村級社會治理內(nèi)容大全11篇

緒論：寫作既是個人情感的抒發(fā)，也是對學(xué)術(shù)真理的探索，歡迎閱讀由發(fā)表云整理的11篇村級社會治理內(nèi)容范文，希望它們能為您的寫作提供參考和啟發(fā)。

篇（1）

為進(jìn)一步增強(qiáng)換屆后村級班子建立，打造一支本質(zhì)高、作風(fēng)實(shí)、凝集力強(qiáng)的村級帶頭人步隊，縣實(shí)時健全完美進(jìn)修培訓(xùn)、議事決議計劃、為民效勞、三務(wù)公開四項機(jī)制，促使新一屆村級組織標(biāo)準(zhǔn)有序運(yùn)轉(zhuǎn)。

完美進(jìn)修培訓(xùn)機(jī)制提本質(zhì)。健全完美學(xué)歷教育、異地現(xiàn)場體驗(yàn)、集中輪訓(xùn)三位一體進(jìn)修培訓(xùn)機(jī)制，要求各鎮(zhèn)黨委在村級換屆完畢后，重點(diǎn)環(huán)繞建立社會主義新鄉(xiāng)村、樹立社會主義榮辱觀、增強(qiáng)黨的進(jìn)步前輩性建立等嚴(yán)重計謀思維以及專業(yè)技能常識等，敏捷展開大規(guī)劃村干部培訓(xùn)，使新中選村干部可以盡快進(jìn)入任務(wù)人物。還，積極整合優(yōu)勢資本，組織蠶桑、科技、農(nóng)業(yè)等部分深化各鎮(zhèn)展開營業(yè)常識培訓(xùn)，不時進(jìn)步村干部自富帶富才能。換屆以來，全縣先后共舉行了32期村干部集中培訓(xùn)班，參與培訓(xùn)的村干部達(dá)500余人次。

完美議事決議計劃機(jī)制增合力。為實(shí)在增強(qiáng)村級民主治理、民主決議計劃，持續(xù)鼎力履行“五步三公開”任務(wù)準(zhǔn)則，明白村黨支部在決議計劃和施行本村財產(chǎn)開展、根底設(shè)備建立、地盤征用賠償、嚴(yán)重項目及公益事業(yè)開展等嚴(yán)重問題時，必需依照“黨員匯集民意、支部構(gòu)成共識、村民會議定定、村委組織施行、監(jiān)委驗(yàn)收評斷”這五個步調(diào)和“公開申做事項、公開決議內(nèi)容、公開施行后果”三項順序進(jìn)行，標(biāo)準(zhǔn)了村級班子的議事順序、決議計劃施行等方面內(nèi)容，防止小我說了算的景象，增進(jìn)了村兩委班子合力。

完美為民效勞機(jī)制轉(zhuǎn)作風(fēng)。為處理單個村干部“展開任務(wù)無方法、指導(dǎo)開展無思緒”以及任務(wù)作風(fēng)簡略粗獷等問題。各鎮(zhèn)健全指導(dǎo)班子成員聯(lián)村、干部包村準(zhǔn)則，要求聯(lián)村指導(dǎo)每個周至少深化聯(lián)絡(luò)村1次，協(xié)助指點(diǎn)和協(xié)調(diào)停決村級任務(wù)的堅苦和問題。還，鼎力履行三級評斷準(zhǔn)則，每年由村黨支部書記公開述職述廉，全村黨員以及局部群眾代表對村干部一年來任務(wù)和思維等狀況進(jìn)行民主評斷，對作風(fēng)漂浮，群眾定見大的村干部果斷予以調(diào)整，持續(xù)履行村干部坐班和預(yù)定上門效勞準(zhǔn)則，促使村干部進(jìn)一步加強(qiáng)為民效勞認(rèn)識，改良任務(wù)作風(fēng)。

完美三務(wù)公開機(jī)制強(qiáng)民主。進(jìn)一步完美黨務(wù)、村務(wù)、財政公開準(zhǔn)則，重點(diǎn)對村民會議或許村民代表會議評論決議事項的施行狀況、地盤征用、財政進(jìn)出、方案生育政策執(zhí)行狀況、黨務(wù)等內(nèi)容的公開進(jìn)行了明白要求。逐漸標(biāo)準(zhǔn)村級財政的記賬和資金及財政單子的治理、經(jīng)費(fèi)開支審批、財政公開、財政檔案和文書材料保管等。充沛發(fā)揚(yáng)村民監(jiān)視委員會效果，實(shí)在增強(qiáng)對財政進(jìn)出狀況的監(jiān)視治理。還，各鎮(zhèn)辨別成立了村級三務(wù)公開任務(wù)指點(diǎn)組，按期和不按期深化各村對三務(wù)公開狀況進(jìn)行反省，對發(fā)現(xiàn)的問題實(shí)時予以改正。

篇（2）

一、治理視角的村民自治

當(dāng)前學(xué)術(shù)界對村民自治的研究，包含著兩種十分不同的視角，一種視角主要從民主的方面來研究村民自治制度實(shí)施的狀況及其后果，這種視角關(guān)注的焦點(diǎn)問題是村民自治制度作為一種民主制度，在當(dāng)前村莊社會中的實(shí)施狀況及其對村民民主意識、民主觀念乃至民主技術(shù)的訓(xùn)練程度，這種視角的研究是當(dāng)前學(xué)術(shù)界村民自治研究的主流；另一種視角是從治理的方面研究村民自治制度實(shí)施狀況及后果，特別是研究村民自治的實(shí)踐可能性，其關(guān)注的焦點(diǎn)是村民自治作為一種民主化的村級治理的具體過程、運(yùn)作基礎(chǔ)及其主要特征，這種視角的研究近年逐步受到學(xué)術(shù)界的重視，成為村民自治研究由政策性解釋學(xué)術(shù)研究向政策基礎(chǔ)性學(xué)術(shù)研究過渡的重要標(biāo)志。 從治理的視角來研究村民自治，村民自治制度安排就變成為一種民主化的村級治理制度，這種制度既不同于傳統(tǒng)的村莊自治，也不同于政權(quán)意義上的民主制度，用“村民自治”而不是“村自治”這一概念，表達(dá)了前一種治理的含義[1]，村民自治是一種社會民主而非政治民主，則表達(dá)了后一種治理的含義。

從治理的角度來研究村民自治，正好與村民自治制度的緣起相關(guān)。村民自治制度在廣西一些山區(qū)自發(fā)產(chǎn)生的時候，就是為了應(yīng)對人民公社解體之后出現(xiàn)的社會失序現(xiàn)象[2]，自發(fā)產(chǎn)生的村委會引起國家的重視，既與當(dāng)時民主化的語境有關(guān)，也與當(dāng)時農(nóng)村治理面臨的困境有關(guān)。而在實(shí)踐中和《村委會組織法》的規(guī)定來看，村民自治在村莊（行政村）秩序保持中可以起到的作用，應(yīng)是村民自治的核心要義。 民主化村級治理的關(guān)鍵即村民的自我管理、自我教育和自我服務(wù)的村莊內(nèi)生秩序狀態(tài)，這種狀態(tài)是通過四種民主辦法即民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督來達(dá)到的。從治理角度研究村民自治，實(shí)質(zhì)上就是研究以民主的辦法來形成村莊內(nèi)生秩序，這些秩序包括經(jīng)濟(jì)的合作（如公共工程建設(shè)），抵御上級過度的提取，抗御地痞對村莊的騷擾，以及監(jiān)督村干部的行為等等，這樣，治理視角所關(guān)注的問題就是用民主的辦法來形成內(nèi)生村莊秩序時的過程、可能及特征。而正是因?yàn)榇寮w經(jīng)濟(jì)資源狀況的不同，造成了用民主的辦法來形成村莊秩序時的過程、可能、特征及其側(cè)重點(diǎn)上的不同，這種不同就是我們本文將要重點(diǎn)討論的民主化村級治理的分配型和動員型類型。我們將以村民代表會議的民主決策過程及村民代表能力來展開討論。

二、民主化村級治理的理論過程

若理想化，民主化村級治理可以劃分為兩個相互聯(lián)系的部分，一個部分是用民主的辦法來決策村務(wù)，其內(nèi)容包括選舉村干部和村民代表，召開村民會議表決，以村民代表會議的形式進(jìn)行村務(wù)決策和監(jiān)督；一個部分是用集中的辦法來辦理村務(wù)，即由村干部這些具體的村民推選出來的人將村民決策的村務(wù)辦理下去。

展開以上兩個部分，第一個部分的實(shí)質(zhì)就是形成村務(wù)決策和推選出執(zhí)行這些村務(wù)決策的人員，從理想狀態(tài)來講，村民可以隨時罷免自己選出來的村干部及村民代表，實(shí)際上則因?yàn)榱T免需要成本，就為村干部以及村民代表的行為相對脫離村民意愿提供了可能。村干部及村民代表這種相對脫離村民的狀態(tài)，必然帶來民主化村級治理的第二個部分即用集中的辦法來辦理村務(wù)的后果。相對的脫離既為村干部創(chuàng)造了發(fā)揮個人才干的空間，也為村干部提供了謀求私利的機(jī)會。

村民代表也是相對脫離于村民的，但一般來講，村民代表較村干部離村民更近，一是因?yàn)榇迕翊硎歉》秶迕裢七x出來的，更重要的是，村民代表并不掌握著村干部一樣辦理村務(wù)的權(quán)力，而只是決策和監(jiān)督村務(wù)的權(quán)力。因此，也可以將村民代表當(dāng)作村民的一個部分，而單獨(dú)將村干部作村務(wù)的辦理人，即集中的主體。

從村務(wù)決策的形成即村民意愿的角度，村級治理面對的首要問題當(dāng)然是村集體公益的維護(hù)，或說如何在村莊范圍內(nèi)獲得公益，減少外部性，這種村民意愿的典型是修路架橋和維護(hù)治安等具有強(qiáng)烈外部性的公共工程和公益事業(yè)，在不能依靠外部的國家和村內(nèi)個人提供的情況下，村集體辦理這些事業(yè)成為最佳選擇，這時候，村民都會有讓村集體來興建這些公共工程和公益事業(yè)的愿望和要求，村民也很容易通過村民代表會議或村民會議的形式形成具體的村務(wù)決策。

問題是，雖然每個村民都希望獲得公益的好處，但每個村民也會盡可能減少自己為獲益所付出的成本。每一項公共工程和每一件公益事業(yè)的受益者或受益者的受益程度都是不平衡的，一些人受益很多，一些人受益無多甚至反受其害，這樣，雖然村民都期待村中公益，卻因?yàn)槭芤娌豢赡芫猓r有在每一件具體的公共工程和公益事業(yè)決策中一致同意的情況。少數(shù)人服從多數(shù)人正是實(shí)踐中運(yùn)行的民主制度的規(guī)則，大多數(shù)村民或村民代表可以作出村務(wù)的決策，但村務(wù)的辦理卻難以跨越這些具體村務(wù)決策中的少數(shù)反對派。

在辦理村務(wù)時，村干部缺乏制度上和組織上對付反對派的辦法，雖然這些反對派只是村中的少數(shù)派甚至只是個別村民，這時候，村干部可以調(diào)用兩種資源，一是村莊輿論壓力，一是個人魅力。當(dāng)反對大多數(shù)村民的少數(shù)村民在村莊中處處感受到來自鄉(xiāng)鄰以道德評價為特征的輿論壓力時，他們不得不隨大流，忍受自己的“苦難”。輿論壓力正是傳統(tǒng)社會的特征，涂爾干的“機(jī)械關(guān)聯(lián)”就是這個意思。當(dāng)前中國農(nóng)村因?yàn)榻?jīng)受巨大變革，“機(jī)械關(guān)聯(lián)”大都解體，村莊輿論壓力難以阻止少數(shù)人對自身利益的尋求。個人魅力是村干部可以調(diào)用的另一種資源。一個善于說理的人往往可以說服那些不能忍受暫時受到利益損害村民去期待不久的利益回報，一個道德高尚的村干部可以讓村民提高對利益受損的忍受度，一個社會關(guān)系多的村干部可以帶來反對者的壓力，而一個性情暴燥、身體強(qiáng)健的村干部，則可以構(gòu)成對反對者的身體威脅。總而言之，在村莊輿論不能對村中少數(shù)反對派構(gòu)成壓力時，辦理村務(wù)的村干部的個人魅力和能力，就成為一種可能的替代手段，現(xiàn)實(shí)中這種情況到處可見。

除以上兩種辦法以外，村集體經(jīng)濟(jì)成為村干部可以調(diào)用的另一種資源。擁有豐富村集體經(jīng)濟(jì)資源的村莊，大多數(shù)村民可以不顧少數(shù)人的反對而決定資源如何分配與使用，村干部也可以利用村集體資源來建立對村民的獎罰機(jī)制，少數(shù)村民若反對大多數(shù)村民的愿望和決策，他們雖然可以不顧村莊的輿論壓力，卻不得不考慮經(jīng)濟(jì)利益上可能受到的損害，從而不得不照應(yīng)多數(shù)人的愿望。況且村集體經(jīng)濟(jì)資源的豐富，使得村干部可以不從村民那里抽取資源，就可以辦理好村中公益事業(yè)。

篇（3）

當(dāng)前學(xué)術(shù)界對村民自治的研究，包含著兩種十分不同的視角，一種視角主要從民主的方面來研究村民自治制度實(shí)施的狀況及其后果，這種視角關(guān)注的焦點(diǎn)問題是村民自治制度作為一種民主制度，在當(dāng)前村莊社會中的實(shí)施狀況及其對村民民主意識、民主觀念乃至民主技術(shù)的訓(xùn)練程度，這種視角的研究是當(dāng)前學(xué)術(shù)界村民自治研究的主流；另一種視角是從治理的方面研究村民自治制度實(shí)施狀況及后果，特別是研究村民自治的實(shí)踐可能性，其關(guān)注的焦點(diǎn)是村民自治作為一種民主化的村級治理的具體過程、運(yùn)作基礎(chǔ)及其主要特征，這種視角的研究近年逐步受到學(xué)術(shù)界的重視，成為村民自治研究由政策性解釋學(xué)術(shù)研究向政策基礎(chǔ)性學(xué)術(shù)研究過渡的重要標(biāo)志。 從治理的視角來研究村民自治，村民自治制度安排就變成為一種民主化的村級治理制度，這種制度既不同于傳統(tǒng)的村莊自治，也不同于政權(quán)意義上的民主制度，用“村民自治”而不是“村自治”這一概念，表達(dá)了前一種治理的含義[1]，村民自治是一種社會民主而非政治民主，則表達(dá)了后一種治理的含義。

從治理的角度來研究村民自治，正好與村民自治制度的緣起相關(guān)。村民自治制度在廣西一些山區(qū)自發(fā)產(chǎn)生的時候，就是為了應(yīng)對人民公社解體之后出現(xiàn)的社會失序現(xiàn)象[2]，自發(fā)產(chǎn)生的村委會引起國家的重視，既與當(dāng)時民主化的語境有關(guān)，也與當(dāng)時農(nóng)村治理面臨的困境有關(guān)。而在實(shí)踐中和《村委會組織法》的規(guī)定來看，村民自治在村莊（行政村）秩序保持中可以起到的作用，應(yīng)是村民自治的核心要義。 民主化村級治理的關(guān)鍵即村民的自我管理、自我教育和自我服務(wù)的村莊內(nèi)生秩序狀態(tài)，這種狀態(tài)是通過四種民主辦法即民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督來達(dá)到的。從治理角度研究村民自治，實(shí)質(zhì)上就是研究以民主的辦法來形成村莊內(nèi)生秩序，這些秩序包括經(jīng)濟(jì)的合作（如公共工程建設(shè)），抵御上級過度的提取，抗御地痞對村莊的騷擾，以及監(jiān)督村干部的行為等等，這樣，治理視角所關(guān)注的問題就是用民主的辦法來形成內(nèi)生村莊秩序時的過程、可能及特征。而正是因?yàn)榇寮w經(jīng)濟(jì)資源狀況的不同，造成了用民主的辦法來形成村莊秩序時的過程、可能、特征及其側(cè)重點(diǎn)上的不同，這種不同就是我們本文將要重點(diǎn)討論的民主化村級治理的分配型和動員型類型。我們將以村民代表會議的民主決策過程及村民代表能力來展開討論。

二、民主化村級治理的理論過程

若理想化，民主化村級治理可以劃分為兩個相互聯(lián)系的部分，一個部分是用民主的辦法來決策村務(wù)，其內(nèi)容包括選舉村干部和村民代表，召開村民會議表決，以村民代表會議的形式進(jìn)行村務(wù)決策和監(jiān)督；一個部分是用集中的辦法來辦理村務(wù)，即由村干部這些具體的村民推選出來的人將村民決策的村務(wù)辦理下去。

展開以上兩個部分，第一個部分的實(shí)質(zhì)就是形成村務(wù)決策和推選出執(zhí)行這些村務(wù)決策的人員，從理想狀態(tài)來講，村民可以隨時罷免自己選出來的村干部及村民代表，實(shí)際上則因?yàn)榱T免需要成本，就為村干部以及村民代表的行為相對脫離村民意愿提供了可能。村干部及村民代表這種相對脫離村民的狀態(tài)，必然帶來民主化村級治理的第二個部分即用集中的辦法來辦理村務(wù)的后果。相對的脫離既為村干部創(chuàng)造了發(fā)揮個人才干的空間，也為村干部提供了謀求私利的機(jī)會。

村民代表也是相對脫離于村民的，但一般來講，村民代表較村干部離村民更近，一是因?yàn)榇迕翊硎歉》秶迕裢七x出來的，更重要的是，村民代表并不掌握著村干部一樣辦理村務(wù)的權(quán)力，而只是決策和監(jiān)督村務(wù)的權(quán)力。因此，也可以將村民代表當(dāng)作村民的一個部分，而單獨(dú)將村干部作村務(wù)的辦理人，即集中的主體。

從村務(wù)決策的形成即村民意愿的角度，村級治理面對的首要問題當(dāng)然是村集體公益的維護(hù)，或說如何在村莊范圍內(nèi)獲得公益，減少外部性，這種村民意愿的典型是修路架橋和維護(hù)治安等具有強(qiáng)烈外部性的公共工程和公益事業(yè)，在不能依靠外部的國家和村內(nèi)個人提供的情況下，村集體辦理這些事業(yè)成為最佳選擇，這時候，村民都會有讓村集體來興建這些公共工程和公益事業(yè)的愿望和要求，村民也很容易通過村民代表會議或村民會議的形式形成具體的村務(wù)決策。

問題是，雖然每個村民都希望獲得公益的好處，但每個村民也會盡可能減少自己為獲益所付出的成本。每一項公共工程和每一件公益事業(yè)的受益者或受益者的受益程度都是不平衡的，一些人受益很多，一些人受益無多甚至反受其害，這樣，雖然村民都期待村中公益，卻因?yàn)槭芤娌豢赡芫猓r有在每一件具體的公共工程和公益事業(yè)決策中一致同意的情況。少數(shù)人服從多數(shù)人正是實(shí)踐中運(yùn)行的民主制度的規(guī)則，大多數(shù)村民或村民代表可以作出村務(wù)的決策，但村務(wù)的辦理卻難以跨越這些具體村務(wù)決策中的少數(shù)反對派。

