基層社會治理體系大全11篇

緒論：寫作既是個人情感的抒發，也是對學術真理的探索，歡迎閱讀由發表云整理的11篇基層社會治理體系范文，希望它們能為您的寫作提供參考和啟發。

篇（1）

準確把握社會主義法治理念的深刻內涵，必須堅持“四個統一”，即：堅持黨的領導與依法辦案的統一，堅持政治工作與政法業務的統一，堅持嚴格執法與執法為民的統一，堅持法律效果與社會效果的統一。厚德載法，德正法嚴，當前，桐柏的政法隊伍整體狀態良好，在維護社會穩定，保障桐柏經濟發展中發揮了重大作用，取得了突出成績，這也是我們多年來堅持政治與業務相互促進，相得益彰的結果。但是，我們也應該清醒的認識到，我們的思想教育工作還不夠完善，我們的隊伍中還存在著這樣那樣的問題，只有把社會主義法治理念融入到各項政法業務工作中，貫穿于政法業務工作的全過程，才能取得好的效果；我們的政法干警只有牢固樹立公平正義的理念，才能使憲法規定的建設社會主義法治國家的任務落到實處，才能把打造平安桐柏的各項措施落到實處，才能更好的維護人民利益，才能促進桐柏社會和諧發展。因此，政法各部門要認真組織，聯系工作實際，把法治理念教育與當前各部門的重點工作結合起來，與榮辱觀教育結合起來，通過教育活動推動工作更好開展。在具體工作中，政法各部門不僅要實行業務工作目標責任制，也要落實社會主義法治理念教育工作責任制，進一步建立和完善社會主義法治理念教育活動的研究、分析、檢查、考核、責任追究等制度，落實“下管一級履行職責，上連一級追究責任”的要求，嚴格教育，嚴格管理，對確因管理不嚴造成干警違法違紀的有關領導要真查處，真追究，絕不寬容手軟。

做到“四個堅持”扎實開展好學習教育

堅持領導帶頭。黨委政法委和政法部門主要領導要親自安排部署，切實做到思想上高度重視，行動上自覺主動，工作上狠抓落實。政法各部門要根據中央和市委的安排部署，制定好教育活動的具體措施，保證教育活動有條不紊地扎實開展。要注重培養和樹立先進典型，努力發揮他們在工作中的示范帶動作用。要堅持正面宣傳為主，充分利用報刊、廣播、電視等媒體，大力宣傳開展社會主義法治理念教育活動的重大意義及其取得的顯著成效，營造良好的輿論氛圍。政法部門領導要帶頭參加學習，帶頭查找問題，帶頭制定整改措施，帶頭抓好落實，要按照省、市委政法委的具體要求，制定領導干部聯系點制度，要加強專題調查研究，積極探索好的形式和方法，不斷增強學習教育的針對性和有效性，不斷總結好的經驗做法，不斷推動教育活動深入開展、取得更大的實效。

堅持學習與工作并重。要正確處理好教育活動與其他各項工作的關系，特別是在當前任務比較繁重的情況下，要克服把開展教育與抓工作對立起來的思想以及不聯系自身思想實際和工作實際，把理念口號化、理論與實踐脫節等問題。要把社會主義法治理念教育與當前各項重點工作有機結合起來，堅持以社會主義法治理念為指導，力爭在加強和改進黨對政法工作的領導、完善維護穩定領導體制、推進基層平安建設、開展打黑除惡專項斗爭、妥善處置人民內部矛盾等方面取得突破，真正把教育活動的成效體現到解決突出問題、促進各項工作上來，要善于在工作中學習，通過學習推動工作，做到“兩不誤、兩促進”，用推動各項工作的實際成果來衡量和檢驗教育活動的成效。

堅持密切聯系實際。社會主義法治理念教育活動能否達到預期目的，關鍵取決于能否緊密聯系政法干警思想和政法工作的實際，真正解決好認識上和工作上存在的問題。政法各部門要緊緊抓住人民群眾反映強烈的突出問題，特別是要對近年來發生的執法不公正、不嚴格、不規范、不文明以及不作為、亂作為等問題進行全面梳理，對照社會主義法治理念，深入剖析發生這些問題的原因，深入開展大討論，有針對性地制定整改措施，切實解決“權從何來，為誰掌權、為誰執法，如何執法”的重大思想觀念問題，真正在促進嚴格公正文明執法上取得明顯成效，進一步提高人民群眾對政法隊伍和政法工作的滿意度。

堅持建立長效機制。社會主義法治理念教育，是新時期政法隊伍思想政治建設的重要內容，是政法思想政治工作一項長期的任務，必須注重制度和機制建設，確保社會主義法治理念教育能夠隨著形勢的變化不斷取得新的成效。政法各部門要積極探索建立干警個人自學、集中教育、定期培訓等制度，幫助干警樹立終身學習、終身教育的理念，不斷提高自身的政治和業務素質。要加強相關的配套制度建設，建立科學的考評制度，提高考核針對性，有效運用考核結果促進干警提高自身綜合素質的自覺性何主動性。

搞好“四個結合”全面提升基層政法工作水平

一是把社會主義法治理念教育同我們政法系統當前開展的社會主義榮辱觀教育緊密結合起來，使廣大政法干警牢固樹立科學的世界觀、人生觀和價值觀，打牢政法干警“公正執法、一心為民”的思想基礎。

