政治和文化進步方面的利益等。二是指國家公共利益，其涉及政治組織社會的生活并以政治組織社會名義提出的主張、要求或愿望。行政公益訴訟的目的就是為了保護國家、社會公共利益，制止行政主體濫用權力危害國家和社會，促使形成良好社會秩序。

第二，行政公益訴訟原告具有廣泛性。行政公益訴訟的原告并不局限于具體的合法權利或財產受到損害的特定人，也包括無直接利害關系人。也即，只要行政主體的違法行為侵害了國家利益或社會公共利益，或對國家和社會公共利益具有損害的潛在可能，特定國家機關或公益組織等就可以向法院提起公益訴訟。

第三，行政公益訴訟成立的前提既可以是違法行為已造成了現實的損害，也可以存在損害發生可能性的潛在損害。

對于行政公益訴訟制度，各國雖然在稱呼上不一，然而其內涵大致相當。

在日本，其《行政案件訴訟法》第5條中將行政訴訟分為抗告訴訟、當事人訴訟、民眾訴訟和機關訴訟四種。其中，民眾訴訟不限于救濟者本人權益，而是含請求糾正國家機關或公共團體不符合法律的行為的訴訟，具體包括與公職選舉有關的訴訟、與直接請求有關的訴訟、居民訴訟、基于《憲法》第95條的居民投票的訴訟、有關最高法院法官的國民審查的訴訟，目的在于使公民以選舉人的身份通過訴訟手段制約國家機關或公共性權力機構的行為。由此可見，民眾訴訟具有客觀訴訟的性質，可以認為是行政公益訴訟的一種形態。

在美國，行政公益訴訟被稱為所謂的“私人檢察總長制度”，即國會通過制定法律，授權私人或團體為了公共利益，針對官吏的非法作為或不作為而提起的訴訟。主要包括相關人訴訟、納稅人訴訟和職務履行令請求訴訟三類。其中，“相關人訴訟是指私人在不具備當事人資格的情況下，允許他以相關人的名義提訟。納稅人訴訟，是指原告以納稅人的身份提訟，針對國家機關的行為導致公共資金的流失或公共資金的不當支出。職務履行令請求訴訟，是指當國家行政機關不作為時，要求法院做出判決，責令行政機關履行其職務。”

除此之外，法國的“越權訴訟”、德國的“公益代表人制度”、英國的“以公法名義保護私權之訴”等等制度建構，都是各國對公共利益予以司法保護的具體制度建構。值得提及的是，行政公益訴訟明顯具有預防性質，即不需要公益侵害現實地發生，只要根據相關情況能夠合理地判斷其具有發生侵害的可能性，就可提訟。這有利于把潛在的大規模損害消滅在萌芽狀態，從經濟層面考慮即是以較小的司法投入保護了較大范圍的社會利益，因而對于防止社會公益遭受無法彌補的損失具有重要的意義。

二、行政公益訴訟的法理基礎

近年來在行政訴訟上對原告資格的要求大大降低了：從直接相對人到間接相對人甚至“任何人”，均可依法享有提起行政訴訟的權利，這也驗證了“行政法的任何方面都沒有有關原告資格方面的法律變化迅速”。但某種程度上來說，行政公益訴訟的產生并非偶然，它是當代社會根基和結構深刻變動，政治法律思想全面革新的必然產物。

1、市民社會公共權利的司法保護

公民權利受到尊重和保護的程度，是一國法治發展狀況和人權受保護水平的反映，而公民權利的保障離不開法律作用的發揮。法律的制定過程，實際上就是公民權利從應然權利上升為法定權利的過程。然而，僅有制度根據沒有制度保障是遠遠不夠的，實體權利必須有切實有效的訴訟手段為依托才能真正把紙面權利落實為實質權利。就我國而言，“立法者往往局限于創制的層面，關注法律規范自身在邏輯結構上的完整性，而忽視從將來法律實施的前瞻性視角關注法律的可訴性問題。”

無救濟即無權利，只有在立法上規定相應的救濟措施方是一個最可行的制度建構。其中司法救濟應是一種最根本、最權威的解決途徑，原因在于，獨立的司法權和有效的司法運作機制較之其它權力監督機制，更能經常而穩定地調整及調和種種相互沖突的利益。如果缺乏司法的權威衡量，“那么這種權益的調整就會取決于或然性或偶然性，或取決于某個有權強制執行它的決定的群體的武斷命令。”“而從行政訴訟制度監督行政職權的依法行使這一特定角度來說，原告資格的賦予就是其民利的一個表現。”2、私人力量對國家權力的制約

行政公益訴訟產生的一個歷史性意義在于它突破了近代以來傳統的政治法律理論的框架，即公權力的行使僅對社會公共性利益造成損害，對人民私權益不構成直接的損害，故而公民個人沒有資格對此提訟，從而使這類損害無法進入司法審查的視野的傳統思維框架。按照這樣的傳統理論，國家將一項權力授予某一機關行使后，為保證其行為合乎法律和公益，就有必要設立并授權另外一個機關對其進行監控；這另外一個機關如果濫用權力，又有必要設立第三個機關來干預和控制。這正是權力分立和制衡理論最通俗明了的表述。

分權和制衡機制在理論上是很好的，并經過很多理論家證明這是官僚系統保持一定效率和公正的最佳制度選擇。但是這樣的機制也需要有一個前提條件，即分權和制衡下的國家機關是真正依法辦事、廉潔奉公、忠于正義的。然而在事實上，政府機關及其公務員并不是超脫一切利害關系之外的，他們本身也組成了若干集團和階層，互相間也有形形的利害關系。結果往往導致，各種權力日益聚合為一個相對封閉的龐大系統，公權系統呈無限擴張的趨勢，運作效率愈來愈低下，造成社會資源的極度浪費；同時也堵塞了公民管理國家事務、主張各種權利的途徑，違背了人民的根本法理。私人因公益妨害和私益妨害的劃分而無權就公益妨害，這造成了公益妨害可繼續存在下去和受害人得不到法律救濟的不合理現象。由此也在實踐中證明，創設公益訴訟制度是一個必然需要，也即通過動用私人的力量對國家公權進行制約，以充分發揮公民和團體在保護公益中的作用。

三、行政公益訴訟中的主體資格

公共利益的主體抽象甚至分散，特定個人的利益在其間具有隱匿性或者微不足道，公共利益的增加或減少不會直接使個人的利益比別人更多或更少，在通常情況下，個人更愿意坐享別人對公共利益的奉獻。這種“搭便車”的心理使得個人難以產生付出高昂成本提起行政訴訟的動機。鑒于公共利益的這種特性，設立公共利益代表人，在公共利益受到非法行政侵害時，由它代表國家、社會或公眾向法院提起行政公益訴訟是完全必要的。目前認為，能夠代表提起公益訴訟的主體如下：

1、檢察機關

關于檢察機關在行政公益訴訟中的法律地位，我國學術界有不同的觀點。第一種觀點認為，檢察機關提起行政公益訴訟時處于當事人即原告的地位，以原告的身份參與訴訟；第二種觀點認為，檢察機關參加行政訴訟既不作為原告也不代表國家，而是以公益代表人的身份出現；第三種觀點認為，檢察機關是法律監督機關，同時也是公共利益的代表，檢察機關提起行政公益訴訟時，處于公訴人的地位。第三種觀點更符合我國法律邏輯，因為檢察機關提起行政公益訴訟后雖然能夠啟動該訴訟程序的發生，但它不是訴訟程序中的一般原告。檢察機關的目的在于維護國家和社會公共利益，對違法或不當的具體行政行為行使法律監督權；而一般原告通常是為了自己的利益，即使它主張公共利益，也并非是當然的公益代表人，沒有監督行政機關依法行政的當然職責，因此檢察機關提起行政公益訴訟，其身份與一般原告身份顯然不同。另外，我們也不是將檢察機關在行政公益訴訟中的身份僅僅看作是公益代表人，因為檢察機關除了代表公共利益外，還肩負著法律監督的職能，在提起行政公益訴訟的同時，它還有責任對該訴訟的公正性、合法性進行監督，因此它既是者又是訴訟的監督者，這與消費者協會、環保協會等公益代表人提起公益訴訟的情形有較大區別。檢察機關提起行政公益訴訟，只有處于公訴人的地位，才能與其職權職責相適應，也才可以避免諸如訴訟費用負擔等困境。

2、公益組織

篇（3）

行政公益訴訟作為一種新型的訴訟制度，在西方法治國家發展已相當成熟，但我國的行政公益訴訟制度與西方國家相比，在立法和司法方面都明顯滯后。近年來，隨著一些直接關系國家利益和社會公共利益的案例的出現，公益訴訟尤其是行政公益訴訟已引起全社會的廣泛關注，逐漸成為一個司法熱點話題。2004年出現的安徽省阜陽市劣質奶粉導致大頭娃娃事件，法律博士李剛訴國務院論證認可監督委員會，對全國牙防組、中華口腔醫學會不具備對外開展產品檢測和質量認證權力而擅自接受委托開展對外認證的“行政不作為”案，雀巢奶粉產品質量事件以及環境污染問題、資源問題等，不勝枚舉。筆者認為，這些案例、事件的出現與行政公權力的濫用有直接關系，許多違法、不當的行政行為是在維護公共利益的掩護下，謀取個人利益、部門利益或地方利益，而導致公共利益受到損害。因我國《行政訴訟法》尚未建立行政公益訴訟制度，使法律對一些損害公共利益的行為“鞭長莫及”，放縱和滋長了一些損害公益的違法行為，司法功能未能得到有效發揮。當前，對行政公益訴訟制度進行深入細致的理論研究，從立法和司法上構建與完善中國特色的行政公益訴訟制度，在司法實踐中大膽探索和嘗試行政公益訴訟，擴大司法的權利保護面，依法維護社會公共利益已勢在必行。

一、行政公益訴訟的內涵與特征

（一）行政公益訴訟的內涵

1、公益

公益即公共利益，它是一個用以架構公法規范體系及公權力或國家權力結構的根本要素或概念。公共，是屬于國家的、社會的、公眾的或公有公用的；利益，就是好處。筆者認為，行政公益訴訟中的公益，主要有兩層涵義：一是社會公共利益，即社會的、公眾的或公有公用的利益，是社會全部或者部分成員所享有的利益；二是國家公共利益。它既區別于社會成員個體的利益，也不是社會個體成員利益的簡單相加，而是全體社會成員利益的綜合體。

