行政的概念和特征大全11篇

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篇（1）

在本文里，筆者主要試圖從精神文化層面對(duì)行政文化的概念和基本特征進(jìn)行論述。

一、文化的內(nèi)涵和核心

在西方，“文化”一詞起源于拉丁文的“Colere”，意為耕作土地，引申為培養(yǎng)人的精神和智能。漢語(yǔ)里，文化的原始提法出自《周易》的《彖傳》：“觀乎人文以化成天下?！蔽鳚h以后，“文”與“化”合成一詞“文化”，如“文化內(nèi)輯，武功外悠”等。漢語(yǔ)里，文化實(shí)質(zhì)是以“文”為形式，教養(yǎng)人的品德，達(dá)到“化”的目的。從原始提法看，“文化”屬精神領(lǐng)域范疇。

對(duì)文化的界定，英國(guó)文化人類(lèi)學(xué)奠基人愛(ài)德華·泰勒第一次較系統(tǒng)地作出了界定：文化是一個(gè)復(fù)合整體，包括知識(shí)、信仰、藝術(shù)、道德、法律、習(xí)俗，以及人類(lèi)在社會(huì)中所獲得的一切能力與習(xí)慣。隨著研究的深入，對(duì)文化的界定，可謂仁者見(jiàn)仁智者見(jiàn)智，國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界尚無(wú)公認(rèn)一致的定義。一般認(rèn)為，文化有廣義文化和狹義文化之分。廣義文化是一切物質(zhì)財(cái)富和精神財(cái)富的總和，包括物質(zhì)文化、行為文化、制度文化、精神文化四個(gè)層次。狹義文化是指精神文化，涉及上層建筑、理想信念等內(nèi)容。如同志在《新民主主義論》中指出：“一定的文化是一定社會(huì)的經(jīng)濟(jì)和政治在觀念形態(tài)上的反映?！蓖景盐幕闯墒怯^念形態(tài)的文化。

關(guān)于文化的核心，有學(xué)者指出是人們的觀念、價(jià)值觀，如美國(guó)文化人類(lèi)學(xué)家克魯伯提出“文化的核心部分是傳統(tǒng)的觀念，尤其是他們所帶的價(jià)值”的觀點(diǎn)，著名歷史學(xué)者余英時(shí)提出“文化是成套的行為系統(tǒng)，其核心則由一套傳統(tǒng)觀念，尤其是價(jià)值系統(tǒng)所構(gòu)成” 的觀點(diǎn)等。

筆者完全認(rèn)同這些觀點(diǎn)，認(rèn)為文化的核心是價(jià)值觀，是人們?cè)诳创吞幚砣伺c世界關(guān)系時(shí)所持的立場(chǎng)、觀念和態(tài)度的總和。人與世界的關(guān)系大體可以分為人與自我的關(guān)系、人與社會(huì)的關(guān)系、人與自然的關(guān)系三個(gè)方面，因此，可以將價(jià)值觀劃分為自我價(jià)值觀、社會(huì)交往價(jià)值觀和自然價(jià)值觀三個(gè)方面。

二、行政文化的概念和本質(zhì)

行政文化也有廣義和狹義之分。廣義行政文化是指公務(wù)人員在長(zhǎng)期的行政實(shí)踐中創(chuàng)造出的物質(zhì)財(cái)富和精神財(cái)富的總和，包括行政物質(zhì)文化、行政行為文化、行政制度文化和行政精神文化四個(gè)層面。狹義行政文化僅指行政精神文化。

行政精神文化是公務(wù)人員在長(zhǎng)期的行政實(shí)踐中創(chuàng)造出的精神財(cái)富的總和，是其價(jià)值觀、思維模式、道德觀念等的反映。其核心是公務(wù)人員的價(jià)值觀，包括自我價(jià)值觀、社會(huì)交往價(jià)值觀和自然價(jià)值觀三個(gè)方面。

公務(wù)人員的自我價(jià)值觀，是公務(wù)人員關(guān)于自身的生命體存在價(jià)值的評(píng)價(jià)和看法，是其在處理自身肉體存在與精神存在的關(guān)系時(shí)所持的立場(chǎng)、觀念和態(tài)度。人類(lèi)的需求分為“生存性需求”、“享受性需求”和“發(fā)展性需求”三類(lèi)?！吧嫘孕枨蟆笔蔷S持人類(lèi)最基礎(chǔ)的生物性存在；“享受性需求”超越了簡(jiǎn)單的生存性需求，但仍以物質(zhì)需求為重心；“發(fā)展性需求”是滿(mǎn)足人的自我發(fā)展、自我實(shí)現(xiàn)的需求。據(jù)此，公務(wù)人員的自我價(jià)值觀可進(jìn)一步劃分為生存理念、享受理念和發(fā)展理念三個(gè)層面。生存理念是關(guān)于如何滿(mǎn)足衣食住行等生存性需求及為滿(mǎn)足享受性需求、發(fā)展性需求創(chuàng)造條件的理念，如地位觀、權(quán)力觀等。享受理念是關(guān)于如何滿(mǎn)足較高層次的物質(zhì)和精神享受需求的理念，如消費(fèi)觀等。發(fā)展理念是關(guān)于如何實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展的理念，如升職觀等。

公務(wù)人員的社會(huì)交往價(jià)值觀，是公務(wù)人員關(guān)于個(gè)人的社會(huì)價(jià)值的評(píng)價(jià)和看法，是其在處理與他人、與社會(huì)的關(guān)系時(shí)所持的立場(chǎng)、觀念和態(tài)度。血緣關(guān)系、職緣關(guān)系、業(yè)緣關(guān)系是公務(wù)人員所要處理的三種主要社會(huì)關(guān)系，其社會(huì)交往價(jià)值觀可分為血親交往理念、職緣交往理念和業(yè)緣交往理念三個(gè)層面。血親交往理念是關(guān)于處理基于血緣而產(chǎn)生的與家庭、宗族成員之間關(guān)系的理念，如宗族觀等。職緣交往理念是關(guān)于處理基于職緣而產(chǎn)生的與單位內(nèi)部成員之間關(guān)系的理念，如集體觀念、競(jìng)合觀等。業(yè)緣交往理念是關(guān)于處理與業(yè)緣交往對(duì)象之間關(guān)系的理念，如義利觀等。

公務(wù)人員的自然價(jià)值觀，是公務(wù)人員關(guān)于自然與人之間關(guān)系的評(píng)價(jià)和看法，是其在處理人與自然關(guān)系時(shí)所持的立場(chǎng)、觀念和態(tài)度。人與自然的關(guān)系建立在人類(lèi)對(duì)自然的活動(dòng)之上，人類(lèi)對(duì)自然的活動(dòng)包括認(rèn)識(shí)活動(dòng)、實(shí)踐活動(dòng)和審美活動(dòng)三類(lèi)，公務(wù)人員的自然價(jià)值觀可分為認(rèn)識(shí)理念、實(shí)踐理念和審美理念三個(gè)層面。認(rèn)識(shí)理念是關(guān)于如何認(rèn)識(shí)人與自然主客體關(guān)系的理念，實(shí)踐理念是關(guān)于如何開(kāi)發(fā)利用自然來(lái)滿(mǎn)足自身利益和需要的理念，審美理念是關(guān)于如何審視及維護(hù)原生態(tài)的理念。

三、行政文化的基本特征

總的來(lái)說(shuō)，行政文化具有共同性與差異性相統(tǒng)一、穩(wěn)定性與變動(dòng)性相統(tǒng)一、直觀性與抽象性相統(tǒng)一的特征。

（一）共同性與差異性的統(tǒng)一

文化是一個(gè)組織在長(zhǎng)期運(yùn)行過(guò)程中形成的。由于我國(guó)行政體制上下同構(gòu)，各級(jí)各類(lèi)公務(wù)人員價(jià)值觀呈趨同化發(fā)展。特別是社會(huì)主義核心價(jià)值體系建設(shè)，公務(wù)人員作為重要的踐行主體，更塑造了其基本相同的價(jià)值觀。這就是行政文化的共同性。文化也是在特定的環(huán)境下產(chǎn)生和發(fā)展的，與每個(gè)人的素養(yǎng)有關(guān)。因此，不同地區(qū)、不同區(qū)域的行政組織，在長(zhǎng)期的行政實(shí)踐中也會(huì)形成特定的文化。同時(shí)，受自身文化傳承、生活閱歷等因素影響，每個(gè)人也會(huì)形成自己獨(dú)有的價(jià)值觀。這就是行政文化的差異性。

（二）穩(wěn)定性與變動(dòng)性的統(tǒng)一

行政文化是在一定的社會(huì)存在基礎(chǔ)上形成的。一定歷史條件下的社會(huì)存在具有一定的穩(wěn)定性，加之價(jià)值觀又是在長(zhǎng)期的行政實(shí)踐中逐步形成的，因此，行政文化在一定時(shí)期、一定的歷史條件下具有相對(duì)穩(wěn)定性。然而，社會(huì)生產(chǎn)力是不斷發(fā)展的，社會(huì)存在也會(huì)隨之發(fā)生變化，舊的價(jià)值觀會(huì)逐步喪失存在基礎(chǔ)，新的價(jià)值觀漸漸產(chǎn)生。這就是行政文化的變動(dòng)性。

（三）直觀性與抽象性的統(tǒng)一

一般來(lái)說(shuō)，人們對(duì)于與其自身素質(zhì)相適應(yīng)的和直觀的文化形式，往往容易接受；對(duì)于與其自身素質(zhì)不相適應(yīng)的和抽象的文化形式，往往難以接受。在長(zhǎng)期的行政實(shí)踐中，直觀、通俗易懂、易于被公務(wù)人員消化的文化形式，得到了不斷發(fā)展。這就是行政文化的直觀性。而復(fù)雜深?yuàn)W的文化形式，如一些抽象的理論說(shuō)教，沒(méi)能被大多數(shù)人接受，傳播空間狹小。這就造成了行政文化的弱抽象性。

參考文獻(xiàn)：

[1]黃楠森、書(shū)鐸、陳先達(dá)，有中國(guó)特色社會(huì)主義文化研究[M]，山東人民出版社，1999年版。

[2]江流、趙耀，邁向新世紀(jì)的中國(guó)社會(huì)主義精神文明建設(shè)[M]，吉林大學(xué)出版社，2001年版。

篇（2）

“行政”一詞在德文中稱(chēng)為Verwaltung，英文中被稱(chēng)為Administration，它是一個(gè)在行政學(xué)、政治學(xué)、行政法學(xué)等領(lǐng)域所廣泛使用的術(shù)語(yǔ)。但它在我國(guó)的行政法學(xué)上有著形式與實(shí)質(zhì)兩種概括。一種是從形式意義上對(duì)行政的涵義加以概括，偏重行政的外在形式特征。另一種是從實(shí)質(zhì)意義上概括行政的內(nèi)涵?，F(xiàn)如今，在職權(quán)混合和職權(quán)交叉現(xiàn)象的沖擊下，越來(lái)越多的學(xué)者屏除了兩者對(duì)立的概括方法，轉(zhuǎn)而提出兩者統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)解釋行政。如認(rèn)為行政是一種直接的，經(jīng)常的國(guó)家職能，是一種組合、指揮、管理和協(xié)調(diào)活動(dòng)?；蛘咧苯诱J(rèn)為國(guó)家行政主體依法對(duì)國(guó)家和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行組織和管理的活動(dòng)。從實(shí)質(zhì)上說(shuō)，行政就是一種管理；從一般意義上講，它就是國(guó)家的行政管理。在靜態(tài)上，它可以指行使國(guó)家管理職能的機(jī)關(guān)或人員；在動(dòng)態(tài)上，它可以指行使國(guó)家管理職能的活動(dòng)或行為。[1]行政，正如德國(guó)社會(huì)學(xué)大師韋伯所說(shuō)：“行政不完全是公法的概念。我們必須承認(rèn)私人行政的存在，比如家庭、廠(chǎng)商內(nèi)部的行政。同時(shí)，存在國(guó)家或其他公共機(jī)關(guān)的行政。”而行政法意義上的行政僅指公共行政，私人行政并不包括在內(nèi)。這就好像形成了把公共行政完全等同于國(guó)家行政的“傳統(tǒng)”。在筆者看來(lái)，作為現(xiàn)代行政法調(diào)整對(duì)象的公共行政并不僅僅是指國(guó)家行政，它還應(yīng)當(dāng)包括其他非政府組織的行政，即社會(huì)行政。這是由于其自身的演變規(guī)律決定的，只要有組織就有行政管理活動(dòng)。恩格斯在《家庭、私有制和國(guó)家的起源》中說(shuō)過(guò)，管理是所有社會(huì)存在的必要條件。隨著國(guó)家的產(chǎn)生，最重要的領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)的職能便構(gòu)成了國(guó)家管理的范圍，同時(shí)，一部分管理社會(huì)的職能仍舊由非國(guó)家的組織去行使。但是，隨著一場(chǎng)以重新審視政府與市場(chǎng)關(guān)系為起點(diǎn)、以部分公共管理社會(huì)化和放松管制為主要特征、以治理和善治為目標(biāo)的公共行政改革的悄然興起，公共性一舉成為行政的首要特征，這就使得行政的研究對(duì)象進(jìn)一步在細(xì)化，也就在這個(gè)時(shí)候，社會(huì)行政悄然地勃興起來(lái)，成為公共行政下位的概念之一。于是，國(guó)家行政、社會(huì)行政和私人行政儼然成三足鼎立的態(tài)勢(shì)了。

二、從行政的構(gòu)成要素對(duì)三者的區(qū)分

（一）三者的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)

在人類(lèi)歷史的長(zhǎng)河中，行政幾乎是伴隨著人類(lèi)社會(huì)同時(shí)而來(lái)，它的發(fā)展自古就有三種形態(tài)：國(guó)家行政、社會(huì)行政和私人行政。歷史上的行政主要是按國(guó)家行政----私人行政----社會(huì)行政及其三者的相互影響的軌跡而運(yùn)行的。這種運(yùn)行不是一般的簡(jiǎn)單的循環(huán)和交融，而是在更高層次上的不斷的提升。自有國(guó)家以來(lái)，人類(lèi)社會(huì)的每一個(gè)社會(huì)時(shí)期都絕對(duì)不存在某一種純粹的行政形態(tài)，而是某種形態(tài)占主導(dǎo)地位。因?yàn)?，在大多?shù)情況下，三者是互補(bǔ)的在社會(huì)的不同層級(jí)上交互存在，這在很大意義上受?chē)?guó)家對(duì)社會(huì)的整合程度以及國(guó)家和社會(huì)的變動(dòng)關(guān)系的影響。正是由于這樣的變動(dòng)，我們有必要進(jìn)行進(jìn)一步的區(qū)分研究。

