行政處罰論文大全11篇

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篇（1）

《中華人民共和國行政處罰法》的第8條規(guī)定了行政處罰的種類共7項，前6項明確規(guī)定了行政處罰常用的處罰種類，而第7項只是籠統(tǒng)地規(guī)定：“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰”，在行政法學(xué)上規(guī)結(jié)出行政處罰種類共四大類，即申誡罰、財產(chǎn)罰、行為罰、自由罰。申誡罰是指行政機關(guān)向違反行政法律規(guī)范的行政相對人提出警戒或者譴責(zé)，申明其行為違法，教育行為人避免以后再犯的一種形式。它區(qū)別于其他種類處罰的特點在于對違法行為者實施的是精神上或者名譽、信譽等方面的懲戒，而不是對行政相對人的其他實體權(quán)利的剝奪或者限制，因此申誡罰更能體現(xiàn)教育與處罰相結(jié)合的原則。財產(chǎn)罰是指強迫違法的行政相對人交納一定數(shù)額的金錢或者剝奪其原有財產(chǎn)的行政處罰。這種處罰的特點是對違法的相對人在經(jīng)濟上給予制裁，迫使行政相對人履行金錢給付義務(wù)。財產(chǎn)罰是目前應(yīng)用最廣泛的一種行政處罰，如罰款、沒收違法所得、沒收非法財物。沒收指對非法收入應(yīng)采取沒收措施，而罰款是處罰違法相對人的合法收入，這是罰款與沒收的主要區(qū)別。行為罰（能力罰）是對行政相對人的行為權(quán)進行限制或者剝奪的一種制裁措施。這里所說的行為主要是指經(jīng)行政機關(guān)批準(zhǔn)同意從事某項活動的權(quán)利和資格。沒有這種資格就意味著違法。如暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)。自由罰（人身罰）是限制或者剝奪違法行為人的人身自由的處罰。自由罰的實施使行政相對人的人身自由受到限制，也就是行政相對人在短時期內(nèi)將失去人身自由，如行政拘留。除了上述《行政處罰法》規(guī)定的常用處罰種類外，許多單行法律、法規(guī)規(guī)定了責(zé)令改正、通報批評等，下面將就這些規(guī)定是否行政處罰進行探討。

1責(zé)令改正是否為行政處罰的種類

許多學(xué)者們和執(zhí)法工作者持不同意見，有的人認(rèn)為責(zé)令改正不是一種行政處罰，因為《行政處罰法》中沒有規(guī)定，因此它只是行政措施或行政命令，或者是行政強制，而有的人認(rèn)為，它是一種行政處罰，因為它是行政機關(guān)向行政相對人書面文書送達的，并且對行政相對人具有約束力，要求相對人必須執(zhí)行的。《行政處罰法》除了規(guī)定6種基本行政處罰種類外，還規(guī)定：法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰、行政機關(guān)實施行政處罰時，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為。另如《中華人民共和國種子法》第10章法律責(zé)任第62條規(guī)定，違反本法規(guī)定，有下列行為之一的，由縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門或者工商行政管理機關(guān)責(zé)令改正，處以1000元以上10000元以下罰款：①經(jīng)營的種子應(yīng)當(dāng)包裝而沒包裝的。②經(jīng)營的種子沒有標(biāo)簽或者標(biāo)簽內(nèi)容不符合本法規(guī)定的。③偽造、涂改標(biāo)簽或者試驗、檢驗數(shù)據(jù)的。④未按規(guī)定制作、保存種子生產(chǎn)、經(jīng)營檔案的。⑤種子經(jīng)營者在異地設(shè)立分支機構(gòu)未按規(guī)定備案的。

這些規(guī)定中的“責(zé)令改正”是不是一種行政處罰呢？筆者認(rèn)為如果由行政處罰機關(guān)沒對行政相對人下達處罰決定之前，單獨口頭或者以文書下達的“責(zé)令改正通知書”就不是行政處罰，只是起要求違法的行政相對人糾正其違法行為的作用，具有教育意義；如果單行法條款中規(guī)定了責(zé)令改正，行政處罰機關(guān)對行政相對人以行政處罰決定形式書面下達的，那就是行政處罰。地方法規(guī)中規(guī)定的“責(zé)令改正”是不是行政處罰呢？如《江蘇省種子條例》第6章法律責(zé)任第42條規(guī)定，違法本條例第6條第2款規(guī)定，未經(jīng)批準(zhǔn)采集或者采伐省重點保護的天然種質(zhì)資源的，由縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)或林業(yè)行政主管部門責(zé)令改正，沒收種子和違法所得，處以違法所得1倍以上3倍以下罰款；沒有違法所得的，處以1000元以上20000元以下的罰款。按理《江蘇省種子條例》只是地方法規(guī)，只能規(guī)定6種基本的處罰種類，但是該條例的第1條規(guī)定，根據(jù)《中華人民共和國種子法》和有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合本省實際，制定本條例。《行政處罰法》第11條規(guī)定，地方性法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由、吊銷企業(yè)營業(yè)執(zhí)照以外的行政處罰。法律行政法規(guī)對違法行為作出具體規(guī)定的，必須在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定。該條例的這條規(guī)定，實際上是對《種子法》第61條第3項作出的具體規(guī)定。另外，在法律和行政法規(guī)的法律責(zé)任或者罰則中規(guī)定類似于責(zé)令改正的，應(yīng)一并如上理解。2通報批評是否為行政處罰的種類

篇（2）

行政處罰機關(guān)的告知義務(wù)有兩層含義：一、告知的內(nèi)容是作出行政處罰決定的事實、理由和依據(jù)；二、告知的時間必須是在作出行政處罰決定之前。

篇（3）

2.用戶界面測試

通過用戶界面測試來驗證用戶與系統(tǒng)的交互情況。界面測試的目標(biāo)是確保系統(tǒng)向用戶提供適當(dāng)?shù)脑L問和瀏覽被測對象功能的操作。測試方法，為每個窗口創(chuàng)建或修改測試，以核實各個應(yīng)用程序窗口和對象都可正確進行瀏覽，并處于正常狀態(tài)。完成標(biāo)準(zhǔn)，證實各個窗口與基準(zhǔn)版本保持一致，或符合接受標(biāo)準(zhǔn)；需考慮的特殊事項，并不是所有定制或第三方對象的特征都可訪問。

3.性能測試

性能測試采用了主觀評測和軟件評測相結(jié)合的方法，先部署上系統(tǒng)，在環(huán)保局內(nèi)部試運行，通過工作人員的使用來了解系統(tǒng)的反應(yīng)速度是否滿足客戶的需求。系統(tǒng)的性能需求主要是對系統(tǒng)web訪問的response時間和系統(tǒng)負(fù)載能力的要求。在性能測試過程中，我們利用Loadrunner模擬用戶向系統(tǒng)發(fā)送請求，并監(jiān)控系統(tǒng)的CPU,Memory等參數(shù)。

4.安全性測試

本系統(tǒng)采用先登錄，后操作的方式。因此，必須測試有效和無效的用戶名和密碼，并注意到是否大小寫敏感。本系統(tǒng)是有超時的限制，也就是說，用戶登錄后在一定時間內(nèi)（20分鐘）沒有點擊任何頁面，需要重新登錄才能正常使用。所以，也必須對其進行測試。

5.測試結(jié)果

篇（4）

對于檢驗檢疫管理事項的性質(zhì)，以及行政管理相對人的行為性質(zhì)，檢驗檢疫部門均有自由裁量權(quán)。可以通過自由裁量來判斷其行為是否違反了檢驗檢疫相關(guān)的管理秩序，并在調(diào)查和評判之后來確定是否需要對其進行行政處罰。

（二）自由裁量違法行為情節(jié)輕重

主觀和客觀是檢驗檢疫違法行為情節(jié)分類的兩個主要方面。其中主觀的行為包括動機、目的、態(tài)度表現(xiàn)和心理狀態(tài)等；客觀行為包括對象、時空、方式方法和結(jié)果危害等。因此，在施行檢驗檢疫行政處罰的時候，必須對上述所說的主觀、客觀行為的內(nèi)容進行認(rèn)真考慮，然后再判定其違法行為情節(jié)的輕重，而檢驗檢疫部門在這方面仍然具有自由裁量的權(quán)利。在檢驗檢疫的相關(guān)法律法規(guī)中，不少涉及行為情節(jié)輕重判定的內(nèi)容都是可以酌情來定的，也就是說在都相關(guān)違法行為進行處罰時，可以由檢驗檢疫部門綜合考慮主觀和客觀兩大因素來對其情節(jié)輕重進行自由裁量，其中包括其違法情節(jié)的程度、范圍以及輕重等。在相關(guān)的法律條款中，“視情節(jié)輕重而定、根據(jù)情節(jié)輕重”等字眼是比較常見的，這樣的字眼顯然表示相關(guān)的法律法規(guī)并沒有對違法行為的輕重做出非常明確的劃定，而是賦予了檢驗檢疫部門根據(jù)自身的理解和判斷，對其進行自由裁量的權(quán)利。

（三）自由裁量處罰的類型、對象和程度

根據(jù)我國現(xiàn)行的檢驗檢疫法律法規(guī)，對于相關(guān)違法行為的處罰方式主要有警告、暫扣或吊銷許可證、罰款等。對于那些違反了檢驗檢疫法律法規(guī)的行為，究竟應(yīng)該采用怎樣的處罰方式，而主要的處罰對象又有哪些呢？在判斷這方面問題時，首先需要根據(jù)相應(yīng)的法律法規(guī)來進行。目前這方面的法律法規(guī)主要可以分為兩大類型，其一是確定型，即在法律法規(guī)條款中，明確規(guī)定了某種違法行為的類型，以及需要處罰的對象；其二是選擇性，即對某種違法行為，相關(guān)法律法規(guī)只是給定了處罰對象、處罰程度的選擇范圍，而具體的決定權(quán)交給了檢驗檢疫部門。二、控制檢驗檢疫行政處罰自由裁量權(quán)的必要性所謂檢驗檢疫行政處罰自由裁量權(quán)，就是對于違反了檢驗檢疫相關(guān)法律法規(guī)的公民或組織，法律所賦予檢驗檢疫部門自主對其進行裁決的權(quán)利，其中自主裁決的內(nèi)容可以包括其違法的性質(zhì)、處罰的力度等等。但如果不對檢驗檢疫行政處罰自由裁量權(quán)進行規(guī)范，那么必將造成在實際運用過程中出現(xiàn)較多的缺陷。可以說，對檢驗檢疫行政處罰自由裁量權(quán)進行控制室十分必要的，它能夠在較大程度上減少行政處罰不合理現(xiàn)象的出現(xiàn)。對于是否給予處罰、處罰力度的輕重等問題，部分檢驗檢疫法律法規(guī)賦予了行政部門自主決定的權(quán)利。這些法律法規(guī)給行政執(zhí)法人員提供的處罰裁量自主決定空間是比較大的。所以如若行政執(zhí)法人員不能合理地使用自身的自由裁量權(quán)，就有可能造成實際執(zhí)法過程中出現(xiàn)不公，甚至是違法的行為。所以，如果能夠?qū)Ξ?dāng)前的行政處罰自由裁量權(quán)進行較為深入地解讀，并結(jié)合其在行政執(zhí)法人員實際工作中的運用情況進行研究，制定出能夠?qū)π姓?zhí)法人員自由裁量權(quán)進行規(guī)范的條款，就能確保行政執(zhí)法人員和各級行政執(zhí)法機關(guān)能夠合理的范圍內(nèi)對擁有的自由裁量權(quán)進行正確運用。具體來看，則是將行政執(zhí)法人員擁有的自由裁量權(quán)進行細(xì)化、規(guī)范，并在一定程度上縮小其使用范圍和可以自由裁量的幅度，從而確保行政執(zhí)法人員能夠根據(jù)違法行為情節(jié)的輕重給出最合理的處罰，既不過輕也不過重，這樣能夠有效避免在實際的行政處罰過程中出現(xiàn)處罰的標(biāo)準(zhǔn)不同、處罰隨意、處罰不當(dāng)?shù)痊F(xiàn)象。

二、控制檢驗檢疫行政處罰自由裁量權(quán)的途徑

（一）建立行政執(zhí)法回避制度

我國有明確的法律規(guī)定，當(dāng)違法的當(dāng)事人和執(zhí)法者存在明確的利益關(guān)系時，在執(zhí)法過程中，該執(zhí)法者應(yīng)該進行回避（詳見《中華人民共和國行政處罰法》第37條）。進行回避的方式主要有申請回避以及主動回避兩種，在實際的工作當(dāng)中，應(yīng)該注意這兩種回避方式的結(jié)合。而對于執(zhí)法者是否有必要進行回避，需要由行政部門的上層領(lǐng)導(dǎo)進行決定；如果是要決定行政執(zhí)法部門的領(lǐng)導(dǎo)是否需要回避，則由領(lǐng)導(dǎo)層集體進行確定。

（二）根據(jù)處罰的具體原則，來確立違法行為裁量的標(biāo)準(zhǔn)