篇（2）

雙聯戶就是黨委與政府走群眾路線，加強基層社會建設、創新基層社會管理、增強基層組織活氣、暢通基層信息渠道、拓寬基層致富門路的一項工作，家家聯戶，共創協調社會。

“先進雙聯戶”創建活動是自治區黨委、政府夯實群眾基礎、延伸網格化管理的一項創新社會治理工程，是實現國家治理體系和治理能力現代化的創新性工程。

（來源：文章屋網 ）

篇（3）

中圖分類號：C4 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）09-0018-02

伴隨市場化、城鎮化的快速推進，大量人口集聚在城市，人口的流動性大，城市社會群體高度分化，城市社會結構正發生深刻變化，“碎片化”成為基層社會的新形態。單位制的解體，導致應對計劃體制下社會結構的傳統管理模式也趨于瓦解。在社會關系復雜化、利益結構多元化，社會矛盾尖銳化的碎片化社會中，各大城市掀起了“網格化”管理的浪潮，在社會上產生了較大影響。但由于在設計理念以及內在機制方面的缺陷，網格化治理方略在自主性社區的應用過程中暴露出諸多問題。本文將回溯網格化管理的內涵及特點，并在深入分析其運行效果的基礎上，力圖提出創新城市管理模式的新思路，從而實現協同治理格局的建構。

一、網格化管理之勃興與特征

在單位制逐漸解體、社區成為社會基本單元的背景下，社會事務向社區累積，但其尚未達到獨立承擔管理職能的程度，造成了政府治理壓力的空前加大。政府必須尋求新型管理模式，以應對日趨復雜的城市管理難題。一種新的治理思路“技術治理”，即國家通過引入新技術，尤其是現代信息技術，更好地提升自己在公共管理和公共服務中的效能。并且國家在實現自身管理目標時，其管理技術、治理手段正在變得越來越“技術化”[1]。網格化管理正是作為一種新的城市治理技術應運而生的。

學界對于網格化管理的內涵的理解大致相同，認為網格化管理就是在保持原有街道――社區管理體制不變的基礎上，按一定標準將城市社區劃分為若干個單元網格（一般一個網格內常住人口為4000-5000人），并搭建與統一的城市管理數字化平臺相連接的社區信息化平臺，通過加強對單元網格的部件和事件的巡查，建立起一種監督與處置相分離的新型基層管理體制[2]。

自2004年北京市東城區開始推行網格化管理模式以來，這種新型管理體制逐漸在全國各大城市普及，形成了諸如寧夏石嘴山大武口區“4+6”模式、山西長治”三位一體”等典型模式。在實踐探索中，網格化管理模式呈現出明顯特色和優勢。

1.統一進行網格規劃與實施

城市網格化管理首先需要得到行政部門的高度重視、預先規劃和有序實施。在實踐過程中，大多數城市提出了統一規劃、統一建設、市區聯動的工作思路，將網格化管理工作列入重要議事日程。網格化管理的運行需要以全市統一的戰略規劃和管理信息數據庫為支撐，然后按照同一標準劃分單元網格，統一進行城市部件普查等，從而形成全市統一標準、統一監管的有組織的管理模式，并制定實施了一系列相關政策法規和工作指導手冊，從而保證網格化管理模式的穩定運行。

2.明確劃定各層級管理職責

網格化管理是將城區行政性地劃分為一個個“網格”，從而在“區―街道一社區”三級管理結構之下，增加了“網格”這一新的層級，變為四級責任體系，并且實行市、區兩級分工、監管分離的體制。其目的在于打破以往行政體系條塊分割、各自為政、推諉扯皮、權責不清的種種弊端，理順市、區、街道各級之間的關系，將資源進行重新整合，使各管理主體的權責界限更加清晰明確。

3.管理效率的高效化

網格化管理借助網絡平臺的信息傳遞作用，加之權責的清晰化所帶來的人為因素干擾的減少，有利于職能部門及時發現問題、迅速處理問題，突破了傳統管理模式反映問題的環節過多的弊端，減少了中間環節和管理層級，整個問題處理流程的時間明顯縮短，結案率大幅提高，從而提升了管理和服務的效率。

二、城市網格化管理實踐之局限

網格化管理在創新社會管理體制的話語背景下得到了各級政府的大力提倡，并且廣泛應用于城市基層社會管理領域。值得肯定的是，網格化管理借助全新的管理架構和治理技術，在打造“數字城市”、整合社會資源、提高行政效率、化解社會矛盾等方面體現出明顯優勢。但應該注意到，這種管理模式在碎片化的基層社會中往往出現“管理失靈”的問題，具體表現為以下三個方面。

1.持久性不強，運行成本過高

網格化管理是在社會矛盾日益凸顯的社會轉型期而創設，依托于信息技術和科層管理結構，將行政性管理延伸至基層社區，進而應對和社會糾紛，帶有一定的應急性。盡管網格化管理在基層社會與政府公共服務部門之間開通了較為便利的信息反饋和處理渠道，減少了各職能部門之間的推諉扯皮的現象，對于政府行政績效水平的提高具有促進作用。但是，網格化管理的建立及其運行也潛藏著行政成本膨脹的風險。如在一些網格內設置多名網格員，增設各級網格管理指導中心辦公室，這就使人力、設備和資金投入勢必增加。此外，網格化管理在某些城市只是作為一種非常態的應急措施而被運用到相關活動和事件中。雖然使社會治理水平在短時間內有所提升，但其性質仍是一種非正式的制度安排，缺乏政策法規的有力保障和相關機構的高度重視，從而其效能的持久性受到廣泛質疑。

