國有企業資產管理規定大全11篇

緒論：寫作既是個人情感的抒發，也是對學術真理的探索，歡迎閱讀由發表云整理的11篇國有企業資產管理規定范文，希望它們能為您的寫作提供參考和啟發。

篇（1）

隨著我國各項改革特別是財政體制改革、經濟體制改革的不斷深入，交通國有企業所占有、使用國有資產的規模也不斷膨脹。如何加強交通國有資產管理，防止交通國有資產流失，提高交通國有資產運營效益，確保交通國有資產保值增值，也成為擺在我們面前的一項重要、復雜而艱巨的任務。

1、交通國有資產管理現狀

交通國有資產包括兩塊主要內容，一是交通行政事業單位國有資產管理，二是交通國有企業資產管理。

交通行政事業單位的國有資產管理，主要包括日常的資金管理和固定資產管理，固定資產管理方面，除日常必須的辦公設施和設備管理以外，還包括閑置的辦公用房管理，這些主要通過交通資產管理公司，集中統一對外公開招租，收入納入財政預算。日常維護由資產公司統一操作，經費由資產公司承擔。截止2012年12月31日，我局共對161處資產對外進行了公開招租，年租金收入620萬元，全部繳入財政專戶。

交通國有企業資產管理，主要包括各企業的日常經營管理和重大投資、重大固定資產購置和報廢處置以及企業閑置資產和設備的盤活等內容。目前我局共有國有或國有資本占控股地位的各類企業20個，分為三類，第一類是管理性公司，主要包括交通資產管理公司；第二類是為交通建設服務的企業，主要包括交通建設集團，路通監理公司、路通設計院、質量檢測中心以及公路和航道養護公司；第三類是交通運輸服務企業，主要包括公路客運公司，通聯出租公司，交通職校駕校，宏達汽車性能檢測中心等。截止2012年末，交通國有企業資產總額達10.7億元，負債總額7.2億元，凈資產3.5億元。

多年來，我局在交通國有資產管理中緊緊圍繞“確保國有資產保值增值”這一主線，不斷健全管理制度，努力提升管理水平，在交通國有資產經營管理中探索出一條可持續發展的路子。目前，交通國有資產效用明顯，各資產經營主體呈良性發展態勢。

1.1、服務功能發揮明顯

我局下屬的20家企業，共有職工3000多名，2011和2012年合計對上貢獻近8千萬元，其中上繳流轉稅4千多萬元，企業所得稅3千多萬元。這些企業分別承擔著全市公路、航道施工和養護、旅客運輸、車輛技術服務、交通技術人才培養等相關職能，所有企業基本上都是為大交通建設和發展所配套服務的，企業在注重經濟效益的同時，更注重各項服務職能的發揮。我市交通現代化建設所取得的成就離不開這些企業作用的發揮。

1.2、盈利能力普遍較強

2012年20家企業經營收入達8億元，凈利潤4千多萬元。除公路賓館等少數企業經營虧損外，絕大部份企業經營管理狀況良好，自主發展能力較強。如公路客運有限公司主動適應日趨激烈的行業競爭，加大資源整合力度，積極開拓新的客運線路，優化內部經營管理模式，健全內部考核激勵機制，全年實現盈利近2千萬元。又如交通駕校，通過狠抓內部管理，樹立品牌形象，不斷擴大市場占有份額，全年盈利達700多萬元。

1.3、資產管理規范有效

近年來，交通國有資產實現了保值增值，2012年末與2006年末相比，凈資產增加了52120萬元，年平均增長25%。成立了專門的資產管理機構，制訂和完善了5項管理制度和規定。幾年來，沒有發生一起資產流失或不按規定出租和處置事件。

2、交通國有資產管理的經驗做法

近年來，我局始終把交通國有資產管理作為全系統重要的工作內容來抓，在組織管理、制度建設、日常管理、監督考核上積極探索，不斷創新，開創了一條適合交通實際的資產管理新路子。

2.1、不斷健全資產管理制度

多年來，我局根據《企業國有資產監督管理暫行條例》、《行政單位國有資產管理暫行辦法》及其他相關規定，切實加強資產管理的制度建設，先后出臺了《宜興市交通國有資產管理規定》、《宜興市交通系統采購管理規定》、《宜興市交通系統國有資產出租暫行辦法》、《宜興市交通國有資產出租操作辦法》和《企業經營管理責任考核辦法》等一系列的管理規定，基本構建起了健全的國有資產投資、處置、監管、考核規范，實現了國有資產管理的制度化。

2.2、不斷強化資產管理責任

我局從構建“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現代企業制度出發，努力構建管理體系，明晰主體責任。一是理順了投資主體。以宜興市交通資產管理有限公司和交通產業投資管理有限公司為主體，全系統所有經營性資產全部劃歸其所有，改變了以往投資主體散而多的局面，由交通資產管理公司全面承擔投資主體責任，履行投資主體監管職責。截止2012年底，交通資產公司投資企業20家，總投資額21.9億元。二是理清了資產管理責任。初步構建起了由局資產管理委員會、交通資產管理公司、各經營主體組成的三級管理體系。為加強資產管理，局成立了專門的資產管理委員會，全面負責局屬單位重大設備購置和經營性資產的購置、招租和處置的審核審批和實施過程的監督。資產公司具體組織實施重大設施設備的采購、招租和處置。各單位具體負責管理、使用和維護各種設施設備，并做好各類資產類收入的處置工作。三是強化主體管理責任。由市財政和審計部門對交通整個資產管理進行監督，局資產管理委員會對資產公司的資產管理實施監督，局財務審計和監察相關責任科室，牽頭對各單位相關資產管理每年進行檢查和考核，局專門制定了經營責任考核辦法，進一步強化國有資產的管理責任。

2.3、不斷規范資產運作流程

一是規范采購行為。我局專門制定了《宜興市交通系統采購管理規定》。對50萬元以下物資采購和工程招標，根據“依法采購、公開公正、競爭擇優、規范有序、廉潔高效”的原則統一組織實施公開招標，今年以來，共組織實施公開采購招標10起，節約資金25萬元。二是從最大限度地提高資產效用角度出發，對非主流資產和部分閑置資產實施公開招租和經營權競拍。今年以來共組織公開招租26起，組織競拍1次，全系統對外招租閑置用房計56041.47。候車亭廣告位對外招租共85只，其中城區候車亭51只，農村候車亭（宜金線、川善線）34只。取得租金收入130萬元，使每一份資產都能取得實實在在的收益。

3、交通國有資產管理下階段工作打算

交通國有資產管理是項系統而又復雜的工作。下階段，我局將立足長效管理，從健全資產管理常態化工作機制出發，著重抓好兩方面的工作。

3.1、進一步明確資產管理責任，全面構建資產管理規范

一是全面落實《宜興市交通國有資產管理規定》、《宜興市交通局國有資產監督管理辦法》和《宜興市交通行政事業單位國有資產管理意見》，強化交通資產管理有限公司在國有資產管理中的主體地位和責任；二是進一步完善《宜興市交通運輸局采購管理規定》和《宜興市交通系統國有資產出租管理暫行辦法》，細化具體的操作辦法；三是健全管理規定，要擬定“交通國有資產投資管理辦法”、“交通國有資產處置辦法”。通過不斷完善各項規章制度，來規范交通國有資產的管理行為。

3.2、努力構建國有資產監管常態化的工作機制

篇（2）

第二條本辦法適用于全縣行政事業單位、國有企業（含國有獨資、各類國有控股、參股國有企業）的國有資產管理活動。

第三條本辦法所稱的國有資產，是指行政事業單位、國有企業占有、使用的，依法確認為國家所有，能以貨幣計量的各種經濟資源的總稱，即國有(公共)財產。

行政事業單位、國有企業國有資產包括國家調撥給單位的資產，單位按照國家規定組織收入形成的資產，以及接受捐贈和其他經法律確認為國家所有的資產，其表現形式為流動資產、固定資產、無形資產和對外投資等。

第四條行政事業單位國有資產管理活動，應當堅持資產管理與預算管理相結合、資產管理與財務管理相結合、實物管理與價值管理相結合和所有權和使用權相結合的原則，推行實物費用定額制度，促進行政事業資產整合與共享共用，實現資產管理和預算管理的緊密統一。

國有企業依法享有經營自，應遵守國家的法律法規及各項規定，合法經營，對其經營管理的國有資產承擔保值增值責任。

第五條管理機構及其職責。縣財政部門（縣國有資產管理辦公室）是政府負責行政事業單位、國有企業國有資產管理的職能部門，對行政事業單位和國有企業的國有資產實施綜合管理。其主要職責是：

(一)根據國家有關國有資產管理的規定，制定本縣國有資產管理的規章制度，并對執行情況進行監督檢查；

(二)研究制定行政事業單位實物資產配置標準和相關的費用標準，負責組織產權登記、產權界定、產權糾紛調處、資產評估監管、資產清查和統計報告等基礎管理工作；

(三)按規定權限審批行政事業單位、國有企業有關資產購置、處置和利用國有資產對外投資、出租、出借和擔保等事項，組織行政事業單位長期閑置、低效運轉和超標準配置資產的調劑工作，建立行政事業單位國有資產整合、共享、共用機制；

(四)推進本級有條件的行政事業單位實現國有資產的市場化、社會化，加強事業單位轉企改制工作中國有資產的監督管理；

(五)負責全縣行政事業單位和國有企業單位國有資產收益的監督管理；

(六)建立和完善行政事業單位國有資產管理信息系統，對行政事業單位和國有企業國有資產實行動態管理；

(七)監督、指導全縣行政事業單位、國有企業的國有資產管理工作。

第六條國有資產日常管理。單位負責對本單位占有、使用的國有資產實施具體管理。其主要職責是：

(一)根據國有資產管理的有關規定，制定本單位國有資產管理的具體辦法并組織實施；

(二)負責本單位資產購置（限額以下）、驗收入庫、維護保管等日常管理，負責本單位資產的賬卡管理、清查登記、統計報告及日常監督檢查工作；

(三)負責辦理本單位國有資產配置、處置和對外投資、出租、出借和擔保等事項的報批手續；

(四)負責本單位用于對外投資、出租、出借和擔保的資產的保值增值，按照規定及時、足額繳納國有資產收益；

(五)接受主管部門和同級財政部門的監督、指導并向其報告有關國有資產管理工作。

單位應當按照本辦法的規定，明確管理機構和專門人員，做好本單位國有資產管理工作。

第二章行政事業單位國有資產管理

第七條資產配置。行政事業單位國有資產配置是指財政部門、主管部門等根據單位履行職能的需要，按照國家有關法律、法規和規章制度規定的程序，通過購置或者調劑等方式為單位配備資產的行為。

行政事業單位國有資產配置應當符合規定的配置標準；沒有規定配置標準的，應當從嚴控制，合理配置。

行政事業單位向財政部門申請用財政性資金購置規定限額以上資產的，除國家另有規定外，按照下列程序報批：

(一)年度部門預算編制前，單位資產管理部門會同財務部門審核資產存量，提出下一年度擬購置資產的品目、數量，測算經費額度，報主管部門審核；列入年度部門預算。

(二)經財政部門批準的資產購置計劃，單位應當列入年度部門預算，并在上報年度部門預算時附送批復文件等相關材料，作為財政部門批復部門預算的依據。

對于行政事業單位長期閑置、低效運轉或者超標準配置的資產，原則上由縣產權交易中心進行調劑，并報縣財政部門備案。

行政事業單位用其他資金購置規定限額以上資產的，報主管部門審批；主管部門應當將審批結果定期報同級財政部門備案。

行政事業單位購置納入政府采購范圍的資產，應當按照國家有關政府采購的規定執行。

第八條資產使用。行政事業單位資產的使用包括單位自用和對外投資、出租、出借、擔保等方式。單位應當建立健全資產購置、驗收、保管、使用等內部管理制度。

行政事業單位應當對實物資產進行定期清查，做到賬賬、賬卡、賬實相符，加強對本單位專利權、商標權、著作權、土地使用權、非專利技術、商譽等無形資產的管理，防止無形資產流失。