2、公益訴訟

公益訴訟是相對于私益訴訟而言的。訴訟早在古羅馬時代就被分為私益訴訟和公益訴訟兩種。顧名思義，私益訴訟就是因侵害私人（包括自然人、法人和其他組織）利益而引發的訴訟，公益訴訟則是指允許直接利害關系人以外的公民或組織，根據法律的授權，對違反法律侵犯國家利益和社會公共利益的行為，向法院，并由法院追究違法者責任的訴訟。公益訴訟有廣義和狹義之分。廣義的公益訴訟，包括所有為維護公共利益的訴訟，既包括國家機關代表國家以國家的名義提起的訴訟，也包括公民、法人和其他組織以自己的名義對違反法律、法規侵犯國家利益、社會公共利益的行為，依法向法院提訟，追究相對人法律責任的活動。而狹義的公益訴訟，則是指國家機關代表國家以國家的名義提起的公益訴訟。【1】公益訴訟與私益訴訟的根本區別在于原告提訟是否以維護公共利益為目的。

3、行政公益訴訟

有學者認為，行政公益訴訟，是指同被訴行政行為有或無法律上的直接利害關系的公民、法人或其他組織（包括作為法律監督機關的檢察院），認為行政機關的違法行政行為侵害了社會公共利益，在法律法規賦予訴權的情況下，以自己的名義所提起的，直接以公共利益為訴訟目的的行政訴訟。【2】筆者同意這個觀點。有學者認為，就我國的情況來說，需要通過行政訴訟保護的公益種類和情形很多，可以分為國家公共利益、社會公共利益、公眾或者群體公共利益、公平競爭的公共利益等。【3】在傳統“無利益即無訴權”的觀念支配下，傳統行政訴訟無論在理論上還是在實踐中，均認為原告只能就與自己有直接利害關系的行政行為提訟。也就是說傳統行政訴訟實際上是行政私益訴訟。行政公益訴訟是相對于行政私益訴訟而言的，行政公益訴訟與行政私益訴訟相比，根本區別一是在于人可以是與案件無直接利害關系的人，二是在于訴訟的直接目的是主持社會正義，實現社會公平，以維護國家利益和社會公共利益。

（二）行政公益訴訟特征

行政公益訴訟以維護不特定多數人的利益為重要特征，表現在訴請行政主體履行查處損害公益行為的職責及其他維護公共利益的職責，訴請撤銷行政主體損害公益的行為，它與傳統行政訴訟相比，主要有以下幾個特點：

1、行政公益訴訟的目的是維護公共利益。訴訟對象的公益性是行政公益訴訟區別于一般行政訴訟的最重要的特征，凡是侵犯公益的違法行政行為均為行政公益訴訟的可訴對象。在公益訴訟中原告的訴訟主張所指向的是公共利益，而非某個人或某些人的利益。盡管一般行政訴訟的判決在對私人利益的保護產生影響時，也會對社會公共利益的維護產生一定影響，但這并不能改變其一般行政訴訟的性質。相反，行政公益訴訟的判決在對公共利益的維護產生影響時，也會對某個人或某些人的利益產生影響，但其公益訴訟的性質不會因此而改變。行政公益訴訟的目的就是為了保護國家利益和社會公共利益，制止行政主體濫用權利，危害國家和社會，促使形成良好社會秩序，追求社會公正、公平。

2、行政公益訴訟的原告不一定與本案有直接利害關系。主體的廣泛性也是行政公益訴訟的一個重要特征。行政公益訴訟中的原告既可以是直接受到違法行政行為侵害的社會組織和個人，也可以是沒有直接受到違法行政行為侵害的任何機關、組織和個人，因為公權受到損害，則受到公權關懷的每一個主體均會受到不法行為的間接侵害。在某些公共利益受到侵害時，與行政行為有直接利害關系的人往往還是受益者。因此，僅僅依靠直接的利害關系人來監督行政行為是很不夠的，為了有效維護公共利益，必須賦予與行政行為沒有直接利害關系的人提起行政訴訟的權利。

3、行政公益訴訟成立的前提既可以是違法行為已造成了現實的損害，也可以是損害尚未發生，但可能發生。訴訟影響的前瞻性是行政公益訴訟的又一個特征。民事訴訟、行政訴訟、刑事自訴一般必須以客觀存在的已發生的現實損害事實為依據，公益訴訟的成立及最終判決，則并不要求損害事實一定發生。行政公益訴訟爭議的利益通常代表著國家和社會公眾的利益，訴訟結果往往是國家、公用事業的重大行為改變，甚至是修改某項法律法規。因而，行政公益訴訟具有較高的訴訟價值和較強的社會前瞻性。

4、利害關系不特定性。在私益訴訟中，受到違法行為侵害的往往是法定的合法權益，而在行政公益訴訟中，違法行政行為侵犯的對象是國家的或不特定多數人的公共利益，公民個人一般無直接利益上的損失。

二、行政公益訴訟制度探源

行政公益訴訟起源于羅馬法。在羅馬程式訴訟中，有私益訴訟和公益訴訟之分，前者是保護個人所有權利的訴訟，僅特定人才可提起；后者是保護社會公共利益的訴訟，除法律有特別規定者外，凡市民均可提起。【4】故公益訴訟又被稱為罰金訴訟、民眾訴訟。因為市民及有關團體組織是公共社會的組織部分，有享受公共利益的權利，國家利益、公共利益、個人利益之間有密切的聯系，當公共利益受到侵犯時，實際上公眾享受公共利益的權利也受到了侵害，按照“有權利必然有救濟”的原則，保護公共利益的訴訟制度也就應運而生。但事實上，公益訴訟一詞始于20世紀60年代，國外盡管沒有“公益訴訟”“行政公益訴訟”這一現成的名稱，但一些救濟方式也是為保護國家利益和公共利益而設置的，本質上是與我們所要探討的公益訴訟是相通的。西方法治國家的行政公益訴訟在立法理論和司法實踐中已得到了較好的發展和完善，對我國行政公益訴訟制度的構建有一定的借鑒與參考價值，我們可以通過對海外各發達法治國家行政公益訴訟相關制度的考察和比較，為我國建立這一制度提供參考。

1、日本的民眾訴訟【5】。在日本，行政公益訴訟被稱為民眾訴訟。民眾訴訟，是指“請求糾正國家或地方公共團體的不符合法規的行為的訴訟，并且是以作為選舉人的資格或者其它與自己的法律上的利益無關的資格提起的訴訟”。日本行政法學者認為，民眾訴訟的目的并不是為了保護國民個人的利益，而是為了保護客觀上的法律秩序，使國民以選舉人的身份通過訴訟手段制約國家機關或公共性權力機構行使職權的行為，監督行政法規的正確適用，具有客觀訴訟的性質。日本實務中比較典型的民眾訴訟形式有：根據《公職選舉法》進行的與公職選舉有關的訴訟、與直接請求有關的訴訟、《地方自治法》所規定的居民訴訟、基于《憲法》第95條的居民投票訴訟、有關最高法院法官的國民審查的訴訟等。

2、德國的公益代表人制度【6】。德國十分注意在行政訴訟中對公共利益的保護，設置公益代表人制度并由其參加訴訟，是德國行政公公益訴訟的一大特點。德國學者認為，對于公共利益和私人利益不能用同一標準進行衡量。因此，為了保障公共利益，德國《行政法院法》第35條第一款、第36條第一款專門確立了公益代表人制度，即由聯邦最高檢察官作為聯邦公益的代表人，州高等檢察官和地方檢察官分別作為州和地方的公益代表人并由他們以參加人的身份參與聯邦最高行政法院、州高等行政法院以及地方行政法院的行政訴訟，并享有上訴權和變更權。作為公益代表人的檢察官在性質上屬于司法行政官，而且只受政府命令的約束。

3、美國的“私人檢察總長制度”【7】。美國已經形成了一套比較完備的公益訴訟制度，行政公益訴訟是美國司法審查制度的重要組成部分。但美國作為典型的普通法系國家，并不將該類訴訟與其他普通訴訟相區別。也就是說，在美國所謂“行政公益訴訟”與其他普通訴訟一樣受相同的法律調整，適用相同的訴訟程序。美國《聯邦行政程序法》第702條規定：“因行政行為而致使其法定權利受到不法侵害的人，或受到有關法律規定之行政行為的不利影響或損害，均有權訴諸司法審查”。私人檢察總長理論是美國聯邦第二上訴法院在審理紐約州工業聯合會訴伊克斯案件中發展出來的理淪.該案的原告是煤炭消費者，被告是工業部長和煤炭局長。由于原告不服被告規定的煤炭價格過高，而根據1937年煙煤法的規定要求第二上訴法院審查。被告主張原告沒有資格，因為被告的決定沒有侵犯原告的權利。上訴法院在判決中針對被告的主張，提出了私人檢察總長理論。法院認為，國會為了保護公共利益，可以授權檢察總長對行政機關的行為申請司法審查。國會也有權以法律指定其他當事人作為私人檢察總長，主張公共利益。

4、法國的“越權之訴”【8】。法國的行政訴訟可分為完全管轄之訴、越權之訴、解釋之訴和處罰之訴，其中越權之訴是法國行政法上最重要也是最具特色的訴訟制度，一般認為其主要屬于客觀訴訟。越權之訴是保障行政法治最有效的手段之一，它是指當事人的利益由于行政機關的決定而受到侵害，請求行政法院審查該項決定的合法性并予以撤銷的救濟手段。該訴訟的基礎是為了糾正違法的行政行為，保障良好的社會秩序，公民提起越權之訴的條件是，必須與所的行政決定有某種利益關系。這種利益包括物質和精神兩種，只要申訴人認為自己的利益受到行政行為的侵害就可提起，并不要求與申訴個人利益有直接利害關系。如果利益是集體的，或是公共利益時，其中的某一人可以提起，代表該利益的團體、組織也可提起。在法國越權之訴可以免去律師，事先無需繳納訴訟費用。5、英國的“以公法名義保護私權之訴”【9】。行政公益訴訟在英國被稱為“以公法名義保護私權之訴”，指檢察總長在別人要求禁止令或宣告令或同時請求這兩種救濟時，為阻止某種違法而提起的訴訟。按照英國法律規定，檢察總長代表國王，有權阻止一切違法行為，包括侵害公共利益的違法行政行為。而且也可以依職權，為公共利益而主動請求對行政行為進行司法審查。在英國，經過長期的、反復的爭論終于將司法審查的資格放寬到了同行政裁決無直接利害關系的普通公民和組織。