2.抑制社區自治力量的成長

網格化管理通過“行政力”下沉的方式對基層社會進行科層式管理，體現出社區建設的行政化傾向，這是中國傳統的城市管理“一竿子插到底”的全方位管理思想和方式的延伸，影響了社區自治功能的發揮[3]。政權力量對以網格形式存在的社區進行全覆蓋式管控，不僅使公共服務輻射到基層社會，而且將各利益群體直接納入進行政性管理，體現出“總體性支配”所不具備的精準性和強制性的管控特征，嚴重削弱社區的自治能力。因此，網格化管理的推進和加強將引致行政力量的強化、社區自我管理的弱化，進而對社區自治的進程產生不利影響。

3.全能網格的風險問題

社會治理的目標是協同治理格局的形成。面對社會治理壓力的增大和社區在承接社會事務管理方面能力不足的困境，以及打破條塊分割式管理和加強部門聯動的重要目標，網格化管理已成為政府創新管理體制的主導方向。然而，在網格化管理模式的實踐探索中，“網格化的功能與實施范圍都被大大地泛化了。就網格化的功能而言，已經被泛化到可以解決任何問題的地步，似乎與黨的系統和政府系統相關的所有問題都可以通過網格化來解決，網格化的范圍被大大泛化”[4]?！叭芫W格論”造成“管理依賴癥”，即確信一切問題和糾紛都可以通過網格加以解決、一切資源和服務都能夠通過網格來提供。這勢必造成社區自我管理能力的削弱，抑制社會組織和自主性社區等社會治理主體的成長，影響社會協同治理目標的實現。

三、行政力與自治力之契合：網格化管理之創新思路

網格化管理模式已難以適應基層社區日趨分散化和碎片化、利益群體日益多元化和復雜化的現代社會對于多元治理的迫切需求，根本原因在于其制度設計上的缺陷―“行政下沉”式的四級管理體系利用科層式的組織隸屬關系對社會個體進行組織管理，導致行政力與基層社區的自治力的對接處出現“管理缺口”。因此，建構協同治理格局，關鍵是要實現政權力量與自治力量的高度契合?？梢詮囊韵聝身棽呗灾诌M行：

1.推動一元化管理向多元化治理轉變，實現協同治理局面

網格化管理在本質上仍是基于政府對社會資源和權力進行全面壟斷的一種管控型治理模式，這與當前“社會協同治理”強調政府、民間組織和社區等多元主體良性互動、深入合作來管理社會事務的話語體系存在著根本性對立和沖突。良好的經濟社會秩序的建構，需要政府管理與群眾自治的緊密銜接，民間組織則充當橋梁作用，通過三者的協同配合來提高社會治理水平。首先，深化行政體制改革應是政府今后工作的重點。必須通過創新治理理念和簡政放權來明確自身定位，正確履行管理職能，提高服務能力和水平，加快向“服務型”政府轉型；其次，自主性社區建設需要政策法規和資金的強力支持，鼓勵社區利益和志趣團體有序發展，積極培育社區自治力量，提升居民在社區事務管理上的參與意識和能力，將碎片化的個體重新整合，增強基層社會的凝聚力；此外，大力培育公益性、服務性社會組織，合理承接政府的部分服務職能，向社區內部穩步發展，發揮民間組織在公共服務、調控矛盾、化解糾紛、扶貧幫困等方面的服務功能。

2.以社區服務聯動多元治理主體

社區服務著眼于社區需求，主要面向社區成員提供各種服務，是社區自治的主要內容；另外，社區服務也是公共服務在社區層面的延伸和補充，既包含聯結政府公共服務的諸多服務事項，也涵蓋了許多社會組織的服務內容。因此，社區服務可以作為彌合政府管理與社區自治“斷裂”的整合因子。政府可以通過購買服務的方式鼓勵專業組織的發展，并予以政策支持和法規引導，進而以民間組織為中介，向社區居民提供系統性、福利性、多元性的服務資源來滿足其從物質到精神的各種需求，使社區重新成為以認同感和歸屬感為核心要素的自治共同體，最終實現基層社會矛盾的化解與和諧社區的建設。

綜上所述，社會管理的創新方向應是從以政府為中心的一元化管理，邁向與民間組織和群眾的參與管理相結合的多元化治理。實現協同治理的關鍵在于以社區服務來銜接行政力量與社區自治力量，消解政府管控與社區自主發展的緊張和沖突。以服務為導向，淡化科層管理的行政化色彩，促進多元治理主體的深度合作，必然能夠賦予網格化管理以全新意義，使之在碎片化社會形態下煥發出新的生機與活力。

參考文獻：

[1]渠敬東，等.從總體支配到技術治理：基于中國30年改革經驗的社會學分析[J].中國社會科學，2009（6）.