在辦理村務(wù)時，村干部缺乏制度上和組織上對付反對派的辦法，雖然這些反對派只是村中的少數(shù)派甚至只是個別村民，這時候，村干部可以調(diào)用兩種資源，一是村莊輿論壓力，一是個人魅力。當(dāng)反對大多數(shù)村民的少數(shù)村民在村莊中處處感受到來自鄉(xiāng)鄰以道德評價為特征的輿論壓力時，他們不得不隨大流，忍受自己的“苦難”。輿論壓力正是傳統(tǒng)社會的特征，涂爾干的“機(jī)械關(guān)聯(lián)”就是這個意思。當(dāng)前中國農(nóng)村因?yàn)榻?jīng)受巨大變革，“機(jī)械關(guān)聯(lián)”大都解體，村莊輿論壓力難以阻止少數(shù)人對自身利益的尋求。個人魅力是村干部可以調(diào)用的另一種資源。一個善于說理的人往往可以說服那些不能忍受暫時受到利益損害村民去期待不久的利益回報，一個道德高尚的村干部可以讓村民提高對利益受損的忍受度，一個社會關(guān)系多的村干部可以帶來反對者的壓力，而一個性情暴燥、身體強(qiáng)健的村干部，則可以構(gòu)成對反對者的身體威脅。總而言之，在村莊輿論不能對村中少數(shù)反對派構(gòu)成壓力時，辦理村務(wù)的村干部的個人魅力和能力，就成為一種可能的替代手段，現(xiàn)實(shí)中這種情況到處可見。

除以上兩種辦法以外，村集體經(jīng)濟(jì)成為村干部可以調(diào)用的另一種資源。擁有豐富村集體經(jīng)濟(jì)資源的村莊，大多數(shù)村民可以不顧少數(shù)人的反對而決定資源如何分配與使用，村干部也可以利用村集體資源來建立對村民的獎罰機(jī)制，少數(shù)村民若反對大多數(shù)村民的愿望和決策，他們雖然可以不顧村莊的輿論壓力，卻不得不考慮經(jīng)濟(jì)利益上可能受到的損害，從而不得不照應(yīng)多數(shù)人的愿望。況且村集體經(jīng)濟(jì)資源的豐富，使得村干部可以不從村民那里抽取資源，就可以辦理好村中公益事業(yè)。

麻煩出在村集體經(jīng)濟(jì)較少的村莊。較少的村集體經(jīng)濟(jì)決定了辦理村中公益事業(yè)，需要從村民手中抽取資源，所謂“村民事業(yè)村民辦”這一可以套用在任何具體公共工程和公益事業(yè)上面標(biāo)語所表達(dá)的。而這種提取因?yàn)槿狈?qiáng)制手段（村級民主不是國家民主的一個部分，不具有暴力工具的后盾），而在少數(shù)反對派拒絕出錢出力時，村干部無計可施。較少的村集體資源也減少了村干部強(qiáng)制村民順應(yīng)村中大多數(shù)人意愿或村中公益事業(yè)的能力。這樣一來，在一些村集體資源較少的村莊，在既缺乏村莊輿論壓力，又缺少村莊能人的情況下，村莊中公益事業(yè)就可能成為每個村民都期待，但每一件公共工程或公益事業(yè)都因?yàn)槭艿缴贁?shù)村民的反對，而辦不下去的狀況，這種狀況會大大損害村民本來可能得到的好處，或?yàn)榱说玫竭@種好處，而不得不讓每個村民花費(fèi)更大代價（比如集體建供水設(shè)施和每戶打井）。辦理公共工程和公益事業(yè)的村民意愿是不成問題，通過村民大會或代表會議形成村務(wù)決策也不成問題，但在辦理村務(wù)時，村干部卻往往面對著無法逾越的少數(shù)反對者的反對，最終致使民主化的村級治理效果不佳。

這就是說，從理論上看，決定民主化村級治理狀況的關(guān)鍵是村中可能出現(xiàn)的少數(shù)反對派能否被說服成為合作者，或直接說被壓服。如前所述，這取決于村干部的個人能力，村莊輿論壓力以及集體經(jīng)濟(jì)資源的多少。

村干部個人能力和村莊輿論與民主化的村級治理的互動關(guān)系，我們已分別討論[3]，本文中，我們重點(diǎn)討論村集體經(jīng)濟(jì)資源對于民主化村級治理的影響。

三、集體資源與民主化村級治理的類型

如前所述，村集體經(jīng)濟(jì)資源在兩個方面深刻地影響著民主化的村級治理，豐富的村集體經(jīng)濟(jì)資源增加了村干部說服或壓服少數(shù)反對派的能力，同時，豐富的村集體資源使得民主化村級治理所面對的主要問題，不是經(jīng)濟(jì)資源的提取，而是集體資源的分配，正是在這個意義上，民主化村級治理可以依據(jù)村集體資源的多少區(qū)分為兩種不同的類型：動員型村級治理和分配型村級治理。

在村集體經(jīng)濟(jì)貧乏的村莊，民主化村級治理包括以下兩個具體過程，一是相對容易達(dá)成的關(guān)于村莊秩序的決策，特別是修路架橋等公共工程和維護(hù)治安等公益事業(yè)的決策。而在這些決策達(dá)成以后，村干部就必須說服村中的少數(shù)反對派以順利完成決策。因?yàn)榇寮w經(jīng)濟(jì)資源的貧乏，村中舉辦公共工程和公益事業(yè)所需要的人、財、物資源必須從村民中提取出來，這個從村民中提取人財物資源的過程，往往是公共工程和公益事業(yè)能否辦成的關(guān)鍵，若村中有少數(shù)村民拒絕這種人財物的提取，村干部缺乏對這些村民的強(qiáng)制手段，而只要村中有少數(shù)人可以拒絕這種提取，村中的其他村民必然起而效仿。一件于所有村民有益的公共工程和公益事業(yè)，因?yàn)榇甯刹繜o法說服少數(shù)反對者而最終流產(chǎn)，這種一再流產(chǎn)的好事，反過來會打擊村民對村集體的信心和合作辦理公益事業(yè)的信心，村民不再指望有公共的集體利益，而不得不付出更高的代價去追求自我的秩序。

村民不會滿足于每個人自己為政的狀況，而會越來越感受到集體合作的好處。河上架橋方便了每個村民的出行，泥濘的小路為每個村民帶來了麻煩，治安不良則造成了每個村民的不安全感。而因?yàn)楣补こ痰仁聵I(yè)的外部性，沒有哪一個單個的村民有能力提供這些每個村民都需要的秩序，村民懷念起人民公社時期的公共工程和公益事業(yè)來，村莊秩序成為村民的追求目標(biāo)。村莊公共秩序受到的破壞越嚴(yán)重，村民對公共工程的需要就越強(qiáng)烈，就會有越多的村莊公共輿論要求村干部為村民辦些實(shí)事，會有越多的村民愿意為獲得村莊公共秩序而犧牲一些個人暫時的利益，會有越多的對少數(shù)反對派的壓力，這種情況下，村莊中若有強(qiáng)人出來擔(dān)任村干部，他便可以借助這種輿論上的強(qiáng)勢，以自己的說理能力或身體暴力來說服或壓服村中少數(shù)反對派，村中公共工程最終建得越來越多，村莊秩序反過來以遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過村民個人付出的程度回報每個村民，這個強(qiáng)人村干部因此威信更高，為村民提供公共秩序的能力更強(qiáng)，他達(dá)成了村集體經(jīng)濟(jì)貧乏村莊中汲取村中經(jīng)濟(jì)資源以維持村莊秩序這一村莊自治的目標(biāo)。

村莊自治不同于村民自治，以強(qiáng)人治村為特色的村莊自治，容易出現(xiàn)兩個引起村民不滿的問題，一是強(qiáng)人治村時，他選擇的治理目標(biāo)可能會過于脫離村民愿望的實(shí)際，這種對實(shí)際的脫離，既可以包括上級安排下來的超出村莊實(shí)際需要的種種達(dá)標(biāo)升級活動，也可以包括他因?yàn)閭€人眼界的局限乃至私利考慮而決定下來的公共工程目標(biāo)。二是強(qiáng)人治村容易出現(xiàn)權(quán)力的濫用，尤其是在辦理公共工程等公益事業(yè)中，為自己謀取私利，最終導(dǎo)致好的公共工程目標(biāo)成為村民支出的惡夢，村民手中的資源是提取上去了，公共工程卻遙遙無期。村民因此而失望和憤怒。

村民自治作為一種民主化的村級治理辦法，正是要解決以上村莊自治中可能存在的弱點(diǎn)。一方面，民主化的村級治理通過村民大會或村民代表會議的形式達(dá)成公共工程的決策，這就從理論上排除了村莊公共工程脫離村民意愿實(shí)際的可能。而在村干部辦理公共工程的過程中，村民不僅有通過村民代表會議等形式監(jiān)督村干部的制度，而且村民理論上可以通過選舉或罷免村干部來約束村干部的不良行為。正是通過以上兩個過程，民主化村級治理為村集體經(jīng)濟(jì)資源貧乏村莊的村民提供了獲得村莊秩序的信心、渠道和能力，村民因此有更多籌辦公共工程的積極性，村干部也因此有更多舉辦公共工程的雄心和能力。

換句話說，在村集體經(jīng)濟(jì)資源貧乏村莊，村級治理或村莊公共秩序獲得的關(guān)鍵，是村干部提取經(jīng)濟(jì)資源的能力，民主化村級治理因?yàn)榻鉀Q了強(qiáng)人治村中容易引起村民不滿的因素，而提高了村民對公共工程的信心和支持力度，從而提高了村干部在辦理村莊公共工程時說服少數(shù)反對者和動員村莊資源的能力。顯然，集體經(jīng)濟(jì)資源貧乏村莊的民主化村級治理的核心，正是這種村莊資源動員能力的提高，因此，可以將這種民主化的村級治理稱之為動員型村級治理。

與集體經(jīng)濟(jì)資源貧乏村不同，掌握著大量村集體經(jīng)濟(jì)資源村莊的治理，因?yàn)閾碛写罅靠晒┲涞慕?jīng)濟(jì)資源，而具有很強(qiáng)的提供公共工程和公益事業(yè)的能力，村莊秩序在某種意義上是不成問題的。但這并不是說掌握有大量集體資源村莊的秩序不會遇到挑戰(zhàn)，這種挑戰(zhàn)同樣來自于村中的少數(shù)反對派。

既然掌握有大量經(jīng)濟(jì)資源，村干部便有使用這些經(jīng)濟(jì)資源的理由，而正是村集體經(jīng)濟(jì)資源的使用上面，不受監(jiān)督的村干部可能會謀取自己的私人好處，集體資源越多，村干部謀取私人好處的危險性就越大。他們名義上是在建一座橋，但事實(shí)上這種橋只是方便了村中少數(shù)人的出行，而大多數(shù)村民獲益不多，甚至他們建橋之初，就是為了將工程承包到自己親友，以撈取個人好處。這樣，在擁有大量集體經(jīng)濟(jì)資源的村莊，民主化的村級治理可以監(jiān)督村干部的不良行為，防止村干部濫用村集體資源。不通過村民大會或村民代表會議批準(zhǔn)的決策，是違反制度的決策，作出違反制度決策的村干部，不僅可能受到村民的責(zé)難，而且在決策出現(xiàn)失誤引起爭執(zhí)時，村干部要承擔(dān)程序不合法的責(zé)任。

因此，集體資源豐富村莊的村干部們也樂于召開村民大會和村民代表會議來討論如何使用村集體的資源。這時的村干部在召開村民大會或村民代表會議時，他們完全不同于集體經(jīng)濟(jì)貧乏村莊村干部召集村民開會以提高對村莊資源動員能力的動機(jī)，他們更多的是需要一個名義上合法的程序，這樣在使用村集體經(jīng)濟(jì)的資源時，可以減少責(zé)任的承擔(dān)。這種民主化的村級治理，便構(gòu)成一種分配型的村級治理。

四、動員型村級治理與分配型村級治理的比較

如上所述，因?yàn)榇迩f集體經(jīng)濟(jì)資源的不同，帶來村級治理具體過程和功能重點(diǎn)的不同，這種不同構(gòu)成了動員型和分配型這樣兩種類型的民主化村級治理機(jī)制。通過比較，可以增加對民主化村級治理類型區(qū)分的認(rèn)識。

對于動員型村級治理而言，既然村集體經(jīng)濟(jì)資源貧乏，村集體舉辦公共工程和公益事業(yè)，就需要從每個個體村民手中汲取人財物資源，在村級民主缺乏暴力強(qiáng)制的情況下，村干部缺乏強(qiáng)制提取村民資源的能力，他們便可以通過村民代表會議這種形式來討論村務(wù)，通過村民大會的形式來動員村民，通過自己的身體力行和與村莊精英人物的個人關(guān)系來尋求村中的諸種支持。從民主的形式來看，動員型村級治理關(guān)注的焦點(diǎn)不是規(guī)范的民主形式，而是這種民主辦法是否真正具有動員村民的能力，或者說動員型的民主化村級治理，更側(cè)重于實(shí)質(zhì)民主的層面，若村中有若干具有權(quán)威影響的精英人物，村干部將這些精英人物請過來開一個并不規(guī)范的村民議事會，這個議事會即可以作出一個有助于建設(shè)村莊公共工程和提高村干部工作能力的決策，這個決策可以減少村干部在辦理具體村務(wù)中受到反對的阻力，反過來，既然民主化村級治理側(cè)重于實(shí)質(zhì)民主的方面，有些時候，通過規(guī)范的民主形式比如召開村民大會或由村民選舉的村民代表作出的決策，雖然具有多數(shù)人通過的結(jié)果，少數(shù)反對者卻并不一定認(rèn)可這個決策，他們具有足夠讓這個大多數(shù)人通過的決策擱置下來的能力，他們拒絕為諸如公共工程建設(shè)和公益事業(yè)投資提供他們應(yīng)該分?jǐn)偟姆蓊~。他們拒絕分?jǐn)偅阕阋栽斐蓜訂T型村級治理的困境，這就引出動員型村級治理的第二個特點(diǎn)，即其民主更多強(qiáng)調(diào)一致通過而不是少數(shù)服從多數(shù)，重大的村務(wù)決策多是妥協(xié)的結(jié)果，而不是表決的結(jié)果，舉凡表決，大都不會有好的治理效果。從這種意義上講，動員型村級治理是一種少數(shù)人決定的民主治理制度，以村民代表會議決策重大村務(wù)的過程為例，動員型村級治理一般較少采取表決的形式來通過決策，而較多充分討論以達(dá)成妥協(xié)，參加村民代表會議的人員不僅有正式選舉出來的村民代表，而且有受邀請而來的與決策村務(wù)有關(guān)的各方面頭面人物。

若在村民代表會議的討論中遇到堅定的反對者，哪怕這些反對者只是極少數(shù)，且其反對的理由并不充分，這些極少數(shù)的反對派也往往有能力使村務(wù)決策半途而廢。這就構(gòu)成了動員型村級治理中的少數(shù)人決定的后果。不僅如此，動員型村級治理中的村民代表會議作出的決策，還需要村民代表具有代表能力，即村民代表有足夠影響村民接受決策的能力，若村民代表的代表能力或代表性不夠，村民代表會議通過的村務(wù)決策，同樣會在村干部具體辦理村務(wù)時，受到少數(shù)村民的反對，這種反對也有致使通過的村務(wù)決策流產(chǎn)的可能。

在動員型村級治理中，若有一次諸如公共工程建設(shè)的決策被一致通過且順利實(shí)施，村民可以從中獲得好處，村民下一次就有通過更多如此決策的理由與可能，這樣一來，民主化的村級治理制度在村集體經(jīng)濟(jì)資源貧乏的村莊也可以得到有效運(yùn)作，村莊動員能力日漸增強(qiáng)，而村莊秩序日漸獲得，在民主與村莊秩序之間，形成了良性循環(huán)，這構(gòu)成了一種增強(qiáng)型的動員型村級治理類型。不過，并非所有動員型村級治理制度都具有增強(qiáng)型的特征。若有多次對全村公益十分重要卻因?yàn)樯贁?shù)村民的反對而不能達(dá)成決策的事情發(fā)生，就會影響村民對集體合作的信心，少數(shù)村民也更加敢于聲明個人利益而不顧村莊利益。這樣的少數(shù)總是存在，在每一件具體的村務(wù)中都會存在，這樣造成民主化村級治理的困境：村莊動員能力下降，村莊日漸失序，在民主與村莊秩序之間形成了負(fù)反饋，這構(gòu)成了減弱型村級治理類型。

對于分配型村級治理而言，因?yàn)榇寮w掌握著豐富的經(jīng)濟(jì)資源，其運(yùn)作特點(diǎn)便與動員型村級治理十分不同。在民主的形式上看，分配型村級治理因?yàn)殛P(guān)注的焦點(diǎn)不是從村民那里汲取資源，而是如何合法地使用村集體占有的資源，因此，這種民主更加注重其形式的層面，村務(wù)決策一般會有規(guī)范的程序，關(guān)注程序合法性，決策過程強(qiáng)調(diào)少數(shù)服從多數(shù)，參與決策人應(yīng)具有合法的參與身份，非正式參與者沒有表決的資格等。以村民代表會議為例，在作出重大村務(wù)決策時，大多強(qiáng)調(diào)參加會議人員的合法身份，要有較為規(guī)范的會議記錄，參加會議的人員需要簽名以示自己對重大村務(wù)決策負(fù)擔(dān)責(zé)任，傾向于用表決的形式通過決策，村民代表的代表能力并不如動員型村級治理村莊那么重要，只要是通過合法程序產(chǎn)生的，什么樣的人當(dāng)村民代表關(guān)系都不很大。與此相關(guān)，村民代表會議在決策村務(wù)時，少數(shù)反對者的聲音往往被大多數(shù)人所掩蓋，而顯得過于弱小，而通過的村務(wù)決策在村中即使遇到反對者，也不大會中途改變。從這種意義上說，分配型村級治理是一種多數(shù)人決定的民主治理制度，在某些時候，多數(shù)人可能過于忽視村中少數(shù)派的聲音，而構(gòu)成實(shí)質(zhì)上的多數(shù)人專制。

五、結(jié)語

以上簡略地疏理了民主化村級治理兩種類型的不同，這種疏理對于深化村級治理研究具有重要的意義。以當(dāng)前展開實(shí)證研究的村級治理來講，學(xué)術(shù)界大多忽視了村級治理類型不同所具有的不同意涵，而將動員型村級治理與分配型村級治理混為一談。一般來講，在城郊農(nóng)村和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來土地的增值，土地集體所有的產(chǎn)權(quán)安排，使得村集體往往可以從升值的土地中獲益甚多，村集體不僅掌握著大量升值的土地資源，而且掌握著土地征用款的使用權(quán)，這些集體擁有的資源，就為分配型村級治理提供了村莊前提。此外，那些村辦企業(yè)發(fā)展較好的富強(qiáng)村莊，也具有分配型村級治理類型所具有的一應(yīng)特征。從當(dāng)前這些村集體占有大量經(jīng)濟(jì)資源的村莊數(shù)量來看，這類村莊的數(shù)量無疑只是農(nóng)村的極少數(shù)，10%左右，但從學(xué)術(shù)界現(xiàn)有實(shí)際研究來看，只占少數(shù)的分配型村莊卻受到了多數(shù)學(xué)者的關(guān)懷，而占中國農(nóng)村90%的動員型村級治理村莊，卻很少受到學(xué)者的關(guān)注。這顯然不是很正常的現(xiàn)象。換句話說，通過民主化村級治理類型區(qū)分，可以凸現(xiàn)分配型村級治理和動員型村級治理所具有的理論意義及它們所代表村莊的實(shí)踐意義。

其次，作以上治理類型的區(qū)分，有助于讓村級治理研究者特別是實(shí)證研究者明確自己研究村莊的類型，從而避免以偏概念，防此在提出理論觀點(diǎn)，特別是政策建議時，有意無意忽略自己調(diào)查的個案背景，而作出一統(tǒng)中國農(nóng)村自己的研究結(jié)論。 再次，以上治理類型的區(qū)分，還有助于理解學(xué)術(shù)界在鄉(xiāng)村研究領(lǐng)域的學(xué)術(shù)和政策爭論。當(dāng)前學(xué)術(shù)界的一些爭論，之所以公說公有理，婆說婆有理，并且都有實(shí)證研究的支持，往往是爭論雙方缺乏對鄉(xiāng)村治理類型的把握，動員型村級治理村莊的調(diào)查當(dāng)然把握不住分配型村級治理制度的特片，反之亦然。