（二）三者的區(qū)分

1．行政的內(nèi)容。國(guó)家行政是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)國(guó)家目的，運(yùn)用制定政策法規(guī)、規(guī)章、組織實(shí)施管理、命令、監(jiān)督制裁等方式執(zhí)行國(guó)家法律和權(quán)力（立法）機(jī)關(guān)意志的活動(dòng)。它具有包容性，是三種行政形態(tài)中范圍最廣的。在歷史上，國(guó)家行政在一段時(shí)期內(nèi)曾今覆蓋整個(gè)國(guó)家生活和社會(huì)生活。私人行政是指私法上的個(gè)人建立企業(yè)和團(tuán)體的運(yùn)行中所進(jìn)行的行政管理活動(dòng)。古代的家族和商人們的內(nèi)部運(yùn)作就體現(xiàn)了這種行政的特征，尤其是在人類(lèi)的經(jīng)濟(jì)交易中得到充分的體現(xiàn)與發(fā)展。而所謂社會(huì)行政就是指非政府組織依照國(guó)家法律法規(guī)的授權(quán)，運(yùn)用國(guó)家賦予的社會(huì)管理權(quán)限，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家的社會(huì)目標(biāo)和組織下每一個(gè)成員的利益而進(jìn)行的管理和組織社會(huì)事務(wù)的有效活動(dòng)。2．行政的主體。國(guó)家行政的主體原則上是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，此外，近代法律還創(chuàng)造了其他一些國(guó)家行政的主體，如政府間的國(guó)際組織，它們也被稱(chēng)為公共行政的主體或叫公法人。私人行政中的私人企業(yè)和團(tuán)體當(dāng)然成為這一行政形態(tài)的主體，像現(xiàn)在的諸多的家族型企業(yè)就是它的表現(xiàn)。至于社會(huì)行政，那些依法而建立的法律法規(guī)授權(quán)組織是它的主體，一般像一些行業(yè)協(xié)會(huì)之類(lèi)的自治組織等是它的表現(xiàn)。

3．行政的目的。一般而言，國(guó)家行政和社會(huì)行政所追求的目的都是要滿(mǎn)足國(guó)家或政府所認(rèn)定的公共利益，所不同的是，前者具體是整個(gè)國(guó)家大的公共利益，而后者是某一個(gè)具體的公共利益罷了，像律師協(xié)會(huì)的各項(xiàng)行政就是為的律師這一行業(yè)的公共利益而服務(wù)的。相比之下，私人行政所為之追求的目的是私人利益而已，雖然有時(shí)也有個(gè)別私人的偶然“越禮行為”。

4．行政的手段。眾所周知，任何私人不能把自己的意志強(qiáng)加于人，私人企業(yè)和團(tuán)體原則上只能通過(guò)合同方式來(lái)把他們的意圖得以實(shí)施。公共行政一般在手段上是可以采取強(qiáng)制措施，而不問(wèn)當(dāng)事人是否同意，這種手段屬于行政主體的特權(quán)。[2]但是，國(guó)家行政絕大部分是如此的，而社會(huì)行政相對(duì)就又弱一點(diǎn)，在于成員與組織間的關(guān)系主要是通過(guò)合同的方式來(lái)維護(hù)的。

5．行政主體與行政相對(duì)方的關(guān)系。國(guó)家行政中，行政相對(duì)方處于弱勢(shì)地位，國(guó)家擁有強(qiáng)大的行政力量，行政主體和行政相對(duì)方的關(guān)系是不平等的，前者自身的強(qiáng)制性很容易對(duì)相對(duì)方造成心理上的強(qiáng)制，即便是在施行一些所謂的非強(qiáng)制行政行為，也容易形成事實(shí)上的強(qiáng)制。而在社會(huì)行政中，成員參與組織的行政過(guò)程，對(duì)組織的行政活動(dòng)形成一種制約關(guān)系。盡管成員仍然處于一種相對(duì)弱勢(shì)地位，但與國(guó)家行政相比，兩者關(guān)系基本上是平等的。至于私人行政，就沒(méi)有這樣的問(wèn)題，因?yàn)樗饺伺c其相對(duì)方完全是通過(guò)合同來(lái)維系他們之間的管理與被管理關(guān)系的，是在平等自愿的合意上達(dá)成的一種行政關(guān)系。

三、社會(huì)行政的意義與啟示

（一）社會(huì)行政的歷史意義

眾所周知，英國(guó)是西方的“福利國(guó)家”路線(xiàn)的先行者，其社會(huì)福利的發(fā)展具有深厚的歷史根源，它1834年頒布的“新濟(jì)貧法”就成為社會(huì)行政的起源。隨后，西方社會(huì)的理論界又通過(guò)對(duì)“福利應(yīng)該是針對(duì)部分人的還是所有人的需要”的大討論，通過(guò)對(duì)這樣一個(gè)自由和平等之間的矛盾的比例選擇的價(jià)值判斷，逐漸形成了當(dāng)今西方的“社會(huì)行政”概念，即從簡(jiǎn)單的公共/私人領(lǐng)域的大分法，從簡(jiǎn)單的政府部門(mén)/非政府部門(mén)的關(guān)系推展到個(gè)人參與到公共生活領(lǐng)域的公民權(quán)范疇，將社會(huì)弱勢(shì)群體的需要同公民參與及社會(huì)整和加以聯(lián)系。[3]資本主義制度確立后到二十世紀(jì)以前，國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)生活、社會(huì)生活的干預(yù)日漸增強(qiáng)，公共行政等同于國(guó)家行政。二戰(zhàn)前后的時(shí)期，“政府干預(yù)的萬(wàn)能論”被無(wú)情地打碎，“政府失靈”的狀況一再出現(xiàn)。于是，一場(chǎng)以重新審視政府與市場(chǎng)關(guān)系為起點(diǎn)、以部分公共管理社會(huì)化和放松管制為主要特征、以治理和善治為目標(biāo)的公共行政改革就在全球范圍內(nèi)萌發(fā)，使得社會(huì)行政與國(guó)家行政成為公共行政的“雙手”。如德法日等大陸法系國(guó)家的行政法學(xué)著作大多設(shè)專(zhuān)章專(zhuān)節(jié)研究這些“非政府的社會(huì)公共組織”，或是一些英美法系國(guó)家的行政法學(xué)著作在討論正當(dāng)程序原則時(shí)，大多會(huì)引用公立學(xué)校開(kāi)除學(xué)生學(xué)籍或者給予其他紀(jì)律處分的案例，或律師協(xié)會(huì)拒絕給律師頒發(fā)執(zhí)業(yè)執(zhí)照或吊銷(xiāo)開(kāi)業(yè)律師執(zhí)照的案例。[4]從這個(gè)意義上說(shuō)，作為行政法的基本調(diào)整對(duì)象的國(guó)家行政即將被社會(huì)行政所取代，這是一舉變以前的補(bǔ)充地位為如今的重要地位的飛躍，也是為將來(lái)的主導(dǎo)地位做好的一種鋪墊。這種趨勢(shì)也被我國(guó)學(xué)者所關(guān)注和研究。種種跡象表明，行政職能的社會(huì)化不但催生了社會(huì)行政，而且讓它壯大了。這正是國(guó)家與社會(huì)分離、二元對(duì)立結(jié)構(gòu)以及國(guó)家逐步還權(quán)于社會(huì)的歷史必然，也就使得其歷史意義凸現(xiàn)出來(lái)。#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#

1．能改變以往的“行政國(guó)家”理念所帶來(lái)的公共權(quán)力濫用、甚囂塵上、行政效率低下等負(fù)面效應(yīng)。眾所周知，二戰(zhàn)以后，在科技、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的迅速發(fā)展過(guò)程中，政府行政權(quán)力的急劇擴(kuò)張，行政職能的日益強(qiáng)化，行政組織的作用和自明顯擴(kuò)大，使得“行政國(guó)家”的理念成為西方社會(huì)法治國(guó)時(shí)代的第一特征，這就意味著行政裁量的復(fù)雜化和行政職能的多樣化，從而不可避免地對(duì)社會(huì)成員的基本權(quán)利和自由造成了眾多的威脅。而社會(huì)行政的出現(xiàn)，恰恰是在政府與社會(huì)成員之間的一個(gè)緩沖器，一方面能抵制住政府的過(guò)分侵?jǐn)_，另一方面又能對(duì)社會(huì)成員的權(quán)利與自由進(jìn)行有效的保護(hù)。

2．能使社會(huì)成員在同等條件下獲得更多的公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而增加公眾對(duì)行政的依存度。這些非政府的社會(huì)公共組織正在從各個(gè)層面、各種場(chǎng)合對(duì)大量的社會(huì)關(guān)系進(jìn)行著有效而有益的梳理與調(diào)整，進(jìn)而替代政府組織的很大一部分行政職能，并且不斷地?cái)U(kuò)大行政職能的范圍，即對(duì)社會(huì)成員提供更多的公共產(chǎn)品和服務(wù)。在如今一種“小政府、大社會(huì)”的時(shí)代面前，國(guó)家的政策終將會(huì)“以選擇性而非普遍性的資源分配和分擔(dān)式的支付方式，形成個(gè)人給付、部門(mén)（或單位）供款和市場(chǎng)供應(yīng)的局面，社會(huì)行政將依賴(lài)于廣闊的社會(huì)部門(mén)（如社區(qū)、社團(tuán)）和企業(yè)化的社會(huì)組織來(lái)承擔(dān)”，[5]以實(shí)現(xiàn)其所應(yīng)有的功能與作用。所以，現(xiàn)階段政府的任務(wù)，就是要積極立法來(lái)規(guī)范一些社會(huì)組織的職權(quán)與行為方式，如《律師法》等；同時(shí)，也要尊重一些社會(huì)部門(mén)自身的屬性與規(guī)律，由其內(nèi)部去制定行業(yè)規(guī)范，通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)的行業(yè)規(guī)范來(lái)自律管理，如足球協(xié)會(huì)自己制定的自律規(guī)范等。

（二）給我國(guó)的啟示

國(guó)家行政機(jī)關(guān)和非政府組織的管理活動(dòng)，是一種公共權(quán)力的運(yùn)用，也是為了實(shí)現(xiàn)公共利益目標(biāo)的。而行政的對(duì)象是社會(huì)公共事務(wù)，它是從整個(gè)社會(huì)出發(fā)，對(duì)社會(huì)各方面進(jìn)行的組織和管理。同時(shí)，公共利益是一定范圍內(nèi)不特定多數(shù)人的共同利益，產(chǎn)生于社會(huì)而又獨(dú)立于社會(huì)。它始終是以謀求公共利益，維護(hù)公共秩序、增進(jìn)公共福利為目的的。因而謀求公共利益是行政的目的，也是它的動(dòng)力源泉?，F(xiàn)在的社會(huì)行政也是不能脫離這樣的目的和動(dòng)力的。具體包括三個(gè)方面內(nèi)容：

1．借鑒社會(huì)行政的理論與實(shí)踐，積極推進(jìn)行政職能創(chuàng)新。政府的只能是掌舵而不是劃槳，政府職能的轉(zhuǎn)變是重塑政府的核心。即在政府和社會(huì)的關(guān)系上，要實(shí)現(xiàn)從強(qiáng)勢(shì)國(guó)家的單獨(dú)管理轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家和社會(huì)的共同治理，通過(guò)行政參與、非政府組織化，通過(guò)政府生產(chǎn)性和服務(wù)的轉(zhuǎn)移，通過(guò)社會(huì)責(zé)任的共擔(dān)，通過(guò)契約化和委外體制等多種方式，整和民間力量，釋放其原動(dòng)力，形成國(guó)家建設(shè)的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，以推動(dòng)國(guó)家發(fā)展。

篇（3）

公共行政的公共性?xún)?nèi)涵述評(píng)。

公共性是公共行政的核心概念和根本性質(zhì)，是行政實(shí)踐的最基本范疇，決定著政府的目標(biāo)和行政的行為取向。然而，受工具理性和管理主義的“毒害”，公共行政的公共性已幾乎喪失殆盡，嚴(yán)重偏離了其原有的價(jià)值理性，亟需實(shí)現(xiàn)公共行政本質(zhì)的回歸。故公共行政的公共性成為近年來(lái)理論界研究和關(guān)注的熱點(diǎn)，學(xué)者們對(duì)其進(jìn)行了不懈地探索，但理解視角有所差異，眾所紛紜。

在馬克思恩格斯經(jīng)典著作中，公共性與階級(jí)性關(guān)系是目的性與手段性的辯證統(tǒng)一，總體發(fā)展趨勢(shì)是公共性的不斷擴(kuò)大與階級(jí)性的不斷縮小，追求人類(lèi)從政治解放到社會(huì)解放，實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力與社會(huì)的分離與復(fù)歸[1]。

根據(jù)字源的意義，學(xué)者H. Rainey以三個(gè)不同的因素來(lái)分析“公共性”，并說(shuō)明公共組織的特征，分別是環(huán)境因素（公共組織缺乏市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，并受立法、 司法等規(guī)范），組織與環(huán)境的互動(dòng)（公共組織之生產(chǎn)常涉及外部性、懲罰性、獨(dú)占性等）以及組織角色、結(jié)構(gòu)與過(guò)程（公共組織需以公共利益為目標(biāo)，并需對(duì)民眾公平、響應(yīng)等）[2]。

從公共行政的公共性在多大的空間范圍上存在，即其作用范圍的角度來(lái)研究公共性，最典型的是漢娜?阿倫特和尤根?哈貝馬斯。阿倫特認(rèn)為，古希臘的城邦實(shí)質(zhì)上是一個(gè)公民政治倫理組織的概念，其公共性主要是指城邦之中公民政治生活方式中所包含的一種價(jià)值屬性。哈貝馬斯認(rèn)為，公共性的問(wèn)題并不是歷來(lái)就有的，而是與近代社會(huì)一道成長(zhǎng)起來(lái)的，在公共性問(wèn)題的早期存在中，只能到咖啡館、信息欄、俱樂(lè)部小報(bào)中去發(fā)現(xiàn)公共性的雛形……而且公共性作用的領(lǐng)域和范圍僅限在公共領(lǐng)域，它解決的是社會(huì)公共問(wèn)題，滿(mǎn)足的是社會(huì)公共需要。

從公共行政是否存在公共性及在多大的時(shí)間范圍上存在的角度，張康之認(rèn)為，“所謂奴隸社會(huì)的公共行政、封建社會(huì)的公共行政”是站不住腳的，最多可以稱(chēng)為“統(tǒng)治行政”，而不是公共行政，“如果說(shuō)古代的政府有什么公共性的表現(xiàn)的話(huà)，那么也只存在于馬克思所說(shuō)的第三個(gè)部門(mén)中，而對(duì)于整個(gè)行政體系來(lái)說(shuō)，卻不具有什么公共性的問(wèn)題，即使是存在于這第三個(gè)部門(mén)中的公共性，也是從屬于階級(jí)統(tǒng)治的目的的，所以，它只是以手段的形式存在而不能看作為這種行政的性質(zhì)”。同時(shí)，他也認(rèn)為，“公共性是一個(gè)歷史地生成的概念，它是隨著公共領(lǐng)域的出現(xiàn)而出現(xiàn)的”，是一個(gè)自然的過(guò)程，而不是像有些學(xué)者所說(shuō)的，公共性是后來(lái)的研究者強(qiáng)加給公共行政而出現(xiàn)的。