三、我國確立行政公益訴訟制度的可行性

在我國建立行政公益訴訟制度，既有堅實的法學理論支持，同時也是社會實踐發展的迫切需求，以及國際訴訟制度發展的必然趨勢。

1、我國建立行政公益訴訟制度具有一定的理論和法律依據。

我國建立行政公益訴訟制度，具有一定的理論依據。“無救濟即無權利”，是法治主義的最高信條之一。這一理論要求對所有合法權利，都應預設、提供充分和合理的救濟，而不論這種權利是屬于個人性質、集體性質、還是國家性質的利益。同時，我們應當正視一個現實：行政活動，不可避免地會侵害公共利益。當作為公共利益的代表人如行政機關侵害公共利益時，為了有效維護公共利益，必須賦予與行政行為沒有直接利害關系的另一個公益代表人提起行政訴訟的權利，以追訴和矯正違法行政活動，從而維護公共利益。

我國建立行政公益訴訟制度，也具有一定的法律依據。我國現行的多種法律法規中有關于公共利益的規定，如《憲法》第十條、《土地管理法》第二條。《行政處罰法》的立法目的之一是“為了維護公共利益和社會秩序”。我國憲法第5條規定：“一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸。”“一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。”“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。”由此可見，建立行政公益訴訟制度對違法的行政行為予以糾正不僅是完善和發展行政訴訟制度的需要，而且具有憲法依據、體現憲法精神，是對憲法抽象條文的具體化和落實。

2、我國行政訴訟的司法實踐為增設行政公益訴訟制度奠定了基礎。

《行政訴訟法》實施之初，限于經驗缺乏，理論尚不豐富，人民法院受理的行政案件的原告只限于被訴具體行政行為的相對人。這一情況很快就得到了突破，人民法院通過不斷放寬對原告的資格限制，擴大受案范圍，開始受理自身權利義務受到具體行政行為影響的相關人提起的行政訴訟，強化對行政權力的監督。目前我國法官的素質已有了較大的提高，各級法院都十分重視在職法官的培訓。日益提高的法官整體素質，法官隊伍的職業化、專業化發展，也為設立行政公益訴訟創造了條件。近幾年，司法實踐中陸續出現的法律博士李剛訴國務院論證認可監督委員會的“行政不作為”案、中國政法大學碩士郝勁松壯告鐵道部案、青島考生訴教育部案等大量有影響的行政公益訴訟，也推動著行政公益訴訟的發展。

3、我國建立行政公益訴訟制度有成熟經驗的借鑒。

雖然在我國目前還未建立行政公益訴訟制度，但行政公益訴訟制度在西方國家發展的相當成熟，其理論基礎和實踐經驗已相當豐富，為我國建立行政公益訴訟制度提供了寶貴的經驗。雖然各國的法律傳統和訴訟文化存在差異，但我國有法律移植的成功先例，我們可以將有益的理論與制度吸收、轉化，為構建符合我國實際國情的行政公益訴訟制度提供實踐依據，同時也可為我們提供實踐上的可操作性。我們完全可以在原告資格門檻的降低和受案范圍的拓展兩個方面通過立法或司法解釋加以改進，使行政公益訴訟名正言順。

總之，在我國建立行政公益訴訟制度，既有堅實的法學理論支持，社會實踐的發展更是提出了建立行政公益訴訟制度的急迫需求。法律制度作為社會的上層建筑，不應過分落后于社會實踐，如何借鑒已有的相關法律制度經驗，回應社會實踐的呼喚，改造我國的行政訴訟制度，已勢在必行。

四、構建中國特色的行政公益訴訟制度的設想

在我國構建行政公益訴訟這種新型的訴訟制度，應與我國的國情以及整個行政訴訟制度相適應。同時，需要深入細致的理論準備和一定時期的實踐探索。筆者認為應從以下幾個方面著手建立我國的公益訴訟制度：

（一）從立法上明確規定提起行政公益訴訟的主體資格，詳細制定訴訟程序。對由什么樣的無直接利害關系主體提起公益訴訟，理論上存在分歧意見，有的認為公益訴訟的原告只能是國家機關即檢察院，有的認為由檢察院進行公益公訴有違法理，更多的人主張不論國家機關，還是公民個人或其他組織均為公益訴訟的原告。筆者認為，為使公益保護獲得可訴性，不應苛求人須與本案有直接利害關系，而應賦予所有知情國家和公共利益遭受到侵害的組織和個人提訟的權利。可根據我國的國情，做以下三種分類：第一，廣大群眾，指與行政行為雖無直接利害關系，但其利益因為公益致損而最終會受到間接侵害而代表公眾的公民、法人或組織；第二，受害人，是其利益直接受到侵害，同時被訴行政行為損害或威脅到社會公益而提訟要求保護私益和公益的公民、法人或組織；第三，特定組織，指負有公益職責有權就其他機關的違法行為或不作為提起公益行政訴訟的組織。例如賦予環保部門對其他機關污染環境的行為提起行政訴訟的權利，這種賦予專門機構以責任的形式來保護公益在我國是必要的。

（二）行政公益訴訟制度的保護范圍。確定行政公益訴訟的受案范圍，要體現出維護公共利益的特點，但是要符合行政訴訟的相關原理。具體而言，行政公益訴訟的受案范圍比一般行政訴訟寬，其范圍應當僅限于公共利益受到違法的行政行為或者不作為引起的行政爭議。筆者認為具體包括以下幾種情況：其一，行政機關不主動履行法定職責，損害公共利益；其二，行政機關與相對人惡意串通，損害公共利益的行為；其三，行政機關作為侵害公共利益，受害人為不特定多數人的具體行政行為；其四，行政機關的抽象行政行為（規章以下）侵害公共利益。在開放行政公益訴訟之初，可借鑒西方國家的經驗，先在國有資產保護、壟斷性行業、同業競爭等幾個矛盾比較尖銳的領域中引入公益訴訟。同時，法院把好受案關，只有在公益確實受到違法行政行為的侵害，影響到多數公民的合法權益時才能受理。當然，對所有涉及到危害國家利益和其他公共利益的行政行為無利害關系的組織和公民都有權提起行政訴訟是終極目標，但這是一個長期的漸進過程。

（三）完善行政公益訴訟的程序。行政公益訴訟畢竟不同于一般行政訴訟，其影響面更大、更廣，因此筆者認為應規定前置審查程序為妥。即在原告向法院之時，須對被訴的行政行為先作比一般行政案件要復雜得多的審查，確認確屬公益訴訟范圍，且原告主體適格才予受理。同時，在行政公益訴訟案件審理過程中，應向被訴的行政機關提出書面建議，要求行政機關糾正損害國家利益和社會公共利益的行政行為，并要求行政機關在法律規定或限定的合理期限內予以答復或處理。當行政機關在規定或限定期限內不予答復或整改，或原告認為處理不當時，繼續審理。這樣可以從源頭上真正解決行政爭議。

（四）舉證責任的分配。根據我國行政訴訟法的規定，行政訴訟的舉證原則是被告負舉證責任。那么提起行政公益訴訟應由誰負舉證責任呢？筆者覺認為，對有關公益損害或可能損害的事實證據，由原告負責提供為宜，因為原告以此為由啟動了行政公益訴訟程序，由其對此負舉證責任合情合理；對具體行政行為合法性及相關法律法規依據的舉證，則應由被訴行政機關承擔，這也與一般的行政訴訟的舉證要求相一致；對其他程序上及民事上的有關事實等，仍應遵循“誰主張，誰舉證”的原則，公平合理。

（五）訴訟費用的承擔。按照立法規定，訴訟費用一般由敗訴者承擔，原告先行支付。然而公益訴訟一般牽涉面較大，訴訟費用相應較多，所許費用往往非公民一人能承受。如果僅以訴訟費用問題而將原告拒之門外，這無異于強迫公民放棄對公益的訴訟。有必要吸收其它國家的先進經驗，適當減輕公眾因提起公益訴訟的承擔的費用，對訴訟費用的分擔做有利于原告的規定。筆者認為，對于行政公益訴訟案件，可以采取不預受訴訟費的做法，如原告勝訴，訴訟費由被告負擔；如原告敗訴，可視案件的不同，收取低廉的費用，原則上原告不負擔訴訟費。對某些案件需要進行鑒定、檢測、檢驗的，筆者認為，涉及的相關費用應從政府部門成立的專門基金中支取，不管原告勝訴還是敗訴，都由政府部門承擔。如此會促進廣大民眾對公共利益的關心，也加強行政機關依法行政的高度責任感。

（六）對原告的獎勵。公民提起行政公益訴訟，往往不是為了個人利益，而是為了公益，有時甚至與私人利益毫無關系，但提起公益訴訟可能要花費大量的時間、精力和金錢。公益訴訟出于對正義的追求，對秩序的呼喚，要求司法機關懲惡揚善。立法應對原告提起行政公益訴訟所享有的特有權利及保護也應相應作出規定，讓其充分行使保護公益權利之時，其本身利益不受侵犯。行政公益訴訟是一種正義的行為，是國家主人翁民利、民主意識和責任感的高度體現，應該給予獎勵，才能形成良好的社會風尚。獎勵是對“護法”行為的積極、肯定的評價，通過物質、精神獎勵，將利益與“護法”相聯系，給予勝訴原告適當的獎勵，一方面有利于形成守法的社會環境，另一方面可以激勵更多的公民或組織監督行政行為，維護社會公益，使行政公益訴訟這種監督機制無處不在。

侵權就應該有救濟，而司法救濟應該成為一種常規的、常設的，最后的救濟底線。無論侵犯的是公共利益還是私有利益，都應該有司法救濟來予以保障。隨著社會的進步、法制的發展，傳統的“無利益即無訴權”的行政訴訟理念，無論在理論上還是在實踐中已不能滿足監督行政行為、保護公共利益的功能，行政公益訴訟這種適應社會發展需要的訴訟制度必將應運而生。建立行政公益訴訟制度，一方面需要突破傳統的訴訟觀念，進行理論創新，另一方面也需要在實踐中進行大膽而有益的探索和嘗試，從而有效地擴大訴訟的權利保護面，體現法律對公民權利，對國家、社會公共利益的切實保護。我們應該從實際國情出發，吸取西方法治國家行政公益訴訟的成功經驗，在立法上構建中國特色的行政公益訴訟制度，在司法實踐中有效發揮行政公益訴訟對公共利益的司法保護作用，必將會極大地促進國家的繁榮和社會的和諧發展。