行政事業單位利用國有資產對外投資、出租、出借和擔保等應當進行必要的可行性論證，并提出申請，經主管部門審核同意后，報同級財政部門審批。

行政事業單位應當對本單位用于對外投資、出租和出借的資產實行專項管理，并在單位財務會計報告中對相關信息進行充分披露。

財政部門和主管部門應當加強對行政事業單位利用國有資產對外投資、出租、出借和擔保等行為的風險控制。

行政事業單位對外投資收益以及利用國有資產出租、出借和擔保等取得的收入，應當按照政府非稅收入管理的規定，實行“收支兩條線”管理。

第三章國有企業國有資產管理

第九條國有企業合并、分立、轉讓、中外合資、公司制改建等涉及資產變動的，應按規定的權限報經批準。建立出資人制度，對國有資產依法行使資產受益、重大決策和選擇管理者等權力。

第十條國有企業以資產進行抵押擔保應符合《中華人民共和國擔保法》等規定，充分考慮被擔保單位的資信和償債能力，并按照國有企業內部管理制度規定的程序、權限審議決定后報縣國有資產管理部門批準。

第十一條國有企業對外投資，必須符合國家產業政策和國有企業發展戰略，做好可行性研究，納入財務預算管理，并明確投資項目決策者和實施者應承擔的責任。涉及國有劃撥土地使用權的，國有企業應當按照國家有關規定辦理。國有企業向境外投資，應當符合國家有關規定，辦理境外資產權屬關系，承擔有限責任。

第十二條國有資本收益管理。國有資產管理部門，負責國有企業國有資本收益收繳工作，國有資本收益包括：

（一）國有企業（含國有獨資國有企業，下同）應上繳國家的利潤、股利、紅利、股權轉讓（包括配股權轉讓）收入；

（二）縣政府授權的投資部門或機構，經營國有資產投資形成的收益應上繳的部分；國有企業產權轉讓收入；

（三）國有企業破產財產依法分配后的剩余部分；

（四）國有企業置換職工身份后剩余國有資產的變現收入；

（五）其他按規定應上繳的國有資本收益。

第四章產權登記與資產評估

第十三條產權登記。行政事業單位和國有企業應當向國有資產管理部門申報、辦理產權登記，并由國有資產管理部門發給產權登記證。

行政事業單位、國有企業辦理法人年檢、改制、資產處置和利用國有資產對外投資、出租、出借、擔保等事項時，應當出具《國有資產產權登記證》。

行政事業單位和國有企業應當按照以下規定進行國有資產產權登記：

(一)新設立的單位，辦理占有產權登記；

(二)發生分立、合并、部分改制，以及隸屬關系、單位名稱、住所和單位負責人等產權登記內容發生變化的事業單位，辦理變更產權登記；

(三)因依法撤銷或者整體改制等原因被清算、注銷的單位，辦理注銷產權登記。

國有資產管理部門應當在資產動態管理信息系統和變更產權登記的基礎上，對各單位國有資產產權登記實行定期檢查。

第十四條資產評估。行政事業單位和國有企業有下列情形之一的，應當對相關國有資產進行評估：

(一)整體或者部分改制的國有企業；

(二)以非貨幣性資產對外投資；

(三)合并、分立、清算；

(四)拍賣、轉讓、置換資產；

(五)整體或者部分資產租賃給非國有單位；

(六)確定涉訴資產價值；

(七)法律、行政法規規定的其他需要進行評估的事項。

行政事業單位和國有企業有下列情形之一的，可以不進行資產評估：

(一)經批準行政事業單位整體或者部分資產無償劃轉；

(二)行政事業單位下屬的單位之間的合并、資產劃轉、置換和轉讓；

(三)發生其他不影響國有資產權益的特殊產權變動行為，報經同級財政部門確認可以不進行資產評估。

行政事業單位和國有企業應當如實向資產評估機構提供有關情況和資料，并對所提供的情況和資料的客觀性、真實性和合法性負責。任何單位不得以任何形式干預資產評估機構獨立執業。

第五章產權糾紛處理

第十五條行政事業單位與其他國有單位之間發生國有資產產權糾紛的，由當事人協商解決。協商不能解決的，可以向同級或者共同向上一級國有資產管理部門申請調解或者裁定，必要時報有管轄權的人民政府處理。

行政事業單位與非國有單位或者個人之間發生產權糾紛的，單位應當提出擬處理意見，經主管部門審核并報同級財政部門批準后，與對方當事人協商解決。協商不能解決的，依照司法程序處理。

國有企業產權糾紛處理按國家有關規定辦理。

第六章資產清查和信息管理

第十六條資產清查。行政事業單位和國有企業應在每年十月份進行一次全面性國有資產清查，調整賬務。有下列情形之一的，應當進行資產清查：

(一)根據國家專項工作要求或者本級政府實際工作需要，被納入統一組織的資產清查范圍的；

(二)進行重大改革或者整體、部分改制的；

(三)遭受重大自然災害等不可抗力造成資產嚴重損失的；

(四)會計信息嚴重失真或者國有資產出現重大流失的；

(五)會計政策發生重大更改，涉及資產核算方法發生重要變化的；

(六)同級財政部門認為應當進行資產清查的其他情形。

資產清查的內容和程序按國有資產管理部門有關規定辦理。

第十七條行政事業單位和國有企業應當按照國有資產管理信息化的要求，及時將資產變動信息錄入管理信息系統，對本單位資產實行動態管理，并在此基礎上做好國有資產統計和信息報告工作。

第七章資產處置

第十八條資產處置。行政事業單位、國有企業資產處置，是指行政事業單位、國有企業對其占有、使用的國有資產進行產權轉讓或者注銷產權的行為。處置方式包括出售、出讓、轉讓、對外捐贈、報廢、報損以及貨幣性資產損失核銷等。

行政事業單位、國有企業處置國有資產，應當嚴格履行審批手續，未經批準不得自行處置。

第十九條行政事業單位處置重大國有資產，按下列規定辦理：

（一）行政事業單位處置資產（包括調撥、轉讓、報損、報廢等），應向主管部門或同級國有資產管理部門報告，并履行審批手續，未經批準不得隨意處置。

（二）調撥、變賣、報廢、報損資產處置。房屋、車輛（含摩托車）及單臺（件）儀器、設備，行政事業單位批量處置的設備，必須報縣國有資產管理部門審批，進入產權交易中心處置。鄉鎮級所屬單位5千元以上（含5千元），占用單位必須提出書面申請，經主管部門審查同意后，報國有資產管理部門審批。規定限額以下的資產處置由占有單位提出書面申請，報主管部門審批，并報同級國有資產管理部門備案。

國有資產管理部門對單位國有資產處置事項的批復，是單位調整相關會計賬目的憑證。

行政事業單位、國有企業資產處置收入屬于國家所有，應當按照政府非稅收入管理的規定，實行“收支兩條線”管理。

第二十條國有企業國有資產處置。國有企業國有資產在不同國有企業法人單位之間的轉移，原則上實行有償轉讓，因特殊原因需進行無償劃撥的，應當經縣人民政府批準。國有企業國有資產進行產權交易，要按照程序審批后，由縣產權交易中心組織交易。

國有企業固定資產和流動資產的毀損報廢，按照財政部《企業財務通則》規定辦理。

國有企業處置重大國有資產，按下列規定辦理：

國有企業每次處置國有資產價值在3萬元以上的（含3萬元），須按規定程序報經國有資產管理部門批準；3萬元以下的，須報國有資產管理部門備案。

國有企業以現金、實物資產或其他無形資產作為資本，設立國有企業或與他人資本組建國有企業，或收購、兼并其他國有企業的，必須事先提出申請，連同投資項目可行性研究報告，報經縣國有資產管理部門批準。

國有企業對外投資應建立資產經營責任制，國有企業法定代表人對投出的資產承擔保值增值責任。

國有企業處置國有資產的收入，只能用于生產性支出，不得用于消費性支出。

第八章監督檢查與法律責任

第二十一條國有資產管理部門、主管部門、行政事業單位、國有企業及其工作人員，應當依法維護國有資產的安全完整，提高國有資產使用效益。違反本辦法規定的，依據《財政違法行為處罰處分條例》的規定進行處罰、處理、處分。

行政事業單位和國有企業國有資產監督，應當堅持單位內部監督與財政監督、審計監督、社會監督相結合；事前監督與事中監督、事后監督相結合；日常監督與專項檢查相結合。

違反本辦法有關國有資產管理規定的其他行為，依據國家有關法律、法規及規章制度進行處理。

第九章附則

篇（3）

無形資產是指企業擁有的、控制的、沒有實物形態的，可辨認非貨幣性資產，包括貨幣資金、應收帳款、金融資產等。要使無形資產適應國有企業改制的環境，就必須加強對無形資產的管理。鑒于此，本文提出了對策。

一、國有企業無形資產的概念

國有企業無形資產有廣義和狹義之分。前者是指國有企業的商標權、專利權等，這些企業資產表現為技術或權利，其并沒有物質實體。而后者則僅包括企業的專利權、商標權等，其定義范圍更加狹窄。以下所提及的國有企業無形資產，是指廣義上的國有企業無形資產，包括專利權，非專利技術，商標權，著作權，特許權，土地使用權等。

二、國有企業改制中無形資產管理的問題

(一)觀念陳舊，忽視無形資產價值

天津無形資產研究中心調查發現，國有企業的無形資產，有90%都飄在賬外，絕大多數無形資產沒有得到有效管控，甚至“馳名商標”這類價值含量極高的無形資產也沒有得到有效管理。還有的國有企業仍然被“只有有形資產才是企業的資產”這種陳舊的觀念禁錮著，忽視無形資產的存在、評估，不以無形資產作收益源，繼而導致無形資產大量減損，流失。更有很多國有企業的無形資產一欄是空白，不知道如何使用無形資產，如何體現無形資產的價值，這充分反映出一些國有企業對無形資產認識的不足，管理力度的薄弱。

(二)管理不科學，流失嚴重

受傳統觀念的束縛，一些國有企業忽視了對企業無形資產的管理，缺少完善的管理制度，只是孤立的認識，單項的利用無形資產，只是在表面上進行文化建設工作，卻不能很好的進行技術開發、專利保護、商標保護等，使得員工沒有無形資產保護意識，也就不能通過利用無形資產給企業帶來收益。改制上市后企業資本結構失衡是企業無形資產管理缺失的重要表現。如湖北某改制上市公司的每股首發價為7.5元，但實際發行后，每股凈資產3.65元，溢價率＞100%，差價之所以產生，根源就在于企業長期經營產生了大量的無形資產。這使得其上市后的股價要高于凈資產價值，使得企業資產結構失衡。

三、國有企業改制背景下的無形資產管理對策

(一)提高認識，做好價值評估

首先，國有企業在改制過程中，應該要求有關部門完善無形資產方面的管理規定，制定相應的條款，規范其工作流程。其次，加強對國有企業管理者的思想教育，使其意識到無形資產管理的重要性，使其身體立行，重視無形資產，從而更有效的帶領員工進行無形資產的管理，保證無形資產的長期性發展。再者，建立規范的會計處理制度對無形資產進行管理，提高員工的積極性，保證無形資產的質量。第四，建立規范的無形資產價值評估機制，從其標準性、科學性、客觀性、統一性、公平性等各方面進行評估，并進行準確的會計核算，通過評估和核算使國有企業掌握無形資產的現存狀況。最后，無形資產可以作為國有企業融資的依據，從而凝聚更多的資金，增加無形資產的附加值，為企業增加更多的合作機遇，如此能保證無形資產不流失。

(二)健全機構，創新無形資產管理方法

首先，在國有企業內部設立無形資產管理機構，對無形資產進行專業的管理。其次，建立無形資產管理指標體系，將無形資產管理工作落到實處，對無形資產管理機構的管理人員進行專業的培訓，提高管理人員的專業水平和素養，還要保證管理人才素質的同時不斷吸引優秀的專業管理人員，不斷挖掘無形資產的潛力。再次，企業要培養管理人員的創新意識，對原有的死板的管理方式進行創新，運用科學的有效的專業的管理來保證無形資產的長遠發展。第四，管理人員應鼓勵員工創新無形資產，發揮創新力，注入專業性和科學性的因素，創造自己的品牌，提高品牌效力，保證無形資產的可持續發展。最后，要不斷的進行市場調查，根據市場的變化，及時的優化無形資產管理制度和評估制度，及時的對無形資產進行全方位的評估審核，加強日常的會計核算和評估，在準確核算的同時要準確把握無形資產的范圍，保證無形資產管理工作的與時俱進。

四、結語

無形資產是重要的資源，它作為國有企業資產的一部分，既可以提高國有企業的經濟效益，又能提升國有企業的文化軟實力，增強企業的競爭力。因此，在國有企業改制背景下，加強對無形資產的管理極為重要。只有對無形資產進行專業的、科學的、有效的管理，才能充分發揮無形資產的作用，以保證國有企業的可持續發展。

作者:穆昱 單位:包頭市國有資產運營有限公司

參考文獻：

[1]張亞薇.國有企業無形資產審計存在的問題及完善對策[J].長江工程職業技術學院學報，2013(01).