我們以上所作的關(guān)于民主化村級治理的兩分，是關(guān)于村級治理研究的一個初步成果，拋磚引玉，希望有更多相關(guān)成果出現(xiàn)。

篇（4）

當(dāng)前學(xué)術(shù)界對村民自治的研究，包含著兩種十分不同的視角，一種視角主要從民主的方面來研究村民自治制度實(shí)施的狀況及其后果，這種視角關(guān)注的焦點(diǎn)問題是村民自治制度作為一種民主制度，在當(dāng)前村莊社會中的實(shí)施狀況及其對村民民主意識、民主觀念乃至民主技術(shù)的訓(xùn)練程度，這種視角的研究是當(dāng)前學(xué)術(shù)界村民自治研究的主流；另一種視角是從治理的方面研究村民自治制度實(shí)施狀況及后果，特別是研究村民自治的實(shí)踐可能性，其關(guān)注的焦點(diǎn)是村民自治作為一種民主化的村級治理的具體過程、運(yùn)作基礎(chǔ)及其主要特征，這種視角的研究近年逐步受到學(xué)術(shù)界的重視，成為村民自治研究由政策性解釋學(xué)術(shù)研究向政策基礎(chǔ)性學(xué)術(shù)研究過渡的重要標(biāo)志。 從治理的視角來研究村民自治，村民自治制度安排就變成為一種民主化的村級治理制度，這種制度既不同于傳統(tǒng)的村莊自治，也不同于政權(quán)意義上的民主制度，用“村民自治”而不是“村自治”這一概念，表達(dá)了前一種治理的含義[1]，村民自治是一種社會民主而非政治民主，則表達(dá)了后一種治理的含義。

從治理的角度來研究村民自治，正好與村民自治制度的緣起相關(guān)。村民自治制度在廣西一些山區(qū)自發(fā)產(chǎn)生的時候，就是為了應(yīng)對人民公社解體之后出現(xiàn)的社會失序現(xiàn)象，自發(fā)產(chǎn)生的村委會引起國家的重視，既與當(dāng)時民主化的語境有關(guān)，也與當(dāng)時農(nóng)村治理面臨的困境有關(guān)。而在實(shí)踐中和《村委會組織法》的規(guī)定來看，村民自治在村莊（行政村）秩序保持中可以起到的作用，應(yīng)是村民自治的核心要義。 民主化村級治理的關(guān)鍵即村民的自我管理、自我教育和自我服務(wù)的村莊內(nèi)生秩序狀態(tài)，這種狀態(tài)是通過四種民主辦法即民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督來達(dá)到的。從治理角度研究村民自治，實(shí)質(zhì)上就是研究以民主的辦法來形成村莊內(nèi)生秩序，這些秩序包括經(jīng)濟(jì)的合作（如公共工程建設(shè)），抵御上級過度的提取，抗御地痞對村莊的騷擾，以及監(jiān)督村干部的行為等等，這樣，治理視角所關(guān)注的問題就是用民主的辦法來形成內(nèi)生村莊秩序時的過程、可能及特征。而正是因?yàn)榇寮w經(jīng)濟(jì)資源狀況的不同，造成了用民主的辦法來形成村莊秩序時的過程、可能、特征及其側(cè)重點(diǎn)上的不同，這種不同就是我們本文將要重點(diǎn)討論的民主化村級治理的分配型和動員型類型。我們將以村民代表會議的民主決策過程及村民代表能力來展開討論。

二、民主化村級治理的理論過程

若理想化，民主化村級治理可以劃分為兩個相互聯(lián)系的部分，一個部分是用民主的辦法來決策村務(wù)，其內(nèi)容包括選舉村干部和村民代表，召開村民會議表決，以村民代表會議的形式進(jìn)行村務(wù)決策和監(jiān)督；一個部分是用集中的辦法來辦理村務(wù)，即由村干部這些具體的村民推選出來的人將村民決策的村務(wù)辦理下去。

展開以上兩個部分，第一個部分的實(shí)質(zhì)就是形成村務(wù)決策和推選出執(zhí)行這些村務(wù)決策的人員，從理想狀態(tài)來講，村民可以隨時罷免自己選出來的村干部及村民代表，實(shí)際上則因?yàn)榱T免需要成本，就為村干部以及村民代表的行為相對脫離村民意愿提供了可能。村干部及村民代表這種相對脫離村民的狀態(tài)，必然帶來民主化村級治理的第二個部分即用集中的辦法來辦理村務(wù)的后果。相對的脫離既為村干部創(chuàng)造了發(fā)揮個人才干的空間，也為村干部提供了謀求私利的機(jī)會。

村民代表也是相對脫離于村民的，但一般來講，村民代表較村干部離村民更近，一是因?yàn)榇迕翊硎歉》秶迕裢七x出來的，更重要的是，村民代表并不掌握著村干部一樣辦理村務(wù)的權(quán)力，而只是決策和監(jiān)督村務(wù)的權(quán)力。因此，也可以將村民代表當(dāng)作村民的一個部分，而單獨(dú)將村干部作村務(wù)的辦理人，即集中的主體。

從村務(wù)決策的形成即村民意愿的角度，村級治理面對的首要問題當(dāng)然是村集體公益的維護(hù)，或說如何在村莊范圍內(nèi)獲得公益，減少外部性，這種村民意愿的典型是修路架橋和維護(hù)治安等具有強(qiáng)烈外部性的公共工程和公益事業(yè)，在不能依靠外部的國家和村內(nèi)個人提供的情況下，村集體辦理這些事業(yè)成為最佳選擇，這時候，村民都會有讓村集體來興建這些公共工程和公益事業(yè)的愿望和要求，村民也很容易通過村民代表會議或村民會議的形式形成具體的村務(wù)決策。

問題是，雖然每個村民都希望獲得公益的好處，但每個村民也會盡可能減少自己為獲益所付出的成本。每一項公共工程和每一件公益事業(yè)的受益者或受益者的受益程度都是不平衡的，一些人受益很多，一些人受益無多甚至反受其害，這樣，雖然村民都期待村中公益，卻因?yàn)槭芤娌豢赡芫猓r有在每一件具體的公共工程和公益事業(yè)決策中一致同意的情況。少數(shù)人服從多數(shù)人正是實(shí)踐中運(yùn)行的民主制度的規(guī)則，大多數(shù)村民或村民代表可以作出村務(wù)的決策，但村務(wù)的辦理卻難以跨越這些具體村務(wù)決策中的少數(shù)反對派。

在辦理村務(wù)時，村干部缺乏制度上和組織上對付反對派的辦法，雖然這些反對派只是村中的少數(shù)派甚至只是個別村民，這時候，村干部可以調(diào)用兩種資源，一是村莊輿論壓力，一是個人魅力。當(dāng)反對大多數(shù)村民的少數(shù)村民在村莊中處處感受到來自鄉(xiāng)鄰以道德評價為特征的輿論壓力時，他們不得不隨大流，忍受自己的“苦難”。輿論壓力正是傳統(tǒng)社會的特征，涂爾干的“機(jī)械關(guān)聯(lián)”就是這個意思。當(dāng)前中國農(nóng)村因?yàn)榻?jīng)受巨大變革，“機(jī)械關(guān)聯(lián)”大都解體，村莊輿論壓力難以阻止少數(shù)人對自身利益的尋求。個人魅力是村干部可以調(diào)用的另一種資源。一個善于說理的人往往可以說服那些不能忍受暫時受到利益損害村民去期待不久的利益回報，一個道德高尚的村干部可以讓村民提高對利益受損的忍受度，一個社會關(guān)系多的村干部可以帶來反對者的壓力，而一個性情暴燥、身體強(qiáng)健的村干部，則可以構(gòu)成對反對者的身體威脅。總而言之，在村莊輿論不能對村中少數(shù)反對派構(gòu)成壓力時，辦理村務(wù)的村干部的個人魅力和能力，就成為一種可能的替代手段，現(xiàn)實(shí)中這種情況到處可見。

除以上兩種辦法以外，村集體經(jīng)濟(jì)成為村干部可以調(diào)用的另一種資源。擁有豐富村集體經(jīng)濟(jì)資源的村莊，大多數(shù)村民可以不顧少數(shù)人的反對而決定資源如何分配與使用，村干部也可以利用村集體資源來建立對村民的獎罰機(jī)制，少數(shù)村民若反對大多數(shù)村民的愿望和決策，他們雖然可以不顧村莊的輿論壓力，卻不得不考慮經(jīng)濟(jì)利益上可能受到的損害，從而不得不照應(yīng)多數(shù)人的愿望。況且村集體經(jīng)濟(jì)資源的豐富，使得村干部可以不從村民那里抽取資源，就可以辦理好村中公益事業(yè)。

麻煩出在村集體經(jīng)濟(jì)較少的村莊。較少的村集體經(jīng)濟(jì)決定了辦理村中公益事業(yè)，需要從村民手中抽取資源，所謂“村民事業(yè)村民辦”這一可以套用在任何具體公共工程和公益事業(yè)上面標(biāo)語所表達(dá)的。而這種提取因?yàn)槿狈?qiáng)制手段（村級民主不是國家民主的一個部分，不具有暴力工具的后盾），而在少數(shù)反對派拒絕出錢出力時，村干部無計可施。較少的村集體資源也減少了村干部強(qiáng)制村民順應(yīng)村中大多數(shù)人意愿或村中公益事業(yè)的能力。這樣一來，在一些村集體資源較少的村莊，在既缺乏村莊輿論壓力，又缺少村莊能人的情況下，村莊中公益事業(yè)就可能成為每個村民都期待，但每一件公共工程或公益事業(yè)都因?yàn)槭艿缴贁?shù)村民的反對，而辦不下去的狀況，這種狀況會大大損害村民本來可能得到的好處，或?yàn)榱说玫竭@種好處，而不得不讓每個村民花費(fèi)更大代價（比如集體建供水設(shè)施和每戶打井）。辦理公共工程和公益事業(yè)的村民意愿是不成問題，通過村民大會或代表會議形成村務(wù)決策也不成問題，但在辦理村務(wù)時，村干部卻往往面對著無法逾越的少數(shù)反對者的反對，最終致使民主化的村級治理效果不佳。

這就是說，從理論上看，決定民主化村級治理狀況的關(guān)鍵是村中可能出現(xiàn)的少數(shù)反對派能否被說服成為合作者，或直接說被壓服。如前所述，這取決于村干部的個人能力，村莊輿論壓力以及集體經(jīng)濟(jì)資源的多少。

村干部個人能力和村莊輿論與民主化的村級治理的互動關(guān)系，我們已分別討論，本文中，我們重點(diǎn)討論村集體經(jīng)濟(jì)資源對于民主化村級治理的影響。

三、集體資源與民主化村級治理的類型

如前所述，村集體經(jīng)濟(jì)資源在兩個方面深刻地影響著民主化的村級治理，豐富的村集體經(jīng)濟(jì)資源增加了村干部說服或壓服少數(shù)反對派的能力，同時，豐富的村集體資源使得民主化村級治理所面對的主要問題，不是經(jīng)濟(jì)資源的提取，而是集體資源的分配，正是在這個意義上，民主化村級治理可以依據(jù)村集體資源的多少區(qū)分為兩種不同的類型：動員型村級治理和分配型村級治理。

在村集體經(jīng)濟(jì)貧乏的村莊，民主化村級治理包括以下兩個具體過程，一是相對容易達(dá)成的關(guān)于村莊秩序的決策，特別是修路架橋等公共工程和維護(hù)治安等公益事業(yè)的決策。而在這些決策達(dá)成以后，村干部就必須說服村中的少數(shù)反對派以順利完成決策。因?yàn)榇寮w經(jīng)濟(jì)資源的貧乏，村中舉辦公共工程和公益事業(yè)所需要的人、財、物資源必須從村民中提取出來，這個從村民中提取人財物資源的過程，往往是公共工程和公益事業(yè)能否辦成的關(guān)鍵，若村中有少數(shù)村民拒絕這種人財物的提取，村干部缺乏對這些村民的強(qiáng)制手段，而只要村中有少數(shù)人可以拒絕這種提取，村中的其他村民必然起而效仿。一件于所有村民有益的公共工程和公益事業(yè)，因?yàn)榇甯刹繜o法說服少數(shù)反對者而最終流產(chǎn)，這種一再流產(chǎn)的好事，反過來會打擊村民對村集體的信心和合作辦理公益事業(yè)的信心，村民不再指望有公共的集體利益，而不得不付出更高的代價去追求自我的秩序。

村民不會滿足于每個人自己為政的狀況，而會越來越感受到集體合作的好處。河上架橋方便了每個村民的出行，泥濘的小路為每個村民帶來了麻煩，治安不良則造成了每個村民的不安全感。而因?yàn)楣补こ痰仁聵I(yè)的外部性，沒有哪一個單個的村民有能力提供這些每個村民都需要的秩序，村民懷念起人民公社時期的公共工程和公益事業(yè)來，村莊秩序成為村民的追求目標(biāo)。村莊公共秩序受到的破壞越嚴(yán)重，村民對公共工程的需要就越強(qiáng)烈，就會有越多的村莊公共輿論要求村干部為村民辦些實(shí)事，會有越多的村民愿意為獲得村莊公共秩序而犧牲一些個人暫時的利益，會有越多的對少數(shù)反對派的壓力，這種情況下，村莊中若有強(qiáng)人出來擔(dān)任村干部，他便可以借助這種輿論上的強(qiáng)勢，以自己的說理能力或身體暴力來說服或壓服村中少數(shù)反對派，村中公共工程最終建得越來越多，村莊秩序反過來以遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過村民個人付出的程度回報每個村民，這個強(qiáng)人村干部因此威信更高，為村民提供公共秩序的能力更強(qiáng)，他達(dá)成了村集體經(jīng)濟(jì)貧乏村莊中汲取村中經(jīng)濟(jì)資源以維持村莊秩序這一村莊自治的目標(biāo)。

村莊自治不同于村民自治，以強(qiáng)人治村為特色的村莊自治，容易出現(xiàn)兩個引起村民不滿的問題，一是強(qiáng)人治村時，他選擇的治理目標(biāo)可能會過于脫離村民愿望的實(shí)際，這種對實(shí)際的脫離，既可以包括上級安排下來的超出村莊實(shí)際需要的種種達(dá)標(biāo)升級活動，也可以包括他因?yàn)閭€人眼界的局限乃至私利考慮而決定下來的公共工程目標(biāo)。二是強(qiáng)人治村容易出現(xiàn)權(quán)力的濫用，尤其是在辦理公共工程等公益事業(yè)中，為自己謀取私利，最終導(dǎo)致好的公共工程目標(biāo)成為村民支出的惡夢，村民手中的資源是提取上去了，公共工程卻遙遙無期。村民因此而失望和憤怒。

村民自治作為一種民主化的村級治理辦法，正是要解決以上村莊自治中可能存在的弱點(diǎn)。一方面，民主化的村級治理通過村民大會或村民代表會議的形式達(dá)成公共工程的決策，這就從理論上排除了村莊公共工程脫離村民意愿實(shí)際的可能。而在村干部辦理公共工程的過程中，村民不僅有通過村民代表會議等形式監(jiān)督村干部的制度，而且村民理論上可以通過選舉或罷免村干部來約束村干部的不良行為。正是通過以上兩個過程，民主化村級治理為村集體經(jīng)濟(jì)資源貧乏村莊的村民提供了獲得村莊秩序的信心、渠道和能力，村民因此有更多籌辦公共工程的積極性，村干部也因此有更多舉辦公共工程的雄心和能力。

換句話說，在村集體經(jīng)濟(jì)資源貧乏村莊，村級治理或村莊公共秩序獲得的關(guān)鍵，是村干部提取經(jīng)濟(jì)資源的能力，民主化村級治理因?yàn)榻鉀Q了強(qiáng)人治村中容易引起村民不滿的因素，而提高了村民對公共工程的信心和支持力度，從而提高了村干部在辦理村莊公共工程時說服少數(shù)反對者和動員村莊資源的能力。顯然，集體經(jīng)濟(jì)資源貧乏村莊的民主化村級治理的核心，正是這種村莊資源動員能力的提高，因此，可以將這種民主化的村級治理稱之為動員型村級治理。

與集體經(jīng)濟(jì)資源貧乏村不同，掌握著大量村集體經(jīng)濟(jì)資源村莊的治理，因?yàn)閾碛写罅靠晒┲涞慕?jīng)濟(jì)資源，而具有很強(qiáng)的提供公共工程和公益事業(yè)的能力，村莊秩序在某種意義上是不成問題的。但這并不是說掌握有大量集體資源村莊的秩序不會遇到挑戰(zhàn)，這種挑戰(zhàn)同樣來自于村中的少數(shù)反對派。

既然掌握有大量經(jīng)濟(jì)資源，村干部便有使用這些經(jīng)濟(jì)資源的理由，而正是村集體經(jīng)濟(jì)資源的使用上面，不受監(jiān)督的村干部可能會謀取自己的私人好處，集體資源越多，村干部謀取私人好處的危險性就越大。他們名義上是在建一座橋，但事實(shí)上這種橋只是方便了村中少數(shù)人的出行，而大多數(shù)村民獲益不多，甚至他們建橋之初，就是為了將工程承包到自己親友，以撈取個人好處。這樣，在擁有大量集體經(jīng)濟(jì)資源的村莊，民主化的村級治理可以監(jiān)督村干部的不良行為，防止村干部濫用村集體資源。不通過村民大會或村民代表會議批準(zhǔn)的決策，是違反制度的決策，作出違反制度決策的村干部，不僅可能受到村民的責(zé)難，而且在決策出現(xiàn)失誤引起爭執(zhí)時，村干部要承擔(dān)程序不合法的責(zé)任。

因此，集體資源豐富村莊的村干部們也樂于召開村民大會和村民代表會議來討論如何使用村集體的資源。這時的村干部在召開村民大會或村民代表會議時，他們完全不同于集體經(jīng)濟(jì)貧乏村莊村干部召集村民開會以提高對村莊資源動員能力的動機(jī)，他們更多的是需要一個名義上合法的程序，這樣在使用村集體經(jīng)濟(jì)的資源時，可以減少責(zé)任的承擔(dān)。這種民主化的村級治理，便構(gòu)成一種分配型的村級治理。

四、動員型村級治理與分配型村級治理的比較

如上所述，因?yàn)榇迩f集體經(jīng)濟(jì)資源的不同，帶來村級治理具體過程和功能重點(diǎn)的不同，這種不同構(gòu)成了動員型和分配型這樣兩種類型的民主化村級治理機(jī)制。通過比較，可以增加對民主化村級治理類型區(qū)分的認(rèn)識。

對于動員型村級治理而言，既然村集體經(jīng)濟(jì)資源貧乏，村集體舉辦公共工程和公益事業(yè)，就需要從每個個體村民手中汲取人財物資源，在村級民主缺乏暴力強(qiáng)制的情況下，村干部缺乏強(qiáng)制提取村民資源的能力，他們便可以通過村民代表會議這種形式來討論村務(wù)，通過村民大會的形式來動員村民，通過自己的身體力行和與村莊精英人物的個人關(guān)系來尋求村中的諸種支持。從民主的形式來看，動員型村級治理關(guān)注的焦點(diǎn)不是規(guī)范的民主形式，而是這種民主辦法是否真正具有動員村民的能力，或者說動員型的民主化村級治理，更側(cè)重于實(shí)質(zhì)民主的層面，若村中有若干具有權(quán)威影響的精英人物，村干部將這些精英人物請過來開一個并不規(guī)范的村民議事會，這個議事會即可以作出一個有助于建設(shè)村莊公共工程和提高村干部工作能力的決策，這個決策可以減少村干部在辦理具體村務(wù)中受到反對的阻力，反過來，既然民主化村級治理側(cè)重于實(shí)質(zhì)民主的方面，有些時候，通過規(guī)范的民主形式比如召開村民大會或由村民選舉的村民代表作出的決策，雖然具有多數(shù)人通過的結(jié)果，少數(shù)反對者卻并不一定認(rèn)可這個決策，他們具有足夠讓這個大多數(shù)人通過的決策擱置下來的能力，他們拒絕為諸如公共工程建設(shè)和公益事業(yè)投資提供他們應(yīng)該分?jǐn)偟姆蓊~。他們拒絕分?jǐn)偅阕阋栽斐蓜訂T型村級治理的困境，這就引出動員型村級治理的第二個特點(diǎn)，即其民主更多強(qiáng)調(diào)一致通過而不是少數(shù)服從多數(shù)，重大的村務(wù)決策多是妥協(xié)的結(jié)果，而不是表決的結(jié)果，舉凡表決，大都不會有好的治理效果。從這種意義上講，動員型村級治理是一種少數(shù)人決定的民主治理制度，以村民代表會議決策重大村務(wù)的過程為例，動員型村級治理一般較少采取表決的形式來通過決策，而較多充分討論以達(dá)成妥協(xié)，參加村民代表會議的人員不僅有正式選舉出來的村民代表，而且有受邀請而來的與決策村務(wù)有關(guān)的各方面頭面人物。