學(xué)者張雅勤對(duì)公共性的概念從兩個(gè)方面來(lái)描述，從歷史描述來(lái)看，公共行政“公共性”經(jīng)歷了管理行政時(shí)期的“形式公共性”向服務(wù)行政時(shí)期的“實(shí)質(zhì)公共性”的演變；從規(guī)范建構(gòu)來(lái)講，公共行政“公共性”實(shí)質(zhì)上是公共行政對(duì)公共利益的追求，可以將其在形而上層面定義為一種基于公共利益至上原則的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，在形而下層面可以看作是行政主體對(duì)公民現(xiàn)實(shí)利益與權(quán)利的極力維護(hù)。

也有學(xué)者從公共行政的過(guò)程角度闡釋公共性的內(nèi)涵，認(rèn)為公共性應(yīng)該包括： 一是作為一種價(jià)值理念，要貫穿于制度設(shè)計(jì)的各個(gè)層面；二是作為一種行為指針，要體現(xiàn)在民主決策、依法行政的各個(gè)階段；三是作為一種績(jī)效工具，行政的效能評(píng)估要以公共性的實(shí)現(xiàn)程度為準(zhǔn)繩。

雖然上述公共性?xún)?nèi)涵的探討基于不同的角度，中西方學(xué)者對(duì)公共性的解讀也存在差異，但其中不乏一些共識(shí)點(diǎn)?？筛爬椋涸趥惱韮r(jià)值層面上，公共性必須追求公平，體現(xiàn)公正與正義；在公共權(quán)力運(yùn)作過(guò)程中，公共性要體現(xiàn)人民和政府行為的合法性，更要體現(xiàn)民主，避免國(guó)家和政府對(duì)公共領(lǐng)域的侵蝕和損害；在利益取向上，公共性必須追求和實(shí)現(xiàn)公共利益，它是公共活動(dòng)的起點(diǎn)和終點(diǎn)；在理念表達(dá)上，公共性是一種理性、道德和精神。

綜上，學(xué)者們的研究大大豐富了公共行政公共性的內(nèi)涵，其中不乏一些真知灼見(jiàn)，但難免有些泛泛而談。一方面，公共行政的公共性最終體現(xiàn)在追求公平及正義等價(jià)值體系、回應(yīng)公眾訴求、實(shí)現(xiàn)公共利益上，其根本立足點(diǎn)在于造福公眾所形成的共同體，即在于為公眾謀求公共利益，而這里的公共利益不僅包括經(jīng)濟(jì)利益、政治參與、文化需求，還包括公平、正義等公眾合理合法的集體訴求。所以，公共行政的公共性歸根結(jié)底在“人”，要“以人為本”。這里的“人”有兩層含義，一是指公眾，因?yàn)楣残缘母臼菍?shí)現(xiàn)公眾所要求的公共利益；二是指行政人員，因?yàn)楣残缘膶?shí)現(xiàn)要靠他們，此外他們也是公眾的一部分。因此，考慮到公共性的根本特征并預(yù)設(shè)行政人員為公共經(jīng)濟(jì)人，本文將公共行政的公共性界定為：憑借作為公共經(jīng)濟(jì)人的行政人員的公共行政活動(dòng)而實(shí)現(xiàn)公共利益的一種價(jià)值取向。

篇（4）

    要深入研究政府服務(wù)行政問(wèn)題,必須對(duì)“服務(wù)”與“管制”這一對(duì)概念及其關(guān)系進(jìn)行分析,因?yàn)闊o(wú)論什么類(lèi)型政府的行政都與這兩者的行政職能相關(guān)。關(guān)于“服務(wù)”的概念本文在前面已經(jīng)做了專(zhuān)門(mén)的探討,主要強(qiáng)調(diào)服務(wù)關(guān)系中最基本的特征就是“服務(wù)的被支配性”,即服務(wù)是由被服務(wù)者所支配的;而所謂“管制”,顧名思義就是管理和控制,不論是管理還是控制強(qiáng)調(diào)的都是政府行為的主動(dòng)性和單向性,都是政府利用公共權(quán)力的強(qiáng)制性而對(duì)公民行為的一種約束,其特征就在于“管制具有支配性”。那么,服務(wù)概念的被支配性與管制概念的支配性正好構(gòu)成政府權(quán)力運(yùn)用的相反方向的作用,然而,這兩個(gè)不同的概念和相反方向的作用卻相容于所有類(lèi)型的政府治理模式之中,也就是說(shuō)無(wú)論哪種類(lèi)型的政府都包含著服務(wù)與管制這兩種行政方式。

    在以上關(guān)于服務(wù)型政府的形成分析中可以了解到,從“管制”到“服務(wù)”既是一種邏輯演變過(guò)程,而同時(shí)它們又在不同的政府行政過(guò)程中都并存著,因?yàn)檎鳛槊癖娮尪蓹?quán)力的代表者,他既要代表民眾實(shí)行管制,又要履行社會(huì)職能提供服務(wù),只是這兩種職能在不同的政府模式中所處的主導(dǎo)地位有所不同。本文所指的以管制為主導(dǎo)機(jī)制的政府類(lèi)型主要是“統(tǒng)治型政府”和“管理型政府”。在統(tǒng)治型政府中,政府職能主要表現(xiàn)為對(duì)公民的控制,而在管理型政府中,政府職能則更多地表現(xiàn)為對(duì)公民的管理。但不管哪種政府類(lèi)型都會(huì)有一定的服務(wù)功能。正如恩格斯曾經(jīng)所指出的那樣:“政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會(huì)職能為基礎(chǔ),而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會(huì)職能時(shí)才能持續(xù)下去。”①恩格斯在這里所講到的“社會(huì)職能”就主要包括為社會(huì)組織和社會(huì)成員的生存和發(fā)展提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的職能。這也就是說(shuō),即使是在政府的政治統(tǒng)治職能占主導(dǎo)地位的“統(tǒng)治型政府”模式中,政府也必須履行其公共服務(wù)的職能,而且還要以服務(wù)職能作為其統(tǒng)治職能的基礎(chǔ)。但是,對(duì)“統(tǒng)治型政府”來(lái)說(shuō),由于政府的管制占有絕對(duì)的主導(dǎo)地位,所以公共服務(wù)職能只是服務(wù)于和從屬于統(tǒng)治職能。而在管理型政府中,政府存在的合法性基礎(chǔ)已經(jīng)是政府對(duì)社會(huì)公共事務(wù)提供的優(yōu)質(zhì)高效的管理,并且,公民也在一定程度上取得了政治上的平等地位,因而必然要提出更多更高的服務(wù)需求,因此,此時(shí)的政府所承擔(dān)的服務(wù)功能又要比統(tǒng)治型政府更多。

    雖然,管制型政府在以管制機(jī)制為主導(dǎo)的行政中也不同程度地存在著服務(wù)的功能,但是,它與服務(wù)型政府所履行的服務(wù)行政中的服務(wù)卻存在根本的區(qū)別。因?yàn)?管制行政中的服務(wù)是基于官本位、政府本位和權(quán)力本位的,而服務(wù)行政的服務(wù)則是基于民本位、社會(huì)本位和權(quán)利本位。這種差別使得管制行政的服務(wù)職能與服務(wù)行政的服務(wù)職能存在以下的不同:②第一,出發(fā)點(diǎn)不同。管制行政提供公共服務(wù)的出發(fā)點(diǎn)是為了更好地實(shí)施統(tǒng)治,而服務(wù)行政的服務(wù)則完全是從公民的需求出發(fā),以增進(jìn)人民的福利為宗旨。第二,實(shí)現(xiàn)的過(guò)程不同。管制行政的服務(wù)是政府居高臨下,從自己的主管意志出發(fā)的“恩賜”過(guò)程,民眾處于被動(dòng)接受的地位,而服務(wù)行政的服務(wù)是公民與政府互動(dòng)的過(guò)程,人民表達(dá)服務(wù)需求,政府通過(guò)信息交流進(jìn)行回應(yīng)。第三,服務(wù)行為成立的機(jī)制不同。從本質(zhì)上說(shuō),服務(wù)的成立,必須以被服務(wù)者的同意為基準(zhǔn)或前提。但管制型政府的服務(wù)往往只是基于作為服務(wù)者的政府單方面意志的行為,而服務(wù)型政府的服務(wù)則是出于被服務(wù)者的需求和意愿,政府提供服務(wù)的種類(lèi)和內(nèi)容還要經(jīng)過(guò)一定的民主法定程序,并且公民有權(quán)利參與到相關(guān)決策中去。第四,被服務(wù)者的選擇權(quán)不同。一般情況下,管制型政府提供什么樣的服務(wù)以及怎樣提供服務(wù),都是由政府單向地甚至是強(qiáng)制性地提供,并不顧及被服務(wù)者的需求。而服務(wù)型政府所提供的服務(wù)對(duì)于被服務(wù)者來(lái)說(shuō)是有選擇權(quán)的,也就是說(shuō),他可以接受或也可以拒絕所提供的服務(wù),這就是我們?cè)谇懊嫠撌龅摹胺?wù)的被支配性”。認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn),我們?cè)诮ㄔO(shè)服務(wù)型政府并行使服務(wù)行政時(shí)必須從根本上擯棄以政府為中心、為本位的思想傾向,真正確立公民本位或公共利益導(dǎo)向。

    要正確認(rèn)識(shí)政府服務(wù)和管制的關(guān)系,還需要研究服務(wù)行政中的管制與管制行政中的管制的區(qū)別。我們?cè)诮ㄔO(shè)服務(wù)型政府時(shí),常常強(qiáng)調(diào)一個(gè)命題:管理就是服務(wù)。事實(shí)上,這就是提出了政府的服務(wù)與管理的關(guān)系問(wèn)題(當(dāng)然,這里的“管理”的含義也包含在我們這里探討的“管制”的概念中),也就是服務(wù)行政是否還需要履行管制的職能?簡(jiǎn)單說(shuō)來(lái),這個(gè)問(wèn)題的回答應(yīng)該是肯定:服務(wù)行政也要履行必要的管制職能。只是需要強(qiáng)調(diào)的是,服務(wù)行政的管制是為服務(wù)而管制,它把管制納入到了總體的服務(wù)之中。這與管制型政府的為管制而管制,并且視管制本身就是行政的一切也存在著根本的區(qū)別。

    如果我們把服務(wù)行政和管制行政所分別具有的管制職能加以具體區(qū)別,可以看到它們存在以下明顯的差異:第一,在管制的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)上,前者是為了保證社會(huì)公平,保護(hù)廣大群眾不受少數(shù)不法份子的侵害,促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展;后者卻主要是約束廣大社會(huì)群眾行為,使其不致危及到統(tǒng)治階級(jí)的統(tǒng)治秩序。第二,從管制的依據(jù)上,前者依據(jù)的是完整的法律和相關(guān)的管理規(guī)則,它們是按嚴(yán)密的程序制定的,體現(xiàn)的是公民的意志;后者的管制盡管可能也有相關(guān)的規(guī)則可循,但這些規(guī)則并不一定能保證體現(xiàn)公民意志,甚至還有可能違背相關(guān)規(guī)則而為所欲為。第三,在管制的內(nèi)容上,前者有固定的范圍,內(nèi)容明確;后者的管制卻沒(méi)有嚴(yán)格的范圍,內(nèi)容隨意性大,甚至把一些不該管、管不好也管不了的事都納入到自己的管制范圍。第四,在管制程序上,前者有固定的程序和方式方法,一切“依法辦事”;后者的管制卻常常體現(xiàn)出主觀隨意性。①認(rèn)識(shí)到這些區(qū)別,既可以使我們正確處理服務(wù)行政中服務(wù)與管制的關(guān)系,把管制納入服務(wù)之中,并以服務(wù)為宗旨;同時(shí),也可以使我們?cè)诮ㄔO(shè)服務(wù)型政府時(shí),大膽而主動(dòng)地進(jìn)行必要的社會(huì)管制和相關(guān)事務(wù)的管理,因?yàn)檫@與服務(wù)行政是并不沖突的。

篇（5）

中圖分類(lèi)號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1033-2738（2012）06-0144-02

一、服務(wù)型政府的興起

自20世紀(jì)以來(lái)，西方國(guó)家政府一方面在具體行政的現(xiàn)實(shí)中經(jīng)過(guò)凱恩斯主義的政府干預(yù)和福利國(guó)家政策的長(zhǎng)期實(shí)踐，另一方面在指導(dǎo)行政的理論上經(jīng)過(guò)威爾遜的“政治與行政二分法”和韋伯的“官僚制組織”理論的構(gòu)建，逐漸形成了傳統(tǒng)的政府管理模式。這種傳統(tǒng)模式因過(guò)分強(qiáng)調(diào)等級(jí)管理、計(jì)劃原則和直接控制，強(qiáng)調(diào)政府集權(quán)和行政參與以及由政府機(jī)構(gòu)自身提供公共福利等，結(jié)果不斷把政府推向財(cái)政危機(jī)和不可遏止的，并由此引發(fā)了公眾對(duì)政府的信任危機(jī)。由于時(shí)代的逐漸發(fā)展和社會(huì)的不斷進(jìn)步，特別是在全球化、信息化、民主化等浪潮的沖擊下，使得這種以官僚制為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)行政管理模式越來(lái)越表現(xiàn)出不適應(yīng)性，并不斷收到來(lái)自理論和實(shí)踐上的雙重挑戰(zhàn)。

二、服務(wù)政府的相關(guān)概念及特點(diǎn)

（一）服務(wù)型政府。

雖然政府是從社會(huì)中分離并凌駕于社會(huì)之上的公共力量，但這種力量是來(lái)源于公民權(quán)力的讓渡，因而政府理應(yīng)按照作為讓讀者的公民的要求來(lái)提供單個(gè)的公民無(wú)法提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。這就是說(shuō)，政府本身并不是一個(gè)天生的統(tǒng)治和控制機(jī)構(gòu)，而是一個(gè)為組成它的公民提供服務(wù)的機(jī)構(gòu)，所以，從根本上來(lái)說(shuō)，服務(wù)就是政府的本質(zhì)所在，也是政府存在的基本社會(huì)價(jià)值和政府履行職責(zé)的最基本職能。正如著名公共政策專(zhuān)家詹姆斯.安德森所指出的：“政府的任務(wù)是服務(wù)和增進(jìn)公共利益。”

服務(wù)有“利他性”、“被支配性”和“自愿選擇性”的基本特征，那么相對(duì)應(yīng)的，服務(wù)型政府也有以上特征。首先，服務(wù)型政府的服務(wù)從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)具有“利他性”。因?yàn)榉?wù)是一項(xiàng)為他人利益或者某種事業(yè)的活動(dòng)，而不是為自己利益和事業(yè)的活動(dòng)，它存在的目的是利他，而不是利己。這就要求服務(wù)型政府應(yīng)將其存在的目的界定為為了公民利益的實(shí)現(xiàn)而不是為了政府利益的實(shí)現(xiàn)。其次，服務(wù)型政府中公民與政府的關(guān)系應(yīng)該滿(mǎn)足政府服務(wù)的“被支配性”。這就要求服務(wù)型政府中政府與公民之間的關(guān)系是公民意愿居于決定性地位而不是政府的意愿居于決定性地位，或者說(shuō)在政府提供公共服務(wù)或進(jìn)行公共管理中，應(yīng)該是公民的意愿或需要起到支配的作用而不是政府的意愿或需要起支配的作用。最后，服務(wù)型政府的服務(wù)從公民的角度來(lái)說(shuō)是他們自愿接受和選擇的。這就要求政府從根本利益上要真正代表公民的意愿和要求，只有這樣，政府提供的公共服務(wù)產(chǎn)品才能夠被公民自愿接受和消費(fèi)，并能夠形成政府與公民的良性互動(dòng)。