篇（4）

回應這些困惑問題，需要探索新的解答方向，尋找更為基礎性的要素關系，以拓展社會治理研究的視野。我們需要問，經濟地位的差異在某種程度上確實會引發政治不滿，但為何所有社會都存在類似的社會差別，但卻不一定都轉化為政治問題？這或許暗示，二者間的關系并非那么直接，一些社會差別轉化成政治問題，一些社會差別雖然存在卻沒有成為政治問題，在社會差別向政治不滿的轉化中，是否存在著某些基礎性因素催化促成了這一轉化？我稱這些因素具有基礎性，在于它的特征：系統（全局）性的，非個人的，非偶然的，非期然（政策目標）的，可解釋更大的變異現象，而且符合我們社會的歷史事實。

為此，我建議進入中國基層治理的歷史中尋找答案，先看相關治理角色、及其責任關系形成的歷史來源和特征，再看它與新的社會環境和治理對象的關系。

雙重治理結構

1950年代中國的政治變革，推動了一系列的社會重組，包括社會關系、組織關系和治理關系的重組，建立起一套新而獨特的“公共與個人”連接系統。這個系統的特點：一是覆蓋廣闊，基本上覆蓋了90%甚至更多的社會成員;二是三級（國家、單位、個人）連接;三是單位責任包干到人，即俗稱的“誰家的孩子誰抱走”，絕大部分的社會事務，都由人們所在的單位（城市）或行政村（鄉村）處理;四是存在等級、自上而下的資源再分配，等級越高的組織具有越大的資源分配權。

在這種組織關系中，存在兩個治理的角色：一是政府，主要職能是政策決定和資源再分配，具體的工作是制定計劃，下發指令（文件），審批和調撥資源;二是單位，主要職能是執行政府的指令，按照指示，實施社會治理，并提供公共品，例如教育、就醫、住房等。在這個意義上，單位成為政府的延伸機構，它的獨特性是政府的部分職能。兩個角色的分工是，前者指令，后者實施社會治理。

這是一種雙重治理結構。其中政府的治理對象是單位組織，不是社會受眾，可以用間接治理概括，而單位的治理對象則是所屬社會受眾，可以用直接治理概括。與政府相比，單位的治理職能更多，雖然有些未必是其目標意愿，甚至它未必意識到，但觀其日常實踐，可以發現，單位實際上承擔了分配資源、連接、協調、庇護、應責和代表的職能。

在每一個單位，資源、包括公共品分配直接針對個人;它將單位成員（個體）納入公共體制（整體）;它協調處理個體間以及個體和群體利益的關系;它庇護所屬成員;它必須應責――回應所屬需求，負責解決其問題;它不得不代表組織，傳輸成員訴求，向外爭取利益，并通過內部的政策修訂，來滿足這些利益訴求。

再來看政府，它分配資源，但對組織（單位）不對個人;它有連接作用，確定單位間等級，平衡組織利益;它的協調職能平衡的是單位間關系，處理爭訴、仲裁和政策調整;它庇護相關的組織。顯然，政府的治理責任比單位要輕，因為所有它的職能都是針對組織而非受眾個體，而且還少兩樣：應責和代表職能。有大量的單位作為政府存在，政府沒有發展出面對受眾的應責和代表的職能。

因此，對于社會治理單位的作用至關重要。表面上看，社會中的公務機構有限，但實際上從事社會治理的“機構”遍地存在。由于政府對組織不對個人的工作慣例，單位事實上壟斷了個人與國家的連接通道，是二者間的中介，對于普通人而言，有單位才意味著有制度渠道，能“間接”地聯系上政府組織。更重要的是，單位通過應責、代表、庇護和協調，在基層社會擔任著糾錯職能，這一職能的活躍存在，實際上提供了最關鍵的公共品：平衡利益的基層糾錯機制。

而政府高度依賴這個“機構”掌握信息、處理問題和治理社會，無需自己親涉其中。因此政府和大眾是疏離的，社會成員無需、也無權接觸政府。一旦有情況發生，政府認為是單位失責，要求單位領回人員處理。這種角色認知廣泛存在于政府機構，可以解釋常見的政府推諉、單位、隱瞞信息現象為何存在。

對于個體而言，他們實現權益的通道單一，只有通過單位，他們才能在國家公共體系中獲得位置，依靠制度通道實現權益，否則，即使存在這些權益的法律規定，也沒有途徑實現。因為權益的實現不僅需要法律規定，更需要具體的、體制承認的執行者和責任者，而這個執行者和責任者在雙重治理結構中就是單位。

90年代中期以前，這一雙重治理體系的效用，是社會治理得到維系的原因。單位在個體和公共之間的中介地位，是國家“整合能力”存在的結構性基礎。這一結構，成功“消解”了社會沖突進入（單位以外）公共領域的動力，即使在國家層面發生政治動蕩――比如“”時期，基層社會秩序也沒有全面瓦解，正是由于單位的治理職能大體存在。

社會的變化

90年代中葉以后，有兩項重要的社會變遷發生。一是廣泛的社會流動出現，離開單位的人數日益增長，截至2013年，只有不到1/4的城鎮就業人口，還處在較為典型的單位治理體制中。[1]在鄉村，2000～2010十年間，全國自然村由363萬個減至271萬個，有90多萬個自然村銷聲匿跡。[2]二是單位的經濟職能擴張，社會治理職能收縮。“賺錢”成為很多單位的首要目標。