對于裁量標(biāo)準(zhǔn)的制定，需要充分結(jié)合本部門、本地區(qū)的實際狀況來進行，在主體法律法規(guī)所允許的范圍內(nèi)對處罰幅度、種類等進行適度的調(diào)整。這種調(diào)整只能在原有基礎(chǔ)之上進行變化，而不能獨立建立新的處罰規(guī)則。這種裁量標(biāo)準(zhǔn)的制定，主要是為了避免處罰力度出現(xiàn)過大的偏差，出現(xiàn)輕罰重錯、重罰輕錯的情況。首先，應(yīng)該對違法行為情節(jié)輕重的程度進行規(guī)定，明確指出違法行為處于哪一個層次，而且處罰力度又應(yīng)處于哪一個層次；其次，需要規(guī)定哪些層次的違法行為不應(yīng)該受到較高金額的罰款，以此來避免執(zhí)法者受利益的驅(qū)使而對較輕的違法行為給出過重的處罰。

（三）為確保行政自由裁量的科學(xué)合理性，應(yīng)進一步完善行政處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)

篇（5）

孟德斯鳩曾言“行政貴乎神速”。行政效率是行政權(quán)的生命，沒有基本的行政效率，就不可能實現(xiàn)行政權(quán)維護的社會所需要的基本秩序的功能，在不損害行政相對人合法權(quán)益的前提下適當(dāng)提高行政效率是行政效率原則的體現(xiàn)。因而在審判實踐中，大多數(shù)法院對超過辦案期限的治安行政處罰決定判決予以維持，便是出于行政效率的考量。從另一方面講，如果法院因超過辦案期限，而判決撤銷程序合法且并未損害當(dāng)事人實體權(quán)益的治安處罰行為，其結(jié)果是行政機關(guān)為履行治安管理的職責(zé)以及出于對被害人利益的保護，還會抽出人力物力財力重新啟動行政處罰程序，重新立案并在法定期限內(nèi)做出完全相同的行政處罰決定，其對行政相對人或者第三人的實體處理不會改變，原告并沒有因此而免于行政處罰，這在司法實踐中必然造成行政訴訟資源的浪費。

2、確保違法行為依法受到追究

司法實踐中，部分法院認(rèn)為對于已經(jīng)發(fā)現(xiàn)或已經(jīng)立案調(diào)查的違法行為的追究不應(yīng)受追究期限的限制，否則，不利于對行政法律秩序的維護以及被害人合法權(quán)益的保護。毫無疑問，行政處罰中的關(guān)鍵詞是“罰”或者“懲處”，行政處罰的首要目的是為達到對違法者予以懲戒，促使其以后不再犯，有效實施行政管理，維護公共利益和秩序。而著眼于我國的《行政處罰法》，我國行政處罰制度的主要理論基礎(chǔ)和理念在立法目的的體現(xiàn)可從《行政處罰法》第一條的規(guī)定中得到佐證，盡管其中也涉及保護公民權(quán)利問題，但公民權(quán)利是被框定在社會秩序之中的，行政處罰的主題在于“報應(yīng)”和“平衡”，即通過讓違法行為人承擔(dān)法律責(zé)任對其侵害社會的行為進行報復(fù)，通過讓其承擔(dān)新的義務(wù)使之與被害者之間、與其他社會成員之間保持“平衡”。法院從訴訟效果的角度考慮，為達到對違法行為懲處的目的及對被害者的補償、平衡社會各方關(guān)系，對僅超過期限的治安行政處罰不予撤銷也在情理之中。

3、法定期限對行政主體不具備拘束效力

從具體的司法實踐中可以看出，部分法院認(rèn)為《中華人民共和國治安管理處罰法》第九十九條的規(guī)定的實質(zhì)是為了通過設(shè)定辦案期限，提高公安機關(guān)的辦案效率，防止出現(xiàn)因工作懈怠、拖延造成案件的久拖不決，與行政行為的效力之間沒有必然的因果關(guān)系。這種認(rèn)識是將其視為行政機關(guān)內(nèi)部規(guī)范行政效率的規(guī)定，而對于行政外部相對人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系沒有做出調(diào)整，也不影響行政行為的效力，不構(gòu)成對行政機關(guān)行使行政職權(quán)的限制。但作為治安行政處罰程序的時限規(guī)定，該法條不僅是對行政權(quán)力運行的規(guī)范和約束，也是對行政相對人權(quán)益的保護，更是對行政法律秩序的維護，單純解讀為旨在提高行政效率的規(guī)范而對行政行為的效力不產(chǎn)生任何影響不免有些狹隘。

二、降格處理超期行政處罰行為存在的問題

盡管法院在審判實踐當(dāng)中，對于超過辦案期限的治安行政處罰行為大部分未判決撤銷而予以維持行政處罰決定有出于各方面因素的考量以及解讀和適用法律的誤區(qū)，但此類判決呈現(xiàn)出的如下問題值得重視與探討：

1、虛置法律設(shè)定的行為期限

《治安處罰法》第九十九條對辦案期限予以規(guī)定，無論是從督促行政機關(guān)提高行政效率，以防無故拖延的角度出發(fā)，還是以保護行政相對人程序權(quán)利和實體利益為目的，都有其存在的意義與價值。公安機關(guān)辦理治安處罰案件超期被訴諸法院后被判決維持處罰決定，使得違反關(guān)于時限的法律規(guī)定沒有任何不利的法律后果，導(dǎo)致法條形同虛設(shè)，不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用，達不到違反法定程序之行政行為匹配的法律效果，驅(qū)使行政機關(guān)遵守法定程序的保障性機制得不到建立。

2、創(chuàng)造“程序瑕疵”概念造成自相矛盾

在部分法院判決中為強調(diào)超過辦案期限違反程序的輕微程度，認(rèn)為超過辦案期限屬于“程序瑕疵”，而不屬于“程序違法”，并且通過司法批評和建議的方式做出類似“補正”性質(zhì)的處理。而在學(xué)理上“，程序瑕疵”與“程序違法”其實是同一概念，并不存在程序上錯誤的不同程度的區(qū)別。只是對于具體行政行為不符合應(yīng)具備的合法要件的，在我國行政法學(xué)上稱為行政“違法”，在日本等國以及我國臺灣地區(qū)稱為具體行政行為的“瑕疵”。如果說將“程序瑕疵”從“程序違法”中切割出來，在不否認(rèn)其違反法律規(guī)定的同時又對具體行政行為的合法性予以確認(rèn)，造成邏輯上的自相矛盾。具體行政行為的合法性要件必然包括行政程序合法，既然程序有“瑕疵”，就表明程序違法。雖然具體行政行為的有效性值得討論，但必然不具有合法性。

3、行政機關(guān)單純的超期違法行為得不到追究

法院對違反法定程序的行政行為判決維持，這一結(jié)局對訴訟當(dāng)事人來說其訴訟的目的不能被滿足，導(dǎo)致了行政訴訟引導(dǎo)行政相對人或者第三人通過訴訟維護自己權(quán)益的目的產(chǎn)生偏差，結(jié)果使當(dāng)事人喪失了的動力。行政機關(guān)單純的超期違法行為得不到追究，導(dǎo)致行政機關(guān)輕視乃至忽視行政程序，最終將置程序低于實體的地位。并且，在目前程序法治意識尚未樹立、行政法治水平不高的背景下，這種判決結(jié)果使得行政機關(guān)及其公務(wù)員意識不到違反法定程序的代價，不僅不利于保護當(dāng)事人的權(quán)益，更不利于行政機關(guān)和公務(wù)員樹立正當(dāng)程序理念。

篇（6）

通過細(xì)致的現(xiàn)場檢查、問詢和調(diào)查，取得了充分的證據(jù):《醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》復(fù)印件(診療科目為中醫(yī));《醫(yī)師資格證書》、《醫(yī)師執(zhí)業(yè)證書》復(fù)印件(執(zhí)業(yè)范圍為中醫(yī));現(xiàn)場檢查筆錄、詢問筆錄、門診處方、門(急)診病員登記表;藥品等。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，雎某中醫(yī)診所內(nèi)無中草藥，只有部分中成藥，治療多采用輸液、打針、服用中成藥及西藥等方法;該診所從2013年12月10日到2014年1月25日治療的88名患者中，中醫(yī)治療率僅為40%，違反了《醫(yī)療機構(gòu)基本標(biāo)準(zhǔn)(試行)》的相關(guān)規(guī)定。綜合以上情況，認(rèn)定雎某中醫(yī)診所超出核準(zhǔn)登記的診療科目從事診療活動的違法事實成立。

1.2法律適用恰當(dāng)，處罰裁量合理雎某中醫(yī)診所

超出登記范圍開展診療活動的行為違反了《醫(yī)療機構(gòu)管理條例》第二十七條:醫(yī)療機構(gòu)必須按照核準(zhǔn)登記的診療科目開展診療活動。因無收費票據(jù)、財務(wù)記錄，無法計算其違法所得，考慮其超診療科目范圍從事診療活動的行為未給患者造成重大傷害，情節(jié)較輕微，經(jīng)合議，依據(jù)《醫(yī)療機構(gòu)管理條例》第四十七條和《醫(yī)療機構(gòu)管理條例實施細(xì)則》第八十條第(一)款的規(guī)定予以警告、罰款人民幣2500元處罰。雎某某中醫(yī)診所于2014年3月3日向工商銀行儀征支行營業(yè)部繳納了2500元的罰款，履行了處罰決定。

篇（7）

近年來，隨著改革開放和經(jīng)濟文化事業(yè)的迅速發(fā)展，行政機關(guān)的監(jiān)督管理職能急劇增加，為了有效履行廣泛的監(jiān)督管理職責(zé)，越來越多的行政機關(guān)開始運用行政處罰手段。據(jù)調(diào)查，1991年，僅北京市

行政機關(guān)實施的處罰行為就達800多萬次，其中罰沒款物處罰700多萬次，折合金額9000多萬元，警告拘留違法人59.9萬人次，吊銷許可證、責(zé)令停業(yè)756起，拆除違章建筑2000多起。行政機關(guān)廣泛行使處罰

權(quán)，對于制止和糾正違法行為，維護社會秩序起到十分重要的作用。但必須承認(rèn)，目前的行政處罰也存在一些問題：一是現(xiàn)有處罰手段跟不上，難以制止和糾正日益增多的違法行為；二是行政機關(guān)亂設(shè)處罰、濫施處罰現(xiàn)象日益嚴(yán)重，侵犯了公民法人合法權(quán)益，也損害了法律尊嚴(yán)，影響了政府和人民群眾的魚水關(guān)系。為此，必須盡快制定一部行政處罰法，統(tǒng)一解決目前實踐中存在的各種問題。具體而言，制定處罰法的作用表現(xiàn)為以下幾個方面：

（一）制定處罰法有利于監(jiān)督保障行政機關(guān)依法行使職權(quán)，有效完成行政管理任務(wù)。

由于缺少一部統(tǒng)一的行政處罰法，行政機關(guān)在行使職權(quán)遇到很多困難。（1）違法現(xiàn)象日益增多，行政機關(guān)現(xiàn)有處罰手段制止不力。如制造假藥違法案件1986年2000多起，1990年時達1.3萬起，衛(wèi)生檢疫違法案1990年177起，1991年上升為277起。對于酒后開車、超載運輸、道路遺撒等現(xiàn)象僅采用小額罰款已遠達不到制裁效果。（2）執(zhí)行處罰缺乏有力手段，非法干預(yù)和妨礙執(zhí)法現(xiàn)象十分嚴(yán)重，據(jù)反映，北京市每年查處900萬起違法案件，除現(xiàn)場處罰外，有近500萬起處罰決定存在執(zhí)行問題，完全推到法院是不可想象的。全國工商行政管理系統(tǒng)1990年發(fā)生妨礙公務(wù)案件1.7萬起，造成13名執(zhí)法人員死亡，754人重傷，35人致殘。（3）處罰制度不健全，引發(fā)的行政訴訟案件逐年增多。法院受理的行政訴訟案件中，絕大多數(shù)都是對處罰不服引起的，但由于立法對行政處罰的依據(jù)、證據(jù)要求、程序、原則及幅度等內(nèi)容的規(guī)定不統(tǒng)一、不明確，給行政機關(guān)造成較大被動，使法院也難以審查裁決。（4）由于財政體制和立法不配套，致使行政機關(guān)處理罰沒款項做法不一，為違法截流、坐支、引誘相對人違法獲取財源大開方便之門。為了解決上述問題，制定一部行政處罰法已非常必要。