基于以上關(guān)于服務(wù)型政府的內(nèi)涵特別是其基本特征的分析，可以總結(jié)出：服務(wù)型政府就是在公民本位、社會(huì)本位理念指導(dǎo)下，在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架下，通過(guò)法定秩序，按照公民意志組建起來(lái)的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府。

（二）行政。

對(duì)于“行政”的界說(shuō)主要來(lái)源于西方的學(xué)術(shù)傳統(tǒng)，大致有三種解釋?zhuān)浩湟?，與立法、司法相對(duì)應(yīng)的“行政”；其二，與政治相對(duì)應(yīng)的“行政”；其三，與管理相對(duì)應(yīng)的“行政”。而本文認(rèn)為：行政是一種服務(wù)于公眾和社會(huì)意愿及利益的政府活動(dòng)。該定義突出了以下內(nèi)涵：1.行政就是政府的一種服務(wù)活動(dòng)；2.政府的行政必須以公共和社會(huì)的公共意愿與需要為出發(fā)點(diǎn)；3.政府既要善于“管理”也要善于“服從”，但要轉(zhuǎn)換管理和服從的觀念及行為。

（三）服務(wù)行政機(jī)制。

服務(wù)政府的行政機(jī)制構(gòu)成和運(yùn)行的基本要素：其一，服務(wù)行政的理念主導(dǎo)服務(wù)象征的“公眾利益和社會(huì)意愿”的方向；其二，服務(wù)行政的權(quán)力表現(xiàn)為服務(wù)行政過(guò)程受制于“組織運(yùn)行相關(guān)規(guī)則”的作用和影響；其三，服務(wù)行政的責(zé)任是服務(wù)于公民的“自覺(jué)行動(dòng)”的行為體現(xiàn)；其四，服務(wù)行政的關(guān)系是服務(wù)與公眾利益通過(guò)行政過(guò)程的有機(jī)統(tǒng)一。

三、政府服務(wù)行政的整合

（一）要點(diǎn)與概念。

政府的整合行政過(guò)程從理念上來(lái)說(shuō)是還權(quán)于民的過(guò)程，是政府高度控制或絕對(duì)壟斷的行政向社會(huì)和公民參與的行政的回歸。政府服務(wù)行政的整合過(guò)程是為了實(shí)現(xiàn)整體利益的最大化而進(jìn)行的資源配置或優(yōu)勢(shì)組合，在這樣的過(guò)程中，既要整合有形資源，也要整合無(wú)形資源，其中包括各種有力的關(guān)系和運(yùn)行方式。市場(chǎng)機(jī)制是迄今為止最具效率和活力的資源配置機(jī)制，它具有其它機(jī)制和手段不可替代的功能優(yōu)勢(shì)：它能夠有效地傳遞信息，以?xún)r(jià)格為主要內(nèi)容的信息結(jié)構(gòu)能夠使每一個(gè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)參與者獲得簡(jiǎn)單、明晰、高效的信息；它能夠促使生產(chǎn)者和消費(fèi)者對(duì)供求變化及時(shí)作出靈活有效的反應(yīng)，較快地實(shí)現(xiàn)供需平衡，減少資源的浪費(fèi)，提高經(jīng)濟(jì)效率、政府在行政過(guò)程中應(yīng)該要善于利用市場(chǎng)機(jī)制的優(yōu)勢(shì)，以彌補(bǔ)政府提供服務(wù)的劣勢(shì)甚至失靈。因此，從政府整合運(yùn)行來(lái)看，需要從運(yùn)行方式上把行政機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制加以整合。

（二）主要方法。

1.無(wú)縫隙政府。

篇（6）

中圖分類(lèi)號(hào)：D912.1　文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007－5194{2007)05－0183－04

邏輯起點(diǎn)既是一個(gè)體系、一種理論、一個(gè)學(xué)科的出發(fā)點(diǎn)，也是其落腳點(diǎn)。作為出發(fā)點(diǎn)，該體系的所有命題都能從邏輯起點(diǎn)推導(dǎo)出來(lái)，它決定該體系的邏輯結(jié)構(gòu)。作為落腳點(diǎn)，該體系的所有結(jié)論最終能歸結(jié)到邏輯起點(diǎn)。這是邏輯起點(diǎn)的形式要求。另外，更重要的是邏輯起點(diǎn)決定體系的實(shí)質(zhì)內(nèi)容、價(jià)值目標(biāo)、理論基礎(chǔ)、學(xué)術(shù)導(dǎo)向和理論功能，這是邏輯起點(diǎn)的實(shí)質(zhì)要求。

一、關(guān)于行政法邏輯起點(diǎn)的主要觀點(diǎn)

(一)行政論

認(rèn)為“行政”是行政法的邏輯起點(diǎn)，這是目前我國(guó)行政法學(xué)界的主流觀點(diǎn)。在已見(jiàn)的行政法學(xué)著作中，多把“行政”作為其研究前提，即行政法的研究是以行政已然存在為前提條件。“翻開(kāi)國(guó)內(nèi)任何一本行政法教科書(shū)，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，行政法學(xué)的研究必然都是先從弄清行政的意義與范圍人手的。”李健順在《行政法與行政訴訟法教學(xué)參考書(shū)》中提出“行政的概念是行政法學(xué)研究的邏輯起點(diǎn)，它決定了行政法的特征、內(nèi)容和范圍”，認(rèn)為“行政法學(xué)界對(duì)行政概念研究的目的并不在于揭示行政的實(shí)質(zhì)，而在于通過(guò)對(duì)行政概念的分類(lèi)找到一個(gè)通向行政法研究的切入點(diǎn)?！睏罱饩凇缎姓▽W(xué)》的開(kāi)篇寫(xiě)道：“從語(yǔ)義結(jié)構(gòu)來(lái)看，行政是行政法的核心概念?？梢?jiàn)‘行政’一詞是我們理解行政法的關(guān)鍵性概念和起點(diǎn)?！比沃薪茉凇缎姓ㄅc行政訴訟法學(xué)》的緒論中明確指出“行政是行政法和行政法學(xué)的邏輯起點(diǎn)。”

(二)行政權(quán)論

沈榮華認(rèn)為行政法學(xué)研究的邏輯起點(diǎn)應(yīng)該是行政權(quán)而不是行政。胡建淼在2003年版的《行政法學(xué)》中指出：“沒(méi)有行政就沒(méi)有行政法，但沒(méi)有行政權(quán)就不可能存在行政”。金國(guó)坤在《行政法論》中主張“行政權(quán)是行政的內(nèi)核”，“行政權(quán)是行政法學(xué)研究的核心內(nèi)容”。在這里金先生雖沒(méi)有明確提出行政權(quán)是行政法學(xué)研究的邏輯起點(diǎn)，但據(jù)其論述，金先生是認(rèn)可這一觀點(diǎn)的。楊海坤在《中國(guó)行政法基礎(chǔ)理論》中寫(xiě)道：“行政法及行政法學(xué)上的每一個(gè)原理、原則幾乎都可以在行政權(quán)上找到它的起因和歸屬”。章劍生認(rèn)為，重構(gòu)現(xiàn)代行政法的基本原則應(yīng)以有效率的行政權(quán)和有限的行政權(quán)為邏輯起點(diǎn)。

(三)市場(chǎng)論

袁署宏、宋功德指出，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下行政法的邏輯起點(diǎn)可以歸結(jié)為“政府、社會(huì)、市場(chǎng)”，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，行政法的邏輯起點(diǎn)可以歸結(jié)為“市場(chǎng)、社會(huì)、政府”。因此，在現(xiàn)在的歷史階段，行政法的邏輯起點(diǎn)應(yīng)該是“市場(chǎng)”。曾祥華認(rèn)為該論點(diǎn)在實(shí)質(zhì)內(nèi)容上具有合理性，但從“市場(chǎng)”出發(fā)，無(wú)法構(gòu)建行政法的理論大廈。

(四)人權(quán)論

曾祥華提出“人權(quán)才是行政法的邏輯起點(diǎn)”。認(rèn)為“既然‘人權(quán)’可以通過(guò)法律轉(zhuǎn)化為法律權(quán)利，而‘權(quán)利’又是法學(xué)的中心范疇，具備抽象性、概括性、高度濃縮性的特征，以人權(quán)作為行政法的邏輯起點(diǎn)，就能很好地體現(xiàn)‘權(quán)利本位’的法學(xué)價(jià)值和理念”。

二、“人權(quán)”不是行政法的邏輯起點(diǎn)

曾祥華提出的人權(quán)論并沒(méi)有真正解決行政法研究的邏輯起點(diǎn)問(wèn)題。如果按曾先生提出的人權(quán)有兩個(gè)基本的意義：道德權(quán)利和法律權(quán)利，那么關(guān)于道德與法律關(guān)系的爭(zhēng)論又會(huì)使這一問(wèn)題更加復(fù)雜化。而且法律權(quán)利是根據(jù)社會(huì)法律產(chǎn)生過(guò)程制定的，因此行政法是不是也應(yīng)該包含在社會(huì)法律之內(nèi)呢?如果是，那么這種論述就存在自然的有自我循環(huán)解釋的可能。如果人權(quán)既是行政法的邏輯起點(diǎn)，也是憲法的邏輯起點(diǎn)，那么憲法和行政法的位階關(guān)系又如何解釋呢?

以“人權(quán)”作為行政法的邏輯起點(diǎn)，是可以說(shuō)明行政權(quán)、行政法的來(lái)源，也便于確定行政法的目標(biāo)和功能、以及為什么要控制行政權(quán)。實(shí)際上，如果把“人權(quán)”作為憲法、刑法甚至民法的邏輯起點(diǎn)，這些特征同樣地可以體現(xiàn)出來(lái)。因?yàn)橹灰獔?jiān)持自然法的傳統(tǒng)，堅(jiān)持天賦人權(quán)的理論假設(shè)，那么任何法律都是為了維持契約參與者的利益的。因此，我們是不是可以說(shuō)“人權(quán)”是所有法律的邏輯起點(diǎn)呢?如果是這樣，我們就把討論的話(huà)題轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺傻倪壿嬈瘘c(diǎn)是什么”了，而并沒(méi)有真正回答行政法的邏輯起點(diǎn)問(wèn)題。如果堅(jiān)持這樣的論證思路：因?yàn)樗蟹傻倪壿嬈瘘c(diǎn)都是人權(quán)，而行政法只是法律之一，所以行政法的邏輯起點(diǎn)也應(yīng)該是人權(quán)，那么就會(huì)產(chǎn)生這樣的問(wèn)題：一個(gè)理論系統(tǒng)的邏輯起點(diǎn)是應(yīng)該存在于系統(tǒng)內(nèi)部呢，還是應(yīng)該去外部環(huán)境尋找。如果可以在系統(tǒng)外部尋覓，那么人權(quán)是不是終極的邏輯起點(diǎn)呢?而且即使找到某一個(gè)邏輯起點(diǎn)，它又能代表什么?它還是你當(dāng)初期望尋找的東西嗎?人權(quán)一旦成為行政法的邏輯起點(diǎn)，那么任何法律的邏輯起點(diǎn)都應(yīng)該是人權(quán)。如果這樣，又如何體現(xiàn)公法與私法之間的區(qū)別?以人權(quán)為邏輯起點(diǎn)不能體現(xiàn)公法的特點(diǎn)，而且不能直接體現(xiàn)行政法的目的與意義。畢竟行政法是規(guī)范和調(diào)整行政權(quán)的法律，這是不爭(zhēng)的事實(shí)。至于調(diào)整的目的與意義，那是在為這種調(diào)整尋求理論支撐而已。而這種支撐已經(jīng)超出了行政法自身的系統(tǒng)之外了。

三、“行政”也不是行政法的邏輯起點(diǎn)

筆者認(rèn)為“行政”不是行政法的邏輯起點(diǎn)，主要原因有以下兩個(gè)方面。

(一)形式原因――漢語(yǔ)思維模式

漢語(yǔ)詞組的構(gòu)成形式有并列式、偏正式、主謂式等?！靶姓?、“行政主體”、“行政權(quán)”三個(gè)概念中的后兩個(gè)概念，從漢語(yǔ)的詞組結(jié)構(gòu)上看屬于偏正式?！靶姓蓖瑫r(shí)修飾“主體”和“權(quán)”。按照漢語(yǔ)的思維方式，應(yīng)該先分析“行政主體”和“行政權(quán)”共有的修飾部分――“行政”。按照邏輯原理，概念的內(nèi)涵越大則其外延就越小。“主體”的外延大于“行政主體”的外延?！皺?quán)力”的外延大于“行政權(quán)”的外延?！靶姓苯o“主體”和“權(quán)”作出了一個(gè)范圍上的界定，也就是在現(xiàn)有“主體”和“權(quán)”的概念基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)“權(quán)”和“主體”在行政這個(gè)范疇與別的范疇有某種區(qū)別，當(dāng)然這種區(qū)別不是本質(zhì)意義上的，而是表現(xiàn)形式上的或別的非本質(zhì)意義上的。因?yàn)槿绻潜举|(zhì)意義上的區(qū)別，這樣“權(quán)”與“主體”將出現(xiàn)兩者不同質(zhì)的內(nèi)涵，這樣就不可能在漢語(yǔ)的詞組結(jié)構(gòu)形式上表現(xiàn)為偏正式。由于“主體”和“權(quán)力”是現(xiàn)存的，因此不論是借用“主體”與“權(quán)”來(lái)建立“行政”的研究領(lǐng)域，還是借用它們來(lái)分析“行政”研究方向上的問(wèn)題，“權(quán)力”、“主體”都是我們剖析“行政”這一對(duì)象的理論工具。在援用這個(gè)工具時(shí)，必然要結(jié)合分析對(duì)象進(jìn)行定位，利用這一定位來(lái)打開(kāi)分析的視角，建立起分析該領(lǐng)域的根本性概念理論。因此，“主體”和“權(quán)力”被援用到“行政”領(lǐng)域的過(guò)程中，產(chǎn)生了“行政主體”和“行政權(quán)”。從這個(gè)角度看，是“行政”導(dǎo)致了“行政權(quán)”與 “行政主體”概念的產(chǎn)生。就像沒(méi)有“中國(guó)”概念的產(chǎn)生就沒(méi)有“中國(guó)人”概念的出現(xiàn)一樣。是“中國(guó)”造就了“中國(guó)人”，而不是“中國(guó)人”促使“中國(guó)”的出現(xiàn)。“從語(yǔ)義結(jié)構(gòu)來(lái)看，行政是行政法的核心概念。”從這句話(huà)可見(jiàn)，“行政”與“行政法”之間的關(guān)系是從語(yǔ)義結(jié)構(gòu)分析出來(lái)的。這種語(yǔ)義分析的模式就是按照漢語(yǔ)詞組結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析。目前學(xué)術(shù)界正是按照這種邏輯來(lái)分析“行政權(quán)”與“行政”的先后順序。因此，這種論證模式實(shí)際上是一種封閉系統(tǒng)的認(rèn)知模式，是從漢語(yǔ)語(yǔ)法中衍生出來(lái)的分析模式。