篇（4）

一、規范和加強行政事業單位國有資產監管

行政事業單位的國有資產是保障行政事業單位履行職能，促進各項事業發展的需要，應本著合理配置、勤儉節約、從嚴控制的原則，實現國有資產的有效使用。要認真貫徹執行《行政單位國有資產管理暫行辦法》（財政部35號令）、《事業單位國有資產管理暫行辦法》（財政部36號令）及《*省行政事業單位國有資產管理暫行辦法》（省政府214號令），統籌推動行政事業單位國有資產管理工作，建立全過程資產監管制度，實現資產管理與預算管理相結合，資產配置與政府采購相銜接，收入管理與非稅管理相銜接。逐步建立起產權清晰、配置合理、使用有效、處置規范、監督公正的管理體系。

1、實行資產配置審批制度，嚴格控制超規模、超標準、無計劃、無資金項目，非生產型重大消費項目（如小汽車、樓堂館所等）及專項資金項目經財政（國資）部門審核后報政府批準；

2、實行資產出租、出借、抵押、擔保、對外投資行為審批管理制度，行政單位不得利用國有資產對外投資、擔保，不得以任何形式利用占有、使用的國有資產舉辦經濟實體，公益性事業單位和社會團體不得利用國有資產對外擔保，保障國有資產的安全和完整；

3、實行資產無償劃轉、出售、置換、報損、報廢審批制度，對符合評估條件的項目必需進行評估，公開處置；

4、行政單位利用國有資產對外出租、出借取得的收益，事業單位利用國有資產對外出租、出借、提供擔保取得的收益，國有資產處置收入，按照政府非稅收入管理規定，繳入財政專戶或者國庫，實行收支兩條線管理，逐步對行政事業單位國有資產有償使用實行集中統一管理；

5、建立行政事業單位資產登記制度，對行政事業單位占有、使用的國有資產進行產權登記，并由財政（國資）部門核發國有資產產權登記證；

6、大力提倡使用節能環保產品，努力構建資源節約、環境保護型社會。

二、規范和加強國有產權轉讓管理

1、嚴格審批手續。企業在改制重組、股份制改造、分立、合并、破產、解散中整體或部分國有產權轉讓，行政事業單位國有產權的轉讓、出售、置換等，應當報財政（國資）監督管理機構審核、批準，其中重大事項應當由財政（國資）監督管理機構審核后，報政府批準，嚴禁未經批準自行處置。

2、規范轉讓行為。經批準轉讓的國有產權，在清產核資和審計的基礎上，應當委托具有相關資質的評估機構依照國家有關規定進行資產評估，評估報告經核準或備案后，作為確定國有資產產權轉讓價格的參考依據，要堅持公開、公平、公正的原則，采取拍賣、招投標、協議轉讓方式轉讓國有產權，嚴禁私下交易。

三、進一步規范國有企業改革工作

認真貫徹執行省政府*發[20*]16號《關于進一步深化國有企業改革的實施意見》及省政府辦公廳*政辦[20*]68號《關于加強市、縣國有資產監管工作意見的通知》文件精神，進一步規范企業改革方案的審批，企業改制要按照“一企一策”的原則和國家有關規定，制訂切實可行的改制方案，要嚴格改制費用的審核，改制方案及改制費用需經體改會同財政（國資）、勞動保障等部門審核，報政府批準后實施。改制企業要按規定認真做好清產核資、財務審計、資產評估、債權落實及產權轉讓工作，切實維護職工合法權益。

四、積極推進試行國有資本經營預算

國有資本經營預算是國家以所有者身份依法取得國有資本收益，并對所得收益分配而發生的各項收支預算，是政府預算的重要組成部分。建立國有資本經營預算制度，是完善社會主義市場經濟體制的一項重大制度建設，有利于規范國家與國有企業的分配關系，完善國有企業激勵與約束機制，有利于增強政府的宏觀調控能力，促進國有經濟布局和結構的戰略性調整。要認真貫徹落實《中華人民共和國企業國有資產法》及《*省人民政府關于試行國有資本經營預算的意見》（*政[20*]126號）文件精神，按照統籌兼顧、適度集中；相對獨立，相互銜接；分級編制、逐步實施的原則，加強領導，精心組織，在調查研究的基礎上，積極穩妥地加以推進。

五、進一步規范資產評估管理

篇（5）

所謂企業資產，是指“企業擁有或者控制的能以貨幣計量的經濟資源，包括各種財產、債權和其他權利。”其基本特征有四點：其一，資產的主體是經濟實體；其二，資產與企業的關系以擁有或者控制為標志；其三，資產要能以貨幣計量；其四，資產的存在形態包括各種財產、債權和其他權利。所謂國有資產，我國的理論界和政府部門較多地是從法律的現實操作角度來解釋，即將國有資產定義為所有權屬于國家的一切財產。《中華人民共和國物權法》(以下簡稱《物權法》)以現行法律的規定為依據，對國家所有的財產范圍作了列舉性的規定(見《物權法》四十六條至五十二條)。本文所講的國有企業資產是指國家以各種形式形成的對企業投資及其收益等經營性資產。

國有企業資產依據不同的標準。可以作不同的分類。按照其存在形態劃分，可以包括有形資產和無形資產兩大類。

有形資產是指具有價值形態和實物形態的資產，主要包括固定資產和流動資產。固定資產是指使用年限在一年以上。單位價值在規定標準以上，為生產商品、提供勞務、出租或經營管理而持有，并在使用過程中保持原來物質形態的資產，如機器設備、房屋及建筑物等；流動資產是指企業在生產經營活動中可以在一年或一個經營周期內變現或耗用的資產，包括存貨、貨幣現金、應收賬款和預付款項及其他流動資產等。其中存貨是有實體形態的流動資產，包括庫存原材料、半成品、產成品等。

無形資產是指不具備實物形態，卻在一定時期里能夠帶來經濟效益的資產。按能否獨立存在進行劃分，無形資產可以分為可確指無形資產和不可確指無形資產。可確指的無形資產是可單獨取得、轉讓或出售的無形資產，具體指專利權、專有技術、商標權、土地使用權等；不可確指的無形資產是不可單獨取得，離開企業就不復存在的無形資產，如商譽。它潛在地存在于企業生產經營之中，企業可以因經營出色、技術雄厚、管理高效及歷史悠久等因素，使其在與同行業相同的生產條件下，獲得高于正常投資報酬能力所形成的價值。

二、國有企業檔案與資產的關系

國有企業檔案作為企業各項生產經營及其管理活動的真實歷史記錄，是國有企業資產的組成部分。

國家檔案局、國家經委、國家計委于1987年3月聯合的《國營企業檔案管理暫行規定》(國檔發[1987]7號)中第一次提出并定義性表述了企業檔案的概念。即“企業檔案是企業在各項活動中形成的全部檔案的總和。其構成是以科學技術檔案為主體。包括計劃統計、經營銷售、物資供應、財務管理、勞動工資、教育衛生和黨、政、工、團工作等方面檔案。”為了進一步加強企業檔案工作。規范企業檔案管理，更好地為企業發展服務，國家檔案局、國家經貿委、國家計委于2002年7月又聯合了《企業檔案管理規定》(檔發[2002]5號)。該文件將企業檔案的概念表述為“企業在生產經營和管理活動中形成的對國家、社會和企業有保存價值的各種形式的文件材料。”2007年10月國家檔案局又印發了《企業檔案工作規范》(征求意見稿)，在該文件草案中，除企業檔案概念的表述基本同《企業檔案管理規定》以外，還明確規定“企業檔案是企業資產的重要組成部分，企業檔案工作是企業生產、經營和管理的基礎工作。”

國有企業檔案與資產具有密不可分的關系，為了便于進一步分析國有企業檔案與資產的關系，本文從檔案記載和反映對象的具體形態角度對企業檔案進行劃分，即將企業檔案分為具有對應實體形態的檔案和無對應實體形態的檔案兩大類。前者具體指產品生產檔案、設備儀器檔案、基本建設檔案等；后者具體指科技研究檔案、黨群工作檔案、行政管理檔案、經營管理檔案及生產技術管理檔案等。

職工個人檔案是一種不同于上述對物與事劃分的特殊的檔案類型，雖然企業職工個人檔案是企業了解職工的重要信息，是加強人力資源管理的重要依據，但限于目前法規性文件對資產概念的解釋，職工不在資產定義范疇，所以本文也不對企業職工個人檔案的資產性進行分析。

一般而言。國有企業檔案不具有獨立的資產性，而是與其所記載的對象或內容共同構成資產，即有對應實體形態的檔案和無對應實體形態的檔案分別是企業有形資產和無形資產的組成部分。

1、有對應實體形態的檔案是企業有形資產的組成部分

有對應實體形態的檔案是國有企業固定資產和流動資產的構成要素。設備儀器是決定企業素質和效益的基本要素，在全部資本中占有相當大的比重，而設備儀器檔案是伴隨設備儀器購進、安裝調試、使用維修保養及更新改造等過程形成的已歸檔保存的文件材料，是保證設備儀器正常運行的依據。設備儀器檔案的內容是否完整和準確直接影響到設備儀器能否有效地發揮作用，能否實現保值增值。因此，設備儀器檔案應該是設備儀器這一固定資產的構成要素，評估設備儀器的價值應該包括對其檔案的評估。

房屋及建筑物也是國有企業的～項重要的固定資產。影響房屋及建筑物價值的主要因素有：建房用地的土地使用權的出讓或轉讓價格的用地因素。房屋周邊的城市建設基礎設施、地段、環保和治安等環境因素。房屋及建筑物的地基、結構、用料、消防等安全因素。除此以外，還應包括作為對房屋及建筑物使用管理維護和更新改造依據與憑證的竣工檔案是否完整、準確的因素。竣工檔案應該是構成房屋及建筑物這一固定資產的組成部分。

可見，設備儀器、房屋及建筑物這些“硬件”在其有效使用期間離不開對其起保證與依據作用的“軟件”——檔案。兩者作為一個整體共同構成企業的固定資產。

此外。在產品的設計、生產過程完成后會形成一套完整的產品檔案，雖然產品檔案不會與產品一起走入交易市場變現，但其保存價值往往取決于產品的價值，并且在產品的再生產過程中包含產品檔案所起的憑證和借鑒參考作用。由于企業產品的生產既會在一定時期內具有重復生產的穩定性，又需要根據技術的進步和社會需求的變化不斷進行更新換代，因此，可以認為產品檔案與流動資產具有密切關系，在評估產品的價值時，應該考慮產品檔案的管理和利用因素。

2、無對應實體形態的檔案是企業無形資產的組成部分

無對應實體形態的檔案是國有企業可確指資產和不可確指資產的構成要素。雖然無形資產沒有具體對應獨立的實體形態，但它們往往是依賴于實體發揮作用，從而推動企業的生產經營活動。如專利、專有技術或技術秘訣，是無形資產，但它們要依賴于設備儀器、廠房、原材料等有形資產發揮作用，并具有獲利能力。而把有形和無形資產聯結起來的是現行科技研究文件，包括設計圖紙、試驗記錄和試驗結果、加工流程設計、配方、原材料質量與用量的研究文件等。可見，現行科技研究文件是可確指的無形資產的記錄載體，是企業無形資產的組成部分。由于科技研究檔案與科技研究文件是處于不同工作階段的同一事物，所以。它同樣也是作為可確指的無形資產的記錄載體，通過作用于有形資產，體現著無形資產的價值，使企業資產發揮經濟效益。

無對應實體形態的檔案，如黨群工作檔案、行政管理檔案、經營管理檔案及生產技術管理檔案等，是企業不可確指的無形資產的組成部分，它們真實記錄著企業科技水平、企業文化及經營管理狀況等，并伴隨企業生產、經營發展的始終，是企業商譽等不可確指的無形資產的構成要素。