（二）制定處罰法有利于保護公民法人的合法權(quán)益。

由于缺少法律限制，行政機關(guān)亂設(shè)處罰、濫施處罰，侵犯公民法人合法權(quán)益的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，主要表現(xiàn)在以下方面：（1）行政機關(guān)隨意設(shè)定處罰權(quán)，超出法定幅度規(guī)定人身罰、財產(chǎn)罰，致使設(shè)卡罰款泛濫成災(zāi)、勞役罰花樣翻新。許多縣、鄉(xiāng)、區(qū)自行設(shè)定各類處罰，嚴(yán)重破壞法制統(tǒng)一和法律尊嚴(yán)，侵犯公民法人合法權(quán)益。（2）某些行政機關(guān)鉆法律空子，在法律缺乏對罰款幅度規(guī)定或規(guī)定的幅度過寬、罰款上繳程序不嚴(yán)的情況下，顯失公正處罰相對人。坐支截流、非法獲利。有的地方甚至出現(xiàn)了"以罰款養(yǎng)執(zhí)法"，以罰款解決獎金、福利，亂開財源的混亂現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了政府形象。（3）行政機關(guān)處罰管轄權(quán)不明確，出現(xiàn)多個機關(guān)爭奪一項處罰權(quán)，"互相打架"。如海關(guān)與公安、工商對走私的處罰、食品衛(wèi)生與質(zhì)量監(jiān)督對食品的管理、藥品與工商對藥品的管理、土地和城建對非法建筑的管理等經(jīng)常發(fā)生的摩擦糾紛。據(jù)統(tǒng)計，目前已有16對機關(guān)在處罰管轄權(quán)方面出現(xiàn)爭執(zhí)和矛盾。由于多機關(guān)處罰和重復(fù)處罰，給公民法人帶來不公正的處罰后果。（4）行政處罰缺乏嚴(yán)格的程序限制和證據(jù)規(guī)則，出現(xiàn)大量罰款不開收據(jù)、扣押財產(chǎn)不列清單、吊銷許可證不說明理由、處罰不告知訴權(quán)等隨意處罰現(xiàn)象，侵犯權(quán)公民法人合法權(quán)益。因此，制定行政處罰法對于限制監(jiān)督行政權(quán)力，保護公民法人合法權(quán)益具有重要意義。

（三）制定處罰法對于健全法制，配合行政訴訟法實施具有重要意義。

行政訴訟法的頒布實施，在事后監(jiān)督行政行為方面發(fā)揮了重要作用。但并沒有完全解決行政機關(guān)隨意設(shè)定處罰權(quán)、不公正行使處罰權(quán)的問題。實踐中迫切需要對處罰行為加以事前事中監(jiān)督，避免違法處罰實施造成的損害。為此，制定一部處罰法，對行政機關(guān)享有什么處罰權(quán)、如何行使處罰權(quán)作出嚴(yán)格限制規(guī)定，有利于配合行政訴訟法實施，完善對行政行為的事先監(jiān)督機制，也有利于維護和加強法制統(tǒng)一。

（四）制定處罰法對于轉(zhuǎn)變政府職能、糾正"為罰而罰"的傳統(tǒng)觀念，加快改革開放均有重要意義。

傳統(tǒng)上政府管理注重計劃與命令、強調(diào)制裁與禁止，助長了行政處罰中"為罰而罰"的不良觀念，忽視了說服與指導(dǎo)、服務(wù)與保障的作用。隨著改革開放的不斷深入，這種傳統(tǒng)的管理經(jīng)驗與觀念已經(jīng)很難適應(yīng)現(xiàn)代商品經(jīng)濟管理模式。現(xiàn)代經(jīng)濟要求政府多服務(wù)，少計劃，多指導(dǎo)，少命令，多監(jiān)督，少制裁。為此，必須改變目前這種多機關(guān)職能交叉、爭搶處罰權(quán)，為了罰款而罰款，忽視指導(dǎo)與服務(wù)的現(xiàn)狀。而重新劃分處罰權(quán)，轉(zhuǎn)變單一處罰職能、增強服務(wù)與指導(dǎo)觀念必須通過統(tǒng)一的立法才能完成。

有同志認(rèn)為，制定行政處罰法的條件尚不成熟。目前行政處罰條款多出自各部門的法律法規(guī)，因而完全可以通過修改部門法的方式解決行政處罰種類不齊、力度不夠、程序不全、執(zhí)行不力等問題，不必另起爐灶制定一部統(tǒng)一的行政處罰法。加之行政處罰中存在的一事再罰、多機關(guān)爭奪處罰權(quán)、罰款流向不明等問題并不是缺少一部處罰法造成的，而是立法缺乏協(xié)調(diào)、行政組織權(quán)限不明、財政體制局限性、執(zhí)法人員素質(zhì)低等多種因素相互作用造成的，要解決這些問題，也不是制定一部處罰法就得以根除的。

我們認(rèn)為；這些同志的看法雖有一定道理，但過于消極悲觀了。因為任何法律都不能是一部包羅萬象、醫(yī)治百病的靈丹妙藥，其作用也是有限的，但不能因為它作用有限而完全舍棄它。行政處罰法至少可以從兩個方面解決現(xiàn)存的問題。一是通過規(guī)定處罰設(shè)定權(quán)的歸屬來限制各級政府濫設(shè)處罰的權(quán)力，從而結(jié)束所有機關(guān)均可創(chuàng)設(shè)處罰的混亂現(xiàn)狀。二是通過規(guī)定處罰程序規(guī)則切實有效地保障受處罰人的合法權(quán)益，消除行政處罰的任意性和不公正現(xiàn)象，同時也可以保證合法的行政處罰決定得以順利執(zhí)行。

二、行政處罰立法中的幾個問題

（一）關(guān)于行政處罰的種類問題

行政機關(guān)普遍反映，現(xiàn)有處罰手段不夠，難以有效制裁違法相對人。例如，市容管理部門僅憑罰款手段難以及時糾正建筑運輸單位的道路遺撒問題；漁政管理部門對外國船只進入我國漁域捕魚行為也往往束手無策；交通管理部門對酒后駕車行為也缺乏有效處罰手段。為此，我們主張在處罰法中增加幾種新的處罰手段，同時對現(xiàn)有一些處罰手段加以修改和調(diào)整。例如，申誡類處罰應(yīng)建立警告登記和累積轉(zhuǎn)罰制度，對多次受過申誡罰的違法人應(yīng)轉(zhuǎn)換適用更重一類的處罰。規(guī)定申誡罰的必要公開制度，使之發(fā)揮有效的威懾力。財產(chǎn)罰應(yīng)解決罰款幅度過大、隨意性強、流向不明的問題。建議將罰款的決定機關(guān)與執(zhí)行機關(guān)分離開來，避免處罰者獲益不處罰者失職的現(xiàn)象。將沒收非法所得、扣押

、變賣、銷毀等措施納入處罰手段范圍。行為罰部分則需解決"責(zé)令賠償""責(zé)令履行某種義務(wù)"等決定的性質(zhì)問題，特別要解決"責(zé)令性決定的"的執(zhí)行問題。增加勞役罰內(nèi)容，通過恢復(fù)原狀等勞役措施教育違法人。除此而外，應(yīng)當(dāng)明確行政機關(guān)適用人身罰具備的條件和范圍，規(guī)定除公安機關(guān)外，其他任何機關(guān)均不得適用人身罰手段。

至于如何在處罰法中規(guī)定處罰種類，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)采用歸類與列舉并用的方式。即規(guī)定行政機關(guān)可以采用申誡罰、財產(chǎn)罰、行為罰、人身罰的同時，還應(yīng)規(guī)定幾種主要處罰形式的適用方式，如警告登記累積制度，罰款決定與收繳分離制度、拘留處罰的傳喚、訊問、取證制等。

（二）行政處罰種類的設(shè)定問題

行政處罰事關(guān)重大，只有特定層級的國家機關(guān)才有權(quán)規(guī)定處罰種類。對哪些機關(guān)有權(quán)設(shè)定哪類處罰，理論和實踐界有較大爭議。一種意見認(rèn)為，只有法律、法規(guī)有權(quán)規(guī)定處罰，人身罰只能由法律規(guī)定，其他任何機關(guān)及組織都無權(quán)規(guī)定并適用處罰。另一種意見認(rèn)為，根據(jù)目前我國立法現(xiàn)狀，取消規(guī)章的處罰設(shè)定權(quán)是不合適的，因為規(guī)章是多數(shù)行政機關(guān)的執(zhí)法依據(jù)，而且已經(jīng)規(guī)定了不同形式的處罰，因此，應(yīng)當(dāng)允許規(guī)章設(shè)定一些非人身罰。還有同志認(rèn)為，既然法津賦予地方政府諸多的管理職責(zé)，并允許市、縣、鄉(xiāng)制定在本地區(qū)內(nèi)具有普遍約束力的規(guī)范性文件，那么就應(yīng)當(dāng)認(rèn)可地方政府設(shè)定部分處罰的權(quán)力，體現(xiàn)"權(quán)責(zé)一致"原則。

我們認(rèn)為，行政處罰涉及公民、法人基本人身財產(chǎn)權(quán)益，必須由特定的立法機關(guān)規(guī)定，這是保障人權(quán)，維護法制統(tǒng)一的基本前提。行政機關(guān)規(guī)定處罰必須有法律授權(quán)，而且授權(quán)的范圍和規(guī)定處罰的行政規(guī)范必須受一定的限制。從我國目前處罰設(shè)定狀況看，由最高行政機關(guān)國務(wù)院依據(jù)法律授權(quán)設(shè)定部分處罰是必要的，但只能就非人身權(quán)方面設(shè)定處罰。其他行政規(guī)范可依授權(quán)規(guī)定一些實施細(xì)則和標(biāo)準(zhǔn)，而不能創(chuàng)設(shè)處罰權(quán)。

除對設(shè)定處罰的機關(guān)作一定限制，還應(yīng)該對設(shè)定處罰的文件加以限制，即任何機關(guān)都不得通過非正式的規(guī)范性文件，如政策、通知、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程設(shè)定行政處罰權(quán)。

三）行政管理權(quán)與處罰權(quán)的關(guān)系

關(guān)于管理權(quán)與處罰權(quán)的關(guān)系，理論和實務(wù)界有二種意見。一種意見認(rèn)為，行政管理權(quán)與處罰權(quán)是兩種不同性質(zhì)的權(quán)力，行使兩類權(quán)力的機關(guān)應(yīng)當(dāng)分離。至于分離到什么程序，有兩種方案，一是相對分離，在同一個機關(guān)內(nèi)，行使管理權(quán)的機構(gòu)與行使監(jiān)督處罰權(quán)的機構(gòu)分離開，使監(jiān)督處罰機構(gòu)專司處罰及執(zhí)行，不進行一般管理活動。二是完全分離，行政管理機關(guān)與監(jiān)督處罰機關(guān)完全分開。各機關(guān)原有的處罰權(quán)從管理部門分離出來，組成若干相對獨立的綜合監(jiān)督處罰機構(gòu)。如目前地方從城建、交通、衛(wèi)生、公安、稅務(wù)、工商部門分離出來的綜合執(zhí)法隊、市容監(jiān)察組織等就屬這一類。

另一種意見認(rèn)為，管理權(quán)和處罰權(quán)是不可分離的兩項權(quán)力，處罰權(quán)是行政管理權(quán)的一部分。例如，許可證管理中，吊銷許可證是處罰的一種形式，但是，很難將吊銷權(quán)從許可證管理權(quán)中分離出來。

解決好管理權(quán)與處罰權(quán)的關(guān)系，有利于減少行政處罰管轄沖突，也可以保證一事不再罰原則的貫徹實施。例如，由多機構(gòu)組成的統(tǒng)一市容管理組織負(fù)責(zé)維護市容的各項工作，不僅減少多機并爭奪管轄權(quán)的現(xiàn)象，而且能夠避免就某一違法行為進行兩次以上的處罰。

（四）法規(guī)競合與一事不再罰原則

一個行為違反兩個以上法律規(guī)范的，行政機關(guān)應(yīng)如何處罰，這是一個法規(guī)競合行為。例如，某人用毒藥制成的誘耳在漁塘捕魚的行為，可能違反治安管理處罰條例、漁業(yè)法、環(huán)境保護法等多個法津。在目前行政管理權(quán)交叉重疊、法規(guī)不斷增多的情況下，如果允許各個行政機關(guān)依據(jù)各自的法律對某一行為分別作多次處罰，顯然有失公允。對此，有人提出"一事不再罰原則"。即對某一違法事件不得給予兩次以上的處罰。但對"一事"的理解不盡相同。較窄的理解是一個行為違反一個法律規(guī)范為"一事"，較寬的理解是一個行為違反多個法律規(guī)范也算"一事"。由于每一行為，每一事都可以進行不同層次的多次劃分，而且處罰機關(guān)也不止一個，所以，也有人提出"一事不再罰"原則難以成立。

我們認(rèn)為，一事不再罰原則是保障公民法人合法權(quán)益，防止行政機關(guān)專橫武斷的重要原則，應(yīng)當(dāng)在行政處罰法中占有一席之地。至于"一事"的范圍如何界定，必須考慮目前處罰機關(guān)職權(quán)交叉重疊的現(xiàn)狀。為避免行政執(zhí)法機關(guān)失職不處罰或越權(quán)濫處罰，應(yīng)當(dāng)將"一事"界定于"一個行為違反一個法律"的范圍之內(nèi)。例如，某司機出車時被交通警察以尾燈不