注釋：

【1】、孔祥俊：《行政行為可訴性、原告資格與司法審查》，人民法院出版社2005年版，第182頁。

【2】、楊海坤、黃學賢：《行政訴訟基本原理與制度完善》，中國人事出版社2005年版，第99頁。

【3】、于安：《行政訴訟的公益訴訟和客觀訴訟問題》，載《法學》2001年第5期，第21頁。

【4】、宗明：《行政公益訴訟初探》

【5】、（日）鹽野宏：《行政法》楊建順譯，法律出版社1999年版，第430-432頁。

【6】、張劍、楊梅花：《行政公益訴訟初探》

篇（4）

對于環境公共利益的保護，傳統法律制度采取的是單軌制保護模式，即由國家作為公共利益的代表來維護環境公益。然而，對于沒有監督與制約機制的公共權力，其權力本身的擴張性和腐蝕性，是每一個掌握公共權力的人僅僅依靠道德力量所無法改變的。環境利益是一種公共利益，其利益的保護同樣受到制約。盡快建立環境行政公益訴訟制度，充分發掘公眾參與環境保護和監督的巨大潛力，是促進我國環境保護公益事業健康發展的趨勢。

一、環境行政公益訴訟概念的界定

環境公益訴訟指致使環境公共利益遭受侵害時，法律允許公民、環保組織或特定國家機關為維護環境公共利益而向法院提訟的制度。環境公益訴訟并不是獨立于民事、行政、刑事訴訟之外的一種獨立的訴訟類型，它只是一種與訴訟目的及原告資格有關的訴訟方式和手段。主要包括四個方面的含義：

1.提起環境公益訴訟的原告一方為特定國家機關、社會組織及個人。此處所指的特定國家機關為人民檢察院，它最有權提起環境行政公益訴訟。社會組織及個人可作為環境行政公益訴訟的原告提訟。

2.環境行政公益訴訟的被告為管理環境的政府部門及法律法規授權的環境行政主管部門，也包括按照法律規定行使環境監督管理權的部門。

3.環境行政公益訴訟的對象是行政主體的具體行政行為或抽象行政行為。

4.環境公益訴訟的目的在于維護公共利益，而非提訟當事人自己的私利。

二、建立環境行政公益訴訟的理論依據

環境行政公益訴訟制度將成為鼓勵公民參與環境管理，加強對破壞環境的行政行為進行監督，減少因環境糾紛導致社會問題的重要手段。環境行政公益訴訟的建立，主要理論依據體現在以下兩點：

1.環境法中的環境權理論認為，環境法律關系的主體擁有享有適宜環境的權利，也有保護環境的義務。具體而言，就是有在良好，健康的環境中生活的權利，有參與國家環境管理的權利，有在環境保護方面監督、檢舉、控告和訴訟的權利等。因此，公民的環境權利遭到行政行為侵犯的時候，不管是否為直接利害關系人，均有權提訟，要求相關部門追究法律責任。環境權理論的興起為環境行政公益訴訟制度的建立提供了理論基礎。

2.我國憲法規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟和文化事務，管理社會事務”。環境資源就其自然屬性和作為人類生活所必需的要素來說，乃全體公民的共享資源和公共財產，任何人不能對其任意支配、占有和損害；國家是基于全體共有人的委托而行使管理權的，因而政府作為委托人有責任管理好這些財產。

當行政機關只注重本地的經濟發展、財政收入的增加，而對日益惡化的環境污染和環境破壞現象漠然視之，行政機關在防治污染方面不依法履行職責時，任何公民、組織或國家特定機關均可提起環境行政公益訴訟，監督政府機關或法律、法規授權的組織依法履行其職責或管理環境的義務。

環境作為一種社會公共利益，與每個人的利益都息息相關，環境法是一種社會法，從社會法理的觀點而言，環境公益訴訟制度以社會法思想為底蘊，具有社會法理基礎。

三、建立環境行政公益訴訟制度的必要性和可行性

環境行政公益訴訟制度的建立具有一定的理論基礎，在我國，建立環境行政公益訴訟制度是十分必要的且可行的。

(一)必要性

在我國，環境污染與生態破壞已達到觸目驚心的地步，環境問題的危機不僅使人民的生命健康和社會生活遭受到嚴重侵害，而且已成為制約經濟發展、影響社會穩定的一個重要因素。針對環境公益問題，我國實行的是政府行政管理的單軌制保護體制。這種體制下，不可避免的存在行政體制紊亂和軟弱、行政監督缺位與低效、環境行政執法中的地方保護主義等因素。另外，政府環境管理行政部門在行政決策過程中可能存在政策的片面性，甚至行政權利本身對環境公益構成侵害，不能實施保護環境的行政行為。可見，這種單軌制體制已經不能適應現實的需要，尋求解決這種弊端的方法就是建立環境公益訴訟制度，積極吸納社會團體和公眾參與環境管理，以期改變環境保護不力的狀況。

環境保護的一個重要方式是預防為主，在立法上，法律有必要在環境侵害尚未發生或尚未完全時就容許公民采用訴訟等司法手段加以解決，阻止環境公益遭受無法彌補的侵害。由于政府的力量不足以保護環境，民眾必須參與環境行政行為和環境司法過程。建立環境公益訴訟是公眾參與保護公民環境權和環境公共利益的需求。

因此，基于我國單軌保護體制下，政府對環境保護的不力以及公眾參與環境保護的需求，我國有必要建立環境公益訴訟制度，在政府行政行為上，進行監督制約，在立法上，肯定公民參與保護和監督環境公益的程序，在渠道上，暢通環境公益訴訟，以便更好地保護我國的環境。

(二)可行性

我國已經存在建立環境行政公益訴訟制度的基礎，環境行政公益訴訟制度的建立是可行的，主要體現在以下幾個方面：

1.有建立環境公益訴訟制度的法律基礎

《憲法》規定，國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害。同時規定國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。這些在法律上給環境公益訴訟制度的建立提供了強有力的法律依據。

《環境保護法》規定，一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告。這就體現了公民有參與環境管理的權利。《刑事訴訟法》規定，人民檢察院可以提起民事訴訟。這些規定體現了為維護公共利益的公益訴訟的精神，為環境公益訴訟制度的建立提供了精神依據。由此可見，人民可以通過訴訟等法律程序對政府機構行為和權力形成強制性約束，參與環境保護和監督管理。

2.民眾法律和環境保護意識的提高

隨著我國公眾法律意識的提高，公眾環境保護意識也有了很大的提高，公眾參與環境保護的熱情空前提高。另外，社會的各種民間環保組織和非政府環保組織將一定范圍內個人的的力量聚合在一起，對政府決策具有一定的影響力，對政府環境行政權力具有一定的監督性。民眾法律和環境保護意識的提高為環境行政公益訴訟制度的建立奠定了一定民眾基礎。

3.國外經驗可以借鑒

國外環境公益訴訟的實踐，為我國建立環境公益訴訟制度提供了可資借鑒的經驗。例如，在美國，環境法中將環境行政公益訴訟制度稱作公民訴訟，即公民可以依法對違法排放污染者或未履行法定義務的聯邦環保局提出訴訟。接侵害。在英國，檢察長是唯一在法庭上代表公眾的人，是公共利益的保護人。私人不能直接提起組織公共性不正當行為的訴訟，只能請求檢察長的同意，以檢察長的名義提起。德國、法國的“越權之訴”“客觀之訴”實際上也是類似于美國集團訴訟的模式。

實踐證明，國外的公共訴訟對于維護公民的環境權、提高環境質量、實行法治發揮了極大作用，而且在具體的操作實踐中也積累了經驗，我們可以吸收其中的精華，并與我國的本土資源相結合，建立適合我國國情的環境行政公益訴訟法。

另外，我國已有公益訴訟的案例，這些案例從程序上、實體上為環境公益訴訟的建立提供和積累了寶貴的經驗，為環境公益訴訟的建立奠定案例基礎。

我國日益嚴重的環境問題和政府單軌保護環境不力的狀況以及民眾要求參與環境管理與監督的社會現實，有必要盡快建立環境公益訴訟制度，而我國已經具備了建立環境公益訴訟制度的軟環境，具有可行性。從保護公民環境權和環境公共利益出發，建立環境公益訴訟制度勢在必行。

參考文獻

[1]綠中美.環境法[M].北京：法律出版社，1997

[2]張明華.環境公益訴訟制度芻議[J].法學論壇，2002；(6)

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1 根據行政訴訟法及相關解釋，行政訴訟原告分為原始原告和承繼原告

原告制度是行政訴訟中的一項重要制度，《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）第24條規定"依照本法提訟的公民、法人或者其他組織是原告。有權提訟的公民死亡，其近親屬可以提訟。有權提訟的法人或者其他組織終止，承受其權利的法人或者其他組織可以提訟。"以此規范可見，我國行政訴訟原告分為兩類：若是公民、法人或其他組織認為自身合法權益受具體行政行為侵害從而具有原告資格、行使訴權、作為原告、參加訴訟，則這類原告被稱為"原始原告";若作為原始原告的公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵害其合法權益，但是受侵害的公民已死亡、法人或其他組織已終止，無法親自行使訴權、作為原告，這就出現原告資格轉移和繼受的問題，根據法律規定，已死亡的公民的原告資格可轉移給近親屬，已終止的法人或其他組織的原告資格可轉移給承受其權利的法人或其他組織，這就是承繼原告。本文將主要探討的問題限定為公民的原告資格轉移制度，對于法人和其他組織的原告資格轉移問題不作論述，所以下文涉及到的原始原告和承繼原告，都是專指公民。就公民而言，原始原告就是指認為合法權益受具體行政行為侵害的享有原告資格的公民，承繼原告就是指因原始原告死亡從而繼受其訴權的近親屬，《<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的司法解釋》（以下簡稱《解釋》）第11條將承繼原告的范圍限定為原始原告的近親屬。

2 行政訴訟原告資格轉移制度確立的目的

《行政訴訟法》的立法宗旨是：維護公民、法人和其他組織的合法權益，監督行政機關依法行使職權。行政訴訟中各項制度都是圍繞這個宗旨并以實現這個宗旨為目的而構建的，行政訴訟原告制度也不例外。在原始原告親自行使訴權維護自身合法權益的情況下，由于原告資格并未發生轉移、承繼原告不會參與到訴訟中，所以原始原告制度涉及的權利保護對象就是單一的原始原告。但是，在原始原告死亡，原告資格發生轉移的情況下，因為涉及原始原告和承繼原告兩方，所以在原告資格轉移制度權益保護對象的確定這個問題上學界一直有爭議，筆者贊同的是保護綜合權益的觀點，即認為構建行政訴訟原告資格轉移制度是為了保護原始原告和承繼原告雙方的合法權益。