由此產生的后果是，可以通過單位通道連接公共制度的個體數量急劇減少，不少人的“組織身份”消失，對于個人來說，這一方面是自己的“事兒沒人管了”，另一方面是其身邊的責任組織消失了。舉個例子，為什么國企員工不愿意買斷工齡離開單位？“丟飯碗”固然是經濟原因，但更重要的是社會原因：離開單位就再也沒有責任組織了，其與國家的組織化連接一旦消失，法律和公共制度給予他們的權益，就難以經由組織途徑獲得實現。

組織身份和通道對于普通人是否重要？一項2015年的調查數據顯示，如果遇到不公，選擇向法院上訴的占71.3%，選擇黨政部門（包含工青婦）的占59%，選擇個人協商解決的占36.7%，選擇求助媒體的占24.3%，選擇、上訪的占15.9%，選擇找單位解決的只占13.8%。[3]而對比早先（1987和1999年）的類似調查數據，可以看到明顯不同：1987年的調查顯示，單位在所有訴求表達渠道中具有“支配性的”地位，它是解決問題的主要渠道，有72%的訴求通過單位提出。12年后，在1999年的同樣調查中，受訪個體選擇單位渠道解決問題的有下降，但還是第一位的，“工作單位”和“黨政部門”（包括工青婦團體）渠道，共同高居人們選擇的前列。當時，有單位相比沒有單位的人，前者解決問題的能力高8倍以上，[4]這種能力顯然不是來自個人，而是來自個人和組織的關系。

以上數據反映出重要的信息：中國社會的組織化結構出現重大轉型，它正在從單位社會走向公共社會。在這種情況下，原有的單位治理效力自然有限：它只是不到四分之一城鎮就業人口的責任組織。另外四分之三呢？他們的責任組織是誰？代表組織是誰？有了問題找誰？如果適應公共社會的應責和代表機制未建立，很多矛盾找不到解決途徑，不公正感就會在社會中逐漸積累，社會不滿的目標隨之轉向問責政府，即發生政治性轉化。與其說是收入不平等引發了普遍的治理困難，不如說應責組織不在更可能激發不公正感受，因為這樣的處境無法提供組織化途徑糾錯，介入利益沖突解決來維護公正?？梢哉f，基層平衡利益，維護公正組織機能的瓦解，是社會治理的危機所在。

雙重治理結構瓦解

為什么一些社會不滿向政治訴求轉化，產生嚴重的社會治理問題？因為上個世紀中葉建立的雙重治理體系正在大規模瓦解，存在于基層的利益平衡、糾錯、應責、代表和庇護機制，能夠服務的人群大幅度減少。而政府的“間接治理”角色，即，不直接處理治理問題，對單位不對個人的工作方式，使之沒有可能發展出面對當事人應責、代表和庇護職能。這可以解釋為何公務人員習慣于推諉，及其為何“治理能力”不足，因為在雙重治理體系中，政府的審批、指示地位，使之將具體的治理責任交給單位，而不是自己。當單位治理發生瓦解時，相對于受眾的需要，真正擔當治理責任的組織大大減少，這是基層社會治理失效的原因。

為什么單位治理會瓦解？因為社會環境發生了變化。原有的單位治理體系發端于人口流動有限、組織同質性較高的社會條件下，是當時資源分配方式的產物。今天的治理問題已經不同：它不再是對局部封閉的熟人社會的治理，而是對流動的、異質化的公共社會的治理。今天的資源分配途徑也大大改變，很多資源已經進入市場分配，而非由行政組織壟斷分配。社會成員對于單一組織的依賴性降低，選擇性增加，也是前所未有的新環境。

面對這些新的改變，舊治理體系的適合性降低，在新的組織關系和人際關系中，它的治理效能大減。比如，在村莊或是單位內，依靠人際關系協調、或者損害相關者利益的方法，具有約束力，但是如果換一個社會環境，把它移植到陌生人組成的大范圍商業社會，就會失去作用。對家人負責，不等于能對路人負責，相反，越是照顧親朋，就越可能與路人競爭資源，造成不公，顯然，單位同事或鄰友規則不再適合解決公共社會的治理問題。

社會問題的政治轉化

政治社會學研究證實，國民對于社會體制的認同，與幾種因素有關。

其一，是社會體制保護社會公正的能力，即，它能否有效公正地解決各種問題，使不同的人享有平等的受保護機會;其二，是社會體制能否建立有效連接社會成員的渠道，即，有沒有制度化通道可以順利連接民眾，把他們納入制度資源的共享整體中;其三，是基層社會的組織功能，比如說，在社會基礎層次，是否存在明確的應責、協調和代表機制，以方便回應民眾的各種需求，解決他們的問題，協調他們之間，以及他們和公共組織之間的矛盾。

這些東西，表面看上去不涉政治，但事實上對于治國理政，具有關鍵性的政治后果，因為，它的作用是造就社會平衡秩序。如果這個機制不存在，或者沒法好好運行，各種分散孤立的問題得不到有效解決，社會公正就沒辦法順利提供。事實證明，當這個時候，也就是當人們強烈感覺到不公正的時候，社會問題就向政治問題轉化，如果人們發現，這個社會沒有辦法公正解決自己的問題，怨氣就會迅速政治化，他們對于保護社會公正的尋求，就會轉向，成為對國家體制乃至政治體制的改造要求。