亮為由處罰一次，在他駕車回單位期間，交通部門不得以同樣理由再次處罰該司機。

那么如何解決因一個行為受多次處罰的問題，目前有兩個方案：一是參照刑法中法規(guī)競合理論采用"重罰吸收輕罰"方式處理，即一個違法行為違反多個法律規(guī)范，由其中量罰最重的機關(guān)處罰。但這種方式

存在一個問題，即會出現(xiàn)各機關(guān)爭奪或推脫處罰權(quán)、互不通氣現(xiàn)象。第二個方案是重新整合行政執(zhí)法機關(guān)，改變傳統(tǒng)上"一個機關(guān)執(zhí)行一部法律"的習(xí)慣，將擁有相同或類似職權(quán)的行政機關(guān)合并，由綜合性執(zhí)法機關(guān)對同一違法行為進行"重罰吸收輕罰"的選擇性處罰。我們認(rèn)為這種方案是合理且可行的。

（五）行政處罰權(quán)的委托問題

行政處罰權(quán)涉及公民法人的人身財產(chǎn)權(quán)，應(yīng)由法律規(guī)定的有權(quán)行政機關(guān)行使。但是，由于個別部門執(zhí)法任務(wù)重、條件跟不上，遂將自己的處罰權(quán)委托給下級機關(guān)和所屬機構(gòu)同級其他機關(guān)，非行政機關(guān)、個人去行使。隨著委托處罰權(quán)現(xiàn)象日益增多，交通、市容、物價、城建、計劃生育、公安等部門執(zhí)法中也暴露出許多問題。第一，誰有權(quán)委托？并不是任何行政機關(guān)在任何情況下都可以將自己的處罰權(quán)委托出去。委托機關(guān)必須是依法享有處罰權(quán)的機關(guān)。本身沒有處罰權(quán)或其處罰權(quán)來自其他機關(guān)委托的組枳不得委托。例如，接受公安機關(guān)委托的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府不得再將其處罰權(quán)委托他人行使。第二，委托必須符合什么條件？委托必須有法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)。同時也必須符合其他定法條件。第三，委托應(yīng)履行哪些手續(xù)？有些行政機關(guān)向個人組織委托處罰權(quán)時不辦理任何手續(xù)，致使委托隨意性增加，委托后責(zé)任不明確。為此，應(yīng)通過立法明確委托處罰權(quán)的必經(jīng)程序，如簽定委托書、劃分雙方責(zé)任，約定委托權(quán)限、范圍及期限。第四，委托處罰的責(zé)任歸屬如何？目前委托處罰的責(zé)任并不明確，具體做法也不一樣。例如委托權(quán)限內(nèi)的處罰行為由誰負(fù)責(zé)？委托權(quán)限以外責(zé)任由誰承擔(dān)？有同志認(rèn)為，無論處罰是否超出委托權(quán)限，都應(yīng)由委托機關(guān)負(fù)責(zé)。第五，行政機關(guān)的派出機構(gòu)是否無須委托行使行政機關(guān)的權(quán)力？有同志認(rèn)為，目前大城市的街道辦事處、派出所等擔(dān)負(fù)大量行政職責(zé)，相當(dāng)于一級行政機關(guān)，但又沒有明確的執(zhí)法主體地位，引訟被告資格的混亂。為此，應(yīng)當(dāng)明確其獨立執(zhí)法的地位，不必履行一般委托手續(xù)。

（六）行政處罰程序問題

行政處罰程序不完備是比較嚴(yán)重的一個問題。概括起來主要有以下幾個方面：處罰程序種類不全、沒有關(guān)于溯及力和時效的統(tǒng)一規(guī)定、證據(jù)規(guī)則不明確、缺乏有效的執(zhí)行措施和執(zhí)行保障、協(xié)助執(zhí)行不力等。

1.程序種類不齊全。行政處罰是針對不同程序、情節(jié)、條件的違法行為實施的制裁，可以分為幾種類型：普通處罰程序，即通過正常程序?qū)嵤┑奶幜P，原則上應(yīng)履行通知、訊問、聽證、制作處罰裁決等程序；特別處罰程序，對緊急情況下或是非清楚的現(xiàn)場違法行為實施的處罰，如強行制止、糾正、現(xiàn)場處罰等。特別程序可以省略某些手續(xù)，如通知、聽證等，但有的事后應(yīng)補正。

2.時效規(guī)定少。對違法行為的處罰必須有時間限制，即超過追究時效，不應(yīng)再施處罰。治安處罰條例規(guī)定為6個月，是否該時效規(guī)定也適于其他種類的處罰？我們認(rèn)為立法原則上可規(guī)定為6個月，其他法律法規(guī)另規(guī)定的除外。

3.處罰適用規(guī)范的溯及力不明確。行政機關(guān)適用的法律、法規(guī)前后規(guī)定不一致的，處罰應(yīng)本著"從舊兼從輕"原則。對于法律實施以前的違法行為，不適用新法律處罰。對過去開始，持續(xù)到新法律實施后的違法行為，應(yīng)適用較輕的法律予以處罰。

4.證據(jù)規(guī)則不明確。行政處罰往往涉及轉(zhuǎn)瞬即逝的違法行為，難以收集到明白無誤、雙方當(dāng)事人共同認(rèn)可的證據(jù)。加上行政證據(jù)涉及專業(yè)技術(shù)問題，行政機關(guān)根據(jù)現(xiàn)有條件，也無法象刑事偵查一樣，收集到準(zhǔn)確完整的證據(jù)。為此，應(yīng)當(dāng)確立

篇（8）

因為行政處罰本身所具有的強制力、直接影響相對人權(quán)利義務(wù)、對相對人的聲譽、財產(chǎn)、行為甚至人身自由產(chǎn)生不利后果的特點，使得行政處罰必須嚴(yán)格依法設(shè)定、執(zhí)行、監(jiān)督與救濟，并遵守法定的行政處罰原則與適用原則。筆者在本文中想予以討論的，就是行政處罰適用中的“一事不再罰”原則在理論與實踐中的幾個問題。

“一事不再罰”是行政法學(xué)界對行政處罰適用原則之一的一個概括性表述，其具體內(nèi)涵、定義依我國《行政處罰法》第二十四條為“對違法當(dāng)事人的同一違法行為，不得給予兩次以上行政罰款的行政處罰”。這一原則的規(guī)定主要是為了防止處罰機關(guān)對相對人同一違法行為以同一事實理由處以幾次行政處罰，以獲得不當(dāng)利益，同時也是為了保障處于被管理地位的相對人法定的合法權(quán)益不受違法的行政侵犯，使一定的違反行政管理法律法規(guī)的行為與一定的法律責(zé)任相互確定掛鉤，進而體現(xiàn)法律制度與行政管理的可預(yù)見性與穩(wěn)定性價值。

在行政管理法律關(guān)系中，處于管理地位的行政主體擁有以國家名義出現(xiàn)的行政管理權(quán)，具先定力、執(zhí)行力與強制力。尤其是隨著現(xiàn)代市場經(jīng)濟的發(fā)展，國家行政日益深入到國民生活的各個領(lǐng)域，對行政權(quán)這一管理優(yōu)益權(quán)規(guī)范的必要性日益為人們所認(rèn)識并逐漸突出。而在行政管理法律關(guān)系中的相對人一方，由于與行政主體的地位的不對等性，其合法權(quán)益在國家公權(quán)力的沖突中便顯得尤為渺小。行政相對人即使是違反了一定的行政管理法規(guī)，受到一定的行政處罰，其作為一般公民的另一身份屬性的合法權(quán)益的保障與事后救濟與保障是現(xiàn)代行政的價值理念之一。“一事不再罰”原則的背后所體現(xiàn)的，就是這種法理價值理念的追求。將其通俗化來表述，便是犯錯一次就只能、只需承擔(dān)一次行政處罰，且這種處罰必須是先有的、法定的。

“一事不再罰”原則在我國理論研究與立法實踐中尚有未得以充分明晰之處，導(dǎo)致了行政管理實踐中的一些混亂、相悖狀態(tài)。以下筆者試述之：

一、《行政處罰法》對“一事不再罰”處罰主體的表述欠缺唯一的確定性。對幾個機關(guān)都有管轄權(quán)的違反行政管理法律法規(guī)的行為該由哪個行政機關(guān)進行處罰沒有明確的規(guī)定。例如有的規(guī)章法規(guī)規(guī)定對某一違法行為，可以由幾個機關(guān)去處理，與此同時，無論是出于現(xiàn)實還是法理都不允許相對人對處罰的主體進行選擇。因此，由于部門利益、權(quán)責(zé)劃分不清，機關(guān)間協(xié)調(diào)不盡充分等原因，在實踐中產(chǎn)生了由不同行政機關(guān)分別進行一次行政處罰而在事實上產(chǎn)生“一事多次罰”的形式上合乎法律原則但卻悖離原則的內(nèi)在價值要求的合法、矛盾現(xiàn)象。筆者暫稱為行政處罰主體的競合。這無疑是不符合行政統(tǒng)一性、行政法治、行政管理價值的追求的。

二、《行政處罰法》的“一事不再罰”原則對適用法規(guī)時的沖突沒有提供合適的沖突適用規(guī)則。隨著行政法制的發(fā)展與法律法規(guī)的制定與對社會關(guān)系調(diào)整、保障的日益細(xì)化，一個違反行政管理法規(guī)的行為可能會導(dǎo)致侵犯了不同社會利益客體的后果，這時就可能會出現(xiàn)保護不同利益客體的特別法都對該行為競相適用，而同時產(chǎn)生幾個不同的法律責(zé)任、法律后果的現(xiàn)象。筆者稱之為法律法規(guī)適用的競合。而此時如果對相對人依據(jù)不同的法律法規(guī)做出幾個不同的處罰決定，就明顯違反“一個行為，不得兩次以上處罰（此處亦可表現(xiàn)為幾份處罰，但處罰之間肯定會出現(xiàn)時間上的先后、客觀上的表現(xiàn)也是次序不同）”的原則。而如果只做出一項處罰決定，往往會面臨一般法與一般法之間、特別法與特別法之間互無優(yōu)位難以決定選擇適用的難為局面。這種情況給行政主體的處罰管理提出了行政執(zhí)法實踐上的難題。

三、《行政處罰法》的“一事不再罰”原則對都有處罰權(quán)、相同行政職能的不同行政主體由誰處罰、是否排斥相同的處罰無提供法定指引。筆者認(rèn)為這是行政處罰主體競合的另一種特殊表現(xiàn)形式。由于市場經(jīng)濟的發(fā)達，物流、人流、資金流與智力成果大流通在全國范圍內(nèi)甚至世界范圍內(nèi)的出現(xiàn)，一個違法行為在一地已被一個行政主體處罰后，是否還應(yīng)承擔(dān)另一地另一相同職能但主體資格不同的行政主體以相同理由、依據(jù)而做出的行政處罰決定呢？例如司機王某運送西瓜由A省到C省，途中被A省道路行政管理部門認(rèn)定車輛超載并處以罰金。后途經(jīng)B省又被當(dāng)?shù)芈氛芾聿块T以超載為由處以罰金。最后進入C省境內(nèi)再次受到C省路政管理部門的相同理由依據(jù)的第三次處罰。王某若以《行政處罰法》中的“一事不再罰”原則抗辯之，達到的答辯可能是“他主體的處罰并不代表本主體的處罰。本主體只要不對你進行第二次處罰便不違犯該原則。”確實，我國《憲法》與《行政組織法》都授權(quán)有關(guān)行政部門與行政主體資格與相應(yīng)的處罰權(quán)限。他們均以行政主體身份進行行政規(guī)制、行政管理。其主體資格是法定的。以“一主體沒有實施兩次處罰，他主體并不代表本主體”的理由進行抗辯似乎有其邏輯、法理的合法性與合理性。這種現(xiàn)象在現(xiàn)實行政管理處罰中廣泛的存在。“一事不再罰”原則對此似乎顯得無能為力。我們先且不論該抗辯理由是否成立，但單憑“一事不再罰”似乎無法判定其違法性與無效性。

出現(xiàn)這三種現(xiàn)象的原因是多方面的。有制度尚未充分完善、立法技術(shù)不夠成熟、行政理論研究還不夠細(xì)致等客觀因素，也有爭奪部門利益方面的主觀因素，筆者在此試結(jié)合法理學(xué)、憲法學(xué)與行政法學(xué)的一般理論、原則提出解決辦法。

一、對于前述第一項“一事不再罰”原則缺乏處罰主體法定唯一性的缺漏，首先應(yīng)該在立法上引起重視，進而規(guī)范立法行為，減少不必要的“一權(quán)多授”、“多部門授權(quán)”，從而在立法設(shè)計上防止、杜絕此種不符合立法科學(xué)的缺陷。而在立法完全解決這個問題之前，可以依照以下三個原則來解決。

1、專職部門優(yōu)于一般職能部門進行管理、處罰的原則。這是考慮到現(xiàn)代行政的復(fù)雜性、專門性、技術(shù)性特點。由專門的職能部門管理、處罰更有利于行為性質(zhì)的認(rèn)定、違法行為后果的確認(rèn)與處罰幅度的統(tǒng)一性與科學(xué)性。