若在村民代表會議的討論中遇到堅定的反對者，哪怕這些反對者只是極少數(shù)，且其反對的理由并不充分，這些極少數(shù)的反對派也往往有能力使村務(wù)決策半途而廢。這就構(gòu)成了動員型村級治理中的少數(shù)人決定的后果。不僅如此，動員型村級治理中的村民代表會議作出的決策，還需要村民代表具有代表能力，即村民代表有足夠影響村民接受決策的能力，若村民代表的代表能力或代表性不夠，村民代表會議通過的村務(wù)決策，同樣會在村干部具體辦理村務(wù)時，受到少數(shù)村民的反對，這種反對也有致使通過的村務(wù)決策流產(chǎn)的可能。

在動員型村級治理中，若有一次諸如公共工程建設(shè)的決策被一致通過且順利實(shí)施，村民可以從中獲得好處，村民下一次就有通過更多如此決策的理由與可能，這樣一來，民主化的村級治理制度在村集體經(jīng)濟(jì)資源貧乏的村莊也可以得到有效運(yùn)作，村莊動員能力日漸增強(qiáng)，而村莊秩序日漸獲得，在民主與村莊秩序之間，形成了良性循環(huán)，這構(gòu)成了一種增強(qiáng)型的動員型村級治理類型。不過，并非所有動員型村級治理制度都具有增強(qiáng)型的特征。若有多次對全村公益十分重要卻因?yàn)樯贁?shù)村民的反對而不能達(dá)成決策的事情發(fā)生，就會影響村民對集體合作的信心，少數(shù)村民也更加敢于聲明個人利益而不顧村莊利益。這樣的少數(shù)總是存在，在每一件具體的村務(wù)中都會存在，這樣造成民主化村級治理的困境：村莊動員能力下降，村莊日漸失序，在民主與村莊秩序之間形成了負(fù)反饋，這構(gòu)成了減弱型村級治理類型。

對于分配型村級治理而言，因?yàn)榇寮w掌握著豐富的經(jīng)濟(jì)資源，其運(yùn)作特點(diǎn)便與動員型村級治理十分不同。在民主的形式上看，分配型村級治理因?yàn)殛P(guān)注的焦點(diǎn)不是從村民那里汲取資源，而是如何合法地使用村集體占有的資源，因此，這種民主更加注重其形式的層面，村務(wù)決策一般會有規(guī)范的程序，關(guān)注程序合法性，決策過程強(qiáng)調(diào)少數(shù)服從多數(shù)，參與決策人應(yīng)具有合法的參與身份，非正式參與者沒有表決的資格等。以村民代表會議為例，在作出重大村務(wù)決策時，大多強(qiáng)調(diào)參加會議人員的合法身份，要有較為規(guī)范的會議記錄，參加會議的人員需要簽名以示自己對重大村務(wù)決策負(fù)擔(dān)責(zé)任，傾向于用表決的形式通過決策，村民代表的代表能力并不如動員型村級治理村莊那么重要，只要是通過合法程序產(chǎn)生的，什么樣的人當(dāng)村民代表關(guān)系都不很大。與此相關(guān)，村民代表會議在決策村務(wù)時，少數(shù)反對者的聲音往往被大多數(shù)人所掩蓋，而顯得過于弱小，而通過的村務(wù)決策在村中即使遇到反對者，也不大會中途改變。從這種意義上說，分配型村級治理是一種多數(shù)人決定的民主治理制度，在某些時候，多數(shù)人可能過于忽視村中少數(shù)派的聲音，而構(gòu)成實(shí)質(zhì)上的多數(shù)人****。

五、結(jié)語

以上簡略地疏理了民主化村級治理兩種類型的不同，這種疏理對于深化村級治理研究具有重要的意義。以當(dāng)前展開實(shí)證研究的村級治理來講，學(xué)術(shù)界大多忽視了村級治理類型不同所具有的不同意涵，而將動員型村級治理與分配型村級治理混為一談。一般來講，在城郊農(nóng)村和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來土地的增值，土地集體所有的產(chǎn)權(quán)安排，使得村集體往往可以從升值的土地中獲益甚多，村集體不僅掌握著大量升值的土地資源，而且掌握著土地征用款的使用權(quán)，這些集體擁有的資源，就為分配型村級治理提供了村莊前提。此外，那些村辦企業(yè)發(fā)展較好的富強(qiáng)村莊，也具有分配型村級治理類型所具有的一應(yīng)特征。從當(dāng)前這些村集體占有大量經(jīng)濟(jì)資源的村莊數(shù)量來看，這類村莊的數(shù)量無疑只是農(nóng)村的極少數(shù)，10%左右，但從學(xué)術(shù)界現(xiàn)有實(shí)際研究來看，只占少數(shù)的分配型村莊卻受到了多數(shù)學(xué)者的關(guān)懷，而占中國農(nóng)村90%的動員型村級治理村莊，卻很少受到學(xué)者的關(guān)注。這顯然不是很正常的現(xiàn)象。換句話說，通過民主化村級治理類型區(qū)分，可以凸現(xiàn)分配型村級治理和動員型村級治理所具有的理論意義及它們所代表村莊的實(shí)踐意義。

其次，作以上治理類型的區(qū)分，有助于讓村級治理研究者特別是實(shí)證研究者明確自己研究村莊的類型，從而避免以偏概念，防此在提出理論觀點(diǎn)，特別是政策建議時，有意無意忽略自己調(diào)查的個案背景，而作出一統(tǒng)中國農(nóng)村自己的研究結(jié)論。 再次，以上治理類型的區(qū)分，還有助于理解學(xué)術(shù)界在鄉(xiāng)村研究領(lǐng)域的學(xué)術(shù)和政策爭論。當(dāng)前學(xué)術(shù)界的一些爭論，之所以公說公有理，婆說婆有理，并且都有實(shí)證研究的支持，往往是爭論雙方缺乏對鄉(xiāng)村治理類型的把握，動員型村級治理村莊的調(diào)查當(dāng)然把握不住分配型村級治理制度的特片，反之亦然。

我們以上所作的關(guān)于民主化村級治理的兩分，是關(guān)于村級治理研究的一個初步成果，拋磚引玉，希望有更多相關(guān)成果出現(xiàn)。

篇（5）

當(dāng)前學(xué)術(shù)界對村民自治的研究，包含著兩種十分不同的視角，一種視角主要從民主的方面來研究村民自治制度實(shí)施的狀況及其后果，這種視角關(guān)注的焦點(diǎn)問題是村民自治制度作為一種民主制度，在當(dāng)前村莊社會中的實(shí)施狀況及其對村民民主意識、民主觀念乃至民主技術(shù)的訓(xùn)練程度，這種視角的研究是當(dāng)前學(xué)術(shù)界村民自治研究的主流；另一種視角是從治理的方面研究村民自治制度實(shí)施狀況及后果，特別是研究村民自治的實(shí)踐可能性，其關(guān)注的焦點(diǎn)是村民自治作為一種民主化的村級治理的具體過程、運(yùn)作基礎(chǔ)及其主要特征，這種視角的研究近年逐步受到學(xué)術(shù)界的重視，成為村民自治研究由政策性解釋學(xué)術(shù)研究向政策基礎(chǔ)性學(xué)術(shù)研究過渡的重要標(biāo)志。從治理的視角來研究村民自治，村民自治制度安排就變成為一種民主化的村級治理制度，這種制度既不同于傳統(tǒng)的村莊自治，也不同于政權(quán)意義上的民主制度，用“村民自治”而不是“村自治”這一概念，表達(dá)了前一種治理的含義[1]，村民自治是一種社會民主而非政治民主，則表達(dá)了后一種治理的含義。

從治理的角度來研究村民自治，正好與村民自治制度的緣起相關(guān)。村民自治制度在廣西一些山區(qū)自發(fā)產(chǎn)生的時候，就是為了應(yīng)對解體之后出現(xiàn)的社會失序現(xiàn)象[2]，自發(fā)產(chǎn)生的村委會引起國家的重視，既與當(dāng)時民主化的語境有關(guān)，也與當(dāng)時農(nóng)村治理面臨的困境有關(guān)。而在實(shí)踐中和《村委會組織法》的規(guī)定來看，村民自治在村莊（行政村）秩序保持中可以起到的作用，應(yīng)是村民自治的核心要義。民主化村級治理的關(guān)鍵即村民的自我管理、自我教育和自我服務(wù)的村莊內(nèi)生秩序狀態(tài)，這種狀態(tài)是通過四種民主辦法即民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督來達(dá)到的。從治理角度研究村民自治，實(shí)質(zhì)上就是研究以民主的辦法來形成村莊內(nèi)生秩序，這些秩序包括經(jīng)濟(jì)的合作（如公共工程建設(shè)），抵御上級過度的提取，抗御地痞對村莊的騷擾，以及監(jiān)督村干部的行為等等，這樣，治理視角所關(guān)注的問題就是用民主的辦法來形成內(nèi)生村莊秩序時的過程、可能及特征。而正是因?yàn)榇寮w經(jīng)濟(jì)資源狀況的不同，造成了用民主的辦法來形成村莊秩序時的過程、可能、特征及其側(cè)重點(diǎn)上的不同，這種不同就是我們本文將要重點(diǎn)討論的民主化村級治理的分配型和動員型類型。我們將以村民代表會議的民主決策過程及村民代表能力來展開討論。

二、民主化村級治理的理論過程

若理想化，民主化村級治理可以劃分為兩個相互聯(lián)系的部分，一個部分是用民主的辦法來決策村務(wù)，其內(nèi)容包括選舉村干部和村民代表，召開村民會議表決，以村民代表會議的形式進(jìn)行村務(wù)決策和監(jiān)督；一個部分是用集中的辦法來辦理村務(wù)，即由村干部這些具體的村民推選出來的人將村民決策的村務(wù)辦理下去。

展開以上兩個部分，第一個部分的實(shí)質(zhì)就是形成村務(wù)決策和推選出執(zhí)行這些村務(wù)決策的人員，從理想狀態(tài)來講，村民可以隨時罷免自己選出來的村干部及村民代表，實(shí)際上則因?yàn)榱T免需要成本，就為村干部以及村民代表的行為相對脫離村民意愿提供了可能。村干部及村民代表這種相對脫離村民的狀態(tài)，必然帶來民主化村級治理的第二個部分即用集中的辦法來辦理村務(wù)的后果。相對的脫離既為村干部創(chuàng)造了發(fā)揮個人才干的空間，也為村干部提供了謀求私利的機(jī)會。

村民代表也是相對脫離于村民的，但一般來講，村民代表較村干部離村民更近，一是因?yàn)榇迕翊硎歉》秶迕裢七x出來的，更重要的是，村民代表并不掌握著村干部一樣辦理村務(wù)的權(quán)力，而只是決策和監(jiān)督村務(wù)的權(quán)力。因此，也可以將村民代表當(dāng)作村民的一個部分，而單獨(dú)將村干部作村務(wù)的辦理人，即集中的主體。

從村務(wù)決策的形成即村民意愿的角度，村級治理面對的首要問題當(dāng)然是村集體公益的維護(hù)，或說如何在村莊范圍內(nèi)獲得公益，減少外部性，這種村民意愿的典型是修路架橋和維護(hù)治安等具有強(qiáng)烈外部性的公共工程和公益事業(yè)，在不能依靠外部的國家和村內(nèi)個人提供的情況下，村集體辦理這些事業(yè)成為最佳選擇，這時候，村民都會有讓村集體來興建這些公共工程和公益事業(yè)的愿望和要求，村民也很容易通過村民代表會議或村民會議的形式形成具體的村務(wù)決策。

問題是，雖然每個村民都希望獲得公益的好處，但每個村民也會盡可能減少自己為獲益所付出的成本。每一項公共工程和每一件公益事業(yè)的受益者或受益者的受益程度都是不平衡的，一些人受益很多，一些人受益無多甚至反受其害，這樣，雖然村民都期待村中公益，卻因?yàn)槭芤娌豢赡芫猓r有在每一件具體的公共工程和公益事業(yè)決策中一致同意的情況。少數(shù)人服從多數(shù)人正是實(shí)踐中運(yùn)行的民主制度的規(guī)則，大多數(shù)村民或村民代表可以作出村務(wù)的決策，但村務(wù)的辦理卻難以跨越這些具體村務(wù)決策中的少數(shù)反對派。

在辦理村務(wù)時，村干部缺乏制度上和組織上對付反對派的辦法，雖然這些反對派只是村中的少數(shù)派甚至只是個別村民，這時候，村干部可以調(diào)用兩種資源，一是村莊輿論壓力，一是個人魅力。當(dāng)反對大多數(shù)村民的少數(shù)村民在村莊中處處感受到來自鄉(xiāng)鄰以道德評價為特征的輿論壓力時，他們不得不隨大流，忍受自己的“苦難”。輿論壓力正是傳統(tǒng)社會的特征，涂爾干的“機(jī)械關(guān)聯(lián)”就是這個意思。當(dāng)前中國農(nóng)村因?yàn)榻?jīng)受巨大變革，“機(jī)械關(guān)聯(lián)”大都解體，村莊輿論壓力難以阻止少數(shù)人對自身利益的尋求。個人魅力是村干部可以調(diào)用的另一種資源。一個善于說理的人往往可以說服那些不能忍受暫時受到利益損害村民去期待不久的利益回報，一個道德高尚的村干部可以讓村民提高對利益受損的忍受度，一個社會關(guān)系多的村干部可以帶來反對者的壓力，而一個性情暴燥、身體強(qiáng)健的村干部，則可以構(gòu)成對反對者的身體威脅。總而言之，在村莊輿論不能對村中少數(shù)反對派構(gòu)成壓力時，辦理村務(wù)的村干部的個人魅力和能力，就成為一種可能的替代手段，現(xiàn)實(shí)中這種情況到處可見。

除以上兩種辦法以外，村集體經(jīng)濟(jì)成為村干部可以調(diào)用的另一種資源。擁有豐富村集體經(jīng)濟(jì)資源的村莊，大多數(shù)村民可以不顧少數(shù)人的反對而決定資源如何分配與使用，村干部也可以利用村集體資源來建立對村民的獎罰機(jī)制，少數(shù)村民若反對大多數(shù)村民的愿望和決策，他們雖然可以不顧村莊的輿論壓力，卻不得不考慮經(jīng)濟(jì)利益上可能受到的損害，從而不得不照應(yīng)多數(shù)人的愿望。況且村集體經(jīng)濟(jì)資源的豐富，使得村干部可以不從村民那里抽取資源，就可以辦理好村中公益事業(yè)。

麻煩出在村集體經(jīng)濟(jì)較少的村莊。較少的村集體經(jīng)濟(jì)決定了辦理村中公益事業(yè)，需要從村民手中抽取資源，所謂“村民事業(yè)村民辦”這一可以套用在任何具體公共工程和公益事業(yè)上面標(biāo)語所表達(dá)的。而這種提取因?yàn)槿狈?qiáng)制手段（村級民主不是國家民主的一個部分，不具有暴力工具的后盾），而在少數(shù)反對派拒絕出錢出力時，村干部無計可施。較少的村集體資源也減少了村干部強(qiáng)制村民順應(yīng)村中大多數(shù)人意愿或村中公益事業(yè)的能力。這樣一來，在一些村集體資源較少的村莊，在既缺乏村莊輿論壓力，又缺少村莊能人的情況下，村莊中公益事業(yè)就可能成為每個村民都期待，但每一件公共工程或公益事業(yè)都因?yàn)槭艿缴贁?shù)村民的反對，而辦不下去的狀況，這種狀況會大大損害村民本來可能得到的好處，或?yàn)榱说玫竭@種好處，而不得不讓每個村民花費(fèi)更大代價（比如集體建供水設(shè)施和每戶打井）。辦理公共工程和公益事業(yè)的村民意愿是不成問題，通過村民大會或代表會議形成村務(wù)決策也不成問題，但在辦理村務(wù)時，村干部卻往往面對著無法逾越的少數(shù)反對者的反對，最終致使民主化的村級治理效果不佳。

這就是說，從理論上看，決定民主化村級治理狀況的關(guān)鍵是村中可能出現(xiàn)的少數(shù)反對派能否被說服成為合作者，或直接說被壓服。如前所述，這取決于村干部的個人能力，村莊輿論壓力以及集體經(jīng)濟(jì)資源的多少。

村干部個人能力和村莊輿論與民主化的村級治理的互動關(guān)系，我們已分別討論[3]，本文中，我們重點(diǎn)討論村集體經(jīng)濟(jì)資源對于民主化村級治理的影響。

三、集體資源與民主化村級治理的類型

如前所述，村集體經(jīng)濟(jì)資源在兩個方面深刻地影響著民主化的村級治理，豐富的村集體經(jīng)濟(jì)資源增加了村干部說服或壓服少數(shù)反對派的能力，同時，豐富的村集體資源使得民主化村級治理所面對的主要問題，不是經(jīng)濟(jì)資源的提取，而是集體資源的分配，正是在這個意義上，民主化村級治理可以依據(jù)村集體資源的多少區(qū)分為兩種不同的類型：動員型村級治理和分配型村級治理。

在村集體經(jīng)濟(jì)貧乏的村莊，民主化村級治理包括以下兩個具體過程，一是相對容易達(dá)成的關(guān)于村莊秩序的決策，特別是修路架橋等公共工程和維護(hù)治安等公益事業(yè)的決策。而在這些決策達(dá)成以后，村干部就必須說服村中的少數(shù)反對派以順利完成決策。因?yàn)榇寮w經(jīng)濟(jì)資源的貧乏，村中舉辦公共工程和公益事業(yè)所需要的人、財、物資源必須從村民中提取出來，這個從村民中提取人財物資源的過程，往往是公共工程和公益事業(yè)能否辦成的關(guān)鍵，若村中有少數(shù)村民拒絕這種人財物的提取，村干部缺乏對這些村民的強(qiáng)制手段，而只要村中有少數(shù)人可以拒絕這種提取，村中的其他村民必然起而效仿。一件于所有村民有益的公共工程和公益事業(yè)，因?yàn)榇甯刹繜o法說服少數(shù)反對者而最終流產(chǎn)，這種一再流產(chǎn)的好事，反過來會打擊村民對村集體的信心和合作辦理公益事業(yè)的信心，村民不再指望有公共的集體利益，而不得不付出更高的代價去追求自我的秩序。