有學者認為，當原告資格發生轉移的情況下，承繼原告繼受原告資格參加行政訴訟并從訴訟結果中獲得實質性的權利，由于原始原告已經死亡、行為能力已經喪失，同時權利能力也消失，所以原始原告不可能再親自參加行政訴訟，也不會通過行政訴訟得到任何權益。概而言之，行政訴訟原告資格轉移制度的設計是為了保護承繼原告單方的權利。具體行政行為直接侵害的是原始原告的合法權益，也正是為了給原始原告合法權益受侵害提供司法救濟才開啟了行政訴訟，也就是說，行政訴訟起始的目的是為了保護原始原告的合法權益。在原始原告死亡、發生原告資格轉移給其他利害關系主體的情況下，由于原始原告的各項權利伴隨著主體的死亡而不復存在，所以已死亡的原始原告已經沒有任何權利，但是筆者不同意上述學者觀點的是，筆者認為即使原始原告享有的法律上的權利已不存在，但是死者仍享有相關的利益，如名譽、榮譽等利益，這些利益仍然受到法律保護。所以筆者認為，行政訴訟確立原告資格轉移制度是為了保護原始原告和承繼原告雙方權益。

3 原告資格轉移制度保護的具體權益

通過上述論述可知，行政訴訟原告資格轉移制度的目的是保護綜合權益。原始原告制度保護公民的合法權利，但在原始原告死亡的情形下，有學者認為，原告資格轉移制度保護的是原始原告的身后權，"身后權就是指人死后應當享有的權利，或者說，身后權是指死者的權利。"傳統民法理論認為，公民的民事權利能力始于出生，終于死亡，公民死亡后民事權利即不復存在。同樣，在行政法上，作為行政相對人的公民的死亡會帶來其行政法上權利的消失。但是很多國家在立法上卻注重對公民死亡后人身權的延伸保護，如《捷克民法典》第15條承認公民死亡后的人身權利即身后權仍然可以得到法律保護，能夠行使訴權的主體包括死亡公民的配偶、子女、父母。《匈牙利民法典》第86條規定，公民死亡后，其名譽仍不受侵犯，有權請求保護死者名譽的主體包括其親屬和遺贈受益人。我國最高人民法院《關于審理名譽權案件若干問題的解答》第5項也主張死亡公民的名譽仍然屬于法律保護的利益，其近親屬有權行使訴權尋求法律救濟。這些立法例實際上是對傳統民法理論的一種突破和發展，是在社會不斷發展的趨勢下基于善良風俗原則所作出的規定。身后權包括身后姓名權、身后肖像權、身后名譽權、身后榮譽權、身后隱私權等。有學者認為，當公民死亡后，與其人身相關的權利就會轉化為身后權而繼續受法律保護。原始原告生前受行政機關違法具體行政行為侵害而受到損害的權利，在原始原告死亡后，其生前受到損害的合法權利通過轉化為身后權的形式而繼續受到法律保護并且仍可以通過行政訴訟的途徑加以救濟。只是在原始原告死亡的情形下，其不能再親自行使訴權，原告資格必須轉移給與其有法律上利害關系的主體，通過承繼原告行使訴權、參加訴訟的間接途徑來保護原始原告的相關利益。所以，原告資格轉移制度的價值就在于通過承繼原告行使訴權來保護原始原告的相關利益。

對于上述學者對身后權的觀點，筆者不是全部贊同。首先，在原始原告生前存在行政機關的具體行政行為侵害其合法權利的事實，這一事實啟動了行政訴訟程序。其次，在原始原告死亡之前，具體行政行為侵害的都是原告的合法權利。但是當公民死亡后，權利主體資格消失，也就不存在任何法律上的權利，而法律保護的僅是死者的相關利益，而不能稱其為"權利"，如上述我國最高院在審理名譽權案件的解答第5項所述，該法條中保護的是"死者名譽"，而不是"死者名譽權"。所以，筆者認為，就原始原告而言，原告資格轉移制度保護的是原始原告在生前的一些與人身相關的不能轉讓的權利在死亡后轉化為死者的相關利益，而且這些相關利益基本上都是與人身權相關的，而不是所謂的"身后權"。

就承繼原告而言，根據《行政訴訟法》及相關司法解釋，當原始原告死亡后，承繼原告只能是原始原告的近親屬，毫無疑問，將承繼原告的范圍限定為近親屬是出于保護親權以及對死亡公民財產繼承的考慮，但是在實踐中可能會出現與死亡公民有利害關系但又不是近親屬的其他法律主體的合法權利無法得到法律救濟的情形。所以承繼原告范圍的限定明顯過窄，不利于全面保護相關利害主體的合法權利。

原告資格轉移制度保護承繼原告三方面的合法權利：第一，原始原告在生前可轉讓的權利（大多數為財產權），在公民死亡后，這些具有可轉讓性的權利不會轉化為死者的相關利益從而繼續受法律保護，而是轉化為與公民有利害關系的主體的相關權利從而繼續受法律保護。如，原始原告在生前受違法具體行政行為罰沒的財產，當公民死亡后，公民生前所享有的財產權不會轉化為死者的相關利益，而是在公民死亡時，公民生前所享有的財產權轉化為近親屬的繼承權或者公法債權人、私法債權人的財產代位權等其他權利，權利主體發生變化，這些權利主體可以據此取得原告資格、以自己名義提訟、作為原告、參加訴訟。第二，原告資格轉移制度也保護違法具體行政行為的作出所波及和影響到的承繼原告的利益。有時一個具體行政行為的作出雖然只是針對一個行政相對人的，但是其影響力的波及范圍卻是很廣闊的，行政相對人的利益直接受侵害，與行政相對人有關的其他主體的利益也會間接受到影響。如一個行政機關作出的具體行政行為侵害到行政相對人的名譽權，而且也牽連到行政相對人家庭成員的名譽權受損，這時，作為具體行政行為的相對人具有原始原告資格可以提起行政訴訟請求保護名譽權，但是，如果作為原始原告的公民死亡，則其家人可以繼受其原告資格以自己名義提起行政訴訟，在這種情況下，承繼原告請求保護的不僅僅是已死亡的原始原告的名譽利益，而且還有具體行政行為的作出所影響到的與自身相關的名譽權。第三，原告資格轉移制度也保護承繼原告的訴訟權利。雖然訴訟在大多數情況下都是作為公民維護權益的重要手段，但是權本身也是公民的一項重要權利，訴訟權利的享有和行使是承繼原告其他相關權利得以實現的基礎和手段。但是，在有些情形下，承繼原告行使繼受的訴訟權利并不是為了維護原始原告的權利或自身其他與原始原告有關的權利，這種權的行使對糾正行政機關的違法具體行政行為、追究相關行政機關的責任，有著重要意義。如，行政機關違法對行政相對人不予頒發駕駛執照，在原始原告死亡的情形下，其近親屬取得承繼原告的資格，從而行使訴訟權利，但是即使原告勝訴對原告也沒有任何實質意義，因為原始原告已經死亡，行政機關不會再向其頒發駕駛執照，而且也不會向承繼原告頒發，所以，承繼原告不會因為訴訟而取得實質性的權利。

4 現行原告資格轉移制度規定的不完善以及筆者的修改建議

行政訴訟原告資格直接影響到相對人一方的訴權，影響其合法權益保護的寬窄，因而需慎重對待。美國行政法學者伯納德?施瓦茨曾說："行政法的任何方面都沒有有關原告資格方面的法律變化迅速。"因此，應高度重視并努力完善行政訴訟原告資格轉移制度，為公民提供一種"無漏洞的權利救濟"。

《行政訴訟法》及相關的司法解釋確立了原告資格轉移制度，同時明確了承繼原告的范圍--原始原告的近親屬，這種規定是為了保護親權及近親屬的繼承權，但是其他大多數與原始原告有利害關系卻不是其近親屬的主體的合法權利卻被忽略，導致權利保護的片面化，有悖于行政訴訟保護合法權益的立法宗旨，這就要求擴大承繼原告的范圍。根據上述分析，原告資格轉移制度保護的權利包括原始原告生前的財產權在其死亡后轉化為其近親屬的繼承權、債權人的財產代位權等多種權利，因此筆者認為，可以將承繼原告的范圍擴大為"與死亡公民生前有法律上利害關系而且不繼受死亡公民的訴訟權利就會損害其相關合法權利的有關主體"這種開放式的規定。這項規定的適用必須同時滿足兩個條件：首先，必須是與死亡公民生前有法律上的利害關系，如是死亡公民的近親屬或者債權人等;其次，必須是不繼受死亡公民的訴訟權利就會損害其相關合法權利。如在原始原告死亡后，如果其近親屬償還了債務，則債權人的債權沒有受損害，也就不用通過提起行政訴訟來加以維護，在這種情形下，債權人就不享有承繼原告的資格;如果債權人的債權沒有得到清償，只能通過提起行政訴訟來維護自身債權，在這種情況下，債權人就享有承繼原告的資格。這種開放式的規定能夠及時應對社會環境的變化，具有很強的適用性，從而全面保護公民的合法權益，真正體現原告資格轉移制度的價值。

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范文一： 行政訴訟法論文(教授熱薦6篇)

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首先,檢察機關本身就是國家利益和社會公共利益的代言人。17 世紀路易十四時法國將國王的律師和人定名為總檢察官,這就是西方檢察制度的最早形式。從產生到現在,大多數國家在設置檢察機關時都始終將其定位于公共利益代言人。其次,檢察機關的權威性說明它適合提起某類民事訴訟,如公益訴訟。作為弱勢群體的受害者和擁有強大經濟、政治實力作后盾的企業、政府之間進行的是不對稱的訴訟,受害方常因承受壓力過大被迫放棄訴訟。而憑借自身的司法資源,檢察機關完全有能力在公益訴訟中單獨啟動訴訟程序,使侵害者最終得到應有的制裁。再次,檢察機關具有超脫性。在訴訟中,檢察機關與案件無直接利害關系,這更能保證其以超脫的姿態著眼于維護公益權利,而不至于淪為專為受害方牟利的人,不至于因追求個人的利益而與侵害方同流合污。最后,檢察機關擁有一支長期從事法律工作的專業隊伍,檢察機關人員熟悉法律,能有效地運用法律手段維護應當被法律保護的利益。

我國《憲法》第129條規定:檢察機關是我國法律監督機關,《民事訴訟法》第14條規定:檢察機關有權對民事審判活動實行監督,第15條規定:機關、社會團體、企業事業單位對損害 國家、集體或者個人民事權益的行為,可以支持受損害的單位和個人向人民法院起訴。《刑事訴訟法》第99 條第2款規定:如果是國家財產、集體財產遭受損失的,人民檢察院在提起公訴的時候,可以提起附帶民事起訴。此外,《民事訴訟法》第208條規定了檢察機關的抗訴權。從我國的法律規定可以得出結論:檢察機關是國家法律監督機關;檢察機關可以監督民事審判活動;檢察機關對損害國家、集體或者個人民事權益的行為可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴;在刑事訴訟中,對損害國家、集體利益的行為可以提起刑事附帶民事起訴。檢察機關對事實認定錯誤、法律適用錯誤的生效民事、行政判決可以提出抗訴。檢察機關作為提起民事起訴的法律主體,既能最大限度地維護國家社會公益、維護法律秩序,又符合民事訴訟法的發展要求,無疑是提起民事訴訟的最佳法律主體。