2、層級低的部門優(yōu)于層級高的部門進行管理、處罰的原則。這是考慮到基層行政管理部門的分布面較廣，更有利于及時發(fā)現(xiàn)、處理違反行政法律法規(guī)的行為，也便利于當(dāng)事人依事后救濟程序提起行政復(fù)議、行政訴訟的管轄、處理與裁判。

3、通過行政程序法的規(guī)定，將法律法規(guī)中所有出現(xiàn)幾個行政處罰主體競合的情形都整理規(guī)范歸結(jié)到由法律法規(guī)中規(guī)定的幾個機關(guān)組成的聯(lián)合執(zhí)法機構(gòu)以共同名義做出處罰決定。此方法可以作為上述兩個原則的補充。適用解決幾個專門職能部門之間、幾個一般職能部門之間、幾個同級行政機關(guān)之間的管理權(quán)確定的問題。但這一方法存在的缺陷是現(xiàn)實中較難操作，要將法律法規(guī)中所有出現(xiàn)此種沖突的情形一一整理規(guī)范、再由法律規(guī)定授權(quán)聯(lián)合執(zhí)法機構(gòu)處理，實踐中將會導(dǎo)致增加立法整理的工作負(fù)擔(dān)與行政人員編制膨脹等弊端，所以只僅僅應(yīng)局限作為上述1、2兩個原則的補充。

行政法學(xué)界有學(xué)者提出可以通過重新定義“一事不再罰”原則來解決這個問題，其提出的定義為：“不得以同一事實和理由對同一違法行為罰兩次或兩次以上”，但筆者認(rèn)為這種表述在處罰主體的唯一性確定上還存有欠缺。而容易被默認(rèn)理解為“同一行政主體不得以同一事實和理由對同一違法行為出罰兩次或兩次以上”，而“由不同行政主體‘依法’同時以同一事實和理由對同一違法行為的處罰”則是符合“一事不再罰”的形式合法、實質(zhì)不合法現(xiàn)象，這就成了規(guī)避這一原則的“合法”情形。因此筆者認(rèn)為此種表述也不是十分嚴(yán)密的。

二、對于前述第二項“一事不再罰”原則對適用法律法規(guī)過程中的法律法規(guī)適用競合沖突未能提供合適的沖突規(guī)則的問題。在行政執(zhí)法實踐中，“之所以會有兩個以上法規(guī)、規(guī)章對同一行為從不同角度規(guī)定處罰，這是立法者從不同角度考慮問題的結(jié)果。并不是這一行為變成兩個或兩個以上的行為。如果一個行為可按不同法規(guī)、規(guī)章規(guī)定處罰兩次以上，隨著我國法規(guī)、規(guī)章的日益增加、規(guī)定日益細(xì)密，這一行為被處罰的次數(shù)將不斷增加，其后果不堪設(shè)想(引用1)。”這種幾個法律法規(guī)對同一違法行為進行規(guī)制的情形似乎已超出“一事不再罰”的要求，但行政處罰所體現(xiàn)的是行政相對人在違反了行政管理法規(guī)后所應(yīng)依法承擔(dān)對己不利的法律責(zé)任，是一種對國家的責(zé)任、義務(wù)。這不同于有的刑事犯罪中還需負(fù)擔(dān)民事方面的賠償責(zé)任。既然只是一種責(zé)任形式，那就必須只能承擔(dān)一種責(zé)任后果。如果按照某些學(xué)者的意見認(rèn)為可以同時處以幾個不同的行政處罰，這無疑就給相對人設(shè)定了過重的不合理的法律責(zé)任負(fù)擔(dān)；與此同時，法律的行為規(guī)范指引性與責(zé)任后果的唯一確定性將被犧牲，穩(wěn)定性的存亡也會取決于執(zhí)法主體的意念之間。這就明顯是有悖于行政法治的行為規(guī)范、可預(yù)見性、穩(wěn)定性等基本價值要求的。所以這個法律法規(guī)適用競合的問題必須引起足夠的重視并加以解決。在此，筆者試給出幾個沖突規(guī)則：

1、特別法優(yōu)于普通法（一般法）的原則。這是法理學(xué)中的一項基本原則，采用這一原則的原因與意義筆者在此不加累述。

2、新法優(yōu)于舊法的原則。這是因為行政管理面對的是日新月異的社會現(xiàn)實，新法往往更能體現(xiàn)立法者對現(xiàn)實生活、社會現(xiàn)象的把握、定性、調(diào)整的立法意圖與對社會關(guān)系的調(diào)整理念。從而實現(xiàn)行政管理與時俱進的科學(xué)性與積極性，也有利于相對人對處罰理由、處罰依據(jù)、處罰方式與責(zé)任形式的接受與認(rèn)識，避免出現(xiàn)使用過時的法律法規(guī)進行處罰而導(dǎo)致相對人的逆反心理，導(dǎo)致降低行政效率與增加行政成本負(fù)擔(dān)。

3、對相對人處罰程度較輕的形式優(yōu)于對相對人處罰程度較重的形式的原則。這是因為行政處罰只是實現(xiàn)一定行政管理目的的具有教育、懲戒兩重性的手段，處罰不是目的，令相對人承擔(dān)不利的法律后果也不是目的。站在受處罰的相對人的角度而言，受到行政處罰本身在精神上已是一種不利的后果，責(zé)任形式、法律后果的輕重、制裁幅度的大小往往會影響、關(guān)系到相對人的認(rèn)識程度、重視程度與接受程度。所以，刻意地加重行政相對人的行政處罰負(fù)擔(dān)并不見得是絕對必要的。而站在行政處罰主體的角度而言，對相對人有意識、有選擇地適用制裁后果較輕的行政處罰形式，將無疑更能體現(xiàn)行政執(zhí)法、行政法治中“寓情于治”的成熟管理技巧，將會更容易實現(xiàn)管理者與被管理者的管理--反饋與意見的傳達與接受，有利于相對人對行政處罰行為的接受與理解，從而有助行政管理的順暢運行與整體行政效率的提高。

4、絕對禁止同時對一行為適用多法、多種處罰的原則。同時適用多法、給予多種行政處罰的不利后果、于法于理的不成立前面已有論述。必須在行政處罰制度中強調(diào)這一原則，以免因為行政主體故意或過失導(dǎo)致此種情形的出現(xiàn)。

值得在此提出的是，在適用上述三項沖突規(guī)則對相對人進行處罰后，行政主體應(yīng)有義務(wù)對相對人進行告知教育，使相對人了解自己的行為對社會關(guān)系造成的多種危害與在法律上的多種不利后果。從而在今后的行為中能提起應(yīng)有的注意，不致再違反他法而再受他種處罰。

三、對于《行政處罰法》的“一事不再罰”的原則對相同職能的不同行政主體該由誰來處罰，是否排斥相同處罰無提供法定指引該如何處理。

筆者認(rèn)為在此之前還有個法理問題需要明晰。舉上述王某運輸西瓜的案例。對其進行處罰的A、B、C三省路政管理部門都是合法、有權(quán)的、互無隸屬關(guān)系的三個獨立行政主體。他們?nèi)叩奶幜P行為似乎不違反“一事不再罰”原則，因為他們均以自己的主體名義做出了“合法”的“一次”處罰，雖然理由依據(jù)是一樣的。然而這樣真的不違反“一事不再罰”原則嗎？筆者認(rèn)為答案無疑是否定的。因為三個互不隸屬的不同行政主體他們行政權(quán)均是來自于國家的授權(quán)，也就是說他們的權(quán)力均源屬于一個根本的主體--國家，而他們都只是國家設(shè)立在不同地區(qū)進行行政管理的代表機構(gòu)。因此，這三個形似獨立的主體其實質(zhì)是一體的。

從法制的角度來考察，他們適用的是相同的法律法規(guī)，而正是這套法律法規(guī)的原則要求他們“一事不再罰”。也就是說，相對人如果因違法行為被適用這套法律法規(guī)承擔(dān)了行政處罰不利后果，他們從法制統(tǒng)一的要求出發(fā)均應(yīng)予以確認(rèn)與保護，而不能無視其他行政主體據(jù)此做出的處罰決定而冒違反“一事不再罰”之大不韙再次進行處罰。這種行為本身就是違法與背離行政法制統(tǒng)一性要求的。

從相對人的角度來考察，行政機關(guān)依法適用法律法規(guī)對相對人的違法行為進行處罰是有絕對義務(wù)接受的，因為這種處罰是一種國家行為，反映的是國家對公共秩序的一種要求與調(diào)整，是國家行政管理的需要與體現(xiàn)，是由處罰機關(guān)代表國家意志做出的規(guī)制性的國家行為。而如果允許相同職能的不同行政主體對同一行為進行多次處罰，就會使相對人產(chǎn)生“究竟哪一個處罰機關(guān)才代表國家？是不是一個處罰機關(guān)代表一個‘國家’？各個處罰機關(guān)是否各自代表‘各自’的‘國家’？”的疑問。從某種意義上講，這種疑問是對國家（對外最高代表權(quán)、對內(nèi)最高統(tǒng)治權(quán)）、行政權(quán)統(tǒng)一的疑問，其政治危害性是顯而易見的。會造成相對人對國家概念的理解、國家權(quán)力的行使、國家代表的唯一性等問題的認(rèn)識混亂，甚至?xí)屜鄬θ水a(chǎn)生國家對內(nèi)表現(xiàn)形式之一的統(tǒng)一行政權(quán)被行政執(zhí)法機關(guān)故意割裂的認(rèn)識，這對國家的統(tǒng)一、行政法制的統(tǒng)一、行政法制建設(shè)的破壞性無疑是致命的。

行政實踐中出現(xiàn)這種現(xiàn)象大多是因為地方利益主義、部門利益主義在作祟，行政管理不是一種獲利機制，我們更不能認(rèn)同“雁過拔毛”的合理性。行政管理是一個國家對公共秩序的要求、調(diào)整、規(guī)范，而不是某些人、某些機關(guān)牟利的機制。處理這個《行政處罰法》對相同職能的不同行政主體該由誰來處罰，是否排斥相同處罰無提供法定指引的問題，不是應(yīng)該設(shè)計出什么解決原則、方法機制的問題，基于上述這個問題的重大危害性，應(yīng)該在《行政處罰法》中予以明令禁止，只一律承認(rèn)肯定首次處罰的唯一合法性并賦予相對人對二次處罰的積極抗辯權(quán)，以維護法制的整體統(tǒng)一性，制止濫用權(quán)力、爭奪利益亂法的不正常現(xiàn)象。

綜上所述，筆者認(rèn)為“一事不再罰”原則是必要與科學(xué)的，是反映自然公正、法治等價值理念追求的。但在理論與實踐中，我們還須進一步深入細(xì)致研究，以期盡識其真義，從而使其真正完備起來，為行政執(zhí)法、行政處罰實踐提供更全面的理論指導(dǎo)與更強的依據(jù)性、可操作性。

（引用1）《行政法學(xué)》羅豪才主編，中國政法大學(xué)出版社1999年版，205-206頁

主要參考書目：1、《行政法學(xué)》羅豪才主編，中國政法大學(xué)出版社1999年修訂第一版

篇（9）

近年來，隨著改革開放和經(jīng)濟文化事業(yè)的迅速發(fā)展，行政機關(guān)的監(jiān)督管理職能急劇增加，為了有效履行廣泛的監(jiān)督管理職責(zé)，越來越多的行政機關(guān)開始運用行政處罰手段。據(jù)調(diào)查，1991年，僅北京市

行政機關(guān)實施的處罰行為就達800多萬次，其中罰沒款物處罰700多萬次，折合金額9000多萬元，警告拘留違法人59.9萬人次，吊銷許可證、責(zé)令停業(yè)756起，拆除違章建筑2000多起。行政機關(guān)廣泛行使處罰

權(quán)，對于制止和糾正違法行為，維護社會秩序起到十分重要的作用。但必須承認(rèn)，目前的行政處罰也存在一些問題：一是現(xiàn)有處罰手段跟不上，難以制止和糾正日益增多的違法行為；二是行政機關(guān)亂設(shè)處罰、濫施處罰現(xiàn)象日益嚴(yán)重，侵犯了公民法人合法權(quán)益，也損害了法律尊嚴(yán)，影響了政府和人民群眾的魚水關(guān)系。為此，必須盡快制定一部行政處罰法，統(tǒng)一解決目前實踐中存在的各種問題。具體而言，制定處罰法的作用表現(xiàn)為以下幾個方面：