(二)實(shí)質(zhì)原因――政治與行政的絕對(duì)分離

這種認(rèn)知模式從行政的角度去研究“行政法”時(shí)往往把邏輯起點(diǎn)定位在“行政”上。因?yàn)槌诌@種認(rèn)知模式者認(rèn)為“行政法學(xué)”的前提是“行政”，同時(shí)也認(rèn)為行政學(xué)的研究前提也是“行政”，在這樣的研究前提下，區(qū)分出了行政學(xué)與行政法學(xué)在研究方向上的區(qū)別，即行政法學(xué)研究的是行政的合法性和合理性問(wèn)題，而行政學(xué)研究的則是行政的效率和效果問(wèn)題。因此，張成福、余凌云認(rèn)為“行政”不是行政法學(xué)研究的任務(wù)，而應(yīng)該是行政學(xué)所要解決的問(wèn)題，行政法只要全盤(pán)地接受行政學(xué)的研究成果與結(jié)論就可以了。在行政法學(xué)的絕大多數(shù)專(zhuān)著或教材中，都是先分析“行政”概念，后分析“行政法”的概念，進(jìn)而展開(kāi)對(duì)行政法學(xué)的研究。這種研究方向上的劃分是無(wú)可非議的，但這種劃分只是確定了“國(guó)家行政是行政法的基本調(diào)整對(duì)象，從而是行政法學(xué)的基本研究對(duì)象”，即只是確定行政法學(xué)的研究對(duì)象而已。研究對(duì)象并不等同于研究的邏輯起點(diǎn)。不能因?yàn)檫@種劃分而抹殺了“行政權(quán)”在其中的起點(diǎn)地位，忽略了“行政”產(chǎn)生的前提是“政治”的存在。正如古利克所分析的政治與行政的區(qū)別：政治是國(guó)家意志的表達(dá)，行政是國(guó)家意志的執(zhí)行。只有國(guó)家意志表達(dá)的存在，才會(huì)有國(guó)家意志執(zhí)行的需要和可能。在用“主體”和“權(quán)力”來(lái)分析“行政”的過(guò)程中，他們忘記了這兩個(gè)工具概念自身所具有的內(nèi)在含義，也忘記了作為工具概念的“主體”和“權(quán)力”來(lái)自何處及與其衍生物――“行政主體”和“行政權(quán)”――之間的聯(lián)系。行政法研究不述及行政權(quán)的直接來(lái)源和終極來(lái)源，是不可能做好這一研究工作的。它實(shí)際上把政治與行政二分絕對(duì)化，也就是還把行政學(xué)研究的思路停留在威爾遜及其以后的一個(gè)多世紀(jì)內(nèi)。行政法學(xué)研究的起點(diǎn)是“行政權(quán)”還是“行政”，雖然一字之差，卻一定程度上折射出對(duì)這一邏輯關(guān)系梳理的角度定位，也反映出對(duì)兩個(gè)不同邏輯起點(diǎn)的把握程度。

以“行政”為邏輯起點(diǎn)的研究模式是一個(gè)以“行政”為中心的封閉模式。雖然不同的著作中對(duì)“行政權(quán)”、“行政”、“行政主體”的具體定義不同，但這些定義都體現(xiàn)了概念的本質(zhì)內(nèi)涵。根據(jù)目前國(guó)內(nèi)行政法學(xué)界對(duì)行政、行政權(quán)和行政主體的各種界定。假設(shè)A代表行政，B代表行政權(quán)，c代表行政主體，我們可以抽象出這樣一個(gè)定義模式：A=f(B+c)、B=f(A+C)、c=f(B+c)，即形成了一個(gè)循環(huán)定義的邏輯錯(cuò)誤。但是這個(gè)邏輯錯(cuò)誤并不是因?yàn)槿咦陨淼膬?nèi)在上的必然如此，而是人為的產(chǎn)物。因?yàn)榘蜒酃饩窒拊谛姓ǖ姆秶畠?nèi)是必然要產(chǎn)生這樣的循環(huán)定義的。以“行政”為行政法學(xué)的邏輯起點(diǎn)的理論原因之一在于受到政治與行政二分法的影響，因?yàn)樾姓ㄊ怯嘘P(guān)行政的法，所有行政法的一切就停留在行政這一領(lǐng)域之內(nèi)。這種模式下的行政法研究只會(huì)導(dǎo)致學(xué)術(shù)視野的狹隘和沉迷于支離破碎的微觀研究，而不能建立一個(gè)相對(duì)完整的理論體系，因而缺乏系統(tǒng)思考的能力和習(xí)慣。這既是目前行政法學(xué)研究話(huà)語(yǔ)模式和思維模式趨同的原因，也是這種趨同導(dǎo)致的結(jié)果之一。

四、“行政權(quán)”才是行政法的邏輯起點(diǎn)

筆者認(rèn)為對(duì)行政權(quán)、行政主體、行政這三個(gè)概念的定義，應(yīng)該遵從其內(nèi)在的邏輯聯(lián)系，從政治學(xué)的視角去定義行政權(quán)，去分析國(guó)家產(chǎn)生之后的國(guó)家權(quán)力的產(chǎn)生、分配和運(yùn)作模式。在完成了這個(gè)基礎(chǔ)研究之后，運(yùn)用已知的行政權(quán)來(lái)定義行政主體的內(nèi)涵。從邏輯上講，行政權(quán)產(chǎn)生之后必然要被賦予某個(gè)主體去行使，行使的過(guò)程才是行政。因此只有定義了行政主體才可能述及行政本身。

篇（7）

（一）公共行政

1．公共行政的內(nèi)涵

公共行政的本質(zhì)公共行政在國(guó)家管理中的功能

2．政府職能

政府職能的依據(jù)和屬性政府職能的主要內(nèi)容政府與市場(chǎng)的關(guān)系政府與社會(huì)的關(guān)系中央政府職能地方政府職能公共危機(jī)管理

3．行政組織

行政組織特性行政組織設(shè)置基本原則行政組織幅度與層級(jí)行政組織與其他國(guó)家機(jī)構(gòu)的關(guān)系中央政府組織與地方各級(jí)政府組織非政府組織編制管理

4．人事行政與國(guó)家公務(wù)員制度

人事行政的主要內(nèi)容人才資源開(kāi)發(fā)我國(guó)公務(wù)員制度公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)

5．公共財(cái)政

公共財(cái)政的功能公共財(cái)政政策政府審計(jì)政府采購(gòu)我國(guó)公共財(cái)政體制改革

6．行政績(jī)效

行政執(zhí)行行政成本電子政務(wù)行政績(jī)效評(píng)估

7．行政責(zé)任與行政倫理

依法行政行政責(zé)任主要特征行政責(zé)任追究行政倫理的內(nèi)涵和范疇我國(guó)公務(wù)員行為規(guī)范

8．行政監(jiān)督

行政監(jiān)督特性行政監(jiān)督的主要方式行政監(jiān)督制度

9．行政改革與創(chuàng)新

行政改革的意義我國(guó)行政管理體制改革西方國(guó)家行政改革借鑒

（二）公共政策

1．公共政策的基本概念

公共政策的本質(zhì)屬性公共政策的功能公共政策的分類(lèi)

2．政策制定

政策制定的主體政策制定的原則政策制定的程序政策咨詢(xún)政策分析方法

3．政策執(zhí)行

政策執(zhí)行的主體政策執(zhí)行的程序和原則影響政策執(zhí)行有效性的因素

4．政策評(píng)價(jià)

政策評(píng)價(jià)的內(nèi)涵和作用政策評(píng)價(jià)的組織形式政策評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)政策評(píng)價(jià)方法政策調(diào)整政策終止

（三）領(lǐng)導(dǎo)學(xué)

1．領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)和領(lǐng)導(dǎo)理論

領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的基本要素領(lǐng)導(dǎo)理論的歷史演變領(lǐng)導(dǎo)理論的發(fā)展和創(chuàng)新

2．領(lǐng)導(dǎo)的本質(zhì)

領(lǐng)導(dǎo)的二重性社會(huì)主義領(lǐng)導(dǎo)的本質(zhì)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力

3．領(lǐng)導(dǎo)者和領(lǐng)導(dǎo)群體

領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì)和能力領(lǐng)導(dǎo)群體結(jié)構(gòu)和整體效能領(lǐng)導(dǎo)者的選拔任用

4.領(lǐng)導(dǎo)體制

領(lǐng)導(dǎo)體制的作用現(xiàn)代領(lǐng)導(dǎo)體制的類(lèi)型我國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)體制改革

5．領(lǐng)導(dǎo)決策

領(lǐng)導(dǎo)決策的要素和類(lèi)型領(lǐng)導(dǎo)決策的科學(xué)化民主化領(lǐng)導(dǎo)決策的程序和方法

6．領(lǐng)導(dǎo)用人

領(lǐng)導(dǎo)用人的原則領(lǐng)導(dǎo)用人的方法

7．思想政治工作

思想政治工作的特征和作用思想政治工作的內(nèi)容和原則思想政治工作的改進(jìn)和創(chuàng)新

8．領(lǐng)導(dǎo)方式、方法和藝術(shù)

篇（8）

    區(qū)域公共管理是現(xiàn)代公共管理學(xué)與區(qū)域科學(xué)在新的時(shí)期和新的實(shí)踐中有機(jī)結(jié)合的一個(gè)新的理論和實(shí)踐課題,然而理論的發(fā)展始終落后于實(shí)踐的步伐,區(qū)域公共管理理論還處于起步的階段,基本概念的界定、理論的基本框架以及理論所具有的意義等基本問(wèn)題都還沒(méi)有形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。為了更好的反映實(shí)踐和服務(wù)實(shí)踐,對(duì)區(qū)域公共管理理論進(jìn)行深入的研究具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

    正如任何理論的提出都來(lái)源于積累一樣,區(qū)域公共管理理論的產(chǎn)生也同樣經(jīng)歷了一個(gè)發(fā)展的歷程。20世紀(jì)80年代,區(qū)域的空間有限性與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一體化趨勢(shì)之間的矛盾催生了區(qū)域經(jīng)濟(jì)概念的提出,此后許多來(lái)自不同領(lǐng)域的學(xué)者如地理學(xué)家、理論經(jīng)濟(jì)學(xué)家、發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家等從不同的角度對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)這一實(shí)踐領(lǐng)域進(jìn)行分析和研究,最終主要發(fā)展成為兩大不同的學(xué)科群:一是區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué);一是經(jīng)濟(jì)地理學(xué)和政區(qū)地理學(xué)。理論研究的焦點(diǎn)都在于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與地方政府間的關(guān)系。然而由于國(guó)家學(xué)科設(shè)置等歷史原因,政治學(xué)和行政科學(xué)一直沒(méi)有能在區(qū)域發(fā)展領(lǐng)域內(nèi)開(kāi)辟自己有特色的研究路徑。雖然在20世紀(jì)90年代國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)地理學(xué)和政區(qū)地理學(xué)涉及到“區(qū)域行政”,但該領(lǐng)域?qū)W者側(cè)重的是從行政區(qū)劃改革的角度來(lái)研究區(qū)域設(shè)置與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的適應(yīng)問(wèn)題,這里的“區(qū)域行政”并不是實(shí)際意義上從行政學(xué)科角度對(duì)區(qū)域發(fā)展進(jìn)行研究的新的途徑,主要是從管理學(xué)的管理幅度與管理層次適度的原則出發(fā)考察中國(guó)行政區(qū)劃存在的種種問(wèn)題。隨著理論研究的深入以及政治學(xué)和行政學(xué)的發(fā)展,政治學(xué)和行政學(xué)在區(qū)域發(fā)展中逐漸形成了自己的研究途徑:一是區(qū)域政治研究;一是從行政科學(xué)角度出發(fā)的區(qū)域行政。區(qū)域公共管理正是在區(qū)域公共行政基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的,對(duì)區(qū)域行政的一種深化。本文試從我國(guó)區(qū)域行政研究已有理論成果基礎(chǔ)上,通過(guò)對(duì)區(qū)域和區(qū)域內(nèi)關(guān)系的研究提出區(qū)域公共管理的一般概念,并對(duì)區(qū)域公共管理研究中的一些基本問(wèn)題作一分析。

    一、我國(guó)區(qū)域公共管理的研究現(xiàn)狀

    理論的發(fā)展總是反映現(xiàn)實(shí)和服務(wù)于現(xiàn)實(shí),而我國(guó)區(qū)域公共管理的研究還處于理論滯后現(xiàn)實(shí)的階段。在學(xué)界,使用過(guò)區(qū)域公共管理概念的只有清華大學(xué)公共管理學(xué)院的劉鋒和中山大學(xué)行政管理研究中心的陳瑞蓮教授,兩位學(xué)者從不同的角度,本著不同的目的對(duì)區(qū)域公共管理有不同的見(jiàn)解。劉鋒教授運(yùn)用新公共管理、區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)、區(qū)域核心競(jìng)爭(zhēng)力、支持系統(tǒng)等理論對(duì)區(qū)域管理進(jìn)行創(chuàng)新,在某種程度上說(shuō),這一研究與本文所關(guān)注的區(qū)域公共管理研究有很大的差別,它并不是真正從公共行政學(xué)角度對(duì)區(qū)域公共管理的研究,而是從區(qū)域地理學(xué)的角度將創(chuàng)新理論引入到區(qū)域發(fā)展中去。中山大學(xué)的陳瑞蓮教授是我國(guó)研究區(qū)域行政的典型代表,也是實(shí)質(zhì)意義上從行政學(xué)科角度對(duì)我國(guó)區(qū)域行政進(jìn)行研究的開(kāi)創(chuàng)者。她在對(duì)區(qū)域行政深厚知識(shí)積淀的基礎(chǔ)上對(duì)我國(guó)區(qū)域公共管理的一些問(wèn)題作了述評(píng),認(rèn)為任何一門(mén)學(xué)科和一種理論的產(chǎn)生都是社會(huì)需要和時(shí)代呼喚的產(chǎn)物,區(qū)域公共管理研究也不例外,我國(guó)區(qū)域公共管理研究的提出主要是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)全球化下的區(qū)域主義與區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)的崛起、經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化下的區(qū)域政區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)加劇以及區(qū)域公共問(wèn)題的大量興起;而國(guó)外的區(qū)域公共管理研究主要集中在政府間競(jìng)爭(zhēng)理論、地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)力與區(qū)域創(chuàng)新研究、政府間關(guān)系與地方治理研究以及流域治理的實(shí)證研究。同時(shí),她也對(duì)我國(guó)區(qū)域公共管理研究所具有重要意義做了闡釋,僅從理論創(chuàng)新角度看,一方面是推動(dòng)區(qū)域科學(xué)研究的創(chuàng)新,另一方面,區(qū)域公共管理研究的全面展開(kāi),也能從研究方法和研究?jī)?nèi)容上對(duì)現(xiàn)代公共管理學(xué)學(xué)科創(chuàng)新。這些認(rèn)識(shí)是深刻并富有創(chuàng)新意義的,然而,這些認(rèn)識(shí)是在區(qū)域行政研究的基礎(chǔ)上對(duì)區(qū)域公共管理的一個(gè)簡(jiǎn)約性的概括并沒(méi)有對(duì)區(qū)域公共管理的基本概念和內(nèi)涵以及其實(shí)質(zhì)進(jìn)行分析。毫無(wú)疑問(wèn),有幾個(gè)問(wèn)題必須要解決:區(qū)域公共管理與區(qū)域行政有沒(méi)有區(qū)別?如果有,什么是區(qū)域公共管理?為什么區(qū)域行政會(huì)向區(qū)域公共管理發(fā)展?要解決以上的問(wèn)題,有必要對(duì)區(qū)域公共管理進(jìn)行更深入的分析。