所以，保護社會公正，聽上去抽象，但實際上和解決具體問題的機能運行有關。所有治理良好的國家，都非常重視這一點?？v觀各種不同的治理體系，可以發現，真正“治理”著社會、能夠有效形成社會服從秩序的，是“社會公正”的維護機制。這種機制補充了宏觀體制無法替代的作用，可以有多重組織形態和實踐樣式。社會治理依賴這些機制的活躍工作，但采取哪種組織形態實現它，則基于歷史和路徑依賴。這里的重點，不在于組織形態的名稱，而是它們在基層社會的實際作用。

理論問題：影響政治認同的要素

與此相關的一個理論問題是，什么因素能夠影響社會成員對于公共體制的政治認同？

在現代社會中，社會組織結構通過三種方式，影響人們的生存利益：構造成員身份（membership）――個體是否被納入團體成為其中一員;組織囊括（organization includes）――個體是否擁有責任組織;結構可及性（structural access）――個體是否可能接近公共體制，影響政策，并依靠其生存。這三方面標準不涉收入差別，但卻涉權利實現的機會差別，具有應責組織的人，可以較順利地實現權益，而另一些人則困難重重，求地無門。

相對于那些擁有組織途徑較少、或根本沒有的社會成員，擁有組織途徑的人之獲益能力得到大幅度提升：他們有更高的影響力，去影響相關政策的執行甚至改變，他們有組織渠道可依賴，并助其有效糾錯，他們有制度化的責任機構，可以協調他和其他個體或群體的關系，他們不需要自己行動，因為有應責組織回應其問題，并代表他們的利益行動。如果這類人實現權益的機會提高，而且這些實現權益的途徑由政治體系提供保障，就會生產對體制的政治認同，相反，則會削弱對體制的政治認同。所以，個人與組織的結構關系，由于關涉實現權益的機會，可以影響并測度人們的政治認同。

從另一個角度，也可以說，能夠建立這一組織關系者，在爭取人們的政治認同方面具有優勢，因為組織化結構能夠滿足社會成員對“機會通道”平等的需求。換言之，誰提供可供依靠的組織責任，誰就獲得政治認同，贏得政治整合優勢，因為提供組織依靠和保護，有助于產生互賴關系及相互責任。如果人們與公共體系沒有這種互賴關系，如何對其產生政治認同？舉個例子，在中國傳統社會中，社會組織顯現為蜂巢結構，社會成員分散在局部的多個地方性組織中，依靠家庭、宗族或者私人組織生存，這些組織成為其歸屬依靠和忠誠的中心。這種狀況下，社會成員并未整合成為公共體系的一部分，除了他身邊的宗族村社組織外，個體和公共沒有利益和責任互賴的關系，其生存與公共體系基本無關，對于公共組織的政治認同也就無從產生。

政策啟示

上述討論，可以得出什么政策啟示？

篇（5）

本文為河北省社會科學基金項目

中圖分類號：D63文獻標識碼：A

城市基層社會管理既涉及到地方政府管理，又涉及到居民自治，是多元參與的動態復雜過程。實現政府社會管理和社區自治有效銜接，有利于促進基層自治組織成熟，實現真正意義上的“社區自治”，為構建和諧社會打下堅實基礎。

一、基層社會管理理論分析及階段模型

就社會發展的總體方向而言，擴大社會化管理和民主政治、減少政府行政控制是必然趨勢，但是要遵循社會發展的規律性，根據社區自治組織的自治能力和發育狀況，相應調整和轉變地方政府社會管理職能，適時地縮小干預領域、調整干預力度、變換干預方式，扮演好政府不同階段的角色。

在政府和社會力量共同管理基層社會的過程中，政府充當著“監護人”角色，尊重社會力量的獨立性并適時地培養扶持和監督指導，與其互補共治。如圖1所示，政府作用的發揮會經歷“撫養培育-輔助成長-指導監督”三個時期，在完全實現社會自治之前，政府不僅要承擔社會治理的一部分責任，而且應積極培育和強力促進社會力量的成熟。社會自治力量在成長的不同階段經歷與政府相對應的“索取依賴-學習進步-成熟獨立”三個時期。圖1中顯示了二者相互對應的不同時期以及各自在社會基層管理中發揮作用的程度。（圖1）

我國社區自治組織的發展尚處于初始階段，功能尚不完備，存在官方色彩濃重、自主獨立性差、影響力不強、經費來源難以穩定以及內部治理體系不完善等諸多問題。這種自立能力尚弱的“幼小”主體急需“監護人”（政府）營造良好的環境，給予必要的幫助，以適度的干預形式組織、協調和推動其迅速健全成熟。當前階段，地方政府不僅不應放手，而且應發揮主導作用，將關注的重點從事無巨細、親力親為轉到重點培養基層自治組織發育成熟上來，主動承擔相應責任，積極輔助和培育社會自治能力，視社會力量的發展狀況及時調整干預的程度和領域。當基層自治組織發育成熟、功能完備、有能力實現社區“自治”時，政府必須放眼于對基層社會管理的宏觀指導，放權于基層自治組織，將現行“強政府”性質的政府主導管理結構轉變為社區自治為主、政府僅做必要引導和嚴格監督的治理模式，實現社區管理服務與政府監督指導的有效銜接和良性互動，直至完成“政府主導-二元治理-社會自治”的過渡和交接。