（一）制定處罰法有利于監(jiān)督保障行政機關(guān)依法行使職權(quán)，有效完成行政管理任務(wù)。

由于缺少一部統(tǒng)一的行政處罰法，行政機關(guān)在行使職權(quán)遇到很多困難。（1）違法現(xiàn)象日益增多，行政機關(guān)現(xiàn)有處罰手段制止不力。如制造假藥違法案件1986年2000多起，1990年時達1.3萬起，衛(wèi)生檢疫違法案1990年177起，1991年上升為277起。對于酒后開車、超載運輸、道路遺撒等現(xiàn)象僅采用小額罰款已遠達不到制裁效果。（2）執(zhí)行處罰缺乏有力手段，非法干預(yù)和妨礙執(zhí)法現(xiàn)象十分嚴(yán)重，據(jù)反映，北京市每年查處900萬起違法案件，除現(xiàn)場處罰外，有近500萬起處罰決定存在執(zhí)行問題，完全推到法院是不可想象的。全國工商行政管理系統(tǒng)1990年發(fā)生妨礙公務(wù)案件1.7萬起，造成13名執(zhí)法人員死亡，754人重傷，35人致殘。（3）處罰制度不健全，引發(fā)的行政訴訟案件逐年增多。法院受理的行政訴訟案件中，絕大多數(shù)都是對處罰不服引起的，但由于立法對行政處罰的依據(jù)、證據(jù)要求、程序、原則及幅度等內(nèi)容的規(guī)定不統(tǒng)一、不明確，給行政機關(guān)造成較大被動，使法院也難以審查裁決。（4）由于財政體制和立法不配套，致使行政機關(guān)處理罰沒款項做法不一，為違法截流、坐支、引誘相對人違法獲取財源大開方便之門。為了解決上述問題，制定一部行政處罰法已非常必要。

（二）制定處罰法有利于保護公民法人的合法權(quán)益。

由于缺少法律限制，行政機關(guān)亂設(shè)處罰、濫施處罰，侵犯公民法人合法權(quán)益的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，主要表現(xiàn)在以下方面：（1）行政機關(guān)隨意設(shè)定處罰權(quán)，超出法定幅度規(guī)定人身罰、財產(chǎn)罰，致使設(shè)卡罰款泛濫成災(zāi)、勞役罰花樣翻新。許多縣、鄉(xiāng)、區(qū)自行設(shè)定各類處罰，嚴(yán)重破壞法制統(tǒng)一和法律尊嚴(yán)，侵犯公民法人合法權(quán)益。（2）某些行政機關(guān)鉆法律空子，在法律缺乏對罰款幅度規(guī)定或規(guī)定的幅度過寬、罰款上繳程序不嚴(yán)的情況下，顯失公正處罰相對人。坐支截流、非法獲利。有的地方甚至出現(xiàn)了"以罰款養(yǎng)執(zhí)法"，以罰款解決獎金、福利，亂開財源的混亂現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了政府形象。（3）行政機關(guān)處罰管轄權(quán)不明確，出現(xiàn)多個機關(guān)爭奪一項處罰權(quán)，"互相打架"。如海關(guān)與公安、工商對走私的處罰、食品衛(wèi)生與質(zhì)量監(jiān)督對食品的管理、藥品與工商對藥品的管理、土地和城建對非法建筑的管理等經(jīng)常發(fā)生的摩擦糾紛。據(jù)統(tǒng)計，目前已有16對機關(guān)在處罰管轄權(quán)方面出現(xiàn)爭執(zhí)和矛盾。由于多機關(guān)處罰和重復(fù)處罰，給公民法人帶來不公正的處罰后果。（4）行政處罰缺乏嚴(yán)格的程序限制和證據(jù)規(guī)則，出現(xiàn)大量罰款不開收據(jù)、扣押財產(chǎn)不列清單、吊銷許可證不說明理由、處罰不告知訴權(quán)等隨意處罰現(xiàn)象，侵犯權(quán)公民法人合法權(quán)益。因此，制定行政處罰法對于限制監(jiān)督行政權(quán)力，保護公民法人合法權(quán)益具有重要意義。

（三）制定處罰法對于健全法制，配合行政訴訟法實施具有重要意義。

行政訴訟法的頒布實施，在事后監(jiān)督行政行為方面發(fā)揮了重要作用。但并沒有完全解決行政機關(guān)隨意設(shè)定處罰權(quán)、不公正行使處罰權(quán)的問題。實踐中迫切需要對處罰行為加以事前事中監(jiān)督，避免違法處罰實施造成的損害。為此，制定一部處罰法，對行政機關(guān)享有什么處罰權(quán)、如何行使處罰權(quán)作出嚴(yán)格限制規(guī)定，有利于配合行政訴訟法實施，完善對行政行為的事先監(jiān)督機制，也有利于維護和加強法制統(tǒng)一。

（四）制定處罰法對于轉(zhuǎn)變政府職能、糾正"為罰而罰"的傳統(tǒng)觀念，加快改革開放均有重要意義。

傳統(tǒng)上政府管理注重計劃與命令、強調(diào)制裁與禁止，助長了行政處罰中"為罰而罰"的不良觀念，忽視了說服與指導(dǎo)、服務(wù)與保障的作用。隨著改革開放的不斷深入，這種傳統(tǒng)的管理經(jīng)驗與觀念已經(jīng)很難適應(yīng)現(xiàn)代商品經(jīng)濟管理模式。現(xiàn)代經(jīng)濟要求政府多服務(wù)，少計劃，多指導(dǎo)，少命令，多監(jiān)督，少制裁。為此，必須改變目前這種多機關(guān)職能交叉、爭搶處罰權(quán)，為了罰款而罰款，忽視指導(dǎo)與服務(wù)的現(xiàn)狀。而重新劃分處罰權(quán)，轉(zhuǎn)變單一處罰職能、增強服務(wù)與指導(dǎo)觀念必須通過統(tǒng)一的立法才能完成。

有同志認(rèn)為，制定行政處罰法的條件尚不成熟。目前行政處罰條款多出自各部門的法律法規(guī)，因而完全可以通過修改部門法的方式解決行政處罰種類不齊、力度不夠、程序不全、執(zhí)行不力等問題，不必另起爐灶制定一部統(tǒng)一的行政處罰法。加之行政處罰中存在的一事再罰、多機關(guān)爭奪處罰權(quán)、罰款流向不明等問題并不是缺少一部處罰法造成的，而是立法缺乏協(xié)調(diào)、行政組織權(quán)限不明、財政體制局限性、執(zhí)法人員素質(zhì)低等多種因素相互作用造成的，要解決這些問題，也不是制定一部處罰法就得以根除的。

我們認(rèn)為；這些同志的看法雖有一定道理，但過于消極悲觀了。因為任何法律都不能是一部包羅萬象、醫(yī)治百病的靈丹妙藥，其作用也是有限的，但不能因為它作用有限而完全舍棄它。行政處罰法至少可以從兩個方面解決現(xiàn)存的問題。一是通過規(guī)定處罰設(shè)定權(quán)的歸屬來限制各級政府濫設(shè)處罰的權(quán)力，從而結(jié)束所有機關(guān)均可創(chuàng)設(shè)處罰的混亂現(xiàn)狀。二是通過規(guī)定處罰程序規(guī)則切實有效地保障受處罰人的合法權(quán)益，消除行政處罰的任意性和不公正現(xiàn)象，同時也可以保證合法的行政處罰決定得以順利執(zhí)行。

二、行政處罰立法中的幾個問題

（一）關(guān)于行政處罰的種類問題

行政機關(guān)普遍反映，現(xiàn)有處罰手段不夠，難以有效制裁違法相對人。例如，市容管理部門僅憑罰款手段難以及時糾正建筑運輸單位的道路遺撒問題；漁政管理部門對外國船只進入我國漁域捕魚行為也往往束手無策；交通管理部門對酒后駕車行為也缺乏有效處罰手段。為此，我們主張在處罰法中增加幾種新的處罰手段，同時對現(xiàn)有一些處罰手段加以修改和調(diào)整。例如，申誡類處罰應(yīng)建立警告登記和累積轉(zhuǎn)罰制度，對多次受過申誡罰的違法人應(yīng)轉(zhuǎn)換適用更重一類的處罰。規(guī)定申誡罰的必要公開制度，使之發(fā)揮有效的威懾力。財產(chǎn)罰應(yīng)解決罰款幅度過大、隨意性強、流向不明的問題。建議將罰款的決定機關(guān)與執(zhí)行機關(guān)分離開來，避免處罰者獲益不處罰者失職的現(xiàn)象。將沒收非法所得、扣押

、變賣、銷毀等措施納入處罰手段范圍。行為罰部分則需解決"責(zé)令賠償""責(zé)令履行某種義務(wù)"等決定的性質(zhì)問題，特別要解決"責(zé)令性決定的"的執(zhí)行問題。增加勞役罰內(nèi)容，通過恢復(fù)原狀等勞役措施教育違法人。除此而外，應(yīng)當(dāng)明確行政機關(guān)適用人身罰具備的條件和范圍，規(guī)定除公安機關(guān)外，其他任何機關(guān)均不得適用人身罰手段。

至于如何在處罰法中規(guī)定處罰種類，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)采用歸類與列舉并用的方式。即規(guī)定行政機關(guān)可以采用申誡罰、財產(chǎn)罰、行為罰、人身罰的同時，還應(yīng)規(guī)定幾種主要處罰形式的適用方式，如警告登記累積制度，罰款決定與收繳分離制度、拘留處罰的傳喚、訊問、取證制等。

（二）行政處罰種類的設(shè)定問題

行政處罰事關(guān)重大，只有特定層級的國家機關(guān)才有權(quán)規(guī)定處罰種類。對哪些機關(guān)有權(quán)設(shè)定哪類處罰，理論和實踐界有較大爭議。一種意見認(rèn)為，只有法律、法規(guī)有權(quán)規(guī)定處罰，人身罰只能由法律規(guī)定，其他任何機關(guān)及組織都無權(quán)規(guī)定并適用處罰。另一種意見認(rèn)為，根據(jù)目前我國立法現(xiàn)狀，取消規(guī)章的處罰設(shè)定權(quán)是不合適的，因為規(guī)章是多數(shù)行政機關(guān)的執(zhí)法依據(jù)，而且已經(jīng)規(guī)定了不同形式的處罰，因此，應(yīng)當(dāng)允許規(guī)章設(shè)定一些非人身罰。還有同志認(rèn)為，既然法津賦予地方政府諸多的管理職責(zé)，并允許市、縣、鄉(xiāng)制定在本地區(qū)內(nèi)具有普遍約束力的規(guī)范性文件，那么就應(yīng)當(dāng)認(rèn)可地方政府設(shè)定部分處罰的權(quán)力，體現(xiàn)"權(quán)責(zé)一致"原則。

我們認(rèn)為，行政處罰涉及公民、法人基本人身財產(chǎn)權(quán)益，必須由特定的立法機關(guān)規(guī)定，這是保障人權(quán)，維護法制統(tǒng)一的基本前提。行政機關(guān)規(guī)定處罰必須有法律授權(quán)，而且授權(quán)的范圍和規(guī)定處罰的行政規(guī)范必須受一定的限制。從我國目前處罰設(shè)定狀況看，由最高行政機關(guān)國務(wù)院依據(jù)法律授權(quán)設(shè)定部分處罰是必要的，但只能就非人身權(quán)方面設(shè)定處罰。其他行政規(guī)范可依授權(quán)規(guī)定一些實施細(xì)則和標(biāo)準(zhǔn)，而不能創(chuàng)設(shè)處罰權(quán)。

除對設(shè)定處罰的機關(guān)作一定限制，還應(yīng)該對設(shè)定處罰的文件加以限制，即任何機關(guān)都不得通過非正式的規(guī)范性文件，如政策、通知、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程設(shè)定行政處罰權(quán)。

（三）行政管理權(quán)與處罰權(quán)的關(guān)系

關(guān)于管理權(quán)與處罰權(quán)的關(guān)系，理論和實務(wù)界有二種意見。一種意見認(rèn)為，行政管理權(quán)與處罰權(quán)是兩種不同性質(zhì)的權(quán)力，行使兩類權(quán)力的機關(guān)應(yīng)當(dāng)分離。至于分離到什么程序，有兩種方案，一是相對分離，在同一個機關(guān)內(nèi)，行使管理權(quán)的機構(gòu)與行使監(jiān)督處罰權(quán)的機構(gòu)分離開，使監(jiān)督處罰機構(gòu)專司處罰及執(zhí)行，不進行一般管理活動。二是完全分離，行政管理機關(guān)與監(jiān)督處罰機關(guān)完全分開。各機關(guān)原有的處罰權(quán)從管理部門分離出來，組成若干相對獨立的綜合監(jiān)督處罰機構(gòu)。如目前地方從城建、交通、衛(wèi)生、公安、稅務(wù)、工商部門分離出來的綜合執(zhí)法隊、市容監(jiān)察組織等就屬這一類。

另一種意見認(rèn)為，管理權(quán)和處罰權(quán)是不可分離的兩項權(quán)力，處罰權(quán)是行政管理權(quán)的一部分。例如，許可證管理中，吊銷許可證是處罰的一種形式，但是，很難將吊銷權(quán)從許可證管理權(quán)中分離出來。

解決好管理權(quán)與處罰權(quán)的關(guān)系，有利于減少行政處罰管轄沖突，也可以保證一事不再罰原則的貫徹實施。例如，由多機構(gòu)組成的統(tǒng)一市容管理組織負(fù)責(zé)維護市容的各項工作，不僅減少多機并爭奪管轄權(quán)的現(xiàn)象，而且能夠避免就某一違法行為進行兩次以上的處罰。