    二、區(qū)域與區(qū)域行政

    區(qū)域,是一個(gè)客觀存在的,又是抽象的觀念上的空間概念,但不純粹是一個(gè)空洞的概念,它往往沒(méi)有嚴(yán)格的范疇和邊界以及確切的方位,地球表面上的任何一部分,一個(gè)地區(qū),一個(gè)國(guó)家或幾個(gè)國(guó)家都可以被看作是一個(gè)區(qū)域。對(duì)區(qū)域的含義不同的學(xué)科有不同的理解:地理學(xué)把區(qū)域定義為地球表面的地域單元,這種地域單元一般按其自然地理特征,即內(nèi)部組成物質(zhì)的連續(xù)性特征與均質(zhì)性特征來(lái)劃分的;政治學(xué)把區(qū)域看成是國(guó)家管理的行政單元,與國(guó)界或一國(guó)內(nèi)的省界、縣界重合;社會(huì)學(xué)把區(qū)域看作為相同語(yǔ)言、相同信仰和民族特征的人類(lèi)社會(huì)聚落。區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)區(qū)域沒(méi)有完全統(tǒng)一的認(rèn)識(shí),有學(xué)者認(rèn)為要對(duì)經(jīng)濟(jì)區(qū)域下一個(gè)比較確切的、同時(shí)人們普遍接受的定義是比較困難的,可以概括出其所包含的基本的內(nèi)涵:首先,區(qū)域是一個(gè)有限的空間概念;其次,經(jīng)濟(jì)區(qū)域必須有相應(yīng)的公共管理層級(jí)以提供公共服務(wù);第三,區(qū)域在經(jīng)濟(jì)上盡可能是一個(gè)完整的地區(qū);第四,任一區(qū)域在全國(guó)或更高一級(jí)的區(qū)域系統(tǒng)中擔(dān)當(dāng)某種專(zhuān)業(yè)化分工的職能。區(qū)域劃分,常采取兩種基本的方法,由此可以把區(qū)域分成不同的兩種類(lèi)型,一是同質(zhì)區(qū)域,二是極化區(qū)域(也叫集聚區(qū)域、結(jié)節(jié)區(qū)域、功能區(qū)域)。

    區(qū)域發(fā)展的行政學(xué)科研究途徑是基于其它學(xué)科對(duì)區(qū)域發(fā)展已有成果之上的新興的研究方法和研究?jī)?nèi)容,對(duì)區(qū)域的界定應(yīng)該借鑒其它學(xué)科的研究,但行政學(xué)科作為一門(mén)獨(dú)立的科學(xué)有自己研究的側(cè)重和偏向,因而我們?cè)谖∫延醒芯砍晒幕A(chǔ)上還必須界定一個(gè)適合行政學(xué)科研究的區(qū)域概念。美國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)家胡佛把區(qū)域定義為“是基于描述、分析、管理、計(jì)劃或制定政策等目的而作為一個(gè)應(yīng)用性整體加以考慮的一片地區(qū)”對(duì)我們有很好的啟示。區(qū)域本身并不是目的,它更多的是一種載體,體現(xiàn)各種關(guān)系和利益。在區(qū)域發(fā)展的行政學(xué)科研究途徑中,中山大學(xué)的兩位學(xué)者“從地理學(xué)或經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究中受到啟發(fā),認(rèn)為區(qū)域是按照一定的標(biāo)準(zhǔn)劃分的連續(xù)的有限空間范圍,是具有自然、經(jīng)濟(jì)或社會(huì)特征的某一個(gè)方面或幾個(gè)方面的同質(zhì)性的地域單元”。本文支持這樣的界定,但筆者以為,既然區(qū)域是按照一定的標(biāo)準(zhǔn)劃分的,而這一定的標(biāo)準(zhǔn)可能是自然、經(jīng)濟(jì)或社會(huì)特征的一個(gè)或多個(gè)方面,那對(duì)區(qū)域的理解我們必須突破從地理學(xué)或行政區(qū)劃研究出發(fā)的關(guān)注角度,從對(duì)其范圍的關(guān)注轉(zhuǎn)向?qū)ζ鋬?nèi)部實(shí)質(zhì)內(nèi)涵的關(guān)注。如果我們將區(qū)域內(nèi)的主體按照較普遍的三分法劃分為國(guó)家、市民社會(huì)和私人領(lǐng)域的話(huà),可以發(fā)現(xiàn),區(qū)域內(nèi)各主體在不同的利益領(lǐng)域內(nèi)形成各種交錯(cuò)重疊的復(fù)雜關(guān)系。區(qū)域作為區(qū)域發(fā)展中行政學(xué)科研究途徑的基礎(chǔ)性的概念,它更實(shí)質(zhì)的東西在于它所蘊(yùn)涵的多元主體和多領(lǐng)域利益之間復(fù)雜的關(guān)系,這是由行政學(xué)科的學(xué)科性質(zhì)決定的。

篇（9）

18世紀(jì)以后,西方主要國(guó)家進(jìn)入了所謂形式法治國(guó)時(shí)期,意識(shí)形態(tài)上奉行自由主義,經(jīng)濟(jì)上奉行自由競(jìng)爭(zhēng)的資本主義,政治上三權(quán)分立制度得以確立,同時(shí)法治理念也日趨成熟。出于對(duì)國(guó)家權(quán)力的警惕,人們?cè)谫x予國(guó)家一定職能的同時(shí),又對(duì)國(guó)家職能進(jìn)行嚴(yán)格限定,防止國(guó)家權(quán)力的過(guò)分?jǐn)U張?jiān)斐蓪?duì)個(gè)人權(quán)利的侵害。這一時(shí)期,行政權(quán)的行使主要體現(xiàn)為“秩序行政”,即國(guó)家運(yùn)用公權(quán)力來(lái)限制人民的自由權(quán)利,以達(dá)到維持社會(huì)秩序、國(guó)家安全和排除對(duì)人民及社會(huì)危害之目的。

隨著第二次工業(yè)革命的推進(jìn),資本主義世界進(jìn)入了所謂壟斷資本主義時(shí)期,社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了巨大成就,人們的物質(zhì)生活水平有了極大的提高,而人們間的社會(huì)生產(chǎn)關(guān)系也隨之日趨復(fù)雜化,各種以前所不曾出現(xiàn)的社會(huì)矛盾開(kāi)始涌現(xiàn)。在這種情況下,自由資本主義時(shí)期的公共行政理念受到了前所未有的挑戰(zhàn)。狄驥這樣論述道:“今天,作為某種復(fù)雜變革的一個(gè)結(jié)果,一方面歸因于知識(shí)進(jìn)步,另一方面歸因于經(jīng)濟(jì)與工業(yè)的發(fā)展,政府的事務(wù)已經(jīng)超出提供司法、警察和戰(zhàn)爭(zhēng)防御的范圍,人們要求它履行各種各樣的職能”。并且,“隨著文明的發(fā)展,與公共需要相關(guān)的政府活動(dòng)呈數(shù)量上升趨勢(shì),而這樣所帶來(lái)的一個(gè)后果是公共服務(wù)的數(shù)量也在不斷增加”。[1]也就是說(shuō),公共行政已經(jīng)不能再局限于秩序的維護(hù)領(lǐng)域,而必須將比此前更多的精力與關(guān)注投入到公共服務(wù)的提供方面。

政府所承擔(dān)的這種為公民提供公共服務(wù)的行政方式,就是服務(wù)行政。詳言之,服務(wù)行政是政府以維持人們生活、增進(jìn)人民福利和促進(jìn)社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)與發(fā)展為目的,直接或間接向公民提供公民個(gè)人與市場(chǎng)機(jī)制所不能自行提供的公共服務(wù),保障公民基本生活的一種行政方式。

二、服務(wù)行政的性質(zhì)

(一)作為恩賜的服務(wù)行政

在中國(guó)歷史上,政府從事賑濟(jì)災(zāi)民、興修水利等事務(wù)是素有的傳統(tǒng),各個(gè)朝代莫不如此。但對(duì)于老百姓來(lái)說(shuō),國(guó)家的公共服務(wù)是來(lái)自君主的額外恩賜,體現(xiàn)的是皇恩之浩蕩、圣上之仁慈,而并非國(guó)民份內(nèi)所應(yīng)得的,更說(shuō)不上什么權(quán)利。

在德國(guó),謀求人民福利和社會(huì)進(jìn)步早在警察國(guó)時(shí)期即成了國(guó)家理念之一,但當(dāng)時(shí)所謂的“福利國(guó)家”亦非人們的固有權(quán)利,而僅僅是作為者的君主的恩賜。[2]

在英國(guó),政府的公共服務(wù)以歷史悠久的濟(jì)貧活動(dòng)為典型。1601年,伊麗莎白女王頒布了《濟(jì)貧法》,規(guī)定全國(guó)普遍設(shè)立濟(jì)貧院。1834年,維多利亞女王頒布了新《濟(jì)貧法》,加強(qiáng)了對(duì)貧民的控制。從英國(guó)濟(jì)貧制度的歷史發(fā)展看,濟(jì)貧在性質(zhì)上并非是政府的法律義務(wù),接受救濟(jì)更不是貧困者的法律權(quán)利,相反,濟(jì)貧從一開(kāi)始就帶有對(duì)貧困者的羞辱與懲戒性質(zhì),[3]即使政府在客觀上提供的幫助,也僅僅是政府對(duì)貧困者的恩賜。

總而言之,在二十世紀(jì)之前的大部分時(shí)間里,服務(wù)行政都是以政府(君主)的恩賜面目出現(xiàn)的事物,提供服務(wù)不是政府的法定義務(wù),獲取服務(wù)也不是公民的法定權(quán)利。

(二)服務(wù)行政從恩賜到權(quán)利的發(fā)展

十九世紀(jì)后期,歐洲各國(guó)的經(jīng)濟(jì)急劇發(fā)展,由政府提供更多的公共服務(wù)勢(shì)在必行。正是在這一時(shí)期以后,服務(wù)行政的性質(zhì)發(fā)生了根本的改變,從政府的恩賜而成為公民的權(quán)利──提供公共服務(wù)成了政府必須履行的法定義務(wù)。

1871年通過(guò)的德意志帝國(guó)憲法序言明確將“促進(jìn)德國(guó)人民的福利”作為國(guó)家的目的。此后,德意志帝國(guó)議會(huì)在1883—1889年間相繼通過(guò)了《健康保險(xiǎn)計(jì)劃》、《工傷事故保險(xiǎn)計(jì)劃》和《退休金保險(xiǎn)計(jì)劃》三項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)立法,首開(kāi)現(xiàn)代社會(huì)保障服務(wù)之先河。1919年《魏瑪憲法》規(guī)定,經(jīng)濟(jì)生活之組織,應(yīng)與公平之原則及人類(lèi)生存維持之目的相適應(yīng)。{③}這一時(shí)期服務(wù)行政的發(fā)展,最大特點(diǎn)也在于國(guó)家承擔(dān)的服務(wù)職責(zé)加大,性質(zhì)發(fā)生了根本性變化。福斯多夫認(rèn)為,“生存照顧應(yīng)該視為一個(gè)獨(dú)立的概念,而與所謂的’濟(jì)助’并不相同,所謂的濟(jì)助,系指對(duì)陷于困境的人施予救濟(jì)。值得吾人注意的是生存照顧誠(chéng)然可包括濟(jì)助,但生存照顧概念卻非導(dǎo)源于濟(jì)助”。[4]也就是說(shuō),“生存照顧”在性質(zhì)上已迥然不同于過(guò)去的作為國(guó)家恩賜性質(zhì)的“濟(jì)助”,而成為公民的權(quán)利。

在英國(guó),Rowntree教授于1899年在調(diào)查約克城貧民狀況后,提出“貧窮文化”的理論,認(rèn)為貧窮的原因不在于其個(gè)人或家庭,而在于社會(huì),濟(jì)貧并非是一種施舍、慈善或恩惠,而是國(guó)家的責(zé)任,應(yīng)當(dāng)由政府來(lái)辦理濟(jì)貧工作。1908年,英國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《養(yǎng)老金法》,對(duì)70歲以上的老人實(shí)施免費(fèi)養(yǎng)老金制;1911年頒布的《國(guó)民保險(xiǎn)法》,規(guī)定工人患病、失業(yè)時(shí)可以獲得安全保障;1925年頒布的《地方政府法》,把社會(huì)救助和福利事業(yè)視為地方行政,由地方政府負(fù)責(zé)主持。這樣,作為服務(wù)行政重要內(nèi)容的社會(huì)保障也從過(guò)去的政府恩賜性質(zhì)而轉(zhuǎn)向公民的法定權(quán)利性質(zhì)。[5]

服務(wù)行政由政府恩賜而向公民權(quán)利的轉(zhuǎn)變至今尚在進(jìn)行之中。在美國(guó),基于權(quán)利(right)與特權(quán)(privilege)的區(qū)分,當(dāng)事人在社會(huì)保障領(lǐng)域的利益是否享有“權(quán)利”的待遇還是一個(gè)在變動(dòng)中的問(wèn)題,有時(shí)是作為權(quán)利而受正當(dāng)法律程序保護(hù),有時(shí)是作為特權(quán)而不能受到正當(dāng)法律程序保護(hù)。如1966年法院以福利受領(lǐng)者沒(méi)有“權(quán)利”而駁回相關(guān)案件。[6]到1970年代以后 ,法院的態(tài)度有了改變,開(kāi)始放棄“權(quán)利─特權(quán)”的區(qū)分,將某些原來(lái)屬于“特權(quán)”的利益承認(rèn)為權(quán)利,例如工作和就業(yè),社會(huì)福利等。[7]在1970年的Goldberg v.Kelly一案中,最高法院第一次提出政府通過(guò)制定法而賦予公民的社會(huì)福利是一種“財(cái)產(chǎn)”,應(yīng)當(dāng)受到正當(dāng)法律程序的保護(hù)。{④}