三、國有企業檔案資產的特性

從國有企業檔案與企業有形資產和無形資產的關系角度分析企業檔案資產的特性，可以得出以下三點：

1、載體性

企業檔案是伴隨企業各種有形和無形資產的形成而產生。并與其共同發揮作用。載體性體現為企業檔案是真實記錄企業各種資產形成與現狀的附著物。有對應實體形態的檔案真實記錄著有形資產的狀況，無對應實體形態的檔案真實記錄著無形資產的狀況。因此，在資產評估時，評估機構必須占有與被評估資產有關的全部檔案資料。并對待評估資產的賬目、賬卡、數據等進行核對。企業檔案應該納入資產化管理軌道，參與企業的資產評估。如中國某國有航空企業。與德國某企業合資建立一家中外合資企業中方占有51％的股權，即由中方控股，德國企業主要是以其技術入股。在合資時，由于中方沒有把檔案作為一種資產來作價，合資以后，當企業在生產遇到問題需要德國企業提供有關參考技術圖紙時，德方卻要求另外付費。

需要明確的是，企業檔案是記錄企業資產的載體，但它不等于資產的全部，對資產，特別是對無形資產的評估除考慮其形成成本外，還要計算其獲利的能力。據有關材料介紹，一項獲發明獎的技術，企業利用后最低直接經濟效益能超過200萬元，而發明者認為就幾張圖紙，技術轉讓費給5000元就不錯了。顯然，發明者將技術圖紙的價值等同于了技術資產的全部價值。可見。明確企業檔案是企業資產的記錄載體，而其本身不等于資產的全部，對于科學地判定資產的載體價值和資產獲利能力，客觀地評估企業資產的價值具有重要意義。

2、機密性

國有企業檔案是企業在生產經營及其管理活動中形成的原始歷史記錄，其中記載有不為競爭對手和公眾所知悉的，能給企業帶來經濟利益的技術信息和經營信息。如專有技術、經營秘訣等。《企業檔案管理規定》第十條規定：“企業采取有效措施對檔案進行安全保管，并切實加強對知識產權檔案和涉及商業秘密檔案的管理。”因此，在一定時期，企業檔案，特別是其中的科技研究檔案、生產技術檔案和經營銷售檔案等作為企業資產的組成部分，具有較強的機密性。

影響國有企業檔案資產機密性的因素主要有：其一，時間因素。隨著時間的推移，如果企業不注重專有技術和經營秘訣的總結、發展和完善，那么企業檔案則會自然喪失其科技和經濟價值，從而降低其機密性；其二，傳播因素。由于專有技術和經營秘訣可以通過訂立合同的形式進行轉讓，因此，轉讓的次數越多，特許使用者越多，則失密的可能性就越大；其三，管理因素。因檔案管理者失職或保密措施不嚴，會給以不正當手段竊取商業秘密的人以可乘之機，造成企業檔案失密。

3、壽命的復雜性

篇（6）

這一體制從五個方面規定了國有資產管理的新架構：一是明確了國有資產管理主體及其地位，即分別確立中央與地方兩級政府代表國家管理國有資產、履行出資人職責，享有所有者權益；二是確定了不同層次出資人的出資范圍；三是要求中央與省市兩級地方政府設立國有資產管理機構；四是對國有資產管理與經營要實行政企分開，所有權與經營權分離；五是要繼續探索國有資產經營體制和方式。這一架構從根本上將國有資產管理與經營職能相分離，即政府只負責國有資產的管理，履行出資人職責，國有資產的經營與保值增值職責則由有關國有資產經營機構來承擔。對于國有資產經營的體制和方式則要求作進一步探索。按照這一精神，有關學者進一步提出了將國有資產經營與使用職能相分離或區別的思路，即將現行國有企業的實業經營職能與國有資產保值增值職能加以分離，將資產經營職能分離出來交由專門的國有資產經營機構承擔，而將前者即實業經營職能繼續留給原企業。這一設想與前幾年有關學者和國有資產法起草思路相一致。根據上述思路，新的國有資產管理經營體制即為國有資產管理委員會一資產經營公司一生產經營企業“三個層次”的機構共同構成。

二、對新體制構架中各類機構性質與地位的理解

在上述體制架構中，國有資產管理委員會是政府部門，它是政府中專門負責國有資產管理的職能部門。在過去的體制下，由于實行計劃經濟體制，國有經濟是國民經濟主體，政府各有關部門都是國有資產某一方面的代表，其職責是以國有資產進行管理和經營，為社會創造財富。這些部門都負有對國有資產進行保值增值的責任。在新體制下，由于實行政企分開，政資分開，一方面政府作為國家管理機器，應服務與監管全社會的經濟和社會活動；另一方面由于政府設立統一的管資產、管人、管事相結合的機構，原各政府部門不再管理經營國有資產，對整個國有資產的保值增值也不再承擔責任。此后，國有資產管理工作將集中于一個專門的部門來負責。國有資產管理委員會是適應這一要求而設立的新的政府職能部門。按照這種思路，國有資產管理委員會的總體職能是負責國有資產的管理，實現保值增值。具體職責應包括統一制定國有資產管理規定，確定國有資產經營方針，代表國資機構與政府其他部門發生關系，分級持有國有資產，并作為出資人代表，根據資產管理需要設立或選擇利用社會經營機構負責經營國有資產，代表出資人與資產經營機構發生關系并監督考核其經營活動。

在新體制架構中，國有資產經營機構是依法設立或根據合同授權負責國有資產經營的經營機構，是專門負責國有資產經營，實現保值增值的企業組織，它們的職責是以國有資產進行投資經營活動，使其保值增值。例如，從國有資產管理委員會處拿到100億元資本，這種資本可以是現金，也可以是資產或者股權。資產經營機構利用上述資產去進行投資，并要對其效果承擔責任。這樣一來，它就成為實實在在的經營機構，一個國有資產經營企業，盡管它經營的是國有資產，由于實行企業經營，推行市場競爭，要核算投入產出比，并獲取盈利，故不再具有政府的地位，不能享有政府部門的相關權利。在與其他國有企業的關系中，他們是國有資產出資人代表，這種代表身份是從國有資產管理委員會授權時一并受取的。這樣的機構包括目前的控股公司、有關專業部門改制形成的管理公司、以及專門的國有資產經營公司、國家投資公司等。

在新體制架構中的第三類機構是一般國有資產使用或受資企業。這類企業在新的體制架構中屬于普通經營企業，他們根據合同使用國有資產或者接受國有資產經營機構的投資，利用這種資產或投資進行生產經營營利活動，以其實現利潤回報投資者，企業經營效益好，可以向投資者返還較多的收益，效益不好可能使使用的資產或投資生產虧損。從目前來看，這類企業還帶有一定的國有性質，隨著新體制的確立和完善，他們應完全走向市場。他們與國家之間的直接關系應逐步徹底割裂，完全根據市場要求進行經營和盈利活動。

三、不同國資機構之間的關系

按照新的國有資產管理體制架構，三種機構之間的關系主要表現為以下兩種情況：

第一，國有資產管理委員會與國有資產經營公司之間是政府與國有資產經營機構的關系，具體體現為國有資產授權與被授權關系。由于國資委是從總量上管理和持有國有資產，他們不宜具體負責國有資產的直接經營。對于國有資產的經營職責應通過國有資產經營機構來具體負責。國有資產經營機構本身就是實實在在的實體經營機構，故要具體負責國有資產的實際經營。他們從國資委將經營資產受托下來，進行經營并要對其保值增值承擔責任。為了強化國有資產經營機構的責任，對于他們的授權經營要賦予明確的責任，并實行權責利相統一的原則。例如在正常經營環境下，對其承擔經營的資產每增長一定比例給予何種獎勵，造成一定損失給予何種處分，都應在合同中作出明確的規定。國資委還應依據授權合同對其進行嚴格的監督、考核和獎懲。

第二，資產經營公司和生產經營企業之間應是投資和被投資或者國有資產使用權的出讓和受讓人關系。這種關系主要有三種表現形式：①資本經營關系，資產經營公司根據保值增值要求向生產經營企業投資，獲取企業股權，依據股權參與管理，行使權利，包括對企業經營方針提出意見，參與企業負責人的決定，參與企業收益分紅等，當企業快速擴張或經營不善時，及時進行追加投資或將其持有的股權部分或全部賣出。在此關系中，資產經營機構對國家投資擁有股份的企業不再有“行政隸屬關系”，它只是以股權的方式“履行出資人職責”。按照國務院發展研究中心陳清泰同志提出的意見，他們只能依照《公司法》以股東的方式行使權利，不能既是“老板”，又當“婆婆”。即便是大股東，也沒有超越《公司法》干預企業的權利。②對于尚未改制的企業，是國資使用權出讓與受讓關系。資產經營機構代表國有資產所有者將資產交給企業使用，履行出資人相關權利義務，包括選拔企業經營者并對企業及經營者的經營資產效益進行考核和獎懲，同時積極推行這類國有企業的股份制改造，逐漸將其轉變為股份制企業，而使兩者關系向第一種關系轉化。③對于國有獨資公司，應是一種特殊的國有資產經營機構，對于這類機構要通過適當方式將其國資經營職能和實業經營職能相分離，否則就難以從根本上解決目前存在的責權不一致問題。

篇（7）

一、行政事業單位資產按照所有權和使用權相分離、有效配置和節約使用的原則，實行“政府所有，統一監督，單位管理、使用”的管理體制。

二、凡管理、使用國有資產的行政事業單位，不論其是否納入預算管理，資產新建、重建、調配、處置等都必須經財政（國資）部門審核，報縣政府審批。

三、凡涉及單位資產抵押、質押、留置、擔保等事宜，各單位必須事前向財政（國資）部門申報，經財政（國資）部門審核，報縣政府批準后實施。未經縣政府批準，上述行為無效。

四、凡涉及國有資產出售、轉讓、變更、抵押、質押、留置、擔保等事宜必須由所在單位和主管部門領導班子集體研究同意后方可向有關部門提出申請。

五、嚴格資產處置程序。凡是國有資產需出售、轉讓、拆遷、產權變更的，必須按規定程序辦理，即：各單位處置國有資產，單位價值在5000元以下的，所在單位提出申請，主管部門（集體決定）審核同意，資產評估部門進行評估，財政部門同意，國資部門審批；單位價值在5000元以上10萬元以下的，須報主管縣長審批，單位價值在10萬元以上的，除履行上述程序外，國資部門在簽署意見前，必須將資產處置情況匯總報縣政府常務會議審議，通過后方可進行。涉及出售的，必須采取依法公開、競價拍賣的方式進行。

六、縣國有資產辦公室是代表縣政府管理國有資產的行政職能部門，要切實發揮職能作用，做好對各單位資產的處置和調配工作的管理，并與監察、審計等部門負責對各單位使用的資產進行審核和監督。確保國有資產保值、增值，有序流動，保證國有資產不流失。

七、各部門、各單位對依法被、判決、執行的案件，可能涉及國有資產變更的，應及時向縣政府報告。

八、今后凡涉及國有資產出售的，必須將出售所得款項存入國有資產管理專戶，做到專款專用。

篇（8）

國有企業是特殊性質的企業，正是由于這種特殊的地位和貢獻，在一些OECD國家，國有企業仍很大程度上代表該國的GDP、勞動力市場及資本市場。國有企業的發展狀況不僅取決于本國的宏觀經濟政策，還取決于政府對國有企業監督做出的特殊制度安排。審計作為監督方式之一，在考察國有企業經營績效和國有資產整體的保值增值方面都發揮了重要的作用。審計制度作為實施審計的基礎環境，會對審計產生整體影響。國有企業審計制度的合理程度會在很大程度上影響國有企業財務報表發生重大錯報的可能性，同時也對會計盈余的操縱空間和審計風險有重要影響。因此，了解國有企業所處的特殊制度環境對剖析境外國有資產審計存在的問題有所啟示。本文從政府機關對國有企業的審計職責安排和國有企業境外審計制度兩個角度深入分析了制約國有企業境外審計的瓶頸因素，并提出改進建議，以推進境外國有資產審計順利進行。