二、國外檢察機關提起民事起訴制度的立法例

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一、環境公益訴訟概述

（一）公益訴訟的概念

研究發現學術界對公益訴訟的定義較為模糊，學者們持各種不同的觀點。其中大部分學者將其界定為依據相關法律，特定的機關、組織或個人對違反國家法律法規、侵害社會和多數人利益的現象進行起訴的行為。公益訴訟的實施主要包括兩方面內容：一是以國家機關的名義進行公訴，二是以個人名義提起訴訟。

（二）環境公益訴訟的概念及其分類

環境公益訴訟是公益訴訟的一種，具體針對損害公共環境利益的違法行為或潛在違法行為的訴訟。國家機關、個人和社會團體等均可根據國家法律，對上述行為向法院起訴。訴訟的對象可以是政府機構、企業、公司和個人等。環境公益訴訟包括環境民事公益訴訟和環境行政公益訴訟兩部分：前者是對造成環境污染和潛在環境污染主體的訴訟，后者是對政府環境管理和監督部門在其職責履行中疏忽的訴訟。

二、環境公益訴訟制度的必要性

（一）國際發展形勢的需要

在國際層面，我國參與了多數關于環境保護的國際公約。聯合國《氣候變化框架公約》第6條教育、培訓和公眾意識中規定，各締約方應：在國家一級并酌情在次區域和區域一級，根據國家法律和規定，并在各自的能力范圍內，促進和便利；擬訂和實施有關氣候變化及其影響的教育及提高公眾意識的計劃；公眾獲取有關氣候變化及其影響的信息；公眾參與應付氣候變化及其影響和擬訂適當的對策。本公約不得作任何保留。

此外，聯合國大會的《公民權利和政治權利國際公約》中規定每一締約國均應承擔：（1）保證任何一個被侵犯了本公約所承認的權利或自由的人，能得到有效的補救，盡管此種侵犯是以官方資格行事的人所為；（2）保證任何要求此種補救的人能由合格的司法，行政或立法當局或由國家法律制度規定的任何其他合格當局斷定其在這方面的權利，并發展司法補救的可能性；（3）保證合格當局在準予此等補救時，確能付諸實施。

再者，環境工作做得好的很多國家和地區的公民的消費綠色化的意識不斷提高，我國商品欲保持競爭優勢而不敗于世界民族之林，也不得不提高對環境的重視。

（二）公眾的環保意識要求對環境公益進行保護

近年來，沙塵暴、泥石流、大氣污染和土壤破壞等生態環境惡化現象尤為嚴重，影響到了人類正常的生活和生產活動。而且現在人民不僅局限于物質生活的豐富，也追求良好、健康和安全的生活環境。公民的環保意識逐漸增強，使環境保護成為共同關注的一個熱點問題。但是，當人們針對損害公共環境利益的行為進行維權時，現有的制度無法滿足相應的需求。因此，建立環境公益訴訟制度的必要性凸現出來。

（三）有關部門管理環境的機制存在局限性

1.政府失靈。由于環境污染和生態破壞問題較為廣泛和復雜，有關部門的力量不足以涉及全面的環境公益問題。因此，僅依靠有關部門進行環境公益保護存在局限性。

2.受地方利益限制。由于傳統的發展模式，一般將經濟的快速發展作為主要目標，而經濟的飛速增長經常會伴隨有環境污染問題。當環境污染問題發生時，一些地方政策往往會做出犧牲環境或后治理污染的決策。這種只顧及短期利益的決策會加速生態環境的破壞。

3.管理方式不當。一直以來，我們對環境管理多采取“突擊檢查”的方式，這就導致污染制造者有機可乘，從而也使得我國的治污工作出現治時好、不治時壞的現象。

三、我國環境公益訴訟制度的現狀

（一）我國現存訴訟制度對環境公益訴訟沒有針對性，不利于保護環境公益

我國的實體法對環境公益保護做了明確的規定。例如，《憲法》第2條規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民……人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”《憲法》第26條規定：“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害。”《環境保護法》第6條規定：“一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告。”程序權利是實體權利得以實現的根本保障，沒有完善的程序予以支持，實體權利沒有任何意義。

1.環境公益訴訟有關原告的規定存在欠妥當之處

從以上有關環境公益訴訟的分類可知，根據環境公益訴訟對象的不同，所適用訴訟法亦不相同。但無論是適用《民事訴訟法》，或者是《行政訴訟法》，對原告資格的要求都過于嚴格，以致環境公益訴訟起訴主體的范圍過窄。例如，《民事訴訟法》要求原告必須與訴訟案件有直接的利害關系；《行政訴訟法》規定，只有行政相對人認為行政機關的具體行政行為侵犯了其利益時才具備提起行政訴訟的主體資格。

不可否認，如此規定對民事訴訟和行政訴訟而言是極其合理的，但對環境公益訴訟而言，多數情形下原告與本案沒有直接的利害關系，具體的行政行為也沒有直接侵害其利益。按照《民事訴訟法》和《行政訴訟法》對起訴主體的要求，大多數情況下人們是不能夠為環境公益而起訴的。

2.訴訟費用的承擔方式不利于開展環境公益訴訟

《訴訟費用交納辦法》第29條規定：“訴訟費用由敗訴方負擔，勝訴方自愿承擔的除外。”并且一旦提起環境公益訴訟涉及到的不僅僅是訴訟費用，還有律師費用和專家作證等其他費用，再者就是與環境公益訴訟相關的費用相當高。對于原告來說，即使勝訴自己獲得的利益都不及此等費用，甚至會傾家蕩產。所以訴訟費用的負擔方式挫傷了原告提起環境公益訴訟的積極性。

3.訴訟時效短暫

《環境保護法》第42條規定：“因環境污染損害賠償提起訴訟的時效期間為3年，從當事人知道或者應當知道受到污染損害時起計算。”雖然該訴訟時效的起算點是從當事人知道或者應該知道時開始起算，但由于環境污染的潛伏期較長，即使當事人知道遭受侵害，在侵害的效果沒有顯現或者尚不明顯情況下，此時的賠償并不能對將來的侵害后果加以補足，甚至只能起到預防侵害后果的作用。可能在很多年后，侵害效果才顯現出來，但已不能得到相應的賠償。

另外，有諸多論文還提到了舉證責任倒置亦有不合理之處，應該將部分舉證責任分配給原告。筆者不太同意此類觀點。舉證責任倒置的原因是侵害方的各方面能力往往要比受害方強，而且舉證責任倒置的前提是原告要對損害事實予以舉證，如果后面還有很多需要由原告承擔舉證責任的地方，環境公益訴訟就變成無人訴訟了。因為承擔舉證責任需要大量的信息和財力，受害方是無能力承受的。所以，不宜再把更多的舉證責任轉移到原告身上。

（二）直接提起環境公益訴訟不是保護環境的有效方法

環境公益訴訟具有復雜性、長期性的特點，所以對司法系統人力和財力的消耗是巨大的，而且對于雙方當事人來說損失也都很大。所以設置一個前置機制，適當削減那些不必提起訴訟就可以解決的糾紛，不但可以緩解司法工作量大的問題，而且對于當事人來說也是解決糾紛的好辦法。

四、我國環境公益訴訟制度的完善建議

（一）完善與環境公益訴訟相關的訴訟制度

由于環境公益訴訟自身的特殊性，在原告資格、訴訟費用以及訴訟時效等方面需要對《民事訴訟法》和《行政訴訟法》進行變通使用。

1.擴大原告的范圍

由于環境公益訴訟沒有直接的利害關系人，它侵害到的是國家環境利益、社會環境利益以及不特定多數人的環境利益，所以為了使環境公益訴訟工作能夠順利展開，需要將“直接利害關系”和“直接受害人”改成“與本案有直接或間接利害關系的公民、法人和其他組織”，這也是很多國家的成功做法。

2.制定有利于原告的訴訟費用承擔制度

在環境公益訴訟中，原告并不是為了自己的利益而戰，而是為了多數人的利益，所以不能由于訴訟費用的緣故而打擊其保護環境公益的積極性。在訴訟費用的負擔上實行有利于原告的原則極其必要。首先，在原告雖然沒有勝訴，但提出合情合理的請求對保護環境公益有貢獻時應判訴訟費用由被告承擔。其次，在律師和專家方面，可以由國家派遣法律援助中心的律師進行辯護，提供免費咨詢的專家團隊對其進行幫助。再者，在原告勝訴時，應給予其適當的獎勵。與環境公益的損害后果相比，國家機構為環境公益訴訟付出上述人力、財力是相當值得的。

3.適當延長訴訟時效

現今我國規定的環境公益訴訟的訴訟時效為3年，時間過于短暫，應該延長到一個合理的期限。但也不能規定過長的時間，甚至不受訴訟時效限制。因為如果規定的訴訟時效時間過長，有些人可能會覺得還有時間，一直沒有提起訴訟，導致侵害范圍擴大。加之社會發展如此迅速，到原告打算起訴維權的時候，侵害主體可能早不復存在了。這樣規定過長的訴訟時效有時反而害了受害一方的當事人，不能達到訴訟時效內保護受害人的目的。

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近年來，隨著我國經濟體制改革的逐步深入和法制進程的不斷加快，人們的維權意識、法律意識有了很大提高。在這種社會背景下，行政公益訴訟案件數量增多以及影響力擴大。然而，在中國沒有關于公益訴訟的統一概念和專門法律規定，行政公益訴訟原告資格方面存在較多缺陷，現有的制度框架使公益訴訟在實踐上遭遇困境。因此，建立行政公益訴訟制度勢在必行，行政訴訟原告資格是行政訴訟制度的關鍵概念，是提起行政訴訟必須具有的條件。研究行政訴訟原告資格在理論和實踐上都具有重要意義。