（四）法規(guī)競合與一事不再罰原則

一個行為違反兩個以上法律規(guī)范的，行政機關(guān)應(yīng)如何處罰，這是一個法規(guī)競合行為。例如，某人用毒藥制成的誘耳在漁塘捕魚的行為，可能違反治安管理處罰條例、漁業(yè)法、環(huán)境保護法等多個法津。在目前行政管理權(quán)交叉重疊、法規(guī)不斷增多的情況下，如果允許各個行政機關(guān)依據(jù)各自的法律對某一行為分別作多次處罰，顯然有失公允。對此，有人提出"一事不再罰原則"。即對某一違法事件不得給予兩次以上的處罰。但對"一事"的理解不盡相同。較窄的理解是一個行為違反一個法律規(guī)范為"一事"，較寬的理解是一個行為違反多個法律規(guī)范也算"一事"。由于每一行為，每一事都可以進行不同層次的多次劃分，而且處罰機關(guān)也不止一個，所以，也有人提出"一事不再罰"原則難以成立。

我們認(rèn)為，一事不再罰原則是保障公民法人合法權(quán)益，防止行政機關(guān)專橫武斷的重要原則，應(yīng)當(dāng)在行政處罰法中占有一席之地。至于"一事"的范圍如何界定，必須考慮目前處罰機關(guān)職權(quán)交叉重疊的現(xiàn)狀。為避免行政執(zhí)法機關(guān)失職不處罰或越權(quán)濫處罰，應(yīng)當(dāng)將"一事"界定于"一個行為違反一個法律"的范圍之內(nèi)。例如，某司機出車時被交通警察以尾燈不

亮為由處罰一次，在他駕車回單位期間，交通部門不得以同樣理由再次處罰該司機。

那么如何解決因一個行為受多次處罰的問題，目前有兩個方案：一是參照刑法中法規(guī)競合理論采用"重罰吸收輕罰"方式處理，即一個違法行為違反多個法律規(guī)范，由其中量罰最重的機關(guān)處罰。但這種方式

存在一個問題，即會出現(xiàn)各機關(guān)爭奪或推脫處罰權(quán)、互不通氣現(xiàn)象。第二個方案是重新整合行政執(zhí)法機關(guān)，改變傳統(tǒng)上"一個機關(guān)執(zhí)行一部法律"的習(xí)慣，將擁有相同或類似職權(quán)的行政機關(guān)合并，由綜合性執(zhí)法機關(guān)對同一違法行為進行"重罰吸收輕罰"的選擇性處罰。我們認(rèn)為這種方案是合理且可行的。

（五）行政處罰權(quán)的委托問題

行政處罰權(quán)涉及公民法人的人身財產(chǎn)權(quán)，應(yīng)由法律規(guī)定的有權(quán)行政機關(guān)行使。但是，由于個別部門執(zhí)法任務(wù)重、條件跟不上，遂將自己的處罰權(quán)委托給下級機關(guān)和所屬機構(gòu)同級其他機關(guān)，非行政機關(guān)、個人去行使。隨著委托處罰權(quán)現(xiàn)象日益增多，交通、市容、物價、城建、計劃生育、公安等部門執(zhí)法中也暴露出許多問題。第一，誰有權(quán)委托？并不是任何行政機關(guān)在任何情況下都可以將自己的處罰權(quán)委托出去。委托機關(guān)必須是依法享有處罰權(quán)的機關(guān)。本身沒有處罰權(quán)或其處罰權(quán)來自其他機關(guān)委托的組枳不得委托。例如，接受公安機關(guān)委托的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府不得再將其處罰權(quán)委托他人行使。第二，委托必須符合什么條件？委托必須有法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)。同時也必須符合其他定法條件。第三，委托應(yīng)履行哪些手續(xù)？有些行政機關(guān)向個人組織委托處罰權(quán)時不辦理任何手續(xù)，致使委托隨意性增加，委托后責(zé)任不明確。為此，應(yīng)通過立法明確委托處罰權(quán)的必經(jīng)程序，如簽定委托書、劃分雙方責(zé)任，約定委托權(quán)限、范圍及期限。第四，委托處罰的責(zé)任歸屬如何？目前委托處罰的責(zé)任并不明確，具體做法也不一樣。例如委托權(quán)限內(nèi)的處罰行為由誰負(fù)責(zé)？委托權(quán)限以外責(zé)任由誰承擔(dān)？有同志認(rèn)為，無論處罰是否超出委托權(quán)限，都應(yīng)由委托機關(guān)負(fù)責(zé)。第五，行政機關(guān)的派出機構(gòu)是否無須委托行使行政機關(guān)的權(quán)力？有同志認(rèn)為，目前大城市的街道辦事處、派出所等擔(dān)負(fù)大量行政職責(zé)，相當(dāng)于一級行政機關(guān)，但又沒有明確的執(zhí)法主體地位，引訟被告資格的混亂。為此，應(yīng)當(dāng)明確其獨立執(zhí)法的地位，不必履行一般委托手續(xù)。

（六）行政處罰程序問題

行政處罰程序不完備是比較嚴(yán)重的一個問題。概括起來主要有以下幾個方面：處罰程序種類不全、沒有關(guān)于溯及力和時效的統(tǒng)一規(guī)定、證據(jù)規(guī)則不明確、缺乏有效的執(zhí)行措施和執(zhí)行保障、協(xié)助執(zhí)行不力等。

1.程序種類不齊全。行政處罰是針對不同程序、情節(jié)、條件的違法行為實施的制裁，可以分為幾種類型：普通處罰程序，即通過正常程序?qū)嵤┑奶幜P，原則上應(yīng)履行通知、訊問、聽證、制作處罰裁決等程序；特別處罰程序，對緊急情況下或是非清楚的現(xiàn)場違法行為實施的處罰，如強行制止、糾正、現(xiàn)場處罰等。特別程序可以省略某些手續(xù)，如通知、聽證等，但有的事后應(yīng)補正。

2.時效規(guī)定少。對違法行為的處罰必須有時間限制，即超過追究時效，不應(yīng)再施處罰。治安處罰條例規(guī)定為6個月，是否該時效規(guī)定也適于其他種類的處罰？我們認(rèn)為立法原則上可規(guī)定為6個月，其他法律法規(guī)另規(guī)定的除外。

3.處罰適用規(guī)范的溯及力不明確。行政機關(guān)適用的法律、法規(guī)前后規(guī)定不一致的，處罰應(yīng)本著"從舊兼從輕"原則。對于法律實施以前的違法行為，不適用新法律處罰。對過去開始，持續(xù)到新法律實施后的違法行為，應(yīng)適用較輕的法律予以處罰。

4.證據(jù)規(guī)則不明確。行政處罰往往涉及轉(zhuǎn)瞬即逝的違法行為，難以收集到明白無誤、雙方當(dāng)事人共同認(rèn)可的證據(jù)。加上行政證據(jù)涉及專業(yè)技術(shù)問題，行政機關(guān)根據(jù)現(xiàn)有條件，也無法象刑事偵查一樣，收集到準(zhǔn)確完整的證據(jù)。為此，應(yīng)當(dāng)確立

幾項特殊的行政證據(jù)規(guī)則。如處罰只需主要證據(jù)確鑿、對于某些現(xiàn)場處罰，如交通警察對違反交通規(guī)則的處罰、市容部門對無照經(jīng)營者的小額處罰和糾正行為，訴訟中處罰機關(guān)不負(fù)舉證責(zé)任，只有在受罰人證明執(zhí)法人員與其有私怨惡意的情況下，執(zhí)法機關(guān)才舉證。現(xiàn)場筆錄在受罰人不簽字的情況下，只需兩個以上執(zhí)法人員簽字或證人簽字就有效。證人不作證或作偽證應(yīng)當(dāng)負(fù)法律責(zé)任。

5.處罰決定的執(zhí)行不力。現(xiàn)存問題是：（1）特定處罰，如警告、責(zé)令、吊銷證照執(zhí)行難缺乏有效措施；（2）有關(guān)部門協(xié)助義務(wù)不明確，協(xié)助不力；（3）申請法院執(zhí)行的決定種類、數(shù)量過多，如責(zé)令罰、吊銷證照罰、小額罰款等，法院難以執(zhí)行；（4）個別執(zhí)法部門力量薄弱，缺乏必要人身物質(zhì)保障；（5）行政干預(yù)執(zhí)行的情況增多。

篇（10）

行政處罰法規(guī)定，行政處罰是指：“公民、法人或者各其他組織違反行政管理秩序的行為，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，依照本法由法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，并由行政機關(guān)依照本法規(guī)定的程序?qū)嵤！币话阏J(rèn)為公民、法人或者其他組織有違反行政管理秩序的違法行為，尚不構(gòu)成犯罪，依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政法律責(zé)任的，由行政機關(guān)給予行政處罰。

我國行政處罰法于1996年10月1日起正式施行。目前行政處罰法規(guī)定的行政處罰種類主要有：警告；罰款；沒收違法所得、沒收非法財物；責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照；行政拘留；以及法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。

一、提高行政處罰效力的必要性

法律的完善需要時間，建國后我國陸續(xù)出臺許多行政法律法規(guī)，其中很多都涉及行政處罰問題，這些法律法規(guī)在實踐中接受檢驗。隨著改革開放政策的施行，社會發(fā)生了巨大的變化，經(jīng)濟增長速度逐年遞增，個人以及各類企業(yè)的收入也隨著經(jīng)濟的增長在增加，原來的各部門法在處罰力度上就顯得不適應(yīng)環(huán)境的變化。因此提高行政處罰效力至關(guān)重要。

（一）提高行政處罰效力，有利于更有效地維護公共利益和社會秩序

行政處罰法制定的根本目的就是要維護公共利益和社會秩序。但隨著經(jīng)濟的發(fā)展，社會中不斷出現(xiàn)新的問題與矛盾，相應(yīng)的法規(guī)制度就要隨之調(diào)整并做到處罰有力，使“黑網(wǎng)吧”等新的社會問題不再屢禁不止，有效維護公共利益和社會秩序。

（二）提高行政處罰效力，有利于更有效地保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益

行政處罰的目的之一就是要有效維護公民法人和其他組織的合法權(quán)益。然而現(xiàn)有的行政處罰力度不夠，使得很多不法者為了自己的經(jīng)濟利益和其他利益而損害其他公民的權(quán)益。如果不加大行政處罰力度，有力打擊各類行政違法現(xiàn)象，公民、法人和其他組織的合法權(quán)益將受到更嚴(yán)重的侵害。只有提高行政處罰的效力，“黑診所”、“黑加工點”等才能徹底滅絕，使公平的市場競爭環(huán)境得以保護，公民、法人和其他組織的合法權(quán)益得到有效保障。

（三）提高行政處罰效力，有利于監(jiān)督保障行政機關(guān)依法行使職權(quán)

由于缺乏較高的行政處罰效力，再加上處罰制度不健全，引發(fā)的行政訴訟案件逐年增多。又由于財政體制和立法不配套，致使行政機關(guān)處理罰沒款項時做法不一，為違法截流、坐支、引誘相對人違法獲取財源大開方便之門。因此，必須加大行政處罰力度，保障行政機關(guān)依法行使職權(quán)，保證行政管理任務(wù)的完成。

（四）提高行政處罰效力，有利于發(fā)揮政府職能

現(xiàn)代政府發(fā)揮著經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、公共管理以及社會服務(wù)四大職能。政府要想充分發(fā)揮好四大職能，更大程度地保障人民的利益，就更應(yīng)提高行政處罰效力，嚴(yán)厲打擊各種行政違法現(xiàn)象，保障人民生活的安定，保障良好社會環(huán)境的穩(wěn)定。

二、當(dāng)前行政處罰存在的問題

我國行政處罰法正式施行以來，在打擊行政違法、保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益、維護公共利益等方面發(fā)揮了巨大作用。但行政處罰涉及領(lǐng)域眾多，如稅務(wù)、工商、衛(wèi)生防疫以及交通等等，各部門又有不同的行政法規(guī)，在具體操作時還存在諸多問題。

（一）行政處罰力度不夠

行政處罰效力低，不能夠產(chǎn)生足夠的震懾力，使得不法之徒打擊不盡。比如，非法謀取的利潤與被執(zhí)法人員抓到受到的懲處相差懸殊，那么在這種情況下，違法者就會選擇冒險，即使有許多被懲處，但相對無力的懲處力度使得違法現(xiàn)象杜之不絕。從下表中各法規(guī)常見問題的處罰標(biāo)準(zhǔn)可以看出相對疲軟的處罰力度：

這些法規(guī)最早的如《環(huán)境保護法》從1989年開始實施，其他的法規(guī)雖然進行過修改，也并不能完全保證與時俱進，因此，根據(jù)當(dāng)前的實際情況，我們一定要針對實際問題，提高行政處罰的效力。