一、主要政府機關的國有企業審計職能配置

政府職能就是政府根據社會需求，依法對社會生活領域進行管理的職責和功能，這種職能通常分為政治職能、經濟職能和管理職能（張立民、聶新軍，2007），而政府審計職能是按照社會對政府審計的需要確定政府審計應當履行的職責和功能，是一種理想的潛在的政府審計能力（劉莉莉，2008），因此，政府審計職能屬于政府管理職能范疇。新國有資產管理體制下，負有國有資產審計監督職責的政府部門主要是審計署、國資委和財政部。審計署對國有企業進行審計監督是法定職責。《憲法》第九十一條規定，國務院設立審計機關，對國務院各部門和地方各級政府的財政收支，對國家的財政金融機構和企業事業組織的財務收支進行審計監督。《審計法》第二十條規定，由審計機關對國有企業的資產、負債、損益進行審計監督，而對于國有資本占控股地位或者主導地位的企業，依據2010年修訂的《審計法實施條例》第十九條規定，也應當接受審計機關的審計監督。《企業國有資產法》規定，國務院審計機關依照《審計法》對屬于審計監督對象的國家出資企業進行審計監督。目前審計署對國有企業開展財務審計工作主要依據《國家審計基本準則》、《專項審計調查準則》等業務準則和《審計人員職業道德準則》。對中央企業進行經濟責任審計的主要依據是《中央企業經濟責任審計管理暫行辦法》。在對中央企業進行財務審計時，由于審計機關審計力量有限和審計人員的相關專業知識不足，就會要求社會審計力量加入國有企業審計領域，補充政府審計力量的不足。基于這一現狀，2006年6月28日審計署《審計署聘請外部人員參與審計工作管理辦法》，規定了審計署可以聘請社會中介機構參與國有企業和金融機構資產、負債、損益和主要負責人任期經濟責任審計，再結合《審計法》的相關規定，“社會審計機構審計的單位依法屬于審計機關監督對象的，審計機關按照國務院的規定，有權對該社會審計機構出具的相關審計報告進行核查”，可以看出，審計機關委托社會審計機構對國有企業審計后，可以再對注冊會計師出具的審計報告質量進行監督。

國資委是生產型中央企業的管轄機構，對中央企業的經營管理負有直接監督責任。國資委的審計監督方式有兩種：一種是通過國務院外派監事會對中央企業的財務活動和企業負責人的經營管理行為進行直接監督，類似于過程監督，另一種是國資委委托注冊會計師對國有企業的年度決算報告進行審計，類似于結果監督。2000年實施的《國有企業監事會暫行條例》賦予了監事會較大的審計自由裁量權，主要表現在：第一，審計范圍比較廣。不僅有權審計企業財務會計報告的真實性和合法性，還能對企業負責人的經營管理行為開展經濟責任審計。第二，審計時間安排比較自由。可以定期審計，也可不定期專項檢查。第三，審計權限比較大。監事會開展監督檢查時，除了可以使用社會審計的所有審計方式外，還有權在企業召開與監督檢查事項有關的會議，并聽取企業負責人的匯報。監事會對中央企業的財務監督是實時的過程監督，這種實時監督不僅依靠監事會自身發揮作用，還與國務院其他部委如財政部等聯合一起，形成強大的監控網絡，這些部委之間相互溝通中央企業的運作情況，隨時互通信息，為國有資產的安全完整提供強有力的支持，一旦發現企業經營行為可能危及國有資產安全和完整時，監事會有權向監事會管理機構或國務院報告。第四，如果監事會認為某些事項比較重要，可以建議監事會管理機構聘請注冊會計師審計，或向國務院建議由國家審計機關進行審計。總之，外派監事會對中央企業進行財務監督已成為一種比較認可的監督制度。

除了外派監事會進行直接審計監督外，國資委還可以委托會計師事務所對中央企業編制的年度財務決算報告進行結果監督。2004年國資委《中央企業財務決算審計工作規則》（以下簡稱規則）規定，由注冊會計師對中央企業的年度財務決算報告進行審計，國資委對企業年度財務決算的審計質量進行監督。為配合這一規定的實施，國資委連續了一系列補充規定，對會計師事務所招標和輪換做出進一步說明，包括《中央企業統一委托會計師事務所工作施行辦法》、《中央企業財務決算統一委托審計管理辦法》、《中央企業統一委托審計評標計分體系》、《中央企業財務決算審計有關問題解答》、《關于中央企業2006年財務決算審計備案的通知》。筆者認為，由國資委統一委托會計師事務所對中央企業進行審計與一般意義上的注冊會計師審計有較大差異，在會計師事務所的選擇、事務所審計年限、事務所的職責分工和審計范圍等方面做出了不同規定，反映出國家強制性干預注冊會計師審計的特點。這些差異性規定主要有：（1）通過公開招標或企業推薦報國資委核準，由國資委統一委托會計師事務所進行審計。特別是對于國有控股企業，由于有其他股東的參與控制權，《規則》建議采用企業推薦報國資委核準確定。公開招標方式在定價方面給了國資委較大定度的空間，容易滋生尋租行為，而由企業推薦報國資委同意的方式也沒有從根本上改變國資委當家作主的現狀，因此，在注冊會計師審計的準備階段就體現了國家干預注冊會計師對央企審計的傾向。（2）特別規定了參與審計的會計師事務所的數量和審計年限。企業年度財務決算審計原則上統一委托一家會計師事務所承接，根據中央企業集團子企業分布地域較廣的現實情況，可由企業總部委托多家但上限不超過五家。承接審計業務的會計師事務所審計年限不少于2年，并且同一家會計師事務所的連續審計年限不超過5年。這種對會計師事務所的數量做出的強制性規定并沒有合理的依據，央企集團的子公司少則十幾家，多的可達幾十家、上百家，有的企業主體資產分布在海外，僅五家或者更少的審計師審計，審計力度遠遠達不到深入現場查出高風險領域的重大錯報漏報問題的程度，而對審計年限做出規定也沒有必然帶來央企審計質量的提高（汪月祥、孫娜，2009）。（3）明確規定參與中央企業集團審計的主審會計師事務所職責。主審會計師事務所承擔的審計工作量一般不低于50%，負責整體審計工作的安排和審計質量控制，對出具的企業年度財務決算審計報告負最終責任。（4）擴大了注冊會計師審計范圍。一般意義上的注冊會計師審計范圍是資產負債表、利潤表、現金流量表、股東權益變動表及報表附注，而對央企審計的會計師事務所還包括國資委要求的專項審計事項和央企要求的其他專項審計事項。（5）中央企業審計標準的多元化。會計師事務所應當遵守的審計標準主要有《中國注冊會計師執業準則》、《中國注冊會計師職業道德守則》、國家有關財務會計制度和國資委對年度財務決算工作的相關要求，這些標準比一般上市公司審計的標準要多，注冊會計師執行央企集團審計工作的復雜程度遠遠超過單個上市公司，會計師事務所應當具備一批審計技能過硬的注冊會計師隊伍才能承接這類審計業務。（6）審計報告類型和披露內容存在的差異。通常情況下，會計師事務所出具的報告是年度財務決算審計報告，如果國資委提出了專項審計要求，就還包括專項審計報告。如果注冊會計師對年度財務決算報告發表保留意見，企業應當將導致保留意見的事項在年度財務決算報告中說明，而如果發表否定意見或無法表示意見，企業應當以專項報告的形式予以說明。這兩種做法都將注冊會計師年度審計報告中屬于說明段的內容以特定的形式對外披露，與一般的注冊會計師審計報告不同。在審計報告的內容方面，年度財務決算審計報告中應當對應納入而未納入合并范圍的子企業對資產和財務狀況的影響作重點說明。筆者認為，這一特殊規定具有合理性，考慮到了大多數中央企業有多個境內外子公司，有的子公司對集團公司有重要影響，管理層將有重大影響的境內外子公司不納入合并范圍就不能客觀反映整個集團的經營狀況，如果將該情形在審計報告中予以說明不僅可以規避境外子公司未納入合并范圍帶來的審計風險，明確審計責任，還可以向財務報表使用者提供有用的會計和審計信息。

2000年7月1日的《會計法》第三十一條規定，財政部門有權對會計師事務所出具審計報告的程序和內容進行監督。這說明財政部對注冊會計師審計報告質量進行監督是法定職責，如果國有企業年度財務報表委托注冊會計師審計，財政部就能依法對國有企業財務報表的審計質量進行監督。不過，財政部還有更重要的職責，就是制定企業國有資產管理的相關制度。一個國家的任何一項工作都是在本國的政治、經濟、法律框架下進行的（廖洪，2007），因此，財政部制定的國有企業審計制度是否合理對國有企業審計實踐和國有企業的保值增值有重要影響。新國有資產管理體制建立以來，財政部在制定國有資產審計監督制度方面有哪些成果，以保障國有資產的安全和完整？筆者將國資委成立前后由財政部的國有企業審計的相關制度進行了整理，到目前為止，財政部的9個關于國有企業審計的法規中，有效的僅有三個，分別是《財政部關于改進和加強企業年度會計報表審計工作管理的若干規定》（以下簡稱《若干規定》、《財政部關于對經社會審計機構審計的中央國有企業年度會計報表進行抽審的通知》和《關于對社會審計機構審計中央國有企業年度會計報表質量進行抽審的實施意見》。三個法規的共同特點是對社會審計機構的執業行為進行了規范。《若干規定》主要對國有企業和會計師事務所的雙方審計關系人的審計行為，包括審計委托方式、約定的審計范圍、審計收費方式和會計師事務所變更等做出了要求。后兩個法規主要從監督的角度對經會計師事務所審計的中央企業年度會計報表的審計質量如何抽查進行了規范。筆者認為，僅僅依據財政部目前有效的三部部門法規對中央企業集團的審計行為進行規范還遠遠不夠，主要表現在：第一，中央企業集團資產龐大，經營業務的復雜性和境內外的子公司分布地域廣泛性，決定了集團財務報表編制的難度大，注冊會計師要對集團財務報表進行有效的審計，既要強化自身的審計技能，更重要的是，需要國有企業審計方面的法律法規支持，使注冊會計師審計國有企業有章可循。第二，目前有效的三部法規中有兩部法規屬于抽審性質，真正規范國有企業委托注冊會計師審計的法規只有一部《若干規定》。最近幾年我國會計審計準則發生了巨大變化，很多內容與國際準則基本上趨同，而《若干規定》在2004年，規定的內容沒有跟上最新形勢的變化，對注冊會計師實施國有企業審計很難發揮指導作用。第三，從我國國有企業發展形勢看，國資委成立以來，大力推進中央企業合并重組，中央企業集團已從最初的189家合并至2010年上半年的125家，這意味著央企集團數量變少而資產規模在變大，集團內部的各種利益關系更加復雜，審計的復雜性在增加，這些現狀都從客觀上要求我國政府應當盡快健全國有企業審計方面的法律法規。只有比較完備的國有資產審計法規才能為大型國有企業開展境外審計提供有力的法律支持。

二、其他政府機關的審計職能安排

《股票發行與交易管理暫行條例》規定，國務院證券委員會（以下簡稱“證券委”）是全國證券市場的主管機構，依照法律、法規的規定對全國證券市場進行統一管理。1998年，國務院證券委員會與中國證監會合并成立新的中國證監會。中國證券監督管理委員會（以下簡稱“證監會”）是證券委的監督管理執行機構，依照法律、法規的規定對證券發行與交易的具體活動進行監督管理。由于國家控股的各類公司制企業是不承擔政策目標、以市場效率取向為主的真正意義上的現代企業（楊肅昌，2003），因此，在監管范圍上，凡是在我國證券市場公開發行股票的國有上市公司都是證監會的監督對象，接受與非國有上市公司相同的監督管理。證監會對上市公司審計監督方面的規定主要與注冊會計師審計有關，比如，國有上市公司均應遵守《證券法》第五十二條、第六十五條和第六十六條的規定，聘請注冊會計師對年度報告進行審計。在監管方式上，中國證監會不直接參與國有上市公司的審計，而是與中國注冊會計師協會共同對全國的注冊會計師和會計師事務所進行許可證管理，間接保證年度報告的審計質量。體現共同監督作用的法規例如2003年財政部、證監會的《注冊會計師執行證券、期貨相關業務許可證管理規定的補充規定》中就對中注協的《注冊會計師執行證券、期貨相關業務許可證管理規定》的內容進行了補充。

中國注冊會計師協會（以下簡稱中注協）是行業自律性組織，負責管理全國注冊會計師行業的各項工作。在中央企業審計中，會計師事務所扮演裁判和運動員兩種角色，既可能接受委托進行年度決算報告的審計也可能對年度決算報告的審計報告進行再審計，這就使得中注協在國有企業審計中只能發揮輔助協調作用。體現輔助協調作用的法規例如1999年8月中注協的《關于積極配合完成對社會審計機構審計的國有企業年度會計報表抽審工作的通知》。

其他政府部門如國家稅務機關和工商管理部門也會定期或不定期進行審查，這種審查需要遵守《稅收征管法》和《稅收征收管理法實施細則》等法律標準，通常以強制性和臨時性突擊檢查為主，與審計監督有本質差別。