二、基層社會管理實踐探索及評價

在我國，曾先后出現過行政主導的“上海模式”、社區自治的“沈陽模式”、半行政半自治的“江漢模式”以及多種機制綜合運用的“杭州模式”等城市社區治理模式。它們或將社區建設的重心放在街道辦事處，以行政支持、加強地方政府作用為導向，或界定責任和功能邊界，“多中心”組織保證，或以政府下放權力、注重社區自治為特色，或注重社區結構性體制創新，構建“選聘分離”的管理體制。這些模式各具特色、各有側重，在不同程度上理順了政府與社會的關系，展示并推動了我國公民社會的發育，在我國社區管理和建設中具有重要地位。通過各類治理和相應成效之間的關聯看，基層社會管理呈現出較為明顯的規律性，經歷了不同階段的探索和嘗試。

（一）政府組織與社區組織的分權。1998年民政部在全國選定26個國家級社區建設實驗區，開展社區建設實驗和社區體制改革，并于1999年至2000年先后出現了“沈陽模式”和“江漢模式”。沈陽的“自治型治理模式”提出了政府與社區分權的課題，但是沒有破題。當時，全國社區體制普遍存在的突出問題是：居委會沒有自治性，僅僅是區街政府的“一條腿”。與“沈陽模式”相比，“江漢模式”注意從初始制度的創設上著力消除“沈陽模式”未觸及的“體制瓶頸”，是探索有中國特色城市基層社會管理體制的一次有益嘗試。“江漢模式”體現了不少科學理念和價值取向，但由于沒有觸動城市行政體制，隨著政府職能社區化進程的加快，出現了許多新問題、新情況。

（二）逐步讓權社區的探索。2000年以來，有的城市開始了社區體制改革的新探索，試圖彌補江漢區社區體制改革的不足。理論界把這一新的探索成果稱之為“社區工作站模式”。從學術角度來看，社區工作站模式是政府職能社區化模式，是為實現政府職能社區化，在社區設置承接社區行政事務和社區公共服務的制度安排。許多城市紛紛掀起了創建社區工作站的浪潮。與“沈陽模式”、“江漢模式”相比較，社區工作站新模式表現出極大的創新勇氣，不同程度地理順了政府與社區關系，但并沒有從根本上實現社區行政管理與社區自治管理、社區行政管理與社區公共服務的真正分離，走出社區行政化困境需要探索合理的替代性選擇。

這些基層社會管理的實踐，也充分表明相對成熟、成功的社區建設都以資金投入為健全基礎設施和宜居環境的重要保障，以創新、完善體制機制為重要基礎，以非營利組織特別是居民自治組織為重要力量，以人文關懷為重要感情維系。而這些條件的實現都離不開政府的高度重視、關心支持和引導投入。這些實踐也充分驗證了在現階段，經濟欠發達地區采取政府主導基層管理的必要性和有效性。

三、地方政府現階段的主導作用

政府應弱化具體細致的管理，加強監督，鼓勵并培育社會力量的發展，根據社會自治力量在當前階段呈現出的特點，調整對其干預的程度、形式和領域，特別應注重對社會力量的培育，扮演好政府現階段在社會治理中的“監護”角色。

（一）出臺政策規章，保障社區法制化管理。面對社區管理的新形勢和基層社會的深刻變化，必須健全相關法律法規，使社區管理走上法制化軌道，以制度的力量依法治理社區。一是制定和不斷完善發揮市場機制、共建機制、志愿機制作用的政策，特別是支持社會組織參與社區管理和服務的政策、扶持企業參與社區管理和社區服務的政策以及鼓勵志愿服務深入持久開展的政策，使政府從“包攬一切”的狀態中解脫出來，做更加需要政府關注和下工夫的事；二是制定和完善向新建社區、人口密集社區、困難群體聚集社區、基礎設施建設薄弱社區傾斜的政策，促進平衡發展。

（二）抓好組織整合，凝聚社區建設力量。長期以來，存在于社區的單位和其他組織，由于對社區事務不夠了解，又往往得不到有效的社區服務，不愿也難以參與社區管理和建設。政府應發動各類社區組織積極參與社區管理和建設。首先，整合地方政府力量，組建由政府負責人掛帥、民政部門牽頭、多部門參與的社區管理辦公室，統籌規劃社區建設，形成合理的領導體制和工作機制；其次，在地方政府主導下，鼓勵社區所有成員參加的社區建設聯席會議，整合區域所有成員和資源，協調區域內各群體的利益關系，并服務于各群體，使轄區內的社區管理有秩序進行，和諧統一。可以整合基層政府的工作機構，在街道層面設置“一站式服務”，改進提供基礎公共服務的方式；通過政府購買的方式提供養老等福利項目。

（三）創新管理體制，提供有力制度保障。在制度層面，地方政府擔負著加快社區配套制度建設、切實保證社區組織自治性質的使命，應通過完善各項制度，解決社區居委會的職能界定、權利義務以及與各個方面的關系，用制度保障社區管理。充分發揮社區自治作用，地方政府要著重做好幾個轉變：一是把與社區群眾關系密切的事項交給社區，提升社區組織管理地位，實現由微觀具體向宏觀統籌的轉變；二是主動幫助社區排憂解難，搞好服務，做好協調，實現由行政命令向協調、指導、服務轉變；三是對社區建設成效考評中，居民滿意度指標要占合理權重，促使社區組織對民負責、為民辦事，實現由上而下垂直考核向兼顧上級認可和群眾滿意的綜合考評轉變。