村民不會滿足于每個人自己為政的狀況，而會越來越感受到集體合作的好處。河上架橋方便了每個村民的出行，泥濘的小路為每個村民帶來了麻煩，治安不良則造成了每個村民的不安全感。而因?yàn)楣补こ痰仁聵I(yè)的外部性，沒有哪一個單個的村民有能力提供這些每個村民都需要的秩序，村民懷念起時期的公共工程和公益事業(yè)來，村莊秩序成為村民的追求目標(biāo)。村莊公共秩序受到的破壞越嚴(yán)重，村民對公共工程的需要就越強(qiáng)烈，就會有越多的村莊公共輿論要求村干部為村民辦些實(shí)事，會有越多的村民愿意為獲得村莊公共秩序而犧牲一些個人暫時的利益，會有越多的對少數(shù)反對派的壓力，這種情況下，村莊中若有強(qiáng)人出來擔(dān)任村干部，他便可以借助這種輿論上的強(qiáng)勢，以自己的說理能力或身體暴力來說服或壓服村中少數(shù)反對派，村中公共工程最終建得越來越多，村莊秩序反過來以遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過村民個人付出的程度回報每個村民，這個強(qiáng)人村干部因此威信更高，為村民提供公共秩序的能力更強(qiáng)，他達(dá)成了村集體經(jīng)濟(jì)貧乏村莊中汲取村中經(jīng)濟(jì)資源以維持村莊秩序這一村莊自治的目標(biāo)。

村莊自治不同于村民自治，以強(qiáng)人治村為特色的村莊自治，容易出現(xiàn)兩個引起村民不滿的問題，一是強(qiáng)人治村時，他選擇的治理目標(biāo)可能會過于脫離村民愿望的實(shí)際，這種對實(shí)際的脫離，既可以包括上級安排下來的超出村莊實(shí)際需要的種種達(dá)標(biāo)升級活動，也可以包括他因?yàn)閭€人眼界的局限乃至私利考慮而決定下來的公共工程目標(biāo)。二是強(qiáng)人治村容易出現(xiàn)權(quán)力的濫用，尤其是在辦理公共工程等公益事業(yè)中，為自己謀取私利，最終導(dǎo)致好的公共工程目標(biāo)成為村民支出的惡夢，村民手中的資源是提取上去了，公共工程卻遙遙無期。村民因此而失望和憤怒。

村民自治作為一種民主化的村級治理辦法，正是要解決以上村莊自治中可能存在的弱點(diǎn)。一方面，民主化的村級治理通過村民大會或村民代表會議的形式達(dá)成公共工程的決策，這就從理論上排除了村莊公共工程脫離村民意愿實(shí)際的可能。而在村干部辦理公共工程的過程中，村民不僅有通過村民代表會議等形式監(jiān)督村干部的制度，而且村民理論上可以通過選舉或罷免村干部來約束村干部的不良行為。正是通過以上兩個過程，民主化村級治理為村集體經(jīng)濟(jì)資源貧乏村莊的村民提供了獲得村莊秩序的信心、渠道和能力，村民因此有更多籌辦公共工程的積極性，村干部也因此有更多舉辦公共工程的雄心和能力。

換句話說，在村集體經(jīng)濟(jì)資源貧乏村莊，村級治理或村莊公共秩序獲得的關(guān)鍵，是村干部提取經(jīng)濟(jì)資源的能力，民主化村級治理因?yàn)榻鉀Q了強(qiáng)人治村中容易引起村民不滿的因素，而提高了村民對公共工程的信心和支持力度，從而提高了村干部在辦理村莊公共工程時說服少數(shù)反對者和動員村莊資源的能力。顯然，集體經(jīng)濟(jì)資源貧乏村莊的民主化村級治理的核心，正是這種村莊資源動員能力的提高，因此，可以將這種民主化的村級治理稱之為動員型村級治理。

與集體經(jīng)濟(jì)資源貧乏村不同，掌握著大量村集體經(jīng)濟(jì)資源村莊的治理，因?yàn)閾碛写罅靠晒┲涞慕?jīng)濟(jì)資源，而具有很強(qiáng)的提供公共工程和公益事業(yè)的能力，村莊秩序在某種意義上是不成問題的。但這并不是說掌握有大量集體資源村莊的秩序不會遇到挑戰(zhàn)，這種挑戰(zhàn)同樣來自于村中的少數(shù)反對派。

既然掌握有大量經(jīng)濟(jì)資源，村干部便有使用這些經(jīng)濟(jì)資源的理由，而正是村集體經(jīng)濟(jì)資源的使用上面，不受監(jiān)督的村干部可能會謀取自己的私人好處，集體資源越多，村干部謀取私人好處的危險性就越大。他們名義上是在建一座橋，但事實(shí)上這種橋只是方便了村中少數(shù)人的出行，而大多數(shù)村民獲益不多，甚至他們建橋之初，就是為了將工程承包到自己親友，以撈取個人好處。這樣，在擁有大量集體經(jīng)濟(jì)資源的村莊，民主化的村級治理可以監(jiān)督村干部的不良行為，防止村干部濫用村集體資源。不通過村民大會或村民代表會議批準(zhǔn)的決策，是違反制度的決策，作出違反制度決策的村干部，不僅可能受到村民的責(zé)難，而且在決策出現(xiàn)失誤引起爭執(zhí)時，村干部要承擔(dān)程序不合法的責(zé)任。

因此，集體資源豐富村莊的村干部們也樂于召開村民大會和村民代表會議來討論如何使用村集體的資源。這時的村干部在召開村民大會或村民代表會議時，他們完全不同于集體經(jīng)濟(jì)貧乏村莊村干部召集村民開會以提高對村莊資源動員能力的動機(jī)，他們更多的是需要一個名義上合法的程序，這樣在使用村集體經(jīng)濟(jì)的資源時，可以減少責(zé)任的承擔(dān)。這種民主化的村級治理，便構(gòu)成一種分配型的村級治理。

四、動員型村級治理與分配型村級治理的比較

如上所述，因?yàn)榇迩f集體經(jīng)濟(jì)資源的不同，帶來村級治理具體過程和功能重點(diǎn)的不同，這種不同構(gòu)成了動員型和分配型這樣兩種類型的民主化村級治理機(jī)制。通過比較，可以增加對民主化村級治理類型區(qū)分的認(rèn)識。

對于動員型村級治理而言，既然村集體經(jīng)濟(jì)資源貧乏，村集體舉辦公共工程和公益事業(yè)，就需要從每個個體村民手中汲取人財物資源，在村級民主缺乏暴力強(qiáng)制的情況下，村干部缺乏強(qiáng)制提取村民資源的能力，他們便可以通過村民代表會議這種形式來討論村務(wù)，通過村民大會的形式來動員村民，通過自己的身體力行和與村莊精英人物的個人關(guān)系來尋求村中的諸種支持。從民主的形式來看，動員型村級治理關(guān)注的焦點(diǎn)不是規(guī)范的民主形式，而是這種民主辦法是否真正具有動員村民的能力，或者說動員型的民主化村級治理，更側(cè)重于實(shí)質(zhì)民主的層面，若村中有若干具有權(quán)威影響的精英人物，村干部將這些精英人物請過來開一個并不規(guī)范的村民議事會，這個議事會即可以作出一個有助于建設(shè)村莊公共工程和提高村干部工作能力的決策，這個決策可以減少村干部在辦理具體村務(wù)中受到反對的阻力，反過來，既然民主化村級治理側(cè)重于實(shí)質(zhì)民主的方面，有些時候，通過規(guī)范的民主形式比如召開村民大會或由村民選舉的村民代表作出的決策，雖然具有多數(shù)人通過的結(jié)果，少數(shù)反對者卻并不一定認(rèn)可這個決策，他們具有足夠讓這個大多數(shù)人通過的決策擱置下來的能力，他們拒絕為諸如公共工程建設(shè)和公益事業(yè)投資提供他們應(yīng)該分?jǐn)偟姆蓊~。他們拒絕分?jǐn)偅阕阋栽斐蓜訂T型村級治理的困境，這就引出動員型村級治理的第二個特點(diǎn)，即其民主更多強(qiáng)調(diào)一致通過而不是少數(shù)服從多數(shù)，重大的村務(wù)決策多是妥協(xié)的結(jié)果，而不是表決的結(jié)果，舉凡表決，大都不會有好的治理效果。從這種意義上講，動員型村級治理是一種少數(shù)人決定的民主治理制度，以村民代表會議決策重大村務(wù)的過程為例，動員型村級治理一般較少采取表決的形式來通過決策，而較多充分討論以達(dá)成妥協(xié)，參加村民代表會議的人員不僅有正式選舉出來的村民代表，而且有受邀請而來的與決策村務(wù)有關(guān)的各方面頭面人物。

若在村民代表會議的討論中遇到堅定的反對者，哪怕這些反對者只是極少數(shù)，且其反對的理由并不充分，這些極少數(shù)的反對派也往往有能力使村務(wù)決策半途而廢。這就構(gòu)成了動員型村級治理中的少數(shù)人決定的后果。不僅如此，動員型村級治理中的村民代表會議作出的決策，還需要村民代表具有代表能力，即村民代表有足夠影響村民接受決策的能力，若村民代表的代表能力或代表性不夠，村民代表會議通過的村務(wù)決策，同樣會在村干部具體辦理村務(wù)時，受到少數(shù)村民的反對，這種反對也有致使通過的村務(wù)決策流產(chǎn)的可能。

在動員型村級治理中，若有一次諸如公共工程建設(shè)的決策被一致通過且順利實(shí)施，村民可以從中獲得好處，村民下一次就有通過更多如此決策的理由與可能，這樣一來，民主化的村級治理制度在村集體經(jīng)濟(jì)資源貧乏的村莊也可以得到有效運(yùn)作，村莊動員能力日漸增強(qiáng)，而村莊秩序日漸獲得，在民主與村莊秩序之間，形成了良性循環(huán)，這構(gòu)成了一種增強(qiáng)型的動員型村級治理類型。不過，并非所有動員型村級治理制度都具有增強(qiáng)型的特征。若有多次對全村公益十分重要卻因?yàn)樯贁?shù)村民的反對而不能達(dá)成決策的事情發(fā)生，就會影響村民對集體合作的信心，少數(shù)村民也更加敢于聲明個人利益而不顧村莊利益。這樣的少數(shù)總是存在，在每一件具體的村務(wù)中都會存在，這樣造成民主化村級治理的困境：村莊動員能力下降，村莊日漸失序，在民主與村莊秩序之間形成了負(fù)反饋，這構(gòu)成了減弱型村級治理類型。

對于分配型村級治理而言，因?yàn)榇寮w掌握著豐富的經(jīng)濟(jì)資源，其運(yùn)作特點(diǎn)便與動員型村級治理十分不同。在民主的形式上看，分配型村級治理因?yàn)殛P(guān)注的焦點(diǎn)不是從村民那里汲取資源，而是如何合法地使用村集體占有的資源，因此，這種民主更加注重其形式的層面，村務(wù)決策一般會有規(guī)范的程序，關(guān)注程序合法性，決策過程強(qiáng)調(diào)少數(shù)服從多數(shù)，參與決策人應(yīng)具有合法的參與身份，非正式參與者沒有表決的資格等。以村民代表會議為例，在作出重大村務(wù)決策時，大多強(qiáng)調(diào)參加會議人員的合法身份，要有較為規(guī)范的會議記錄，參加會議的人員需要簽名以示自己對重大村務(wù)決策負(fù)擔(dān)責(zé)任，傾向于用表決的形式通過決策，村民代表的代表能力并不如動員型村級治理村莊那么重要，只要是通過合法程序產(chǎn)生的，什么樣的人當(dāng)村民代表關(guān)系都不很大。與此相關(guān)，村民代表會議在決策村務(wù)時，少數(shù)反對者的聲音往往被大多數(shù)人所掩蓋，而顯得過于弱小，而通過的村務(wù)決策在村中即使遇到反對者，也不大會中途改變。從這種意義上說，分配型村級治理是一種多數(shù)人決定的民主治理制度，在某些時候，多數(shù)人可能過于忽視村中少數(shù)派的聲音，而構(gòu)成實(shí)質(zhì)上的多數(shù)人專制。

五、結(jié)語

以上簡略地疏理了民主化村級治理兩種類型的不同，這種疏理對于深化村級治理研究具有重要的意義。以當(dāng)前展開實(shí)證研究的村級治理來講，學(xué)術(shù)界大多忽視了村級治理類型不同所具有的不同意涵，而將動員型村級治理與分配型村級治理混為一談。一般來講，在城郊農(nóng)村和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來土地的增值，土地集體所有的產(chǎn)權(quán)安排，使得村集體往往可以從升值的土地中獲益甚多，村集體不僅掌握著大量升值的土地資源，而且掌握著土地征用款的使用權(quán)，這些集體擁有的資源，就為分配型村級治理提供了村莊前提。此外，那些村辦企業(yè)發(fā)展較好的富強(qiáng)村莊，也具有分配型村級治理類型所具有的一應(yīng)特征。從當(dāng)前這些村集體占有大量經(jīng)濟(jì)資源的村莊數(shù)量來看，這類村莊的數(shù)量無疑只是農(nóng)村的極少數(shù)，10%左右，但從學(xué)術(shù)界現(xiàn)有實(shí)際研究來看，只占少數(shù)的分配型村莊卻受到了多數(shù)學(xué)者的關(guān)懷，而占中國農(nóng)村90%的動員型村級治理村莊，卻很少受到學(xué)者的關(guān)注。這顯然不是很正常的現(xiàn)象。換句話說，通過民主化村級治理類型區(qū)分，可以凸現(xiàn)分配型村級治理和動員型村級治理所具有的理論意義及它們所代表村莊的實(shí)踐意義。

其次，作以上治理類型的區(qū)分，有助于讓村級治理研究者特別是實(shí)證研究者明確自己研究村莊的類型，從而避免以偏概念，防此在提出理論觀點(diǎn)，特別是政策建議時，有意無意忽略自己調(diào)查的個案背景，而作出一統(tǒng)中國農(nóng)村自己的研究結(jié)論。再次，以上治理類型的區(qū)分，還有助于理解學(xué)術(shù)界在鄉(xiāng)村研究領(lǐng)域的學(xué)術(shù)和政策爭論。當(dāng)前學(xué)術(shù)界的一些爭論，之所以公說公有理，婆說婆有理，并且都有實(shí)證研究的支持，往往是爭論雙方缺乏對鄉(xiāng)村治理類型的把握，動員型村級治理村莊的調(diào)查當(dāng)然把握不住分配型村級治理制度的特片，反之亦然。

我們以上所作的關(guān)于民主化村級治理的兩分，是關(guān)于村級治理研究的一個初步成果，拋磚引玉，希望有更多相關(guān)成果出現(xiàn)。

篇（6）

Exploring on the village’s configuration of villager’s democratic governance

He Xuefeng

Abstract

It is very important to explore the village structure of institution of villager’s self-governance when we study the efficacy of its capabilities. We find that the efficacy of villager’s self-governance is limited if village’s social integration is lower， while the capabilities of the democratic governance is great if village’s social integration is higher. The villager’s self-governance is a good institution that may bring out village order， anyway， if we ignore its dependence on the village configuration， we can hardly understand the practical effect of this institution in different regions.

Key Words

Villager’s self-governance， Governance， Social integration， Relationship between town and village

一、引論

學(xué)術(shù)界對村民自治的關(guān)注，存在著兩種分野，一種關(guān)注集中于村民自治的民主方面，尤其關(guān)注村民自治制度對于中國未來政治制度安排可能具有的影響，這是從外部來關(guān)注村民自治；一種關(guān)注集中于村民自治的治理方面，將村民自治制度看作一種民主化的村級治理制度，尤其關(guān)注這種治理制度對于解決當(dāng)前農(nóng)村實(shí)際存在問題的能力，這是從農(nóng)村內(nèi)部來關(guān)注村民自治。總體來講，當(dāng)前學(xué)術(shù)界對村民自治民主方面的關(guān)注遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過對治理方面的關(guān)注，政治學(xué)界和海外學(xué)者尤其熱心于此。

因?yàn)橐延刑嚓P(guān)于村民自治民主方面的研究(參見景躍進(jìn)，2001)，本文試圖從村民自治治理的方面來作些討論。村民自治治理的方面可以看作是一種民主化的村級治理，這里的中心詞不是民主而是治理，關(guān)注的焦點(diǎn)是民主化村級治理作為一種可供選擇的治理制度，其效能如何，社會基礎(chǔ)如何以及在當(dāng)下中國特定國家與社會關(guān)系狀況下的適宜性如何。

當(dāng)前關(guān)于民主化村級治理的研究相對薄弱，已有的研究主要集中在對村民自治效能的實(shí)證調(diào)查中，這些實(shí)證調(diào)查為展開民主化村級治理的理論研究提供了必要的前提（徐勇等，2001）。進(jìn)一步展開的關(guān)于民主化村級治理的研究不僅較少，而且大都建立在一些想當(dāng)然的信念中，缺乏扎實(shí)的實(shí)證調(diào)查和深入的邏輯推證，這一點(diǎn)在贊成和反對村民自治這一民主化村級治理制度的雙方并無根本不同。還有一點(diǎn)也很有趣，即學(xué)術(shù)界和地方行政官員對村民自治這一民主化村級治理制度的價值和實(shí)踐效果的評價，大多數(shù)時候都是恰恰相反的。

就學(xué)術(shù)界對民主化村級治理的信念而言，大多數(shù)學(xué)者對以下命題是不加置疑的，如人們相信，真實(shí)的競爭性的選舉，一定可以選出村民滿意的村干部，這些村干部在民主化的村級治理中，會保護(hù)村民的權(quán)益，起碼不會損害村民的權(quán)益；又如，人們相信，由村民選舉產(chǎn)生的村民代表，既可以通過村民代表會議的形式?jīng)Q策村務(wù)，監(jiān)督村干部，從而約束村干部的行為，又可以通過在村民代表會議中協(xié)商妥協(xié)，形成有益于村民的決議，并有能力將這些有益于村民的決議貫徹到村民中去；再如，人們相信，只要是真正對村民有益的事情，只要讓村民有足夠參與表達(dá)意見的渠道和民主決策的機(jī)會，這種有益于全體村民的好事，就一定可以做成。村民是理性的，他們知道如何選擇于自己有益的決定。等等。

考察民主化村級治理，需要討論這些未加置疑的信念。本文希望通過一個理論考察，來討論一種特定類型村莊即所謂低度社會關(guān)聯(lián)村莊民主化村級治理的可能性，重點(diǎn)考察民主選舉和村級治理之間的一種可能內(nèi)在關(guān)系。之前，我們來討論民主化村級治理面臨著的共同鄉(xiāng)村關(guān)系前提。

二、民主化村級治理的鄉(xiāng)村關(guān)系前提

當(dāng)前村民自治制度安排的一個特點(diǎn)是希望通過村民自治來同時解決村務(wù)和政務(wù)。1998年通過實(shí)施的《村民委員會組織法》不僅規(guī)定“村民委員會辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議”，而且規(guī)定“村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作”。實(shí)踐中，即是希望由村民委員會在處理村務(wù)的同時，可以協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成各種國家任務(wù)，典型是收糧派款和計劃生育。 決定村委會不僅負(fù)擔(dān)村務(wù)而且負(fù)擔(dān)政務(wù)的理由，是中國后發(fā)外生型現(xiàn)代化對農(nóng)村社會的強(qiáng)制要求。中國現(xiàn)代化本質(zhì)上是一種外在強(qiáng)加于農(nóng)村的任務(wù)，在轉(zhuǎn)型時期，國家通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政施加于村一級的政務(wù)，正體現(xiàn)了這種強(qiáng)加法則。不是村一級是否有政務(wù)需要完成，而是應(yīng)由誰來完成它。從理論上講，源自國家現(xiàn)化要求的政務(wù)可以有三種辦法來予完成：第一是由基層政權(quán)即鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政施達(dá)于村，比如由鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政直接向農(nóng)戶收取稅費(fèi)，控制生育等等。一般地說，由于當(dāng)前分田到戶造成的事實(shí)上小農(nóng)經(jīng)濟(jì)分散經(jīng)營的特征，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政無力直接面對千家萬戶的農(nóng)戶，其中的核心是鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接面對農(nóng)戶的交易費(fèi)用太高，監(jiān)督成本也太高，代價太大（溫鐵軍，2000）。這條路一般地說難以走通；第二種辦法是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政設(shè)置向下延伸至村，即在村委會這一村民自治機(jī)構(gòu)以外設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政下派的另一個村級組織，由這一村級組織來處理政務(wù)。這種辦法的好處是將村務(wù)和政務(wù)分開，壞處是新設(shè)機(jī)構(gòu)成本太高；第三種辦法就是當(dāng)前村民自治制度安排中將政務(wù)和村務(wù)集于村委會一身的辦法。這種辦法的好處是既可以讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政安排的政務(wù)在村一級有“腿”，又可以降低行政成本。這種辦法的壞處是政務(wù)與村務(wù)難以分開，有時是政務(wù)沖擊了村務(wù)，有時是村務(wù)不理政務(wù)。 以上三種解決村務(wù)與政務(wù)的辦法都不是完美的辦法，有利也就有弊。事實(shí)上，在當(dāng)前中國轉(zhuǎn)型期的現(xiàn)代化特定階段，也很難有一種完美的既可以處理好村務(wù)又可以解決好政務(wù)的辦法。當(dāng)前村民自治制度安排中希望通過村民自治來同時解決村務(wù)和政務(wù)的特征，與其說存有制度安排上的缺陷，不如說在村民自治制度運(yùn)作中，我們?nèi)绾沃泵孢@種缺陷。 換句話說，在討論民主化村級治理時，我們必須面對以政務(wù)和村務(wù)合一為表征的鄉(xiāng)村關(guān)系前提。無論鄉(xiāng)村關(guān)系在名義上是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系還是指導(dǎo)關(guān)系，鄉(xiāng)村之間都存在關(guān)系，這種關(guān)系一般以鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政掌握著較村委會多得多的經(jīng)濟(jì)資源、社會資源、文化資源乃至組織資源為前提，在鄉(xiāng)村關(guān)系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政為主動的占據(jù)優(yōu)勢的一方，村委會是處于被動和劣勢的一方。