三、國有企業境外審計制度安排

境外審計是審計國際化發展的表現形式，是國有資產審計職能的延伸，境外審計質量的好壞與國有資產審計體制是否合理、職責履行是否到位關系密切。對境外國有資產進行審計監管的政府機關主要是審計署、國資委和財政部，這三個部門的境外審計法規主要內容如下：

審計署主要依據《審計署境外審計工作內部管理暫行辦法》（以下簡稱管理辦法）進行境外審計，可以是財務收支審計或者經濟責任審計，境外審計的目的是以財務收支的真實性為基礎，促進境外國有資產的管理，保障國有資產的安全有效。國資委的境內國有企業審計主要通過外派監事會進行定期或不定期審計，并且委托會計師事務所審計年度財務決算報告。國資委開展的境外企業審計根據《規則》和5號令《中央企業財務決算報告管理辦法》（以下簡稱財務決算管理辦法）的規定由所在國家（或地區）的審計師進行審計，同時境外企業及其境內母公司的內部審計機構可以開展境外審計。可以看出，國資委雖然提出了境外企業按其所在國家（或地區）的規定審計，并且允許內部審計機構審計，但沒有對境外審計師出具的審計報告的有效性以及怎樣利用境外審計師的審計工作成果提出建議。財政部對境外企業如何審計曾產生過爭議， 1998年財政部《關于印發國有企業年度會計報表注冊會計師審計暫行辦法》規定，“中國注冊會計師不對境外企業進行審計”，但由誰審計沒有明確。2000年又《關于國有企業年度會計報表注冊會計師審計若干問題的通知》將該規定變更為“由所在地注冊會計師審計”。2004年財政部將這兩個法規廢除，重新《若干規定》，并明確提出“在境外投資設立的企業，其年度會計報表審計按照所在地有關法律規定執行”，可以看出，財政部最終就“由境外審計師審計”達成了一致意見，并且全盤認可境外子企業經境外審計師審計的工作成果。

從以上法規看出，境外審計的法律法規存在以下幾個方面的問題： 1.審計署對審計境內的國有企業可以依據《審計法》、《企業國有資產法》等法律法規，但是進行境外審計時，能夠直接指導境外審計工作的只有《管理辦法》，不能直接依據《審計法》，因為該《管理辦法》的一些規定與《審計法》的規定并不一致，例如《管理辦法》認為境外審計可以是財務審計也可以是經濟責任審計，而《審計法》認為審計機關對國有企業的審計只能是財務收支審計。再如《管理辦法》認為境外審計可以根據被審計單位的具體情況以國家審計和內部審計的名義進行，而《審計法》并沒有這樣的規定。可見，審計署將境外審計看作為另一種獨立的審計類型，進行境外審計也有另行遵循的標準――《管理辦法》。筆者認為，目前僅僅將《管理辦法》作為審計署境外審計的遵循標準并不可取，該《管理辦法》僅是內部試行，適用范圍小，權威性不大。從時間維度來看，《管理辦法》的實施時間是2002年，已經陳舊過時，完善修訂已迫在眉睫。從范圍維度看，該辦法僅在審計機關內部有效，該標準的權威性和公平性令人質疑，這是制約政府審計機關進行境外審計工作比較重要的問題。2.國資委對國有企業的審計主要遵循《規則》和《財務決算管理辦法》，并提出境外企業審計要走兩條線，即注冊會計師審計和內部審計同時進行。《國有企業監事會暫行條例》規定監事會有權聘請會計師事務所進行審計，那么進行境外審計時，是否有必要將內部審計與境外審計師審計結合起來，以利于監事會成員從境外審計師了解更多境外企業的實際情況，沒有明確的規定。3.財政部全盤接受境外審計師的審計報告不可取。因為境外審計師的審計報告是否合理適當并沒有公認的評價標準，如果境外審計師被境外企業收買審計意見，出具失真的審計報告如何處理，這些問題監管部門還沒充分考慮。4.財政部認為境外企業應當由其所在國家（或地區）的審計師進行審計，而國資委認為在央企進行年度財務決算時，實體在境內的境外子公司由境內會計師事務所統一審計。可以試想，如果境外子公司由央企統一委托的會計師事務所進行審計，而同時也接受了境外審計師的審計，境內審計師是否可利用境外審計師的工作成果，如何利用等值得探討。5.我國約有10%的央企境外子企業設立在英屬維爾京群島、開曼群島、馬紹爾群島等離岸區域，這些區域的法律極力保護公司股東的商業秘密，并不對外披露公司財務報表信息，如何進行境外審計也是應當考慮的問題。

四、改進國有企業境外審計的對策建議

（一）完善政府境外國有資產審計的法律制度

審計署、國資委和財政部作為中央企業境外審計的主要監督部門，制定的部分法規有待進一步改進，主要表現在：第一，審計署目前實行的《管理辦法》屬內部辦法，適用范圍小，權威性不大，應當對其進行全面修訂或者新的境外審計暫行辦法，擴大境外審計的影響，提高境外審計的法律地位。無論采取哪種方式《管理辦法》，都應當在法規中增加境外審計目標、境外審計程序、境外審計范圍、境外審計人員的權利義務以及法律責任等必要內容，以增強適用性。第二，協調《管理辦法》與《審計法》的不一致之處。《管理辦法》認為境外審計可以是財務審計也可以是經濟責任審計，而《審計法》認為審計機關對國有企業的審計只能是財務收支審計，兩者的不一致適當調整為佳。第三，建議財政部增加國有企業境外審計暫行條例等類似的行政法規。目前財政部的國有企業審計方面法規很少，有效的只有《財政部關于改進和加強企業年度會計報表審計工作管理的若干規定》（以下簡稱《若干規定》）、《財政部關于對經社會審計機構審計的中央國有企業年度會計報表進行抽審的通知》和《關于對社會審計機構審計中央國有企業年度會計報表質量進行抽審的實施意見》，這三個法規時間較早，很多內容跟不上會計審計實務日新月異的變化，并且國有企業審計的這些法規都沒有涉及境外審計問題，導致國有企業境外審計法律法規非常缺乏，這方面的法律規范很有必要。第四，建議財政部修訂《若干規定》的部分條款，增強該法規在境外審計方面的適用性。例如將第二條“企業在境外投資設立的企業，其年度會計報表審計按照所在地有關法律規定執行”修改為“企業在境外投資設立的企業，其年度會計報表審計由我國與東道國的政府部門協調相關法律后再執行”，這樣就避免了我國注冊會計師開展境外審計“無章可循”的問題。再如第九條“企業年度會計報表審計由中國注冊會計師和境內依法設立的會計師事務所依法進行”，如果國有企業設立境外企業，境外企業的年度財務報表審計是否可以由境外審計師進行沒有規定。建議修改為“企業年度財務報表審計由境內設立的會計師事務所考慮該國有企業會計信息保密性后，根據國有企業的境外投資情況，決定由境內或境外會計師事務所依法審計”。

（二）建立境外離岸區域的審計合作制度

我國上市央企有部分境外企業設立在離岸區域，這些區域的法律監督制度比較寬松，容易出現監督缺失，建立該區域內中央企業境外資產的審計監督合作是當務之急。建議我國應當與該區域的政府協商簽訂審計監督協調方面的協議，通過雙方政府的協商，努力促進我國注冊會計師進入離岸區域開展審計，解決該領域的境外央企缺乏審計監督的問題。Z

參考文獻：

1.陳小悅，錢蘋，陳武朝.國有資產管理體制改革研究[M].北京：中國財政經濟出版社，2004.

2.境外企業審計課題組.關于境外企業審計的綜合研究報告[J].審計研究，1994，（2）.

3.林炳發.國有企業年度會計報表注冊會計師審計報告質量監督機制問題初探[J].審計研究，2000，（2）.

4.劉力云.論強化審計機關的國有企業審計職責[J].審計研究，2005，（4）.

5.劉銀國.國有企業公司治理研究[M].安徽：中國科學技術大學出版社，2008.

6.王世誼，劉穎.政府審計在維護國家經濟安全中發揮作用的途徑和方式[J].審計研究，2009，（4）.

7.吳秋生.論新國有資產管理體制下國企審計職責的重組[J].審計與經濟研究，2007，（7）.

篇（9）

一、 前言

企業對外投資就是企業在其本身經營的主要業務以外,以現金、實物、無形資產方式,或者以購買股票、債券等有價證券方式向境內外的其他單位進行投資,以期在未來獲得投資收益的經濟行為。投資主要是指長期股權投資,包括對子公司投資、對聯營企業投資和對合營企業投資及投資企業持有的對被投資單位不具有共同控制或重大影響,并且在活躍市場中沒有報價、公允價值不能可靠計量的權益性投資。本文以某大型國企投資的多晶硅項目為例,來對財務監管框架下的國有企業項目投資內部控制進行研究。

二、國有企業項目投資內部控制主要存在的問題

1.組織結構不完善,權力制衡功能差

組織結構是計劃、協調和控制經費運行活動的整體框架,其職能是財務部門與業務部門的關系和財務部門內部職務設置、權限劃分、責任界定。目前的問題主要是內部控制機構不健全和企業決策部門缺乏必要的監督。

2.內控意識不強,法規落實不力

內部控制意識是國有企業在經費運動內控過程中,發展起來的基本規范。其主要問題是內控意識薄弱,不愿監控、不會監控、不敢監控。

3.內部控制制度的監督環節比較薄弱

我國目前國有企業的內部審計還比較薄弱,很多單位根本沒有專門的審計機構。因此對單位內部控制制度的執行情況的監督任務往往由財務部門來承擔,而財務部門本身就是內部控制制度的主要執行部門,這就形成了自己監督自己的局面。以多晶硅行業為例,由于環境的不斷惡化和資源的日益短缺,對新能源、綠色能源的需求急遽增長,加上對投資回報的過高預期,造成多晶硅項目這兩年一哄而上,卻沒有注意到投資的有效性和投資以后的效益性,具體到項目本身,就是投資的選擇(比如選址),投資以后合同(比如項目物資采購合同)的簽訂、執行和監督等,存在不少問題,如果投資者、決策者又不重視財務的地位和作用,就會造成企業項目投資內部控制存在諸多問題。

三、 財務監管框架下,如何加強國有企業項目投資內部控制

1.國有企業應當加強多晶硅投資可行性研究、評估與決策環節的控制。

對多晶硅投資項目建議書的提出、可行性研究、評估、決策等作出明確規定,確保多晶硅投資決策合法、科學、合理。多晶硅投資可行性研究是指在多晶硅投資決策之前,對擬投資項目進行全面的技術經濟分析論證,并試圖對其做出可行或不可行評價的一種科學方法,它是多晶硅投資前期工作的重要內容,是多晶硅投資程序的重要環節,是項目投資決策中必不可少的一個工作程序。由于多晶硅行業的相對特殊,其投資的可行性研究、評估與決策環節的控制尤為關鍵和重要。企業因發展戰略需要,在原投資基礎上追加投資的,仍然要嚴格履行控制程序。企業應當編制多晶硅投資項目建議書,由相關部門、人員對多晶硅投資項目進行分析與論證,對被投資企業資信情況進行盡職調查或實地考察,并關注被投資企業管理層或實際控制人的能力、資信等情況。多晶硅投資項目如有其他投資者,應當根據情況對其他投資者的資信情況進行了解或調查。企業應當由相關部門、人員或委托具有相應資質的專業機構對多晶硅投資項目進行可行性研究,編制可行性研究報告,重點對多晶硅投資項目的目標、規模、投資方式、投資的風險與收益等作出評價。

2.加強國有企業投資業務職責分工與授權批準控制

職責分工、權限范圍和審批程序應當明確規范,機構設置和人員配備應當科學合理。具體控制政策和措施包括:

1)企業應當建立多晶硅投資業務的崗位責任制,明確相關部門和崗位的職責權限,確保辦理多晶硅投資業務的不相容崗位相互分離、制約和監督。多晶硅投資業務不相容崗位至少應當包括:多晶硅投資項目的可行性研究與評估;多晶硅投資的決策與執行;多晶硅投資處置的審批與執行;多晶硅投資績效評估與執行。

2)企業應當配備合格的人員辦理對外投資業務。辦理對外投資業務的人員應當具備良好的職業道德,掌握金融、投資、財會、法律等方面的專業知識。

3)企業應當建立投資授權制度和審核批準制度,并按照規定的權限和程序辦理投資業務。應根據投資類型制定相應的業務流程,明確投資中主要業務環節的責任人員、風險點和控制措施等。