三、服務(wù)行政的類(lèi)型

(一)金錢(qián)、實(shí)物給付型服務(wù)與設(shè)施、組織提供型服務(wù)

根據(jù)服務(wù)的內(nèi)容與方式,服務(wù)行政可分為以下兩種類(lèi)型:第一類(lèi)是金錢(qián)或?qū)嵨锝o付型服務(wù)。這一類(lèi)型的服務(wù)行政首先體現(xiàn)為服務(wù)主體向相對(duì)人提供一定的金錢(qián)與實(shí)物,如政府向符合最低生活保障條件的居民給付的生活保障金。此外,還可體現(xiàn)為免除相對(duì)人的一定義務(wù),從而使相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)得到消極增加,如根據(jù)《殘疾人保障法》的規(guī)定,國(guó)家對(duì)接受義務(wù)教育的殘疾學(xué)生免收學(xué)費(fèi)。第二類(lèi)是通過(guò)一定的設(shè)施、組織提供的服務(wù)。在這一類(lèi)服務(wù)行政中,政府不是將一定數(shù)額的金錢(qián)或?qū)嵨锝o付于相對(duì)人,而是先設(shè)立一定的組織或設(shè)施,進(jìn)而通過(guò)該組織,或允許相對(duì)人使用、利用設(shè)施而提供服務(wù)。如政府通過(guò)建立學(xué)校、醫(yī)院、圖書(shū)館等設(shè)施,以及煤氣、自來(lái)水、公共交通系統(tǒng)等設(shè)施,為公民提供服務(wù)。[8]

(二)維持型服務(wù)與發(fā)展型服務(wù)

這是根據(jù)服務(wù)行政的層次標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的分類(lèi)。維持型服務(wù)指該類(lèi)服務(wù)的目的在于維持人們的基本生活,或者說(shuō),若離開(kāi)這些服務(wù),人們的生活將難以為繼。如電力、煤氣與自來(lái)水的提供,最低生活保障的給付,災(zāi)區(qū)民眾的食品、衣物、住所救濟(jì)等都基于維持人們的基本生活,因而屬于維持型服務(wù)。發(fā)展型服務(wù)則是指人們基本生活得以維持的基礎(chǔ)上,為進(jìn)一步提高民眾福利與生活水平而提供的服務(wù),如提供圖書(shū)館、博物館以滿(mǎn)足人們的精神文化需要,提供體育館、休息設(shè)施以促進(jìn)人們的身體健康與休閑娛樂(lè)等。

(三)收費(fèi)服務(wù)與免費(fèi)服務(wù)

這是根據(jù)服務(wù)行政是否直接向接受服務(wù)者收取費(fèi)用進(jìn)行的分類(lèi)。收費(fèi)服務(wù)指接受該服務(wù)的每一位公民,都須向服務(wù)提供者交納一定的費(fèi)用,否則即不能得到這些服務(wù)。典型的收費(fèi)服務(wù)如城市公共交通服務(wù)、供水、供電服務(wù)等等。免費(fèi)服務(wù)則指公民在接受服務(wù)時(shí)并不需交納費(fèi)用的服務(wù),如城市道路的使用、接受政府的救濟(jì)、領(lǐng)取最低生活保障金、使用免費(fèi)圖書(shū)館與博物館等等。服務(wù)行政的收費(fèi)與否,并沒(méi)有一個(gè)依服務(wù)的性質(zhì)而截然分開(kāi)的界限,很多時(shí)候它取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與政府的政策,如博物館收費(fèi)與否、城市公共交通收費(fèi)與否、高速公路收費(fèi)與否等等。當(dāng)然,任何服務(wù)總是要耗費(fèi)一定的財(cái)力,所謂的免費(fèi)服務(wù)僅僅指其經(jīng)費(fèi)全部來(lái)自于公共資金,而不象收費(fèi)服務(wù)那樣至少部分經(jīng)費(fèi)來(lái)自于使用者。

四、服務(wù)行政的范圍

漢斯·j·沃爾夫等人認(rèn)為,行政的范圍受到人民的生活條件、國(guó)家權(quán)力和行政權(quán)力、被統(tǒng)治者的愿望、共同體和國(guó)家目的、科技的發(fā)展程度、行政的效率等因素的影響。[9]具體到服務(wù)行政的范圍,從該理論的首倡者福斯多夫開(kāi)始,一直不曾有人作出過(guò)明確詳盡的論述。

誠(chéng)然,生活于現(xiàn)代社會(huì)的人不可能僅依靠自己的力量有尊嚴(yán)地生存,而同時(shí)需要依賴(lài)他人、社會(huì)以及國(guó)家(政府)。但當(dāng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)決定了個(gè)人、市場(chǎng)與政府都對(duì)個(gè)人的生存與發(fā)展承擔(dān)義務(wù)的時(shí)候,同樣作為外在的力量,政府應(yīng)該在哪些范圍內(nèi)向已經(jīng)融入市場(chǎng)的個(gè)人提供服務(wù)?政府與市場(chǎng)各自的職能范圍如何確定?對(duì)此,法學(xué)本身是無(wú)能為力的,而經(jīng)濟(jì)學(xué)中的公共產(chǎn)品理論則在一定意義上為我們提供了分析工具。

所謂公共產(chǎn)品,是指那些能夠同時(shí)提供給許多人享用,并且供給它的成本與享用它的效果,并不隨著享用人數(shù)規(guī)模的變化而變化的產(chǎn)品。與私人產(chǎn)品相比較,公共產(chǎn)品具有不可分割性、非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性三大特征。[10]通常,公共產(chǎn)品一旦被生產(chǎn)出來(lái),任何人都可以自由地進(jìn)行消費(fèi),而不需要他人許可,從而出現(xiàn)了 “搭便車(chē)”現(xiàn)象。與此同時(shí),經(jīng)濟(jì)學(xué)理論還證明,由作為公共機(jī)構(gòu)而組織起來(lái)的政府提供私人產(chǎn)品,是缺乏效率的。這樣,行政的范圍似乎可從經(jīng)濟(jì)的角度推出:政府應(yīng)該并且只應(yīng)該向公眾提供公共產(chǎn)品,而不需要也不應(yīng)該涉足私人物品的生產(chǎn)。{⑤}

然而,公共產(chǎn)品理論只能一定程度上用以指導(dǎo)確定行政作用的范圍,而不能明確界定服務(wù)行政的范圍。首先,須由政府提供的公共產(chǎn)品并不都是服務(wù)性的,一些傳統(tǒng)的公共產(chǎn)品如國(guó)防的安全、治安的維護(hù)等等須運(yùn)用行政權(quán)力通過(guò)秩序行政來(lái)完成,并不在服務(wù)行政范圍之內(nèi)。其次,某些公共產(chǎn)品的提供,可能在結(jié)果上屬于服務(wù)行政,但在手段上卻屬于秩序行政。如建設(shè)一處水利設(shè)施屬于提供服務(wù),但在手段上可能需要強(qiáng)制搬遷一些居民,又屬于秩序行政。再次,公共產(chǎn)品理論是與市場(chǎng)的提供能力緊密聯(lián)系在一起的,但一些政府必須提供的服務(wù)可能很難與市場(chǎng)聯(lián)系起來(lái),卻又不得不由政府來(lái)提供。可見(jiàn),盡管在一般意義上我們可以說(shuō),服務(wù)行政的范圍是政府提供的公共產(chǎn)品中除秩序行政以外的、滿(mǎn)足公民的生存與發(fā)展需要,尤其是物質(zhì)方面需要的公共產(chǎn)品。但欲明確界定服務(wù)行政具體包括哪些內(nèi)容,還需進(jìn)一步的論證。

作為一種新型的行政方式,服務(wù)行政經(jīng)歷了從無(wú)到有、從少到多、從不受重視到受到高度重視、從政府的額外職責(zé)到政府的重要職責(zé)甚至主要職責(zé)的歷程,目前尚處于發(fā)展過(guò)程之中。因此,考察服務(wù)行政的范圍,須考慮到以下因素:1、服務(wù)行政的范圍是不斷發(fā)展變化的;2、必須考慮到一定的時(shí)代背景中一項(xiàng)服務(wù)對(duì)公民的重要性;3、必須考慮市場(chǎng)的可滿(mǎn)足性;4、必須考慮對(duì)工商業(yè)自由的保護(hù);{⑥}5、必須考慮人們生活水平的提高和國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度,即服務(wù)行政的范圍應(yīng)隨著人們生活水平的提高和市場(chǎng)環(huán)境的變化而擴(kuò)展。

在上述考慮之下,可以認(rèn)為,服務(wù)行政的范圍不是一成不變的,由于其內(nèi)容繁多,分類(lèi)繁雜,欲對(duì)其一一列舉,實(shí)際上也難以做到。目前來(lái)看,至少以下事項(xiàng)可納入服務(wù)行政的范圍:交通方面:市內(nèi)公共交通、鐵路系統(tǒng)、公路系統(tǒng)等;基本生活設(shè)施方面:供水、供電、供 氣系統(tǒng)等;衛(wèi)生方面:基本醫(yī)療系統(tǒng)、疾病預(yù)防體系等;教育方面:各類(lèi)大中小學(xué)校,幼兒教育、特殊教育、職業(yè)教育等;社會(huì)保障方面:最低生活保障、基本住房保障、養(yǎng)老院、福利院、救災(zāi)賑災(zāi)體系等;文化設(shè)施方面:公共圖書(shū)館、文化館、博物館等;生活環(huán)境方面:環(huán)衛(wèi)設(shè)施、清掃隊(duì)等。但須注意的是,為推行經(jīng)濟(jì)政策而從事競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)的國(guó)有企業(yè),不應(yīng)屬于服務(wù)行政范圍。

五、服務(wù)行政的方式與途徑

(一)行政機(jī)關(guān)直接提供

由行政機(jī)關(guān)直接提供是指國(guó)家通過(guò)行政機(jī)關(guān)和人員,直接向公民提供相關(guān)服務(wù)。它以行政機(jī)關(guān)為服務(wù)的具體承擔(dān)者,人們接受服務(wù)時(shí)需要與行政機(jī)關(guān)打交道,感受到的是某一服務(wù)直接來(lái)自某一具體的行政機(jī)關(guān)。行政機(jī)關(guān)直接提供的公共服務(wù)往往是單方性的服務(wù),主要是金錢(qián)或?qū)嵨锝o付型服務(wù)。這是由這一類(lèi)型的公共服務(wù)適宜由行政機(jī)關(guān)直接提供的特性所決定的,因?yàn)閷?shí)物與金錢(qián)給付型服務(wù)形式較為簡(jiǎn)單,由行政機(jī)關(guān)直接提供也不涉及相對(duì)于其它機(jī)構(gòu)的效率問(wèn)題,因而沒(méi)必要再經(jīng)過(guò)其它環(huán)節(jié)。

(二)通過(guò)公共設(shè)施提供

通過(guò)公共設(shè)施提供服務(wù)指政府投資建造公共設(shè)施,公民則自由免費(fèi)使用該公共設(shè)施。這一提供方式的特征是:首先,公共設(shè)施由政府直接投資建造,至于建造過(guò)程中如何發(fā)包、如何建造等等則在所不問(wèn)。其次,公民對(duì)該公共設(shè)施的使用是免費(fèi)的。再次,公民直接任意使用政府建造的公共設(shè)施,使用之時(shí)不須與任何主體打交道,既不須與行政機(jī)關(guān)打交道,也不須與管理該設(shè)施的組織打交道。公民在接受這一形式的服務(wù)時(shí),由于其不經(jīng)過(guò)任何環(huán)節(jié),因而所感受到的僅僅是在直接利用國(guó)家已經(jīng)提供的服務(wù),而不會(huì)感覺(jué)得在接受某一具體機(jī)關(guān)或組織提供的服務(wù)。因此,這種形式的服務(wù)不同于行政機(jī)關(guān)直接提供的服務(wù),也不同于政府通過(guò)其他主體間接提供的服務(wù)。

(三)通過(guò)公務(wù)法人提供

公務(wù)法人原是法國(guó)行政法上的概念,是國(guó)家或地方團(tuán)體認(rèn)為某種公務(wù)的管理需要一定程度的獨(dú)立性和靈活性,由行政機(jī)關(guān)直接管理不妥當(dāng)時(shí),為增加管理機(jī)構(gòu)的自主能力而創(chuàng)設(shè)的一種法人。公務(wù)法人是公法上的機(jī)構(gòu),其設(shè)立和運(yùn)行規(guī)則不受規(guī)范私法人的法律如公司法的規(guī)范,而有其獨(dú)特的規(guī)則。[11]

在中國(guó),公務(wù)法人還不是一個(gè)法律上的概念,而僅僅是學(xué)理上的概念,學(xué)者們將履行公共管理職能的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體定位為公務(wù)法人,認(rèn)為公務(wù)法人與其使用者之間的關(guān)系不僅僅存在民事法律關(guān)系,也存在行政法律關(guān)系。公務(wù)法人與利用者、使用者發(fā)生行政性糾紛后,應(yīng)通過(guò)行政訴訟途徑來(lái)解決。[12]

通過(guò)公務(wù)法人提供公共服務(wù)是服務(wù)行政的重要方式,如醫(yī)療服務(wù)、教育服務(wù)等都是通過(guò)公務(wù)法人提供的。在公務(wù)法人的意義上考慮服務(wù)行政的提供問(wèn)題,就不能不考察我國(guó)的事業(yè)單位現(xiàn)象。1984年《關(guān)于國(guó)務(wù)院各部門(mén)直屬事業(yè)單位編制管理的試行方法(討論稿)》規(guī)定,“凡是為國(guó)家創(chuàng)造或改善生產(chǎn)條件,從事為國(guó)民經(jīng)濟(jì)、人民文化生活、增進(jìn)社會(huì)福利等服務(wù)活動(dòng),不是以為國(guó)家積累資金為直接目的的單位,可定為事業(yè)單位”。隨著改革的深入與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,事業(yè)單位性質(zhì)與表現(xiàn)形態(tài)已經(jīng)變得復(fù)雜,一些名義上的事業(yè)單位實(shí)際從事的是經(jīng)營(yíng)性事務(wù),在性質(zhì)和功能上已經(jīng)向企業(yè)轉(zhuǎn)變,從名稱(chēng)著眼,我們已經(jīng)難以將事業(yè)單位和服務(wù)行政直接聯(lián)系起來(lái)。但若從“為國(guó)家創(chuàng)造或改善生產(chǎn)條件,從事為國(guó)民經(jīng)濟(jì)、人民文化生活、增進(jìn)社會(huì)福利等服務(wù)活動(dòng)”這一要求著眼,事業(yè)單位與公務(wù)法人仍有著密切聯(lián)系。在這個(gè)意義上,我國(guó)公共服務(wù)中的很大一部分都是通過(guò)作為公務(wù)法人的事業(yè)單位提供的。