一、行政訴訟原告資格概念及內涵

原告資格，又稱資格，在《布萊克法律大辭典》中，對原告資格的概念是這樣闡明的"原告資格是指某人在司法爭端中所享有的將該爭端訴諸司法程序的足夠的利益，其主旨是確定司法爭端對人的影響是否充分，從而使人成為該案訴訟的正當原告。若人符合原告資格的各項要求，具有為司法爭端所影響的足夠的利益，就可以認為人在訴訟中享有法院應當給予保護的、實實在在的利益。原告資格的另一個作用是確定司法審查的范圍，及法院是否享有審判某一司法爭端的權力。原告資格與人實體訴訟請求的是非曲直沒有直接關系"。根據這一經典解釋，原告資格主要解決"司法爭端"和對該爭端"足夠的利益"兩個方面的問題。

相應地，行政公益訴訟中原告資格也應該主要包括兩個方面：首先，要在行政公益訴訟的受案范圍內，這是前提；其次，對所提訟的事項要有足夠的利益，這是中心問題。在行政公益訴訟中，行政機關或其他公共性機構的公權力行為侵害的是公共利益，而不僅是專屬于某人的具體利益，因而原告資格中的條件之一"足夠的利益"，指向的是公共利益而非某個人或某些人的具體利益。據此，與一般行政訴訟原告資格相比，行政公益訴訟原告資格應當具有以下特點：

（一）原告是無利害關系人

相對于行政訴訟原告，行政公益訴訟原告的目的是維護公共利益，其自身的利益并不一定必然受到傷害需要司法救濟。因為行政公益訴訟是對公共利益的至高追求，所以原告的目的可分為兩種情況：一種是人個人利益會因公益訴訟而直接或間接地增加；第二種是公益訴訟完全獨立于原告自身利益，即社會公共利益是原告的唯一驅動因素，勝訴與敗訴和人個人利益無關。

（二）認為公共利益存在被侵害的可能性就可以提訟

公益訴訟的提起不以公益侵害的現實發生為要件，行政公益訴訟的原告只要根據有關情況合理地判斷公共利益存在被侵害的可能，就可以提起行政公益訴訟，利用司法手段加以排除。

（三）原告處分權的受限制性

一般的民事、行政訴訟的原告在不損害國家利益、社會公共利益和他人利益的前提下對自己訴訟權利依法享有自由處分權，如，自由決定撤訴、申請執行等。而行政公益訴訟由于所涉及的不是原告本人的私利，而是社會公共利益,因此原告不能像處分自己權利那樣自由的處分社會公共利益。

二、我國建立行政公益訴訟原告資格制度的現實緊迫性

現階段，行政公益訴訟制度，在行政法治較為發達的西方國家和地區已經普遍建立，在我國雖然理論界已有諸多論述，建立行政公益訴訟機制已是學界共識，但是還沒有以立法的形式確定下來。在我國，根據目前的法律規定，原告是認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或者其他組織，即"合法權益"標準。然而，隨著社會的發展，行政權日益膨脹并對社會生活的介入越來越廣泛，違法行政行為不僅侵犯相對人的利益，而且對公共利益的也會造成損害。國外許多國家均規定可以在一定條件下以行政行為侵犯公共利益為由提起行政訴訟，而我國立法在這方面仍然空白，這種現象不僅阻礙行政訴訟原告資格的發展，而且對公共利益的保護和對依法行政的監督也會產生不利影響。

具體來說，中國在行政公益訴訟原告資格方面存在以下問題：

（一）享有公益訴訟原告資格的主體范圍狹窄。這主要表現在:如果案件與公民無法律上的利害關系，其不能以公共利益的名義提訟；社會團體幾乎不享有公益訴訟原告資格；在現有的制度框架內，國家機關為保護公共利益而提訟困難重重。

（二）在目前的司法實踐中，享有公益訴訟原告資格的主體不能充分發揮作用。這主要表現在：公民提起有關公共利益的訴訟在立案這個門檻就被預先剔除了；依據現有的制度，公民通過訴訟維護公共利益的成本過高；代表人訴訟制度在維護公共利益方面存在諸多不足。

三、當前我國行政公益訴訟原告主體資格之架構

現代社會社會關系高度復雜化，社會利益日趨多元化和分散化，同時社會組織、社會關系和社會利益又呈現出集體化、集團化特征，即便是基本的權利義務也不再專屬于特定的個人。筆者認為，有關行政公益訴訟原告資格，應當包含這樣的內容：

（一）"雙軌制"標準。行政公益訴訟案件與個人利益行政案件二者在本質上是不同的，與之相應，我們應該用不同的判斷標準來界定行政公益訴訟的原告資格，即實行"雙軌制"標準。一方面，對于個人利益行政案件，仍然使用"直接利害關系"標準；對于行政公益訴訟案件，則適用"值得保護的權益"標準，并在法律中明確規定行政公益訴訟的原告擬制主體。

（二）公民個人。近幾年來我國"民告官"案在訴訟目的方面開始涉及到公共利益，順應這一形勢賦予公民行政訴訟原告資格，是當代行政民主、公民參與行政活動的一種表現。

（二）社會團體。行業協會、共同組織的設立宗旨是維護共同利益和成員利益，因此當行業或者成員利益受到行政行為侵犯時，應當賦予社會團體行政訴訟的原告資格，代表組織就該行為提起行政訴訟。

（三）人民檢察院。我國《憲法》規定，人民檢察院是國家法律監督機關，對國家法律的的執行和實施進行監督；同時，檢察機關還有代表公益的特征。檢察機關作為行政公益訴訟的原告具有合理性和實際的可操作性。因此，對于公益訴訟的原告資格，檢察機關應當是提起行政公益訴訟的主要主體，自然人、法人或其他組織應是輔助主體。

參考文獻：

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一、行政公益訴訟的概述

隨著社會的發展，行政機關的行政權力呈現不斷擴大的趨勢，在行使行政權力的過程中導致公民、法人或其他組織受到侵害的事件時有發生。同時，時代在進步，公民的權利也得到了不斷的發展。行政機關的行政權力必須受到嚴格的監督，公民的合法權益也必須受到全面的保障。當行政機關行使行政權力時，會出現沒有直接的受害人，但致使公共利益、國家利益或與此行政權力有密切聯系的公民、法人、其他組織的利益受到損害情況，基于我國目前的司法現狀無法通過行政訴訟的方式來解決這一問題。在我國長久以來輕程序重實體的法律觀念影響下，我國的行政訴訟法和行政訴訟制度發展滯后。當行政權力的行使侵害不特定人的利益或公共利益、國家利益，以及行政機關面對侵害國家利益、公共利益的行為時的不作為時，需要建立行政公益訴訟制度，這是公民參與法治國家建設的新實踐。既可以制約、規范和監督行政機關行使行政權力，又可以充分保障公民、法人和其他組織的合法權益，更好的維護公共利益、國家利益。同時又是完備我國法律體系，建設社會主義法治國家的需要。行政訴訟也是告訴才受理的訴訟，建立行政公益訴訟制度的難點和重點便是原告資格問題，就是由哪些適格主體來開啟這個程序，探討資格這個問題需要考慮的因素很多，總體來講，既要保證行政訴訟制度能夠發揮其應有的作用，同時又要兼顧司法效率，保證行政訴訟制度能夠現實的運作。

通說認為，行政公益訴訟是指有權主體就行政機關或者有權行使行政權力的組織已經侵害或者有可能侵害國家和社會公共利益的行為向法院提起訴訟，通過法院依法審理，追究違法者法律責任的訴訟制度。 本文認為，從法律的發展變遷的角度思考，在此概念中還應當加入非直接侵害但致使公民、法人或其他組織等利益受損的情況。

行政權力的行使與社會生活息息相關，行政公益訴訟可能發生于行政權力行使的各個方面，從社會現實角度講，制度設計所要解決的糾紛主要包括行政規劃、行政決定、三公消費、環境污染的治理、資源能源的合理利用等領域。

二、行政公益訴訟的適格原告探討

公益訴訟涉及的是集體利益、公共利益而非直接個人的私利，這是公益訴訟區別于其他訴訟之處。借鑒西方發達國家的行政公益訴訟理論，結合我國當前行政訴訟發展的情況，從我國的社會現實來看，行政公益訴訟的適格程序啟動主體應當從國家機關、特定的社會團體以及公民個人這三類中擇其一或多。

（一）檢察機關的原告資格問題探討

在我國，人民檢察院是司法活動中一個重要的參與者，是與行使審判權的人民法院關系最為密切的國家機關，對于公共利益、國家利益以及公民合法權益的維護責無旁貸。憲法也賦予了人民檢察院法律監督權，其有義務對行政權力的依法實施和行政訴訟活動進行必要的監督。人民檢察院獨立行使檢察權，直接對權力機關負責由權力機關監督，不受任何其他機關干涉，其地位是獨立的。人民檢察院行使檢察權，代表國家對危害社會的違法犯罪活動提起公訴。此外，人民檢察院的主要工作人員都是司法工作者，以其專業的技術以及合理的團隊可以輕松駕馭行政公益訴訟活動。以人民檢察院作為行政公益訴訟的原告，是具有上位法依據的，有利于其充分發揮自身職能保障國家利益公民權利；有利于其更好的監督行政機關行使行政權力，監督憲法、法律的實施；有利于其更好的樹立自身權威，維護法律的尊嚴。同時，可以使行政公益訴訟活動更具權威性操作也更具操作性和便捷性，保證訴訟能夠順利進行，使國家利益、公共利益以及集體利益得到及時的、全方位的保障。

人民檢察院提起行政公益訴訟的方式有兩種：一種是以人民檢察院作為形式原告，設立專門的機關受理公民個人以及社會團體對于行政機關行使行政權力侵害集體、公共、國家利益的申訴，由人民檢察院收集整理相關的資料和證據后代表國家提起行政公益訴訟。另外一種是以人民檢察院作為實質原告，直接對行政機關侵害國家利益的行政行為提起行政公益訴訟。本文認為，對于兩種方式的選擇，不必太拘泥于制度化的框架，在保證訴訟活動高效便利的情況下可以同時適用。

（二）社會團體的原告資格探討

社會團體是指公民自愿組成，為實現會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性的社會組織。國家機關以外的組織，可以作為單位會員加入社會團體。 社會團體是公民參與國家政治生活和社會治理的重要組織形式，目前我國已經形成了在保護消費者、婦女、殘疾人、兒童以及環境等領域的的特定的非政府社會組織，在實踐中發揮了積極的作用。

社會團體大都具有一定的穩定性和較好的組織性而又不拘泥與體制，有自己獨立的法人地位和一定的資金，且其成員大都具有較強的社會責任感、權利保護意識以及相對專業的理論知識。賦予社會團體提起行政公益訴訟的主體資格可以使其充分發揮自身的優勢，更加及時保護公共利益。同時也有利于各社會團體自身的組織發展，提高社會團體在國家、社會生活中的地位。