在村民自治制度安排中，鄉(xiāng)村關(guān)系中鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的優(yōu)勢并不是以傳統(tǒng)人事上的任免權(quán)為依據(jù)的。村委會由村民選舉并對村民負(fù)責(zé)，因此，理論上，村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政是兩個對等的法人實(shí)體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政無權(quán)要求村委會一定做什么，村委會也有拒絕鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政政務(wù)的組織制度上的理由。這種情況下，鄉(xiāng)村關(guān)系中政務(wù)與村務(wù)合一的前提在實(shí)踐中就有組織制度以外的辦法，這種辦法在過去的村民自治實(shí)踐別是在1998年之前《村組法》試行期間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政大多是以操縱村委會選舉或直接任免村委會成員這一明顯違反《村組法》的辦法實(shí)現(xiàn)的，這一點(diǎn)已為絕大多數(shù)農(nóng)村政治觀察者所觀察到。1998年《村組法》正式頒布實(shí)施以后，法律的嚴(yán)肅性和執(zhí)法力度的加大，提高了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政以操縱選舉和直接任免村委會成員的辦法來實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)對村控制的成本，而當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)普遍不景氣，農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重所造成的鄉(xiāng)村關(guān)系的緊張，進(jìn)一步增強(qiáng)了村對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的抵制決心。這種情況下，鄉(xiāng)村關(guān)系便存有兩種可能前途，一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政利用資源優(yōu)勢來控制村干部，并逐步與村干部結(jié)成利益聯(lián)盟，村干部為鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦理政務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對于村干部的一些利己謀私行為不聞不問；二是村干部作為村民選舉的代表，在感受到村民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)不滿的同時，作為村民利益的代表抗拒鄉(xiāng)鎮(zhèn)合理不合理的政務(wù)要求，抵制鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政向村一級的滲透。當(dāng)然，鄉(xiāng)村關(guān)系除此以外還有兩種可能前途，一壞一好。壞的前途是村干部可能利用鄉(xiāng)村關(guān)系的緊張，借村民的不滿抵制鄉(xiāng)鎮(zhèn)，借鄉(xiāng)鎮(zhèn)的強(qiáng)力壓制村民，而村干部們則利用鄉(xiāng)村關(guān)系的矛盾及制度空隙進(jìn)行投機(jī)，他們本身成為一個既得利益集團(tuán)。好的前途是村干部憑借自己的責(zé)任心和行政智慧，在當(dāng)前艱難的鄉(xiāng)村關(guān)系中，即處理好村務(wù)又辦理好政務(wù)，即讓村民高興，又讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)滿意。 村干部如何行為，并不完全是他們自身的道德感和良心決定的。具體地說，村干部的行為既受鄉(xiāng)村關(guān)系政務(wù)村務(wù)合一這一制度前提的影響，又受村莊本身的社會性質(zhì)特別是村莊社會關(guān)聯(lián)度的影響。在當(dāng)前村民自治制度安排中的村務(wù)政務(wù)合一這一鄉(xiāng)村關(guān)系前提下，尤其決定村干部行為從而決定民主化村級治理這一制度安排效果的，是當(dāng)前村莊社會的性質(zhì)。下面我們討論村莊社會的性質(zhì)。

三、社會關(guān)聯(lián)度：村級治理的村莊基礎(chǔ)

從理論上，我們都相信制度的有效性是與特定社會基礎(chǔ)相聯(lián)系的，具體研究卻容易忽視制度安排的社會基礎(chǔ)，習(xí)慣于抽象討論制度本身的好壞與效果。對村民自治這一民主化村級治理制度的討論不應(yīng)離開它的村莊基礎(chǔ)。

我們在另一項研究中，將構(gòu)成村民自治制度基礎(chǔ)的村莊性質(zhì)以傳統(tǒng)文化和社會分化兩個維度進(jìn)行了區(qū)分，并特別討論了缺乏分層與缺失記憶型村莊的權(quán)力結(jié)構(gòu)（賀雪峰，2001A）。我們認(rèn)為，關(guān)注村莊社會分層和社區(qū)記憶之所以重要，是因?yàn)樯鐣謱雍蜕鐓^(qū)記憶構(gòu)成了村莊中人與人之間聯(lián)系的性質(zhì)與程度。社區(qū)記憶強(qiáng)烈的村莊不僅構(gòu)成了村民對村莊的認(rèn)同，而且構(gòu)成了村民一致行動的理由。社會分層可以在村莊形成經(jīng)濟(jì)社會資源優(yōu)勢者，他們較一般村民掌握更多經(jīng)濟(jì)社會資源，這種經(jīng)濟(jì)社會資源的優(yōu)勢很容易轉(zhuǎn)而成為人際關(guān)系上的優(yōu)勢，從而具有建立強(qiáng)人際關(guān)系的潛力。一般地，在那些社區(qū)記憶缺失和社會分層缺乏型的村莊，因?yàn)槿狈鹘y(tǒng)的社區(qū)認(rèn)同和現(xiàn)代的社區(qū)精英，而使村民的聯(lián)系減弱，一致行動能力下降，這種一致行動能力的下降，會帶來村莊秩序的嚴(yán)重問題，諸如經(jīng)濟(jì)的協(xié)作難以達(dá)成，無力抵御鄉(xiāng)村組織的過度提取，缺乏一致對付地痞的能力及無力解決社區(qū)共同面對的道德難題等等（賀雪峰、仝志輝，2000）。

從本文關(guān)注的角度，我們將構(gòu)成村級治理的村莊基礎(chǔ)簡化為村民一致行動能力的強(qiáng)弱也即村莊社會關(guān)聯(lián)度的高低。村莊社會關(guān)聯(lián)度即在村莊中具體的人與人之間關(guān)系的程度，或在維護(hù)村莊秩序的過程中村民之間所可能結(jié)成的一致行動能力。缺乏分層與缺失記憶型村莊，村民與村民之間的關(guān)系程度較弱，關(guān)系鏈條較短，成為一種低度社會關(guān)聯(lián)的村莊。在這種低度社會關(guān)聯(lián)村莊中，村民類似馬克思所說一個一個的馬鈴薯，他們個人所欲的目標(biāo)，因?yàn)殡y以形成集體行動，而不能達(dá)到，村民集體行動所能提供的公共秩序和社會服務(wù)因此嚴(yán)重不足。 缺乏分層與缺失記憶型村莊大都是低度社會關(guān)聯(lián)的村莊，社區(qū)記憶較強(qiáng)，社會分層明顯的村莊，則更可能構(gòu)造出村莊的高度社會關(guān)聯(lián)。強(qiáng)的社區(qū)記憶，通過建構(gòu)村莊認(rèn)同，不僅使得面子和榮譽(yù)對每個村民都很重要，而且使村民在一致行動時，有更多長遠(yuǎn)的考慮。當(dāng)村莊秩序面臨威脅，村莊利益受到損害時，村民有能力行動起來，為獲取村莊秩序和維護(hù)村莊利益而行動。明顯的社會分層不僅可以構(gòu)造出一些掌握優(yōu)勢資源的村莊精英，而且這些掌握資源的村莊精英很容易獲得一呼百應(yīng)的行動能力。因此，當(dāng)這些村莊精英感到需要維護(hù)村莊秩序時，他們有能力通過自己的影響來做到這一點(diǎn)。當(dāng)然，這些具有一呼百應(yīng)能力的村莊精英，也有能力為了個人的私利破壞村莊集體秩序。 社會關(guān)聯(lián)這一村民與村民之間具體的關(guān)系，便因此具有了影響和決定村莊秩序的能力，正是這種能力，構(gòu)成了村級治理的村莊基礎(chǔ)。很多時候，不是由于特定的制度安排，而是由特定的村莊性質(zhì)，決定了村級治理的面貌。舉例來說，人民公社時期，公社幾乎控制著農(nóng)村所有經(jīng)濟(jì)和組織資源的情況下，南方一些農(nóng)村的大隊小隊干部卻與村民共守村莊秘密，形成了村莊內(nèi)的利益庇護(hù)關(guān)系，以消極的方式對抗著人民公社的強(qiáng)制力量；而在河南這樣的北方農(nóng)村，人民公社一統(tǒng)到底。直至今天，河南農(nóng)村仍然經(jīng)常處于一種自上而下“超常規(guī)、大跨度”的運(yùn)動式動員之中（曹錦清，2000），南方農(nóng)村與以河南為代表的北方農(nóng)村構(gòu)成此種差別的原因何在？其中的一個關(guān)鍵方面是南方農(nóng)村傳統(tǒng)的宗族意識一直存在，村干部在人民公社時期仍然受到強(qiáng)大村莊壓力，而河南等北方農(nóng)村宗族意識大都較弱，村民之間的社會關(guān)聯(lián)度很低，原子化的村民無力抵制上級可能脫離農(nóng)村實(shí)際的各種運(yùn)動，這一點(diǎn)在村民自治背景一樣如此。

四、民主化村級治理的村莊基礎(chǔ)：以低度社會關(guān)聯(lián)村莊為例

《村民委員會組織法》正式頒布實(shí)施以后，村民自治的實(shí)施力度大大加強(qiáng)，村民在村干部的選舉和村務(wù)的決定權(quán)方面，與過去不可同日而語，民主化的村級治理名實(shí)漸符。按一般的理解，這種民主化的村級治理，一定可以通過選舉出代表村民利益的能人來為村民當(dāng)家辦理村務(wù)，提供村民所亟需的公共秩序和公共服務(wù)，村級治理中村務(wù)辦理方面，也一定會大有進(jìn)展。

現(xiàn)實(shí)是否會如以上設(shè)想樂觀，還有待民主化村級治理更長時間的實(shí)踐。下面我希望通過討論低度社會關(guān)聯(lián)村莊民主化村級治理可能存有的問題，來作一個純理論上的考察，這種考察有助于我們認(rèn)識村級治理的村莊基礎(chǔ)這一重要問題。

從理論上講，由村民選舉村干部，村干部就應(yīng)該成為村民利益的代表者和村莊利益的維護(hù)者，特別是在《村民委員會組織法》規(guī)定村民可以罷免不合格的村委會成員和具有在村務(wù)決策管理和監(jiān)督方面權(quán)力的情況下，村干部的行為會具有典型保護(hù)型經(jīng)紀(jì)的特征（杜贊奇，1995）。但是，保護(hù)型經(jīng)紀(jì)的行為并不是憑白無故產(chǎn)生的，他們的保護(hù)行為一定要有或文化上或經(jīng)濟(jì)上的理由。文化上的理由即他們作為村干部，保護(hù)村民的利益可以有一種面子、榮耀和心理上的滿足，這種利益來自于對村莊的認(rèn)同或村莊共同體意識。經(jīng)濟(jì)上的理由是村干部在與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政據(jù)理力爭時，他們認(rèn)為在經(jīng)濟(jì)上是合算的。在低度社會關(guān)聯(lián)型村莊，村民是原子化的，村干部很難從原子化村民中獲得自己行為的文化價值，這樣，解決村干部維護(hù)村民利益的動機(jī)就必須從當(dāng)村干部的經(jīng)濟(jì)收入方面考慮。事實(shí)上，在低度社會關(guān)聯(lián)村莊，是否出任村干部，的確大多是有經(jīng)濟(jì)收益上考慮的。對于一些優(yōu)秀的鄉(xiāng)村能人，他們出任村干部的機(jī)會成本很高，村干部的報酬大都不能滿足他們的收入預(yù)期，而在與掌握優(yōu)勢資源的鄉(xiāng)鎮(zhèn)等上級交往時，可以提升他們的收益感。因此，一個鄉(xiāng)村能人出任村干部（選舉或任命本質(zhì)上并無不同），他們?nèi)狈εc鄉(xiāng)鎮(zhèn)對立的積極性。

在村干部的報酬不能滿足他們的收益預(yù)期時，低度社會關(guān)聯(lián)村莊出任村干部的鄉(xiāng)村能人便不僅不愿意與鄉(xiāng)鎮(zhèn)對立，而且期望在與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的交往與合作中增加預(yù)期收益。在鄉(xiāng)村關(guān)系緊張的背景下，他很快便成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政在村里的人，村民心中的惡人。這樣的鄉(xiāng)村能人不能讓村民滿意，下次選舉，村里不投這種人的票，而希望選一個“好人”來當(dāng)村干部。

好人干部不能讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)滿意，因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)行政難以通過好人干部將政務(wù)在村中實(shí)施下去。好人干部同樣不能讓村民滿意，因?yàn)楹萌烁刹客狈^去鄉(xiāng)村強(qiáng)人辦理村務(wù)的魄力。村莊事務(wù)有時處于癱瘓狀態(tài)，村莊秩序失去根基。過去強(qiáng)人干部在辦理村務(wù)時的果斷和強(qiáng)悍正是缺乏關(guān)聯(lián)村莊獲得秩序的關(guān)鍵原因。比如一個強(qiáng)人干部可以憑借自己的威信有時甚至是威脅，將村中的糾紛調(diào)解了，將村中道路修建了，將地痞無賴威懾住了。面對自己選舉上來但缺乏辦理村務(wù)能力的好人干部，村民懷念起以前的強(qiáng)人干部來。這樣，在下一次選舉中，村民會說，還是選一個強(qiáng)人對村中有益些。要有些魄力哦，要選有處理村莊事務(wù)的能力和膽略的那種人。下次選舉，有魄力的強(qiáng)悍的鄉(xiāng)村能人便選了上來。

新上來的強(qiáng)人干部當(dāng)然不滿足于好人干部樂于維持現(xiàn)狀的狀況，他們希望有所建樹以抵消當(dāng)村干部的機(jī)會成本。但是，如前所述，強(qiáng)人干部因?yàn)殡y以從缺乏社會關(guān)聯(lián)的村莊獲得文化上的價值，他們會更多從經(jīng)濟(jì)收益上考慮如何補(bǔ)償自己當(dāng)村干部所損失的機(jī)會成本。他是村民選舉上來的，他也有在緊張鄉(xiāng)村關(guān)系中抵制鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政不合理行為所需要的強(qiáng)悍，但他缺乏抵制鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政不合理行為的積極性。一方面，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)維持良好關(guān)系已構(gòu)成了他預(yù)期收益的重要部分，畢竟鄉(xiāng)鎮(zhèn)掌握著較村莊多得多的各種資源，一方面，他在與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的對抗中，是無法獲得缺乏社會關(guān)聯(lián)的村民對自己的組織化支持的。而強(qiáng)人干部憑借自己的強(qiáng)悍，在處理村務(wù)時的能力，使原子化的村民事實(shí)上喪失了對他的約束能力。他發(fā)現(xiàn)，憑借當(dāng)前村務(wù)與政務(wù)合一的鄉(xiāng)村關(guān)系前提，他可以在為鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦理政務(wù)時，獲得利益多多的好處，這種好處不僅有鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政對他的贊賞和經(jīng)濟(jì)上的獎勵，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政在眼見他憑借自己的強(qiáng)悍辦理村務(wù)中謀取私利時，不聞不問。這個村民選上去的強(qiáng)人干部的確具有辦理好村務(wù)和維護(hù)村莊秩序的能力，但他只是在形成了與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政心照不宣的默契之后，他才找到了出任村干部的經(jīng)濟(jì)上合算的平衡點(diǎn)。他個人的強(qiáng)悍保證他可以不將那些缺乏社會關(guān)聯(lián)因此缺乏一致行動能力的村民放在眼里。選上來的強(qiáng)人干部在缺乏價值支持和村民強(qiáng)力約束的背景下，變成為贏利型經(jīng)紀(jì)。

這些贏利型經(jīng)紀(jì)往往做過頭了，以至于引起村民的強(qiáng)烈不滿。村民會在下次選舉中，將這些驕橫的強(qiáng)人選下來，再選一個好人上去。好人上去后，他沒有強(qiáng)人的強(qiáng)悍和魄力，他又不能從原子化的村民中獲得強(qiáng)力支持，因此，縱使他有著抵制鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政不合理要求和辦理與村民生活息息相關(guān)村務(wù)的良好愿望，他也缺乏這種能力。他既無個人的強(qiáng)悍，又無來自村民的支持，這是他難以有所作為的實(shí)質(zhì)所在。他無所作為造成的村務(wù)政務(wù)的癱瘓狀態(tài)，再次引起鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政和村民雙方的不滿，下次選舉，他便退出了村莊治理的舞臺。

這樣一來，在低度社會關(guān)聯(lián)村莊的民主化村級治理，竟然可能出現(xiàn)的一種理論上的結(jié)果，是村莊治理陷于癱瘓狀態(tài)與贏利經(jīng)紀(jì)的交替循環(huán)。細(xì)心觀察當(dāng)前中國農(nóng)村的村級治理，若干地區(qū)已有了這種循環(huán)的苗頭（賀雪峰，2001B）。

五、結(jié)語

以上考察了低度社會關(guān)聯(lián)村莊民主化村級治理的可能后果。那么，高度社會關(guān)聯(lián)村莊的民主化村級治理會是一種什么樣的情形呢？作為一種理論上的推論，高度社會關(guān)聯(lián)村莊，特別是在那些社區(qū)記憶和社會分層均可以產(chǎn)生相互塑造的高度社會關(guān)聯(lián)的村莊，甚至不需要民主化的村級治理這一外來的制度安排，社區(qū)內(nèi)部就會產(chǎn)生一種秩序，這種秩序依賴于傳統(tǒng)和習(xí)慣，其提供的成本可以較外來制度安排低廉得多，也有效得多。外來的民主制度安排有時可以發(fā)揮作用，不是因?yàn)橥鈦淼闹贫日嬲鹆硕嗝粗卮蟮淖饔茫峭鈦碇贫扰銮珊虾趿诉^去村莊中那些沒有成文寫出來的慣例和傳統(tǒng)。

這似乎是說在村莊秩序的保持中，外來的制度安排諸如村民自治制度沒有什么作用。這當(dāng)然不是事實(shí)。以上所列舉的低度社會關(guān)聯(lián)村莊和高度社會關(guān)聯(lián)村莊制度安排效能的結(jié)果只是一種理論推斷，即一種理論上的可能性。現(xiàn)實(shí)的農(nóng)村較以上理論可能性要復(fù)雜得多。同時，在當(dāng)前中國處于轉(zhuǎn)型期的復(fù)雜情景下，所有對農(nóng)村性質(zhì)及其關(guān)于村莊社會關(guān)聯(lián)度的討論，都具有暫時性。