4)企業應當設置相應的記錄或憑證,如實記載投資業務各環節的開展情況。明確各種與投資業務相關文件資料的取得、歸檔、保管、調閱等各個環節的管理規定及相關人員的職責權限。

3.加強國有企業項目投資活動監督檢查

監督檢查的內容主要包括:投資業務相關崗位及人員的設置情況,重點檢查是否存在由一人同時擔任兩項以上不相容職務的現象;投資業務授權批準制度的執行情況,重點檢查對外投資業務的授權批準手續是否健全,是否存在越權審批行為;多晶硅投資計劃的合法性,重點檢查是否存在非法對外投資的現象。對外投資活動的批準文件、合同、協議等相關法律文件的保管情況;多晶硅投資業務核算情況,重點檢查原始憑證是否真實、合法、準確、完整,會計科目運用是否正確,會計核算是否準確、完整;多晶硅投資資金使用情況,重點檢查是否按計劃用途和預算使用資金,使用過程中是否存在鋪張浪費、挪用、擠占資金的現象;多晶硅投資資產的保管情況,重點檢查是否存在賬實不符的現象;多晶硅投資處置情況,重點檢查投資處置的批準程序是否正確,過程是否真實、合法。

4.加強預算控制

預算控制是內部控制的一個重要方面,包括籌資、融資、采購、生產、銷售、投資、管理等經營活動的全過程。對單位各項經濟業務編制詳細的預算和計劃,并通過授權,由有關部門對預算或計劃的執行情況進行控制,其基本要求是:第一,所編制預算必須體現單位的經營管理目標,并明確責任。第二,預算在執行中,應當允許經過授權批準對預算進行調整,以便預算更加切合實際。第三,應當定期、及時地反饋預算的執行情況。多晶硅行業屬于化工行業中比較特殊的一類,其預算控制指標的制定、執行、監督和考核必須與其自身的行業規律和市場經營環境相適應。

5.加強全面財務成本控制

隨著信息化的不斷發展,多晶硅項目投資全面成本控制勢必與IT 環境相結合,幫助企業解決以往實施全面成本控制中的困難,提升多晶硅項目投資的管理水平和管理效率。全面成本控制工作量大,沒有信息化支撐是不可想象的。成本控制管理涉及到大量的數據管理,成本控制制度的編制、調整、執行和成本分析考核的技術性、復雜度都很強,任何一個微小的調控牽一發而動全身,如果單靠人工處理,勢必耗費大量的人力物力,全面成本控制的各種信息的統計勢必會有一定的滯后,成本控制管理的情況不能及時反饋給管理者,影響全面成本控制的管理效果。企業應依靠網絡不斷完善全面成本控制的信息系統,開發全面成本控制相關軟件,簡便、快捷、準確地將成本控制執行情況及時提供給不同的管理者,保證成本控制編制、執行、調控和考評的實時性和有效性,滿足工作管理需要。依賴網絡信息系統實行全面成本控制信息化,是推行全面成本控制的高效選擇。

6.加強資產管理的內部會計控制

實物資產內部控制的關鍵控制點為實物資產的驗收入庫、領用發出、保管及處置。企業對實物資產管理建立嚴格的授權批準制度,明確審批人對實物資產管理的授權批準方式、權限、程序、責任和相關控制措施,規定經辦人辦理實物資產管理的職責范圍和工作要求。企業所有購置的實物資產必須及時入賬,財務部門應建立資產臺帳,對于固定資產、低值易耗品等采用永續盤存的方法,隨時反映其收、發、存情況,定期盤點實物資產,與記錄相比較,檢查是否存在缺損現象,并查明原因;建立固定資產維修管理制度,主要是對維修申請和資金使用、維修程序進行審批控制;建立固定資產處置管理制度,對企業資產報廢的授權審批、資產評估和會計處理等方面的控制。

參考文獻:

[1] 萬碧云. 對外投資立項后的內部控制問題及建議[J]. 老區建設 , 2009,(12):115-118

[2] 袁志明. 對外投資內部控制制度的設計[J]. 四川會計 , 2003,(01):106-108

篇（10）

關鍵詞：完善管理制度 國有資產 授權經營 法律思考

在《國務院關于2005年深化經濟體制改革的意見》中，明確地提出了完善國有資產授權經營管理制度這一重要課題，并將其作為深化國有企業和國有資產管理體制改革的重大任務。03年8月14日《企業國有資產授權經營管理辦法》起草工作小組召開了企業國有資產授權經營立法專家座談會，從會上反映的情況來看，在討論中專家意見分歧比較大，[1]在國內，現階段尚缺乏足夠的經濟、法律理論支撐，因此，有必要繼續進行有益的探索。作者企圖通過本文，談談自己對這一問題的法律思考。

一、對國有資產授權經營的基本認識

（一）、國有資產授權經營管理的由來

國有資產授權經營管理是在組建企業集團的試點工作中，為了組建企業集團，形成以資產為紐帶的母子公司關系，政府國有資產管理部門將集團緊密層企業的國有資產劃撥并授權給核心企業，由集團核心企業負責經營管理并承擔保值增值責任。其目的是建立以資產為紐帶的母子公司關系。[2]1992年國家國有資產管理局、國家計委、國家體改委和國務院經貿辦聯合下發的《國家試點企業集團國有資產授權經營的實施辦法》對授權經營定義為：“國有資產授權經營是指由國有資產管理部門將企業集團中緊密層企業的國有資產統一授權給核心企業（集團公司，下同）經營和管理，建立核心企業與緊密層企業之間的產權紐帶，增強集團凝聚力，使緊密層企業成為核心企業的全資子公司或控股子公司，發揮整體優勢”。隨著產權制度改革的不斷深入以及企業集團發展的實踐，對國有資產授權經營管理的認識又有了新的發展。

（二）、國有資產授權經營管理的相關規定

早在1993年制定《公司法》時，在公司立法中，就對國有資產授權經營管理有過明確規定。《公司法》第七十二條規定：“經營管理制度健全、經營狀況較好的大型的國有獨資公司，可以由國務院授權行使資產所有者的權利。”隨著不斷完善社會主義市場經濟的需要，為了積極探索國有資產管理的有效形式，黨的十六大對國有資產管理體制改革作出了重大決策，國務院按照黨的十六大和十六屆二中全會精神，制定了《企業國有資產監督管理暫行條例》，確立了國有資產管理體制的基本框架。該條例第二十八條第一款對國有資產授權經營管理規定為：“國有資產監督管理機構可以對所出資企業中具備條件的國有獨資企業、國有獨資公司進行國有資產授權經營。”上述規定，是確立國有資產授權經營管理制度的基礎，同時，也為進一步完善國有資產授權經營管理制度提供了基本依據。

（三）、國有資產授權經營管理的主要內容

1、國有資產授權經營的目的是探索國有資產管理的有效形式，建立以資產為紐帶的母子企業關系，使國有資產出資人到位并履行好出資人的職責，建立科學有效的國有資產管理、監督、運營體系和機制。

2、國有資產授權經營的主體，授權方是國務院國有資產監督管理機構和地方政府國有資產監督管理機構；被授權方是所出資企業中具備條件的國有獨資企業、國有獨資公司。

3、國有資產授權經營的核心是國有資產監督管理機構授權國有獨資企業、國有獨資公司“經營國有資產”，被授權企業在授權范圍內，的國有資產依法經營、監管，對其全資、控股或參股企業的國有資產行使所有者職能。

4、國有資產授權經營要由授權方與被授權方簽訂授權經營協議，明確授權內容，使被授權企業做到權利與責任的統一，被授權企業在享有經營國有資產權利的同時，應承擔國有資產保值增值的責任。

（四）、國有資產授權經營管理的主要作用

1、在國有資產監督管理機構與被授權企業之間，明確被授權企業的經營權利和責任，有利于維護被授權企業的法人主體地位和國有資產監督管理機構對被授權企業的出資人地位。一方面，被授權企業享有有關法律、法規規定的企業經營自，對其經營管理的企業國有資產承擔保值增值責任；另一方面，國有資產監督管理機構根據授權，依法履行出資人職責，依法對授權企業國有資產進行監督管理。

2、在被授權企業和其子企業之間，明確被授權企業對其子企業履行出資人職責，有利于母子企業層面上的出資人到位，使被授權企業的權利、義務和責任相統一，做到管資產和管人、管事相結合，從而有利于子企業國有資產的市場化運營。實行授權經營后，國有資產監督管理機構不再直接對被授權企業的子企業行使股東的資產受益、重大決策和選擇管理者的權利。

（五）國有資產授權經營管理的不足之處

1、從1992年國務院四部門聯合下發的《國家試點企業集團國有資產授權經營的實施辦法》以來，國有資產授權經營管理的社會經濟條件發生了重大的變化，隨著市場經濟體制的不斷完善，公司制度的確立，國有大中型企業在現代企業制度建設、公司和企業集團發展的實踐中，積累了大量豐富的實踐經驗，特別是黨的十六大以來，新的國有資產管理體制的確立，國有資產授權經營管理中又出現了新的些問題，從總體來說，國有資產授權經營管理制度有待進一步完善。

2、目前，由于國有資產授權經營管理的理論還不是十分成熟，因此，有必要對國有資產授權經營管理的定義，國有資產授權經營的主體，包括授權人、被授權人，國有資產授權經營的客體，包括所有者權益，股東權益，企業法人財產權、經營權，國有資產授權經營的對象、范圍等等進行深入的探討和研究，使之形成一種比較完善理論，并轉化為一種健全制度，使之有利于國有經濟布局和結構的戰略性調整，有利于深化國有企業和國有資產管理體制改革，有利于發展國有經濟，實現國有資產保值增值。

二、對國有資產授權經營的法律分析

（一）、國有資產授權經營管理的定義

經過多年的探索和實踐，可以說對國有資產授權經營有了新的認識。作者認為，可以將國有資產授權經營定義為：“國有資產授權經營是指政府及政府國有資產監督管理機構將自己以各種形式直接投資到企業的國有資產的產權授權給國有獨資企業、國有獨資公司統一持有，以確立母子企業產權關系。母企業依據產權關系成為授權范圍內企業國有資產的出資人，依法行使國有資產出資人的職能，即：資產受益、重大決策、選擇管理者等權利。統一對國有資產保值、增值負責。”

在上述定義中，產權指的是國有股權中的國家股權，不包括國有法人股權。

國有資產授權經營管理的主體包括授權人和被授權人兩個方面，授權人是指政府及政府國有資產監督管理機構，被授權人是指政府及政府國有資產監督管理機構所出資企業中具備條件的國有獨資企業、國有獨資公司。國有資產授權經營管理的客體是企業國有資產的持股權，而不是經營權。國有資產授權經營的對象是授權國有獨資企業、國有獨資公司持股的成員企業中的國有資產，被授權的國有獨資企業、國有獨資公司依據產權關系成為授權范圍內企業國有資產的出資人，依法行使國有資產出資人的職能。

（二）、國有資產授權經營管理的主體

國有資產授權經營管理的主體，指的是國有資產授權經營的授權人和被授權人。

1、關于授權人。隨著經濟體制改革的不斷深化而有所變化。在《公司法》的規定中，授權人主要指的是國務院，該法第七十二條規定：“經營管理制度健全、經營狀況較好的大型的國有獨資公司，可以由國務院授權行使資產所有者的權利。”根據公司法的該條規定，我們可以理解為在公司制企業中，國有資產授權經營的授權人是政府，而且只能是中央一級的人民政府即國務院。

黨的十五屆四中全會決議對國有資產授權經營的授權人，在理論上又有了新的發展，確立了國家所有、分級管理的原則，對國有資產授權經營的授權人雖然仍然堅持只能是政府，但在中央和地方政府分級管理國有資產的原則指導下，國有資產授權經營的授權人范圍有所擴大，即國務院可以授權，省、自治區、直轄市及計劃單列市人民政府也可以授權。黨的十五屆四中全會決議指出：“積極探索國有資產管理的有效形式。要按照國家所有、分級管理、授權經營、分工監督的原則，逐步建立國有資產管理、監督、營運體系和機制，建立健全嚴格的責任制度。國務院代表國家統一行使國有資產所有權，中央和地方政府分級管理國有資產，授權大型企業、企業集團和控股公司經營國有資產。”國家經貿委在《國有大中型企業建立現代企業制度和加強管理的基本規范》中進一步規定，“國有資產實行授權經營。國有資產規模較大、公司制改革規范、內部管理制度健全、經營狀況好的國有大型企業或企業集團公司，經政府授權，對其全資、控股、或參股企業的國有資產行使所有者職能。中央管理的企業由國務院授權，地方管理的企業由各省、自治區、直轄市及計劃單列市人民政府授權……。”