社會團體可以以團隊的形式對侵害公共利益的行為進行調查取證，以自身的主體法人資格向人民法院直接提起行政公益訴訟。

（三）公民個人的原告資格探討

公共利益與公民個人的生活息息相關，在損害公共利益的事件中，公民往往不是直接的受害者，但他們是最終結果的承擔者，也就是實質的受害人。公民有權監督行政機關的行政行為，這是我國外部監督的一種的形式。此外，一旦發生危害公共安全、國家利益、公共利益的事件，公民往往都是直接的受害者和最初的察覺者。公民個人龐大的數量基礎可以在最大范圍內更加及時迅速的發現侵害公共利益的違法行政行為。社會主義法治國家的建設也要求更加尊重和保障公民的生存權、發展權，要求社會治理中更加廣泛的公民參與。賦予公民個人提起行政訴訟的原告資格可以更加及時的化解社會矛盾，更加廣泛及時保護公共利益。

但是，如果人人都可以作為原告對行政機關侵害公共利益的行政行為提起公益訴訟，這必將導致濫訴局面的出現，不但使各級法院不堪重負，也會使得行政機關在日常工作中變的舉步維艱。另一方面，現階段我國社會主義民主政治的參與度還比較低，公民個人對公共利益、國家利益公共安全的關注程度還有待提高。公民個人自身政治素質法律素養以及相關知識能夠撐起行政公益訴訟這一重擔還是未知。況且也不是人人都有能力承擔提起訴訟的相關費用。所以，本文認為，就目前我國的社會發展現狀來看，賦予公民個人提起行政公益訴訟的原告資格只是一種理論上的假設并不存在現實可行性。

三、結語

篇（11）

一、環境公共利益之內涵

環境公共利益包含了“環境”與“公益”兩個詞語，與一般的公共利益相比，其特殊性在于指明了利益的客體——環境。

我國《環境保護法》第2條規定，環境是指“影響人類生存和發展的各種天然的或經過人工改造的自然因素的總體。” 《俄羅斯聯邦環境保護法》也規定：“環境——自然要素、自然客體和自然人文客體以及人文客體的總和。” 這一條文與《環保法》對環境的定義有異曲同工之妙。可見，環境包括自然環境以及人文環境。

環境公共利益包含另一重要詞語——“公共利益”。辯證唯物主義認為，“利益”是客體對主體的滿足，是主體對客體進行價值判斷的結果。環境對公眾的利益體現在大自然對人類的多用性，表現為環境承載價值的多樣性，如生命存續價值、經濟價值、科學價值、娛樂價值等。 臺灣著名法學家陳新民教授認為，公法學界討論公共利益的概念，所著重的地方并不在于利益概念的討論，而是一律圍繞所謂“公共的概念”。 而圍繞兩種不同的公共概念，歷史上形成了分別以邊沁和盧梭為代表的兩種“公共利益”概念。

邊沁認為公共利益是“組成共同體的若干成員的利益總和” ，意為公共利益是個人利益的疊加。這實際上否認了獨立于個人利益之外的公共利益的存在。而盧梭則認為公共利益和個人利益之間存在著質的差別，“意志要么是普遍的，要么不是；它要么是人民這一實體的意志，要么是一部分人的意志。” 他認為公益是與個別意志迥然有別的東西，是“剩余的不同個別意志的總和”。 在盧梭看來，公益的產生并非人數上的勝利，而是社會全體成員的個別意志相互抵銷后的剩余部分，是所有公民理性討論的結果。筆者贊同盧梭的公益概念，他著重強調了公民在公共利益實現過程中的積極作用，要求公民進行理性討論，同時也敦促國家應為公民參與和實現公共利益提供相應的制度渠道。

綜上所述，環境公共利益的概念為，公眾對自然或人文環境進行價值判斷得出并可以享用的生存利益、健康利益、經濟利益、科學利益、娛樂利益等多種利益的總和。

二、侵犯環境公共利益的行為

基于環境公共利益的概念，侵犯環境公共利益的行為可以概括為兩種形式。一是對公眾所享有的各類環境利益的侵犯，如對生存利益、經濟利益的侵犯。二是直接對客體環境的侵犯，即對環境公共利益的間接侵犯。對兩種行為加以區別，有助我們全面了解環境公益訴訟針對的行為對象。

對環境公共利益的侵犯在日本實定法上稱為“公害”。日本《環境基本法》第2條第3款對公害進行了定義。所謂公害，是指伴隨著企事業單位的活動及其他人為活動而發生的相當范圍內的大氣污染、水質污染、土壤污染、噪音、震動、地面下沉以及惡臭等，造成的與人的健康或生活環境相關的損害。 日本法學家原田尚彥教授認為“公害”是由于日常的人為活動帶來的環境污染以致破壞，并由此產生的對人和物的損害。 這一定義彌補了列舉式定義引起的疏漏，并指出了公害的原因（環境污染與環境破壞）和結果（人和物的損害）。

直接對客體環境的侵犯在環保法領域指的是由人類活動引起的環境問題，也稱次生或者第二類環境問題，大體上分為兩大類，即環境污染與環境破壞。環境污染指由于人們在生產建設或者其他活動中產生的廢氣、廢水、廢渣、粉塵、放射性物質以及噪聲、電磁波輻射等對環境的污染和危害。而環境破壞是由于人們對環境不合理的開發利用活動所在造成的現象，如由于毀林開荒造成的水土流失等。

經常有學者把公害與對環境的侵犯混用，如臺灣地區學者邱聰智認為“公害”一詞泛指各種環境污染或破壞之像。 然而日本的公害與對環境侵犯的概念并非相同，對環境的侵犯只是作為公害的原因，并不包含其結果，二者不能混同。

三、侵犯環境公益的司法救濟——環境公益訴訟

（一）環境公益訴訟之內涵

環境公益訴訟是公益訴訟的下位概念，因此應首先明確公益訴訟的概念。從學者們給出的公益訴訟定義來看，可以分為廣義和狹義兩種。廣義的公益訴訟，是指涉及公共利益或具備公共因素的訴訟。有學者認為“不管動機如何，初衷如何，只要其訴訟行為在客觀上起到了維護公益的作用，就是公益訴訟。” 按此種觀點，即使訴訟是為個人利益進行，但訴訟本身的意義具有了社會普遍性，訴訟的結果產生了公益效果，這樣的訴訟也稱其為公益訴訟。而狹義的公益訴訟，也有學者認為其是“他益形式的公益訴訟”，即原告起訴純粹是為了公共利益。“其訴求或者針對抽象的規定，或者由于行政機關沒有依法履行自己的義務，或者是社會未來的、長久的利益遭受損害，甚至法治受到破壞的情況。” 這與臺灣所采納的公益訴訟概念相同，“須行政機關之違法行為，無關原告自己之權利及法律上利益事項”。 由此可知，狹義的公益訴訟，除了以維護公共利益為目的外，還需具備原告與訴爭案件之間沒有直接利害關系這一特征。

相較而言狹義的公益訴訟更具合理性。構建公益訴訟制度旨在解決傳統私益訴訟在保護公共利益方面存在的制度瓶頸問題，因此，只要能在傳統的私益訴訟框架內解決，就沒有必要再另行建構公益訴訟制度。廣義的公益訴訟中“主觀為自己，客觀為公眾”的訴訟完全可以在私益訴訟制度中解決。這類訴訟中，原告與案件具有利害關系，完全可以滿足傳統原告適格規則的要求，同時原告起訴是為了私人利益，也滿足私益訴訟的訴訟激勵問題。正如梁慧星教授所指出的那樣“如果說與原告的利益有關，或者主要是原告的利益，我們現行的體制完全能夠解決它，當務之急是如何充分利用的問題。” 因此筆者認為，“主觀上為自己，客觀上為公眾”的訴訟不宜納入公益訴訟制度之中，應歸于傳統私益訴訟之列。

綜上所述，公益訴訟是指涉及公共利益或具備公共因素，原告與訴爭案件之間不存在直接利害關系的訴訟形態。呂忠梅教授為環境公益訴訟下的定義恰恰符合了上述公益訴訟之概念，“在任何行政機關或其他公共權力機構，法人或其他組織及個人的行為有使環境遭受侵害或侵害之虞時，任何公民、法人、公眾團體或國家機關為維護環境公共利益而向法院提起的訴訟的制度。” 這一概念排除了原告與訴爭案件之間的利害關系，強調了環境公益訴訟的目的是保護環境公共利益，同時包括公害訴訟和對環境的侵犯引起的訴訟，能夠有效救濟兩種侵犯環境公共利益的行為。

（二）環境公益訴訟之特征

環境公益訴訟屬于現代型訴訟，即“圍繞公共利益產生的糾紛基礎上形成的訴訟”，因此它的訴訟主體、救濟內容及保護法益等方面都具有不同于傳統訴訟的特征。

1.訴訟主體的特殊性

環境公益訴訟訴訟主體的特殊性體現在其原告范圍的廣泛性。從學者討論的結果來看，國家、法人、社會團體和公民個人，都有權代表環境公共利益，提起環境公益訴訟，因此，環境公益訴訟原告范圍十分廣泛。

2.救濟手段的特殊性

環境公益訴訟原告的請求，不僅包括民事法律規則中的恢復原狀和金錢賠償，還包括具有行政法意義的要求企事業單位、國家機關等修改、變更政策，或者采取措施防止損害的出現或者擴大，甚至可以主張被告禁止從事相關活動，可見其救濟手段多種多樣。

3.保護法益的特殊性

環境公益訴訟保護的是環境公共利益，環境公共利益是一種綜合性的利益，包括健康、經濟、審美等多方面利益。呂忠梅教授指出：“環境公益訴訟保護的公共環境利益，并非私益訴訟上的私權。”“環境法的目的和環境問題的現實告訴我們，這種環境公共利益就是人與自然和諧相處。如果要以人類的利益形式加以衡量的話，那就是大多數人在良好的環境中生存和發展的權利不受侵害的普遍狀態。”

（三）環境公益訴訟之意義

1.為公眾參與環境決策提供制度渠道

盧梭的公共利益概念著重強調公民在公共利益實現過程中的積極作用，要求公民進行理性討論，同時還敦促國家應為公民參與和實現公共利益提供相應的制度渠道。我國臺灣學者也指出“環境問題雖然涉及高度的科技背景，但因涉及太多利益沖突與決策上的風險，往往是個政治選擇的問題，有必要納入整個民眾參與體系與程序。” 因此環境公益訴訟制度的構建，為公眾參與到環境決策及從根本上保護環境提供了制度渠道。

2.克服環境行政機關執法不力的弊端