(四)通過(guò)公共企業(yè)提供

公共企業(yè)是以提供公共服務(wù)為目的的企業(yè)。它以服務(wù)公共利益為存立基礎(chǔ),在設(shè)立、運(yùn)營(yíng)等方面遵循一定的公法規(guī)則,但總體而言,其在運(yùn)行上卻按作為私法主體的企業(yè)的邏輯與規(guī)則進(jìn)行運(yùn)作,是企業(yè)與公共服務(wù)目標(biāo)的結(jié)合。公共企業(yè)都由政府投資設(shè)立,有時(shí)由某一行政機(jī)關(guān)具體負(fù)責(zé),但每一家公共企業(yè)在法律上都是獨(dú)立主體,而不從屬于特定的行政機(jī)關(guān)。通過(guò)公共企業(yè)提供公共服務(wù)是服務(wù)行政的重要方式之一,人們?nèi)粘Ｉ钏匦璧囊恍┗痉?wù)通常由公共企業(yè)提供的,如煤氣、電力、自來(lái)水都來(lái)自公共企業(yè)。

篇（10）

二、區(qū)域與區(qū)域行政

區(qū)域，是一個(gè)客觀存在的，又是抽象的觀念上的空間概念，但不純粹是一個(gè)空洞的概念，它往往沒(méi)有嚴(yán)格的范疇和邊界以及確切的方位，地球表面上的任何一部分，一個(gè)地區(qū)，一個(gè)國(guó)家或幾個(gè)國(guó)家都可以被看作是一個(gè)區(qū)域。對(duì)區(qū)域的含義不同的學(xué)科有不同的理解：地理學(xué)把區(qū)域定義為地球表面的地域單元，這種地域單元一般按其自然地理特征，即內(nèi)部組成物質(zhì)的連續(xù)性特征與均質(zhì)性特征來(lái)劃分的；政治學(xué)把區(qū)域看成是國(guó)家管理的行政單元，與國(guó)界或一國(guó)內(nèi)的省界、縣界重合；社會(huì)學(xué)把區(qū)域看作為相同語(yǔ)言、相同信仰和民族特征的人類(lèi)社會(huì)聚落。區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)區(qū)域沒(méi)有完全統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，有學(xué)者認(rèn)為要對(duì)經(jīng)濟(jì)區(qū)域下一個(gè)比較確切的、同時(shí)人們普遍接受的定義是比較困難的，可以概括出其所包含的基本的內(nèi)涵：首先，區(qū)域是一個(gè)有限的空間概念；其次，經(jīng)濟(jì)區(qū)域必須有相應(yīng)的公共管理層級(jí)以提供公共服務(wù)；第三，區(qū)域在經(jīng)濟(jì)上盡可能是一個(gè)完整的地區(qū)；第四，任一區(qū)域在全國(guó)或更高一級(jí)的區(qū)域系統(tǒng)中擔(dān)當(dāng)某種專(zhuān)業(yè)化分工的職能。區(qū)域劃分，常采取兩種基本的方法，由此可以把區(qū)域分成不同的兩種類(lèi)型，一是同質(zhì)區(qū)域，二是極化區(qū)域（也叫集聚區(qū)域、結(jié)節(jié)區(qū)域、功能區(qū)域）。

區(qū)域發(fā)展的行政學(xué)科研究途徑是基于其它學(xué)科對(duì)區(qū)域發(fā)展已有成果之上的新興的研究方法和研究?jī)?nèi)容，對(duì)區(qū)域的界定應(yīng)該借鑒其它學(xué)科的研究，但行政學(xué)科作為一門(mén)獨(dú)立的科學(xué)有自己研究的側(cè)重和偏向，因而我們?cè)谖∫延醒芯砍晒幕A(chǔ)上還必須界定一個(gè)適合行政學(xué)科研究的區(qū)域概念。美國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)家胡佛把區(qū)域定義為“是基于描述、分析、管理、計(jì)劃或制定政策等目的而作為一個(gè)應(yīng)用性整體加以考慮的一片地區(qū)”對(duì)我們有很好的啟示。區(qū)域本身并不是目的，它更多的是一種載體，體現(xiàn)各種關(guān)系和利益。在區(qū)域發(fā)展的行政學(xué)科研究途徑中，中山大學(xué)的兩位學(xué)者“從地理學(xué)或經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究中受到啟發(fā)，認(rèn)為區(qū)域是按照一定的標(biāo)準(zhǔn)劃分的連續(xù)的有限空間范圍，是具有自然、經(jīng)濟(jì)或社會(huì)特征的某一個(gè)方面或幾個(gè)方面的同質(zhì)性的地域單元”。本文支持這樣的界定，但筆者以為，既然區(qū)域是按照一定的標(biāo)準(zhǔn)劃分的，而這一定的標(biāo)準(zhǔn)可能是自然、經(jīng)濟(jì)或社會(huì)特征的一個(gè)或多個(gè)方面，那對(duì)區(qū)域的理解我們必須突破從地理學(xué)或行政區(qū)劃研究出發(fā)的關(guān)注角度，從對(duì)其范圍的關(guān)注轉(zhuǎn)向?qū)ζ鋬?nèi)部實(shí)質(zhì)內(nèi)涵的關(guān)注。如果我們將區(qū)域內(nèi)的主體按照較普遍的三分法劃分為國(guó)家、市民社會(huì)和私人領(lǐng)域的話(huà)，可以發(fā)現(xiàn)，區(qū)域內(nèi)各主體在不同的利益領(lǐng)域內(nèi)形成各種交錯(cuò)重疊的復(fù)雜關(guān)系。區(qū)域作為區(qū)域發(fā)展中行政學(xué)科研究途徑的基礎(chǔ)性的概念，它更實(shí)質(zhì)的東西在于它所蘊(yùn)涵的多元主體和多領(lǐng)域利益之間復(fù)雜的關(guān)系，這是由行政學(xué)科的學(xué)科性質(zhì)決定的。

基于對(duì)區(qū)域的認(rèn)識(shí)，中山大學(xué)的兩位學(xué)者認(rèn)為區(qū)域行政就是在一定的區(qū)域內(nèi)的政府（兩個(gè)或兩個(gè)以上），為了促進(jìn)區(qū)域的發(fā)展而相互間協(xié)調(diào)關(guān)系，尋求合作，對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行綜合治理，以便實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的合理配置與利用，提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。根據(jù)這一理解，區(qū)域行政的行為主體應(yīng)該是政府，強(qiáng)調(diào)的是政府間（同級(jí)政府之間與上下級(jí)政府之間）的相互關(guān)系，并通過(guò)對(duì)政府的協(xié)調(diào)來(lái)達(dá)致區(qū)域內(nèi)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的提供。這是區(qū)域行政的基本內(nèi)涵，那么區(qū)域行政與區(qū)域公共管理是否有差別？如果有，什么是區(qū)域公共管理？區(qū)域行政為什么向區(qū)域公共管理發(fā)展？

三、區(qū)域公共管理

篇（11）

公共管理是以政府管理為核心，以多元主體為特征，以公民社會(huì)為背景和基礎(chǔ)的管理體制。我國(guó)首屆公共管理理論與教學(xué)研討會(huì)對(duì)公共管理進(jìn)行了內(nèi)涵界定，認(rèn)為“公共管理既是一種新的管理模式,也是一門(mén)學(xué)科、一種新的學(xué)位教育方式。公共管理有狹義與廣義之分,狹義的公共管理即公共行政管理,亦即政府事務(wù)的管理,廣義的公共管理是公共行政管理的延伸,它除了政府事務(wù)的管理外,還包括社會(huì)事務(wù)的管理[][]”，這就以廣義和狹義的定義模式整合了公共行政與公共管理的內(nèi)涵。簡(jiǎn)言之，公共管理學(xué)是在公共行政的基礎(chǔ)上將管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)等多學(xué)科理論與方法技巧引入整合，在主客體領(lǐng)域涉及政府組織和非政府組織的以公共事務(wù)為起點(diǎn)的學(xué)科群體系。為進(jìn)一步明晰公共管理的內(nèi)涵，我們對(duì)公共管理內(nèi)涵進(jìn)行簡(jiǎn)單地剖析解讀。首先，主體的多元性?，F(xiàn)代公共管理理論倡導(dǎo)從主體的廣泛意義上理解公共管理，公共管理的主體不再只限于政府和組織。其次，民主和效率的客觀訴求。公共管理是以政府為核心的公共部門(mén)整合社會(huì)的各種力量，以實(shí)現(xiàn)公共的福利與公共利益為目的，側(cè)重于民主訴求的踐行與服務(wù)效率的提升。再次，公共管理可細(xì)化為宏觀、中觀、微觀三個(gè)層次。宏觀層面指的是政治學(xué)（價(jià)值）意義上的公共管理，即政治學(xué)所研究的國(guó)家治理或政治管理；中觀層面的公共管理是我們所謂純粹意義上的公共管理，即與政治統(tǒng)治相分離的公共管理活動(dòng)；微觀層面的公共管理重點(diǎn)是解決管理技術(shù)和方法問(wèn)題，這一范疇更多地體現(xiàn)為新公共管理理論。

2.公共行政。

公共行政是以剛性規(guī)范和固化原則為支撐，依托政府這一主體來(lái)維護(hù)政治統(tǒng)治，是國(guó)家行政機(jī)構(gòu)依法管理社會(huì)公共事務(wù)的有效活動(dòng)。本文作者認(rèn)為，公共行政是以政府及其他法律、法規(guī)授權(quán)的組織為主體，將國(guó)家、社會(huì)及自身事務(wù)作為客體依法進(jìn)行決策、組織、管理和調(diào)控等一系列活動(dòng)的學(xué)科體系。其本質(zhì)是國(guó)家行政機(jī)構(gòu)依法管理社會(huì)公共事務(wù)的有效活動(dòng)，具有工具性、依附性的內(nèi)在屬性。同樣，我們借助于對(duì)公共行政概念的剖析解讀來(lái)加深對(duì)其內(nèi)涵的認(rèn)知，從多維視角辨析公共行政與公共管理在內(nèi)涵上的差異。首先，公共行政有狹義和廣義之分，狹義上的公共行政是指政府對(duì)自身事務(wù)的管理，廣義上的公共行政是指政府對(duì)包括自身事務(wù)在內(nèi)的整個(gè)社會(huì)的管理。其次，公共行政主體具有單一性。公共行政活動(dòng)的主體是國(guó)家行政機(jī)構(gòu)及其他法律、法規(guī)授權(quán)的組織，即通常所說(shuō)的政府或者行政當(dāng)局，不包括立法和司法機(jī)構(gòu)。再次，權(quán)利與職責(zé)的踐行。行政的字面意思是“行其政事”，其要義在于政治統(tǒng)治的維護(hù)、職責(zé)的踐行和社會(huì)的進(jìn)步，具有明確的權(quán)威性和責(zé)任性。另外，在公共行政的包裹著合法性、合理性、程序性等剛性規(guī)范，要求其必須依法踐行、合乎程序。

二、主客體區(qū)分

1.主體區(qū)分。

主體是行為的施動(dòng)者，可以是單一的亦可以是多元的。公共管理的主體則呈現(xiàn)多元性，涵蓋政府、非政府組織及其他社會(huì)組織。各管理主體根據(jù)自身的業(yè)務(wù)范圍，對(duì)管理權(quán)限內(nèi)的各項(xiàng)事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在法律范圍內(nèi)享有充分的權(quán)限自由。公共行政的主體是政府及少數(shù)其他法律、法規(guī)授權(quán)的組織，主要依靠政府為代表的法定權(quán)力機(jī)構(gòu)（一般不包括立法機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)），多數(shù)時(shí)間內(nèi)政府作為單一主體踐行公共行政的相關(guān)職責(zé)。政府依托其內(nèi)部各部門(mén)的分工與職責(zé)屬性負(fù)責(zé)公共政策的制定及執(zhí)行，成為公共行政運(yùn)作的核心載體。

2.客體區(qū)分。

客體對(duì)象是主體行為的內(nèi)容，在本文中客體具體指公共管理與公共行政實(shí)際運(yùn)行中的作用對(duì)象及運(yùn)作范圍。在客體維度上的區(qū)分，需要我們從公共行政與公共管理的特性或側(cè)重性上探析。公共管理側(cè)重于社會(huì)性，注重公共服務(wù)的提供、公眾的參與程度、行政事務(wù)的透明化及社會(huì)責(zé)任和義務(wù)的履行，充分體現(xiàn)了客體的社會(huì)性?xún)?nèi)涵。而公共行政側(cè)重于公共性，注重公共權(quán)利的執(zhí)行和公共利益的維護(hù)，體現(xiàn)工具性、權(quán)威性、規(guī)范性等特性。公共管理客體多樣，在不斷擴(kuò)展、變換中以更具象化的形式呈現(xiàn)，包括：以公共利益、公共服務(wù)為導(dǎo)向的社會(huì)公共事務(wù)，公共資源（公共設(shè)施、產(chǎn)品）等。公共行政的研究外延具有動(dòng)態(tài)性，其學(xué)科前沿將以社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題為導(dǎo)向，不斷引入新的學(xué)科知識(shí)，在學(xué)科內(nèi)容上包含公共管理原理、行政管理等方向。公共行政客體多樣，有較為固定的管理程序，更大程度上是基于鞏固政治統(tǒng)治的政策執(zhí)行。以民利為導(dǎo)向，維護(hù)公共利益是公共行政公共性的直接體現(xiàn)。

三、內(nèi)在區(qū)分

1.特征區(qū)分。

從對(duì)公共管理與公共行政之上的解讀中，我們不難發(fā)現(xiàn)二者都具備自身的鮮明特征。公共管理的鮮明特征集中體現(xiàn)在：專(zhuān)業(yè)性更強(qiáng)，重視專(zhuān)業(yè)化管理；注重績(jī)效評(píng)估體系的科學(xué)化、完善化建設(shè)，積極引入人事彈性機(jī)制和業(yè)務(wù)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，強(qiáng)調(diào)公平與效率的統(tǒng)籌兼顧；側(cè)重顧客導(dǎo)向，構(gòu)建順暢的溝通反饋機(jī)制，以為人民服務(wù)為要旨，對(duì)結(jié)果予以關(guān)注和實(shí)現(xiàn)；強(qiáng)調(diào)走向市場(chǎng)，具有顯著的管理主義色彩。公共行政的特征則表現(xiàn)為：公共性是核心要素，旨在保持公眾權(quán)力行使的合法性及公眾利益最大化。政治性、權(quán)威性、層次性突出，管理的體制及模式固化；剛性規(guī)范引導(dǎo)特色，管理的程序經(jīng)過(guò)規(guī)范性界定，管理的權(quán)限和內(nèi)容受法律約束和保護(hù)。責(zé)任原則鮮明，作為公民權(quán)利運(yùn)行的授權(quán)人的公共行政主體受到內(nèi)外部的廣泛監(jiān)督,政府的行為須對(duì)社會(huì)大眾負(fù)責(zé)。

2.管理目標(biāo)區(qū)分。

公共管理和公共行政在管理目標(biāo)方面，存在著維度性上的區(qū)別。一者，公共行政是一種“內(nèi)部取向”，重視機(jī)構(gòu)、過(guò)程和程序的管理。二者，公共管理是“外部取向”，公共管理重視項(xiàng)目、結(jié)果和績(jī)效的管理。