黨的十六大對國有資產管理體制改革作出了重大決策，確立了新的國有資產管理體制的基本框架，新的國有資產管理體制體現了以下特點：一是在堅持國有資產由國家統一所有的前提下，規定由中央人民政府和地方人民政府分別代表國家履行出資人職責。二是明確要求在國務院、省級、市（地）級人民政府設立專門的國有資產監督管理機構，根據同級人民政府授權，依法履行出資人職責，并按照“權利、義務和責任相統一，管資產與管人管事相結合”的原則，規定了國有資產監督管理機構的職責和義務。三是明確要求各級人民政府實行政資分開，國有資產監督管理機構不行使政府的社會公共管理職責，政府其他部門、機構不履行企業國有資產出資人職責。在新的國有資產管理體制下，國有資產授權經營的授權人，主要指的是國有資產監督管理機構。該條例第二十八條規定：“國有資產監督管理機構可以對所出資企業中具備條件的國有獨資企業、國有獨資公司進行國有資產授權經營。被授權的國有獨資企業、國有獨資公司對其全資、控股、參股企業中國家投資形成的國有資產依法進行經營、管理和監督。”

在新的國有資產管理體制下，現在的國有資產監督管理機構國資委，對國有資產的監督管理有相當大的局限性，目前，根據國家有關規定，國有資產監管機構的監管范圍，主要是經營性國有資產。首先，金融性資產和資源性資產，不在國資委的監管范圍之內；其次，即便是經營性國有資產（非金融類），比如煙草、鐵道、郵政等特殊壟斷行業的資產，事實上并不歸國資委監管。企業改革重組過程中大量發生的，與金融類資產、資源類資產和部份經營性國有資產相關聯的產權流轉與重組，可以說，國有資產監督管理機構是鞭長莫及，國有資產監管機構不可能成為上述國有資產的授權人。

2、關于被授權人。主要是指國有獨資企業和國有獨資公司。

國有獨資企業是指企業全部資產歸國家所有，國家依照所有權和經營權分離的原則授予企業經營管理，國有獨資企業依法取得法人資格，實行自主經營、自負盈虧、獨立核算，以國家授予其經營管理的財產承擔民事責任。國有獨資企業是按照《中華人民共和國企業法人登記管理條例》規定登記注冊的非公司制的經濟組織，不包括有限責任公司中的國有獨資公司。

國有獨資公司是指按照《公司法》規定，由國家授權的投資機構或者國家授權的部門單獨投資設立的國有獨資的有限責任公司。根據《公司法》的規定，公司法實施前已設立的國有企業，符合公司法規定設立有限責任公司條件的，單一投資主體的，可以依照公司法改組為國有獨資的有限責任公司。

國有獨資企業、國有獨資公司經國務院批準，可以作為國務院規定的投資公司、控股公司，享有公司法第十二條規定的權利；可以作為國家授權投資的機構，享有公司法第二十條規定的權利。

非國有獨資企業、國有獨資公司的大型企業、企業集團和控股公司如果要作為國有資產授權經營的主體，即被授權人，必然會引起企業其他股東的股權比例發生變化，因此，授權人在采取國有資產授權經營時，必然會受到其他條件的限制，國有資產授權經營將處于不確定狀態。

此外，各級國有資產監督管理機構監管范圍之內的以外國有獨資企業、國有獨資公司，如，煙草、鐵道、郵政等特殊壟斷行業的國有獨資企業、國有獨資公司；政府其他部門、機構，如其他工業、交通、水利等管理的國有獨資企業、國有獨資公司；華融、長城、東方、信達4家資產管理公司通過債轉股后，也存在大量經營性國有資產。作者認為，上述國有獨資企業、國有獨資公司作為被授權的主體資格是不容忽視的。

（三）、國有資產授權經營管理的客體及對象

國有資產授權經營管理的客體應該說，是企業的產權（股權），而不是經營權或企業法人財產權，國有資產授權經營的實質是授予國有獨資企業、國有獨資公司的持股權。政府及政府國有資產監督管理機構通過授權明確國有獨資企業、國有獨資公司與非產權關系的企業間的產權關系，即確認母子企業產權關系。國有資產授權經營的對象是授權國有獨資企業、國有獨資公司持股的企業中的國有資產，而這些國有資產不僅僅指存在于國有獨資企業、國有獨資公司內的國有資產，還包括控股公司、參股公司中的國有資產。被授權的國有獨資企業、國有獨資公司在未授權之前，與授權人的全資、控股、參股公司之間沒有產權關系，這些企業的國有資產也不屬于未被授權的國有獨資企業、國有獨資公司，經政府及政府國有資產監督管理機構授權后，與集團公司之間確立為母子公司，從沒有產權關系轉變為有產權關系，從某種意義上理解，國有資產授權經營是政府及政府國有資產監督機構在組建發展企業集團中的行政行為，是一種非市場方式的產權重組方式。政府及政府國有資產監督機構通過國有資產授權經營，從法律的角度，對產權的劃撥予以確認，從而形成母子公司之間的產權連接紐帶關系。目前，各級政府的國有資產監督管理機構對所管理的企業之間進行的重組主要采用的是這種方式。

篇（11）

摘要：黨的十和三中、四中全會對理順國有資產管理體制、加強國有資產管理提出了明確要求。進一步規范和加強高校所辦企業國有資產管理，是深化企業改革、確保國有資產安全完整和保值增值的迫切需要。本文結合工作實際，對高校企業資產管理、國有資本經營預算資金和文化產業專項資金管理中出現的問題、產生原因進行分析研究，提出進一步規范和加強高校企業國有資產管理的工作建議。

關鍵詞 ：高校企業；國有資產管理；問題與對策

高等學校校辦企業是高校技術創新和科技成果轉化的基礎、產學研結合的基地。在帶動行業技術進步、促進高校教學科研與國家經濟建設實際相結合、彌補教育經費不足以及促進教育事業和經濟建設發展等方面發揮著重要作用。2015年，教育部國有資產專項檢查組對部屬高校檢查過程中指出校辦企業國有資產管理存在著諸多問題，各高校針對檢查要求提出了整改意見，對進一步規范高校校辦企業國有資產管理健康發展具有重要指導意義。

一、高校企業資產管理存在的問題

(1)學校投資企業未劃轉資產經營公司，未建立起學校國有資產保值增值防火墻。未劃轉資產經營公司的校辦企業（屬于學校一級企業）的經營風險會直接影響到出資人權益，給國有資產造成損失。

(2)財務核算不規范、賬實不符。有些企業工商執照已經吊銷，學校未沖減長期投資——對企業投資，導致賬實不符；有的投資商看好高校科研技術，以捐贈股權的方式使學校享有一定股權比例，實質是隱性使用高校無形資產投資而未經上級主管部門審批，未履行無形資產投資評估備案手續；有的高校資產管理部門用學校非貨幣性資產投入校辦企業而未在學校財務部門辦理相關入賬手續。

(3)對管理不規范、長期虧損、扭虧無望企業未及時清理，實施關、停、并、轉；校辦企業改制、清算未履行清產核資、評估備案和產權登記程序；校辦企業負責人履職待遇（公務用車超標）或業務支出違反相關規定；高校處級（含）以上領導干部違反規定兼職取酬。

二、國有資本經營預算資金和文化產業專項資金管理存在的問題

(1)國有資本經營預算資金執行不合規。納入國有資本收益上繳的企業戶數不完整，個別企業未納入國有資本收益上繳范圍；國有資本經營預算資金未按規定用途使用，執行中還存在項目庫建設滯后，部分項目的選擇和調整隨意性較大，部分預算資金投向房地產等國家鼓勵國有資本退出的一般競爭性領域。

(2)文化產業專項資金執行不合規。文化產業專項資金未建立銀行專戶進行專賬核算，項目實際執行進度緩慢，會計處理不規范。

三、校辦企業國有資產管理出現問題的原因

(1)高校經營性資產監管體制尚未完全理順。部分校辦企業未劃轉至資產經營公司統一管理，對跨校區、跨地區對外投資的企業存在監管不到位現象；學校未對直接出資的校辦企業建立經營業績考核機制。

(2)由于高校合并等客觀原因造成校辦企業歷史遺留問題較多。教育部直屬高校在2000年前后經歷了大規模的合并，目前的高校大部分是由過去的多所本科、專科、高職合并而成，合并前各高校的隸屬關系（由部屬、省屬、市屬）、管理模式等各有不同。

首先，院、系辦企業產權不夠明晰，管理不規范。其次，整合校辦企業資源帶來歷史遺留問題。合校前，多數校辦企業成立于上世紀八、九十年代，成立之初，企業國有資產管理、財務管理不夠規范，歷史遺留問題延續至今。合校后，高校成立，將資產優良企業劃轉資產經營公司，對于經營效益低下，虧損的企業進行了關、停、并、轉，由于當時認識的局限性，導致在關停并轉企業的過程中，存在不規范之處。如對已經吊銷的校辦企業清理不徹底，企業注銷清算未按規定履行資產評估備案手續，國有股權比例變動未履行評估備案手續、國有股權轉讓未履行評估備案及掛牌交易等手續。

(3)高校對法律法規的學習，統籌管理的力度都有所欠缺。近幾年來，高校普遍存在國有資產管理法規意識淡薄的情況，企業成立、股權變更或改制過程中，往往重視工商稅務等規范要求，忽略了國有資產法規要求。

四、規范和加強高校企業國有資產管理的工作建議

(1)進一步理順國有資產管理工作體制并完善運行機制。堅持以管資本為主加強對校辦企業國有資產監管，加快建立事企分開、權責明晰的國有資產監管體制機制；將學校所有投資企業股權（包括孵化的高科技企業）全部劃轉到資產經營公司，由資產經營公司集中統一監管；學校要落實對資產經營公司監管職責，參與資產經營公司重大決策。

(2)加強對校辦企業國有資產管理。根據所投資企業具體情況，制定分類考核辦法；加強對派出的股東代表、董監事成員以及企業高級管理人員履職情況進行考核；學校應對長期虧損、扭虧無望的企業，依法依規關、停、并、轉；對與學科建設無關、對教學科研無促進作用或長期不向高校分配利潤的企業，要盡快撤出投資；對產權鏈條過長難以監管的企業，要壓縮產權層級或退出投資；加快推進學校所屬企業改制，制定詳盡改制方案，嚴格按規定開展清產核資、產權界定、財務審計、資產評估，準確界定和核實資產，客觀、公正地確定資產價值；學校要根據中央深化國有企業負責人薪酬制度改革精神，規范校辦企業負責人薪酬管理，建立綜合考核評價制度。清理學校處級（含以上）領導干部在校辦企業任職、兼職行為，杜絕兼職取酬現象發生；學校要按照中央有關規定，合理確定并嚴格規范校辦企業負責人履職待遇、業務支出，制定管理實施細則，細化管理規定，嚴格審核程序，明確相關標準；對工商已經注銷、財務賬面仍未核銷的投資，學校應按照準則、制度等相關規定要求獲取核銷的相關資料，報教育部審批或備案，并進行投資核銷，做到賬實相符；按照《中央國有資本經營預算編報辦法》完整申報國有資本收益戶數；加強對文化產業專項資金的管理，按照專款專用原則進行資金使用，項目實施按照預算批復進度執行，同時按照《企業會計準則》正確的進行會計處理；對于股權結構變動、股權轉讓、企業注銷未按規定履行評估備案及校辦企業未按規定履行產權登記事項，建議要按照教育部及相關文件規定辦理。

高校校辦企業國有資產管理存在的問題大多屬于歷史遺留問題，單靠學校本身已經無法解決。從2008年起，財政部、教育部為進一步加強事業單位國有資產管理，陸續制定了有關的管理辦法。2012年，教育部根據財政部文件要求，制定了直屬高校國有資產管理辦法。2015年，教育部頒布了《教育部關于進一步加強直屬高校所辦企業國有資產管理的若干意見》，進一步規范和加強了高校所辦企業國有資產管理，確保國有資產保值增值，促進高校所辦企業的健康發展，實現《教育規劃綱要》提出的“推進產學研用結合，加快科技成果轉化，規范校辦產業的發展”的任務。

參考文獻

1．金國龍．關于加強事業單位出資企業國有資產管理對策初探．行政事業資產與財務，2014( 09)．