（二）行政處罰實際操作水平不高這方面主要是指行政機關(guān)及其執(zhí)法人員實施行政處罰程序的實際操作水平不高，行政執(zhí)法行為不規(guī)范。主要體現(xiàn)在執(zhí)法人員素質(zhì)低下，執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)與實際要求相去甚遠：一是部分執(zhí)法人員文化程度不高，尤其是基層執(zhí)法機構(gòu)人員表現(xiàn)更為突出。其中，具有大學(xué)以上文化程度的只占少數(shù)，法律專業(yè)畢業(yè)的人員更少；二是執(zhí)法隊伍的知識結(jié)構(gòu)不合理。在社會主義市場經(jīng)濟建立的過程中，經(jīng)濟糾紛大量出現(xiàn)，要求執(zhí)法人員不僅要懂法律，還要懂經(jīng)濟、懂外語。而實際懂法律、懂經(jīng)濟、懂外語的人不多，三者兼而有之的就更少；三是隨著經(jīng)濟的發(fā)展，科技的進步，經(jīng)濟交往頻繁以及社會經(jīng)濟關(guān)系日趨復(fù)雜，違法犯罪手段也更加先進和隱秘，要求執(zhí)法人員有過硬的業(yè)務(wù)能力。而現(xiàn)在執(zhí)法人員業(yè)務(wù)技能還有相當(dāng)差距。使得一部分執(zhí)法人員貪圖享樂，吃請受賄，為一些違法者逃脫法律的制裁，成了金錢和人情的俘虜，，徇私枉法。

另外，有的執(zhí)法人員在進行行政處罰時，不經(jīng)相應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，進行重大處罰時不經(jīng)集體討論私自決定，或是對當(dāng)事人調(diào)查了解不夠詳細(xì)就早下結(jié)論，或者有人執(zhí)法犯法，利用職權(quán)，謀取私人利益，這些不規(guī)范的操作行為都嚴(yán)重影響了行政處罰效力。

除了執(zhí)法人員自身的因素外，執(zhí)法條件的局限性也使行政處罰效力受到了限制。有的執(zhí)法機構(gòu)執(zhí)法人員不足，難以完成日益繁重的執(zhí)法任務(wù)，雇用非公務(wù)員執(zhí)法的情況比比皆是；有的執(zhí)法機關(guān)經(jīng)費緊缺，辦案經(jīng)費不能保障，辦案很難及時到位；有的執(zhí)法機關(guān)辦公條件落后，辦理業(yè)務(wù)沒有采用先進設(shè)備，難以適用辦案要求。這些都不利于提高執(zhí)法效益。（三）行政處罰責(zé)、權(quán)、利不明確

《行政處罰法》規(guī)定行政處罰的主體是具有行政處罰權(quán)的行政機關(guān)以及被依法授權(quán)或委托的組織。但現(xiàn)行的《行政處罰法》對現(xiàn)行執(zhí)罰機關(guān)混亂的現(xiàn)狀并沒有從根本上予以改變，一些組織通過規(guī)章委托，變相取得了執(zhí)罰權(quán)，這些執(zhí)罰機關(guān)龐雜，在執(zhí)罰過程中存在執(zhí)法重疊或是執(zhí)法漏洞的問題。據(jù)統(tǒng)計，我國約80％的法律、90％的地方性法規(guī)和幾乎全部行政法規(guī)、規(guī)章都設(shè)立了行政處罰權(quán)，由此產(chǎn)生了數(shù)量龐雜的執(zhí)罰部門，具體有公安、海關(guān)、工商、稅務(wù)、衛(wèi)生、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、煙草、醫(yī)藥、鹽業(yè)、農(nóng)業(yè)、林政、交通、路政、漁政、海事、教育、民政、郵政、電信等等諸多部門，造成執(zhí)罰隊伍過多過濫的局面。由于執(zhí)罰隊伍龐雜，不可避免地造成職能交叉、重疊。對某些違法行為，由于執(zhí)法風(fēng)險大，利益小，導(dǎo)致執(zhí)罰部門互相推諉、踢皮球；對某些含金量高的違法行為，執(zhí)罰部門又相互爭權(quán)，競相處罰。同時，由于執(zhí)罰部門過多，某些部門執(zhí)法人員數(shù)量又不足，使得執(zhí)罰活動靠搞突擊執(zhí)罰、聯(lián)合執(zhí)法來完成執(zhí)法任務(wù)，嚴(yán)重影響了執(zhí)法效力。

三、提高行政處罰效力的措施

（一）提高處罰標(biāo)準(zhǔn)

每一部法律法規(guī)的制定都經(jīng)歷了一定的過程，符合一定時期的經(jīng)濟狀況和當(dāng)時的社會環(huán)境。我們已經(jīng)認(rèn)識到，社會環(huán)境變化的速度是非常快的，尤其是我國近來經(jīng)濟增長速度始終持續(xù)保持較高水平，有關(guān)法律法規(guī)應(yīng)隨著社會不斷出現(xiàn)的新問題而不斷地調(diào)整與完善。就行政處罰方面來講，在有的部門，甚至還沿用幾十年前的規(guī)定，這些規(guī)定對于當(dāng)前市場經(jīng)濟條件下的實際問題難以達到理想的處罰效果，操作性不強，有些根本無法再適用于當(dāng)前狀況。因此，必須依據(jù)現(xiàn)實的狀況制定合理的處罰標(biāo)準(zhǔn)，提高行政處罰效力，給犯罪分子足夠的震懾力。

1．提高貨幣處罰標(biāo)準(zhǔn)

關(guān)于行政處罰，重要的一項就是罰款。許多法律法規(guī)中制定的罰金標(biāo)準(zhǔn)是以制定法律時的物價水平為參照的，隨著時間的推移，物價水平發(fā)生了顯著變化，但執(zhí)法依據(jù)仍然是法律當(dāng)時規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，因此，違法者被罰沒的款項相對于其謀取的高額暴利來講微不足道。物價水平在發(fā)展變化，幣值也在變化發(fā)展，現(xiàn)在的幣值與制定法律時的幣值已經(jīng)有了很大的差別，這種差別在實施處罰時應(yīng)該被充分考慮到。

另外，如何界定違法所得在實際操作中也是重要的問題。如我國《食品衛(wèi)生法》第11條規(guī)定，未取得衛(wèi)生許可證或者偽造衛(wèi)生許可證從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動的，根據(jù)《食品衛(wèi)生法》第40條的規(guī)定，衛(wèi)生行政部門應(yīng)當(dāng)予以取締，并按下列規(guī)定給予行政處罰：（1）有違法所得的，沒收違法所得，并處以違法所得一倍至五倍的罰款；

（2）沒有違法所得的，處以五百元以上至三萬元以下的罰款。如果違法所得界定的太少，相應(yīng)的處罰就會較輕；如果無法界定違法所得，則只處以五百元或五百元以上罰款，對于目前的經(jīng)濟水平來說，也根本達不到處罰目的，更不用說是實現(xiàn)事前遏制的效果了。

因此，貨幣處罰一定要提高處罰標(biāo)準(zhǔn)，使處罰達到相應(yīng)的目的。例如，對于屢禁不止的亂張貼小廣告的問題，目前執(zhí)法部門采取各種措施取締非法小廣告，但是抓到相關(guān)責(zé)任人只是處以少量的罰款或是處罰相關(guān)責(zé)任人清除違法張貼的小廣告，這樣收到的效果很不理想，使得小廣告問題一直無法根治。主要原因就是處罰力度不夠，不能給犯罪分子足夠的震懾力。目前，北京擬審議市容環(huán)境衛(wèi)生條例草案，對于亂發(fā)小廣告最高處罰50萬。我們相信這樣的處罰力度會給犯罪分子足夠的震懾力，達到事前遏制的目的。

2．提高非貨幣處罰力度

除對違法行為處以罰款之外，還可以采取其他的處罰方式。如責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照、行政拘留等等。這些處罰方式本來很有力度，但對違法者被處罰之后重操舊業(yè)，沒有對其經(jīng)營進行更嚴(yán)格的限制。之所以有許多同類違法事件屢次出現(xiàn)，就是對違法者的懲處力度與限制力度不夠。在這方面，我國的法律法規(guī)罰責(zé)較輕，沒有足夠的震懾力，給違法者多次利用同一手段犯罪的機會，而國外許多法律則較嚴(yán)格。例如，美國法律規(guī)定，無論金額大小，只要制假售假均屬有罪，處以25萬美元以上100萬美元以下的罰款，并處以五年以上的監(jiān)禁，如有假冒前科，罰款額可達500萬美元。而我國現(xiàn)行法律法規(guī)恰恰忽視了制假售假行為本身的危害，對制假售假行為處罰較輕。這樣就使得許多不法者敢于踐踏法律的尊嚴(yán)，多次違法。

（二）豐富處罰手段和方式

很多執(zhí)法機關(guān)及執(zhí)法人員認(rèn)為現(xiàn)有的行政處罰手段不夠，難以有效制裁違法相對人。因此，我們應(yīng)該對現(xiàn)有的處罰手段加以修改和調(diào)整，并增加一些新的處罰手段。對于行政處罰手段和方式，我們可以采取歸類和列舉并用的方法，將各種行政處罰手段類別化。例如，采用申誡罰、財產(chǎn)罰、行為罰、人身罰等等，并采用如警告登記累積制度、罰款決定與收繳分離制度、拘留處罰的傳喚、訊問、取證制等輔助措施加以補充。這樣通過多種處罰手段并用的方法來達到處罰目的。

（三）要規(guī)范行政執(zhí)法人員的執(zhí)法行為

加強執(zhí)法隊伍建設(shè)，提高執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)水平，加強思想教育：一是加強執(zhí)法人員的思想政治教育。執(zhí)法隊伍的素質(zhì)高低，執(zhí)法水平的優(yōu)劣，是關(guān)系到法律能否落實的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，要采取多種手段和途徑，提高執(zhí)法人員的水平。保證在執(zhí)法中，廉潔奉公，不徇私情，秉公辦案，做到定性準(zhǔn)確，量刑適當(dāng)。要把思想政治教育定期化，制度化，由專人負(fù)責(zé)，常抓不懈。通過思想政治教育，培養(yǎng)典型，以點帶面，全面提高。二是建立執(zhí)法責(zé)任追究和獎懲機制。這包括建立個人執(zhí)法檔案，對嚴(yán)格執(zhí)法、忠于職責(zé)、出色完成執(zhí)法任務(wù)的人員要給予獎勵，對執(zhí)法不嚴(yán)、執(zhí)法犯法、徇私枉法者，進行嚴(yán)肅懲處，并將處理情況載入檔案，晉級增資、提拔重用等都要與之掛鉤。還要建立錯案追究制度，從立案、偵查、審理到執(zhí)行，都要實行專人負(fù)責(zé)制，出現(xiàn)錯案，一追到底，決不姑息，該獎則獎，該罰則罰；三是提高執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。要加強法律學(xué)科教育，非法律專業(yè)的執(zhí)法人員也學(xué)習(xí)法律知識。適當(dāng)提高執(zhí)法人員的待遇，以吸引優(yōu)秀大學(xué)生從事執(zhí)法工作。要把住執(zhí)法人員的入口關(guān)，同時定期進行考核，考核不合格的，堅決調(diào)離執(zhí)法機關(guān)。同時，制訂規(guī)章制度來約束與規(guī)范執(zhí)法人員的執(zhí)法行為，要真正做到有效執(zhí)法，提高執(zhí)法效力。對于利用職權(quán)謀取私利的行為也要嚴(yán)懲，這樣才能保證一支良好的執(zhí)法隊伍。

篇（11）

    2.用戶界面測試

    通過用戶界面測試來驗證用戶與系統(tǒng)的交互情況。界面測試的目標(biāo)是確保系統(tǒng)向用戶提供適當(dāng)?shù)脑L問和瀏覽被測對象功能的操作。測試方法,為每個窗口創(chuàng)建或修改測試,以核實各個應(yīng)用程序窗口和對象都可正確進行瀏覽,并處于正常狀態(tài)。完成標(biāo)準(zhǔn),證實各個窗口與基準(zhǔn)版本保持一致,或符合接受標(biāo)準(zhǔn);需考慮的特殊事項,并不是所有定制或第三方對象的特征都可訪問。

    3.性能測試

    性能測試采用了主觀評測和軟件評測相結(jié)合的方法,先部署上系統(tǒng),在環(huán)保局內(nèi)部試運行,通過工作人員的使用來了解系統(tǒng)的反應(yīng)速度是否滿足客戶的需求。系統(tǒng)的性能需求主要是對系統(tǒng)web訪問的response時間和系統(tǒng)負(fù)載能力的要求。在性能測試過程中,我們利用Loadrunner模擬用戶向系統(tǒng)發(fā)送請求,并監(jiān)控系統(tǒng)的CPU,Memory等參數(shù)。

    4.安全性測試

    本系統(tǒng)采用先登錄,后操作的方式。因此,必須測試有效和無效的用戶名和密碼,并注意到是否大小寫敏感。本系統(tǒng)是有超時的限制,也就是說,用戶登錄后在一定時間內(nèi)(20分鐘)沒有點擊任何頁面,需要重新登錄才能正常使用。所以,也必須對其進行測試。