這還不夠。制度絕不只是一個被動的因素。制度在很多時候是塑造世界的力量，正因此，我們應(yīng)該對村民自治這一民主化的村級治理制度保持高度關(guān)注。良好的制度安排可以創(chuàng)造出巨大的可能性。村民自治制度正是這種能夠創(chuàng)造出村莊秩序巨大可能性的良好制度，這種制度使得一些本來缺乏希望的村莊依靠自身的力量拯救出來。本文考察民主化村級治理的村莊基礎(chǔ)，不是要得出關(guān)于村民自治的悲觀結(jié)論，而是希望關(guān)注農(nóng)村秩序的學(xué)者注意到村民自治制度對村莊性質(zhì)的依賴。不具體考察到村莊性質(zhì)這一層面，也許我們得不出多少關(guān)于村民自治實(shí)踐效能的有用結(jié)論。

如何考察村莊性質(zhì)或如何理解民主化村級治理的村莊基礎(chǔ)？我相信，沒有對實(shí)踐的深入了解，沒有對村民自治實(shí)踐深入廣泛的田野調(diào)查，抽象的理論研究和制度研究是沒有用處的。從純邏輯的角度來推論制度應(yīng)該具有的效果，總會發(fā)現(xiàn)邏輯考察環(huán)節(jié)的不足。沒有一門實(shí)踐的學(xué)問可以完全依賴于邏輯推論。一方面，邏輯推論無法把握實(shí)踐的全部細(xì)節(jié)，也無法把握實(shí)踐中不同細(xì)節(jié)不同的重要性。一方面，邏輯可能性總是多樣的，而實(shí)踐的結(jié)果卻是具體的，在對村民自治的研究別是對村民自治治理方面的學(xué)術(shù)研究中，更多一些實(shí)證的研究，對學(xué)術(shù)和實(shí)踐都會好處多多。

而關(guān)于村民自治這一民主化村級治理制度安排來說，本文的考察試圖提供一種與主流所想象的村民自治制度實(shí)踐效果略有不同的可能圖景。這種可能圖景不否定村民自治制度對于今天中國農(nóng)村基層政治實(shí)踐的重要價值與作用，但村民自治制度的好并不是其道義和政治正確上的好，而應(yīng)該是于農(nóng)民的生活，于農(nóng)村的發(fā)展和于當(dāng)前中國特定的現(xiàn)代化有益的好。脫離農(nóng)村實(shí)際來討論村民自治制度，以對村民自治的一些想當(dāng)然的信仰為基礎(chǔ)來討論村民自治的民主價值，不說全錯，起碼有些文不對題。

最后，既然村民自治制度是需要有村莊基礎(chǔ)的，考察村民自治發(fā)生作用的村莊基礎(chǔ)，并保持村民自治制度一定的可塑性，可能會給實(shí)踐更多一些機(jī)會。轉(zhuǎn)貼于

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景躍進(jìn)，2001，“村民自治的意義闡釋和理論化償試”，第二屆中國大陸村級組織建設(shè)學(xué)術(shù)研討會論文，香港中文大學(xué)。

篇（7）

依照公共財務(wù)的發(fā)展要求，在堅持現(xiàn)行區(qū)對街鎮(zhèn)分稅制財務(wù)體制基本不變的前提下，針對當(dāng)前街鎮(zhèn)財務(wù)財政治理中存在的預(yù)算約束軟化、支出治理不嚴(yán)、財務(wù)監(jiān)督缺掉、基本工作單薄等問題，進(jìn)一步增強(qiáng)街鎮(zhèn)財務(wù)財政治理工作，關(guān)于規(guī)范街鎮(zhèn)進(jìn)出行為，加強(qiáng)街鎮(zhèn)財力，發(fā)展街鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)具有主要的實(shí)際意義。

全區(qū)增強(qiáng)街鎮(zhèn)財務(wù)財政治理工作的工作目的是：以統(tǒng)一思想認(rèn)識為前提，以增強(qiáng)治理準(zhǔn)則建設(shè)為重點(diǎn)，以明確監(jiān)管責(zé)任為關(guān)鍵，以具體履行街鎮(zhèn)國庫集中付出改革為契機(jī)，對街鎮(zhèn)執(zhí)行“編制綜合預(yù)算、國庫集中收付、賬戶清算統(tǒng)設(shè)、單子收受接管統(tǒng)管、非稅收入統(tǒng)繳”的財務(wù)財政治理方法，增強(qiáng)區(qū)街兩級財務(wù)對街鎮(zhèn)進(jìn)出的治理監(jiān)督，推進(jìn)街鎮(zhèn)財務(wù)財政科學(xué)化、規(guī)范化、精密化治理，完成街鎮(zhèn)“財務(wù)收入增進(jìn)、支出構(gòu)造優(yōu)化、債權(quán)負(fù)擔(dān)削減”，進(jìn)一步加強(qiáng)街鎮(zhèn)財務(wù)保運(yùn)轉(zhuǎn)、保不變、保均衡、保發(fā)展的才能。

二、掌握街鎮(zhèn)財務(wù)財政治理工作的基本準(zhǔn)則

（一）堅持依法推進(jìn)、逐漸完善的準(zhǔn)則。嚴(yán)厲執(zhí)行《預(yù)算法》等司法法律和省、市有關(guān)文件精神，將各街鎮(zhèn)及財務(wù)所（經(jīng)管站）的財政進(jìn)出悉數(shù)歸入治理范圍，不斷增強(qiáng)街鎮(zhèn)預(yù)算內(nèi)資金、預(yù)算外資金、支農(nóng)生產(chǎn)和惠農(nóng)補(bǔ)助以及其他專項資金的進(jìn)出、分派、撥付等日常監(jiān)管，進(jìn)一步規(guī)范資金分派次序，增強(qiáng)進(jìn)出監(jiān)管。

（二）堅持街鎮(zhèn)對資金治理權(quán)限“三不變”的準(zhǔn)則。堅持街鎮(zhèn)資金一切權(quán)、運(yùn)用權(quán)和財政審批權(quán)不變，街鎮(zhèn)財務(wù)資金的一切權(quán)、運(yùn)用權(quán)歸街鎮(zhèn)，資金節(jié)余歸街鎮(zhèn)一切，街鎮(zhèn)原有的各項債務(wù)和債權(quán)仍由街鎮(zhèn)享有和承當(dāng)，屬于街鎮(zhèn)財權(quán)和事權(quán)范圍內(nèi)的支出，由街鎮(zhèn)按規(guī)則的順序?qū)徟?/p>

（三）堅持掌握關(guān)鍵、規(guī)范操作的準(zhǔn)則。緊緊掌握街鎮(zhèn)財務(wù)預(yù)算編制、國庫集中收付、支出方法監(jiān)管、非稅收入征管及村級資金、財政“雙代管”等關(guān)鍵工作和單薄環(huán)節(jié)，制訂工作辦法，完善治理準(zhǔn)則，嚴(yán)厲進(jìn)出行為，規(guī)范操作順序，具體提高街鎮(zhèn)財務(wù)財政治理程度。

（四）堅持協(xié)分配合、增強(qiáng)監(jiān)督的準(zhǔn)則。增強(qiáng)街鎮(zhèn)與區(qū)直相關(guān)部分和單位的協(xié)分配合，區(qū)財務(wù)局指導(dǎo)監(jiān)督各街鎮(zhèn)編制和執(zhí)行預(yù)算，各街鎮(zhèn)嚴(yán)厲按現(xiàn)行財務(wù)體制和各項財政監(jiān)控制度要求增強(qiáng)進(jìn)出分派治理，各街鎮(zhèn)財務(wù)所負(fù)責(zé)本街鎮(zhèn)財權(quán)事權(quán)范圍內(nèi)的財務(wù)進(jìn)出監(jiān)管，區(qū)直相關(guān)部分和單位根據(jù)本能機(jī)能職責(zé)增強(qiáng)財政監(jiān)管，加強(qiáng)街鎮(zhèn)財務(wù)進(jìn)出活動通明度，嚴(yán)控街村兩級舉債搞建設(shè)和添加新的債權(quán)，使街村兩級財務(wù)財政進(jìn)出進(jìn)程處于有用的監(jiān)督治理之下，進(jìn)一步提高財務(wù)資金運(yùn)用的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。

三、進(jìn)一步明確增強(qiáng)街鎮(zhèn)財務(wù)財政治理工作的首要內(nèi)容

（一）規(guī)范街鎮(zhèn)財務(wù)進(jìn)出預(yù)算編制。堅持完善街鎮(zhèn)預(yù)算編制審批立案準(zhǔn)則。各街鎮(zhèn)科學(xué)測算預(yù)算表里資金收入與支出，嚴(yán)厲依照部分預(yù)算治理的準(zhǔn)則、內(nèi)容和順序，編制完好規(guī)范的街鎮(zhèn)財務(wù)進(jìn)出綜合預(yù)算，街道辦事處年度預(yù)算報區(qū)縣政府審批；鎮(zhèn)縣政府年度預(yù)算經(jīng)鎮(zhèn)人多量準(zhǔn)后，報區(qū)縣政府立案。保運(yùn)轉(zhuǎn)、保均衡、保建設(shè)后仍有財力結(jié)余的街鎮(zhèn)，在編制預(yù)算時一并編制街鎮(zhèn)償債預(yù)算。依照“人員經(jīng)費(fèi)按規(guī)范、公用經(jīng)費(fèi)按定額、專項支出按項目”的方法，區(qū)財務(wù)部分指導(dǎo)街鎮(zhèn)編制和執(zhí)行預(yù)算，深化財務(wù)預(yù)算治理準(zhǔn)則改革。

（二）具體履行街鎮(zhèn)國庫集中付出改革。將街鎮(zhèn)預(yù)算內(nèi)資金、預(yù)算外資金、專項資金、往來資金等財務(wù)資金的付出悉數(shù)歸入?yún)^(qū)國庫集中付出改革范圍，共用區(qū)級國庫改革收集平臺，由區(qū)國庫集中付出中心處理直接付出，由街鎮(zhèn)財務(wù)所設(shè)立財務(wù)零余額賬戶，處理受權(quán)付出營業(yè)。保存街鎮(zhèn)經(jīng)管站“雙代管”賬戶，處理村級資金進(jìn)出營業(yè)。保存街鎮(zhèn)財務(wù)總預(yù)算會計、預(yù)算外專戶會計、財務(wù)各專項資金會計。清算作廢街鎮(zhèn)一切預(yù)算單位銀行賬戶，街鎮(zhèn)預(yù)算單位財政由街鎮(zhèn)財務(wù)所零戶統(tǒng)管賬戶集中核算。

（三）增強(qiáng)街鎮(zhèn)各類支出治理。結(jié)合街鎮(zhèn)實(shí)踐，區(qū)制訂統(tǒng)一的支出范圍、統(tǒng)一的定額規(guī)范、統(tǒng)一的財政核算準(zhǔn)則，推進(jìn)街鎮(zhèn)支出執(zhí)行按預(yù)算、追加支出按順序執(zhí)行，保證街鎮(zhèn)支出有據(jù)可依，財政核算規(guī)范通明，審批準(zhǔn)則約束有力。增強(qiáng)原始支出憑證正當(dāng)性的審核，違背財政準(zhǔn)則規(guī)則的開支果斷不予入賬。街鎮(zhèn)人員工資支出，嚴(yán)厲按區(qū)編辦、人事、財務(wù)部分審核的規(guī)范執(zhí)行；街鎮(zhèn)人員津補(bǔ)助發(fā)放，按區(qū)委、區(qū)縣政府有關(guān)規(guī)范津補(bǔ)助政策要求，清算規(guī)范發(fā)放項目、規(guī)范和資金起原；街鎮(zhèn)公用支出，嚴(yán)厲落實(shí)年度款待費(fèi)限額治理、公事車定點(diǎn)維修、機(jī)關(guān)文印等規(guī)章準(zhǔn)則，積極推行使用公事卡，切實(shí)降低街鎮(zhèn)“人、車、會和收集、款待”等公用支出；專項資金執(zhí)行“專人、專戶、專賬”治理，保證專款專用。編制償債預(yù)算的街鎮(zhèn)，認(rèn)真落實(shí)專項支出用于歸還債權(quán)，由國庫直接付出給債務(wù)單位（債務(wù)人），努力化解街鎮(zhèn)債權(quán)。

（四）落實(shí)街鎮(zhèn)非稅收入進(jìn)出兩條線治理。摸底查詢街鎮(zhèn)各類非稅收入范圍、類別及規(guī)劃，明確非稅收入入庫順序，將街鎮(zhèn)自籌資金、代收款子、轄區(qū)內(nèi)上交治理費(fèi)（承包費(fèi)）及其他非稅收入悉數(shù)統(tǒng)一歸入財務(wù)監(jiān)管。具體清算街鎮(zhèn)單子，對原發(fā)放至各單位的單子進(jìn)行具體清算收受接管，從新?lián)Q發(fā)新版財務(wù)單子，執(zhí)行“限量供給，按月核銷，票款同業(yè)，以票控費(fèi)，應(yīng)收盡收”，有用杜絕街鎮(zhèn)“重預(yù)算內(nèi)資金，輕預(yù)算外治理”和坐收坐支、治理無序等行為。

（五）加速推進(jìn)街鎮(zhèn)縣政府收購準(zhǔn)則改革措施。采取“先試點(diǎn)，后推開”方法，街鎮(zhèn)編制年度預(yù)算時一并編制縣政府收購預(yù)算。收購支出嚴(yán)厲按年度預(yù)算執(zhí)行，屬縣政府收購目次中所列商品或勞務(wù)收購支出嚴(yán)厲按縣政府收購治理規(guī)則順序處理，杜絕違規(guī)收購支出。

（六）增強(qiáng)街鎮(zhèn)和村級債權(quán)治理。認(rèn)真落實(shí)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于果斷避免發(fā)生新的鄉(xiāng)村債權(quán)有關(guān)問題的通知》（〔〕39號）規(guī)則，增強(qiáng)街鎮(zhèn)和村級債務(wù)債權(quán)治理，嚴(yán)禁因舉債建設(shè)新增債權(quán)。各街鎮(zhèn)要以年7月省審計認(rèn)定的債務(wù)債權(quán)金額為基數(shù)，具體清算鎖定債務(wù)債權(quán)，對呆死賬進(jìn)行審定及賬務(wù)調(diào)整，分門別類堅持完好的債務(wù)債權(quán)注銷臺賬，街鎮(zhèn)首要負(fù)責(zé)人和債務(wù)債權(quán)人、經(jīng)辦人簽名確認(rèn)。要加大債務(wù)清收力度，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、行政、司法等手段，清收單位和個人告貸，將清回收來的資金用于歸還債權(quán)，不得挪作他用。對村級債權(quán)，要在原清算鎖定的基本上，區(qū)別輕重緩急，多管齊下，執(zhí)行“一債一策”，優(yōu)先化解與農(nóng)民好處直接相關(guān)、基層矛盾比較集中的債權(quán)，優(yōu)先化解因公益事業(yè)建設(shè)而構(gòu)成的個人債權(quán)。街鎮(zhèn)和村級“普九”債權(quán)化解按上級有關(guān)規(guī)則執(zhí)行。

（七）具體規(guī)范村級財政、資金“雙代管”工作。嚴(yán)厲落實(shí)《省縣政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范全省村級會計托付服務(wù)工作的意見》（政辦發(fā)〔〕39號）要求，進(jìn)一步增強(qiáng)和規(guī)范村級財政、資金“雙代管”工作。各街鎮(zhèn)經(jīng)管站負(fù)責(zé)鄉(xiāng)村收費(fèi)單子的發(fā)放和核銷治理，鄉(xiāng)村會計核算和會計檔案保督工作，對村級各類資金進(jìn)出狀況施行監(jiān)督治理。悉數(shù)作廢本來的村出納和村級銀行賬戶，原村會計行使報賬會計本能機(jī)能，按期向經(jīng)管站的記賬會計結(jié)算報賬。健全完善村級民主辦財準(zhǔn)則、村級財政公開準(zhǔn)則、村級財政審計準(zhǔn)則、村級財政資金“雙代管”電算化準(zhǔn)則，完成鄉(xiāng)村會計治理準(zhǔn)則化、財政進(jìn)出公開化、財政監(jiān)督民主化。

（八）增強(qiáng)財務(wù)資金安全治理。堅持權(quán)責(zé)清楚的崗位責(zé)任制，依據(jù)工作需求合理設(shè)置財政治理崗位，明確各崗位操作權(quán)限，不得運(yùn)用暫時人員從事財務(wù)資金撥款治理工作。堅持完善財務(wù)資金治理準(zhǔn)則，健全內(nèi)部核算監(jiān)督制約機(jī)制，嚴(yán)厲資金撥付審核，增強(qiáng)印鑒、單子運(yùn)用治理，增強(qiáng)會計核算，完善對賬和審核準(zhǔn)則，嚴(yán)厲避免違規(guī)操作，堅持健全科學(xué)規(guī)范、監(jiān)督制衡、治理有序的財務(wù)資金治理規(guī)程和運(yùn)轉(zhuǎn)順序，保證財務(wù)資金撥付和運(yùn)用安全、高效、便捷。

四、增強(qiáng)對街鎮(zhèn)財務(wù)財政治理工作的組織指導(dǎo)

（一）增強(qiáng)指導(dǎo)。為加速推進(jìn)街鎮(zhèn)財務(wù)財政治理改革，成立區(qū)增強(qiáng)街鎮(zhèn)財務(wù)財政治理工作指導(dǎo)小組（詳細(xì)名單附后）。指導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)、政策宣傳、督導(dǎo)檢查等工作。各街鎮(zhèn)也要成立響應(yīng)機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)對此項工作的組織指導(dǎo)，認(rèn)真抓好工作落實(shí)。

篇（8）

實(shí)事求是，公正合理；定項考評，突出重點(diǎn)；標(biāo)值量化，計分公開；分類評比，獎罰分明。

二、考評對象

六個行政村

三、考評內(nèi)容及分值

考評內(nèi)容分常規(guī)工作和中心工作兩大塊，實(shí)行千分制。

常規(guī)工作主要考核四項（300分）

1、精神文明建設(shè)（含黨建群團(tuán)、老齡老協(xié)、民兵預(yù)備役等工作），50分；

2、黨風(fēng)兼政建設(shè)（含村級財務(wù)管理）和機(jī)關(guān)效能建設(shè)，50分；

3、民生工程150分；（其中：民政工作50分、農(nóng)醫(yī)保工作50分、其他惠農(nóng)政策落實(shí)情況50分）

4、工作執(zhí)行情況50分。（由黨政聯(lián)席會測定）

中心工作主要考核四項（700分）

1、“三農(nóng)”工作200分；

2、計劃生育工作200分；

3、森林防火工作200分；

4、綜治工作100分。

四、考評方法

考評方法采取“兩個結(jié)合”：即平時檢查與年終考評相結(jié)合，單位自評與綜合評比相結(jié)合。

1、平時檢查和年終考評。平時檢查是對階段性重點(diǎn)工作目標(biāo)進(jìn)行定期或不定期督導(dǎo)檢查和總結(jié)評比，為年終考評提供依據(jù)。年終考評由黨委、政府統(tǒng)一組織，抽調(diào)有關(guān)各口工作人員組成考評小組，對各單位進(jìn)行全面考評驗(yàn)收。

2、單位自評和綜合評比。各單位在年終考評前對所有考評標(biāo)項進(jìn)行總結(jié)，估價成績，并寫好年終總結(jié)報考評組，考評結(jié)束后，考評小組工作人員根據(jù)考核情況進(jìn)行初步打分，各口確定最后評分，并形成書面材料報鄉(xiāng)黨政聯(lián)席會審定。

五、獎項設(shè)置

設(shè)立目標(biāo)管理綜合先進(jìn)獎和14個單項獎：

1、目標(biāo)管理綜合先進(jìn)單位（2名）。根據(jù)考評得分排位，取前2名。第一名獎3000元，第二名獎2000元。

2、“三農(nóng)“工作先進(jìn)單位。獎2名，第一名獎1500元，第二名獎1000元。

3、計劃生育工作先進(jìn)單位。獎2名，第一名獎1500元，第二名獎1000元。

4、森林防火工作先進(jìn)單位。全年沒有發(fā)生火警的（以市防火辦通報為依據(jù)），各獎1000元。

5、社會治安綜合治理先進(jìn)單位。獎2名，第一名獎1500元，第二名獎1000元。

6、精神文明建設(shè)先進(jìn)單位，獎2名，各獎500元。

7、黨風(fēng)廉政和機(jī)關(guān)效能建設(shè)先進(jìn)單位。獎2名，各獎500元。

8、民生工作先進(jìn)單位。獎2名，各獎500元。

9、工作執(zhí)行先進(jìn)單位。獎2名，各獎500元。

10、基層組織建設(shè)先進(jìn)單位。獎2名，各獎500元。

1—10項資金按照村支書、村委會主任各30%，其他村干部各20%的比例由先進(jìn)單位直接發(fā)放給個人。

11、種養(yǎng)大戶4名，各獎500——1000元。

12、計劃生育先進(jìn)個人2名，各獎200元。

13、森林防火先進(jìn)個人2名，各獎200元。

14、老年老協(xié)先進(jìn)個人2名，各獎200元。

15、社會治安綜合治理先進(jìn)個人2名，各獎200元。

實(shí)行一票否決制，計劃生育、森林防火、社會治安綜合治理受到一票否決的，不得評選目標(biāo)管理綜合先進(jìn)獎。（計劃生育否決內(nèi)容：計劃生育單項考評得分排倒數(shù)一、二名的；森林防火否決內(nèi)容：發(fā)生過森林火警（以市防火辦通報為據(jù)）；社會治安綜合治理否決內(nèi)容：發(fā)生過安全事故或出現(xiàn)非正常上訪的；

所有獎金在鄉(xiāng)財務(wù)經(jīng)費(fèi)中列支。

六、懲處辦法

1、社會撫養(yǎng)費(fèi)征收任務(wù)未完成的，所欠部分村墊支；

篇（9）

[中圖分類號]F323 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1003-1650（2016）02-0006-01

1.農(nóng)村低保與鄉(xiāng)村治理的互動關(guān)系

1.1什么是鄉(xiāng)村治理

鄉(xiāng)村治理是治理理論運(yùn)用于鄉(xiāng)村研究中產(chǎn)生的一個新的分析概念。徐勇教授認(rèn)為鄉(xiāng)村治理就是公共權(quán)力對基層社會的公共事務(wù)的管理，亦即使，鄉(xiāng)村政府和其他性質(zhì)不同的村級組織向鄉(xiāng)村社會提供各種公共物品，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的有序發(fā)展和自主發(fā)展。在鄉(xiāng)村治理活動中，治理主體、治理手段、治理內(nèi)容和治理效果等方面構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理機(jī)制。具體我國鄉(xiāng)村治理的情況主要表現(xiàn)為：首先是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會為主體的治理結(jié)構(gòu)，以民主選舉、民主決策、民主監(jiān)督、民主管理為核心內(nèi)容，進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的村民自治委員會，與村黨支部共同管理鄉(xiāng)村社會。鄉(xiāng)村社會是一個熟人群體，這種“面對面”的人情制約和“人言可畏”的壓力對農(nóng)村社會具有很大的控制力，使得長久積累的村規(guī)民約也成為鄉(xiāng)村治理不可或缺的手段之一。另外，還有保障鄉(xiāng)村社會的安全與秩序，組織建設(shè)鄉(xiāng)村社會的教育、醫(yī)療等事業(yè)，以及引導(dǎo)農(nóng)民建立生產(chǎn)和互助組織等綜合性的治理活動。

1.2農(nóng)村低保在鄉(xiāng)村治理中的作用

農(nóng)村最低生活保障制度簡稱“農(nóng)村低保”，是政府對家庭人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ现贫葮?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村困難群眾，按最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)提供差額補(bǔ)助的制度。該制度作為一種扶貧路徑的新創(chuàng)新，在農(nóng)村特困群眾定期定量生活救濟(jì)制度基礎(chǔ)上逐步發(fā)展起來。通過在全國范圍內(nèi)建立農(nóng)村最低生活保障制度，將符合條件的農(nóng)村貧困人口全部納入保障范圍，重點(diǎn)保障病殘、年老體弱、喪失勞動能力的困難農(nóng)村居民。農(nóng)村低保的建立主要以地方人民政府為主，實(shí)行屬地管理，中央財政對困難地區(qū)給予適當(dāng)?shù)呢斦a(bǔ)助。在實(shí)際踐行中，農(nóng)村低保制度作為―種配置型資源，使村組干部可變通式地將這種自上而下的資源轉(zhuǎn)化為一種新治理手段納入鄉(xiāng)政府的治理范圍。農(nóng)村低保在保障貧困農(nóng)民最基本的生活需求上發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。使困難群眾能夠維持基本生活，不致因?yàn)闊o法謀生而出現(xiàn)行為越軌，緩解了社會壓力。溫飽問題的解決也為邁向小康奠定了基礎(chǔ)，也為現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村治理制度體系的確立建立了平臺。從法律意義上看，通過保障陷入困難的農(nóng)民群眾的生活，就保障了農(nóng)民的生存權(quán)等合法權(quán)益，有利于促進(jìn)社會公平，維護(hù)鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定，為鄉(xiāng)村治理提供了良好的環(huán)境。

2.農(nóng)村低保實(shí)施的問題分析

作為社會保障制度中的主體，農(nóng)村低保在具體實(shí)踐中遇到了很多問題。當(dāng)前，我國農(nóng)民仍占大多數(shù)，農(nóng)村低保的保障水平和補(bǔ)差額f，示準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市，與相對成熟的城市低保相比仍處于擴(kuò)大覆蓋范圍的階段。這些有待完善的問題阻礙了農(nóng)村低保功能的正常發(fā)揮和農(nóng)村社會的可持續(xù)健康發(fā)展。主要表現(xiàn)在以下幾方面：

農(nóng)村低保工作管理失范。在實(shí)施中行政性強(qiáng)、效率低下、缺乏監(jiān)督、管理粗放、工作透明度有待提高。鄉(xiāng)村治理仍然是由上而下、政府主導(dǎo)的行政體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不能了解基層社會的具體情況，低保名額的確定主要由熟悉鄉(xiāng)村情況的村委干部來完成，而村級干部在具體執(zhí)行中受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府約束少，農(nóng)民整體科學(xué)文化素質(zhì)偏低，信息不對稱，因而容易發(fā)生主體越位的現(xiàn)象。當(dāng)前，我國縣級以下的民政部門只設(shè)立了少量的低保科，辦公手段滯后，缺乏專門部門和人員的管理和監(jiān)督。由于農(nóng)民的一些實(shí)際實(shí)物收入不易貨幣化，且農(nóng)作物等受外界影響較大，且一些困難群眾外出務(wù)工的臨時收入也難以評定，村干部在衡量時具有很大的隨意陛。另外，那些流入城市的農(nóng)民也沒能被覆蓋在保障范圍之內(nèi)。其次，低保制度方面缺乏統(tǒng)一立法和專門性的規(guī)范農(nóng)村低保工作的文件，只有民政部印發(fā)的《關(guān)于加快農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的建議》以及《農(nóng)村社會保障體系建設(shè)指導(dǎo)方案》，各地具體執(zhí)行和出臺的政策又缺乏權(quán)威性和法律依據(jù)。這是執(zhí)行程序混亂的最重要的原因。

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二、主要做法

（一）建立“四項機(jī)制”，加強(qiáng)工作指導(dǎo)

一是建立工作例會機(jī)制。建立了由區(qū)委書記任組長的村級公共服務(wù)和社會管理改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組例會制度，每個月召開一次會議，通報村級公共服務(wù)和社會管理改革工作情況，分析研究出現(xiàn)的問題，并提出具體意見和解決措施。二是建立區(qū)級領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系村制度。由區(qū)委、區(qū)人大、區(qū)政府、區(qū)政協(xié)等區(qū)級領(lǐng)導(dǎo)各聯(lián)系一個示范村，全面指導(dǎo)示范村村級公共服務(wù)和社會管理改革工作的推進(jìn)。三是建立協(xié)作配合機(jī)制。將“七大類”村級公共服務(wù)和社會管理改革實(shí)施項目，細(xì)分為62個小項、132個子項，明確實(shí)施主體和責(zé)任單位，制定工作方案，緊密配合、分工協(xié)作，合力做好村級公共服務(wù)和社會管理改革工作。四是建立政策配套機(jī)制。出臺統(tǒng)籌建設(shè)、分類供給、民主管理、經(jīng)費(fèi)保障、人才保障機(jī)制五大相關(guān)配套政策，同時制定《成都市青白江區(qū)公共服務(wù)和公共管理村級專項資金管理細(xì)則》、《青白江區(qū)推進(jìn)村級公共服務(wù)和社會管理改革試點(diǎn)實(shí)施方案》等文件，印制《青白江區(qū)村級公共服務(wù)和社會管理改革工作手冊》等資料，為村改工作的推進(jìn)提供政策指導(dǎo)。

（二）加大宣傳力度，提高群眾知曉率

一是多載體全方位宣傳。通過電視、網(wǎng)絡(luò)專刊、《新青白江》內(nèi)刊、短信彩鈴、宣傳車等多種載體，在全區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行村級公共服務(wù)和社會管理改革工作的宣傳。以姚渡鎮(zhèn)蘆稿村改革實(shí)踐為背景，采取村民自拍自演的方式拍攝電視短劇《青江春來早》，通過宣傳改革中村民的身邊人、身邊事，把政策原原本本交給群眾，向群眾講清、講透了“為什么改、改什么、怎么改、改了有什么好處”等問題。二是多形式廣范圍宣傳。以焰火晚會、知識競賽、文藝調(diào)演、攝影展等群眾喜聞樂見的活動形式，在全區(qū)范圍內(nèi)開展大面積、多輪次、持續(xù)性宣傳，受到群眾的普遍歡迎。針對農(nóng)村婦女、老人等文化程度偏低的非民主議事“主力軍”群體，通過發(fā)放印有改革相關(guān)內(nèi)容的茶杯、圍裙、購物袋等“宣傳品”，爭取其理解并激發(fā)其參與改革的積極性。

（三）規(guī)范民主程序，充分尊重民意

一是扎實(shí)開展民意調(diào)查。配合區(qū)委組織部、區(qū)民政局積極健全村級治理機(jī)制，通過“一戶一表”、“兩個公示”的方式，制作《項目表決表》，再次以“一戶一表”的方式征求村民意見，經(jīng)村民同意后組織實(shí)施，并對實(shí)施的項目在村務(wù)公開欄予以公示。二是創(chuàng)新開展“項目送達(dá)告知”。在全市創(chuàng)新性開展“項目送達(dá)告知”制度，讓群眾全面知曉項目情況，提高群眾參與率知曉率。三是認(rèn)真落實(shí)“六步工作法”。嚴(yán)格按照民主程序“六步工作法”實(shí)施項目，確保項目實(shí)施不走樣，注重民主管理實(shí)效，堅持做到“事事記錄，步步公示”，不僅在操作中要做到民主管理，還在管理中體現(xiàn)實(shí)際效果，群眾對改革的知曉度、參與度和滿意度顯著提高。

（四）積極開展融資，優(yōu)化資金使用

篇（11）

2004年6月18日，武義縣白洋接到后陳村的村民代表聚集在村委會會議室，選舉產(chǎn)生了全國第一個村務(wù)監(jiān)督委員會，以一個機(jī)構(gòu)、兩項制度為標(biāo)志的村務(wù)監(jiān)督委員會制度誕生，由此后陳村進(jìn)入“以制治村”、“分權(quán)治村”的新階段，實(shí)現(xiàn)了村務(wù)監(jiān)督機(jī)制在體制上的重大創(chuàng)新。

村務(wù)監(jiān)督委員會制度創(chuàng)新緣起

1.根本原因：村民自治陷入“半拉子”民主困境

我國村民自治是廣大農(nóng)民群眾參與基層社會事務(wù)管理的一種直接民主形式，自1988年起，村民自治基本上得到廣大干部群眾的理解與支持，村民民主意識大大增強(qiáng)。在四個民主環(huán)節(jié)上，民主選舉己步入成熟期，日益規(guī)范，形成了一整套系統(tǒng)的制度體系。然而，選舉之后的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督在大多數(shù)村莊，還沒有得到有效落實(shí)，由于事實(shí)上絕大多數(shù)的村莊不存在真正的民主監(jiān)督，民主監(jiān)督有名無實(shí)，使得民主決策與民主管理成為了一句空話。村務(wù)公開來被當(dāng)做民主監(jiān)督的主要形式，可是這些公開卻是假公開、半公開、應(yīng)付檢查公開；村民理財與村務(wù)監(jiān)督小組由于在很多地方受到黨支部與村委會主要干部的擎肘，它們也只是一個擺設(shè)。我國農(nóng)村以村民自治為主要內(nèi)容的農(nóng)村基層民主建設(shè)逐漸成為“半拉子”民主。

2.直接原因：公共財產(chǎn)增值中出現(xiàn)治理危機(jī)

隨著武義縣域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)全面鋪開，武義縣城郊及工業(yè)園區(qū)周圍的村莊集體經(jīng)濟(jì)隨之迅速發(fā)展。2000年后，后陳村在土地征用，黃沙開采，青苗補(bǔ)償費(fèi)、魚塘承包，村集體房租金等項目上的公共收入激增，村集體財產(chǎn)的增加使村民與村集體的利益關(guān)聯(lián)顯著增強(qiáng)，很多城郊農(nóng)村擁有了數(shù)額較多的公共財產(chǎn)。村級組織可支配的權(quán)力資源不斷增加,給部分村干部提供了機(jī)會。因村務(wù)不公開、管理不民主、監(jiān)督不落實(shí),村干部違法亂紀(jì)的案件頻發(fā),侵犯村民權(quán)益的事件時有發(fā)生。連續(xù)幾年，后陳村的招待費(fèi)都超過10萬元，有的村干部甚至把家里造房子買的鎖都拿到村里報銷。由此引發(fā)村民的強(qiáng)烈不滿，先后有400多名村民進(jìn)行了四次大規(guī)模的集體上訪，村民的有組織抗?fàn)幦〉弥卮蟮倪M(jìn)展。

農(nóng)村公共財產(chǎn)不僅面臨著難以預(yù)測的市場風(fēng)險，同時還面臨著人群體的道德風(fēng)險。由于缺乏監(jiān)督制約，部分村干部禁不起金錢的誘惑，從而造成農(nóng)村公共財產(chǎn)的大規(guī)模流失，引發(fā)干群矛盾升級，村莊秩序嚴(yán)重失控。

破解“半拉子”民主困境之有效性思考

“后陳經(jīng)驗(yàn)”的生成是后陳村、當(dāng)?shù)卣蜕鐣鹘缁拥慕Y(jié)果，從“組織重建”到“權(quán)利保障”，后陳村在提升村民代表會議職權(quán)的基礎(chǔ)上，建立村務(wù)監(jiān)督委員會，行使村務(wù)監(jiān)督權(quán)，使村民的民利得到了較好的保障，構(gòu)建了村級權(quán)力制衡機(jī)制，促進(jìn)了精英競爭與公共財產(chǎn)增值中的公共參，增強(qiáng)了村民代表會議的地位和村莊公共權(quán)力的合法性基礎(chǔ)，從而實(shí)現(xiàn)了對村級事務(wù)的有效監(jiān)管。

而后陳村村務(wù)監(jiān)督委員會的生長并非一帆風(fēng)順，它遭遇了村莊既有格局和“地方性知識”的考驗(yàn)，經(jīng)歷了成長中的沖突與磨合，“后陳經(jīng)驗(yàn)”能否真正破解“半拉子”民主困境值得我們思考。

1.監(jiān)督委員會能否有效運(yùn)作？

村務(wù)監(jiān)督委員會畢竟是一個新生事物，它對村兩委管理工作具有否決的建議權(quán)，但沒有決定權(quán)，最終的決定權(quán)屬于村民代表會議。然而，這種建議權(quán)是否真正能對兩委的管理產(chǎn)生監(jiān)督作用，或者如何產(chǎn)生效用，似乎沒有一個有效的模式。除了建議權(quán)外，村監(jiān)委并沒有其他權(quán)力來保證其監(jiān)督作用，使之行而有效。

村務(wù)監(jiān)督委員會的工作就是對村務(wù)進(jìn)行監(jiān)督檢查，特別是對財務(wù)進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，這在很大程度上限制了村干部的自由裁量權(quán)，對習(xí)慣了說一不二的村官而言不營于上了一個緊箍咒。而村民代表在推選監(jiān)委會成員時往往選擇“愛挑刺”的硬漢，他們直來直去的性格和溝通方式增添了與村干部正常工作交流的難度。因此，在村莊治理過程中，村干部與監(jiān)委會相互之間的摩擦在所難免，然而這種摩擦極有可能影響村務(wù)監(jiān)督委員會與村兩委的關(guān)系，從而影響農(nóng)村社會的和諧。

2.監(jiān)督者受誰監(jiān)督？

后陳村創(chuàng)新的村務(wù)監(jiān)督委員會，對兩委進(jìn)行監(jiān)督，這是一種體制內(nèi)的監(jiān)督，而體制外的監(jiān)督依然沒有保障。在“一個機(jī)構(gòu)，兩項制度”中，村務(wù)監(jiān)督委員會由村民代表會議選舉產(chǎn)生，經(jīng)村民代表會議授權(quán)實(shí)施監(jiān)督，并對村民代表會議負(fù)責(zé)。如此，在村務(wù)監(jiān)督委員會與村民代表會議之間建立了一種委托關(guān)系，村務(wù)監(jiān)督委員會只能在村民代表會議的授權(quán)范圍之內(nèi)進(jìn)行村務(wù)監(jiān)督。在成為兩委的制約力量后，村務(wù)監(jiān)督委員會仍無法擺脫委托——困境。當(dāng)村民不在場時，如何保證監(jiān)委會成員對村民的責(zé)任，監(jiān)督者受誰監(jiān)督？一旦監(jiān)督者與村兩委“合謀”，或是監(jiān)督者權(quán)力產(chǎn)生異變，那么村務(wù)監(jiān)督委員會便名存實(shí)亡，村民自治又將陷入另一種民主困境之中。

3.村民自治的“草根性”何以增強(qiáng)?

村民因在村莊治理中所飾演的角色不同，其政治人特征出現(xiàn)了階層分化的趨勢，產(chǎn)生了普通村民與村莊非治理精英兩個階層。在國家的制度安排中，村民自治是廣大農(nóng)民群眾參與基層社會事務(wù)管理的一種直接民主形式，而參與是微型民主的本質(zhì)。當(dāng)前，在后陳村的治理精英、非治理精英和普通村民這三個村治行動主體中，治理精英與非治理精英之間、非治理精英與普通村民之間的互動較多，而治理精英與普通村民之間的聯(lián)系較少。在一定程度上，后陳村的村級治理狀況取決于村莊精英階層之間的博弈，村民自治依然停留在精英的層面。普通村民對村治的影響力依然不足，他們主要通過非治理精英的“在場”來行使自己的民利進(jìn)而達(dá)到對治理精英的監(jiān)控。然而，普通村民與非治理精英的聯(lián)系主要依托于監(jiān)委會與村民代表聯(lián)系戶制度，他們之間仍然缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督制約機(jī)制。于是，一旦出現(xiàn)治理精英與非治理精英的合謀，普通村民將處于非常被動的地位。（作者單位：浙江師范大學(xué)）

參考文獻(xiàn)：

［1］ 方雨輝，《社會管理創(chuàng)新在金華》［M］，北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社，20011年第1版，第117頁。