（四）培養扶持NGO，提高社區自治能力。隨著政府職能的不斷調整和角色的重新定位，從政府轉移出來的大量公共服務職能需要更多微觀主體來承接和具體實施。與此同時，公共產品和服務的數量和質量也因為參與主體不夠多元而受到制約。這些問題的解決，需要大量政府之外的NGO存在并有效發揮作用，承擔從政府集權式管理向社區治理過渡的中介角色，促使政府職能轉換，完成政府與社會市場的銜接。因此，地方政府必須大力鼓勵、促進、推動基層社區領域NGO建設，在其建立、發展過程中進行適度培育和合理引導，使其與社區自治組織一起進行社區管理和建設。可以通過建立機制營造環境來培植NGO，促進NGO在公共產品和服務供給方面發揮作用。

（五）搭建溝通平臺，建立有效溝通渠道。建立高效便捷的溝通渠道，打造信息交流平臺，對社區居民的情緒宣泄、意見表達、問題反饋進行快速收集和及時回應。對矛盾進行化解，對或憤怒或悲傷的情緒給予撫慰，對群眾意見、建議充分考慮和負責任地處理，提高公民參與社會管理的可能性和有效性，更好地完善政府自身建設的同時，推動基層社會健康發展。

無論是從理論分析的角度，還是社區建設管理的實踐，都明確和驗證了當前我國基層社會管理應堅持政府主導的模式。地方政府不僅應在當前階段介入和干預社會基層管理，而且應該將培育社會自治作為一項重要工作，力爭在法制建設、規劃設計、組織整合、體制創新、培育NGO以及搭建溝通平臺等方面有所突破和成效，為最終實現基層社會管理中的社會自治“修好路”、“加滿油”。

（作者單位：1.河北行政學院；2.河北建筑工程學院）

主要參考文獻：

[1]鄭杭生.社會學視野中的社會建設和社會管理.中國人民大學學報，2006.2.

[2]鄧名奮.論社區自治進程中城市基層組織建設的新思路.學習論壇，2007.1.

[3]石慶玉.城市社區管理體制創新.中國集體經濟，2007.7.

[4]陳伯濤.構建和諧社區的主體及途徑.領導干部網，2007.8.10.

篇（6）

城鎮化是現代社會發展的一個基本走向，也是一種必然趨勢。然而，對城鎮化的理解，則需要超越傳統城鎮化的范疇。傳統城鎮化模式主要是人口向城鎮的聚集，伴隨著城鎮的發展，農村走向衰落和終結。新型城鎮化戰略的關鍵目標是實現城鄉一體化發展，而不是僅僅依靠大城市或小城鎮的發展。實現城鄉一體化發展目標，需要解決的關鍵問題就是城鄉差別、工農差別和城鄉分治的格局。而導致這些問題產生的主要根源在制度安排，所以新型城鎮化的主要途徑是要通過制度創新，逐步消除城鄉一體化發展的體制機制障礙。

目前鄉村社會治理的基本制度為村民自治，這一制度是在1982年《村民委員會組織法》頒布實施后逐步在全國農村推進，并得以不斷完善。某種意義上說，村民自治制度是繼制解體后鄉村治理模式的一次重大改革創新。村民自治制度發展至今，無論在廣度還是深度上都已經取得了巨大進步，因而也成為當前政府農村工作的一項基本政策，也是農村的一項基本社會管理體制。

村民自治在擴大農村基層民主、組織鄉村社會建設等方面，發揮了積極作用。但不容忽視的是，現有的村民自治制度是在城鄉分治的二元體制框架下設計的。從該制度的法理內容來看，村民自治主要是為了達到村民的“自我管理、自我教育和自我服務”。而從制度實施的現實來看，村民自治實際上在執行著管理鄉村基層社會經濟的職能。一方面村委會在村級集體經濟和集體產權管理中發揮著領導功能，另一方面又承擔著村級公共事務管理的職能。然而，由于村并沒有獨立的財政來源，所以無法實現真正的村自治。要讓城鎮化的推進與農村發展協調統一起來，就需要在城鄉一體化的框架下進一步改革和完善村民自治制度，也就是將村民自治納入到城鄉一體化的公共管理和社會管理體系之中。

首先，目前村民自治組織所承擔的基層公共管理的功能需要納入統一的公共管理體制之中。在地市一級的行政轄區內，按照城鄉一體化和基本民生公共服務均等化的原則，統一配置交通、文化教育、醫療衛生、水利、環境等公共基礎設施及公共服務，并實施統一管理。打破城市與農村分離的財政體系，將農村公共領域里各項投入，編入到城鄉一體的公共財政預算體系之中。對于偏遠貧困地區農村，基礎設施建設、公共服務及公共管理的支出，可由地方政府申報中央財政資金的扶持。

其次，改革農村土地制度和集體產權制度，讓村民自治組織逐步退出管理村集體土地和村級經濟。為了深化村民經濟活動的獨立自主性，避免因集體產權模糊而引發和激化農村社會矛盾，鄉村在經濟管理方面必須推進集體產權的確權改革，也就是對農村集體土地或其它集體產權加以細化，將具體權責范圍明晰到農民個體之上。并通過制度創新建立起集體產權交易機制，使農民個體的產權收益更加明確。

此外，按照城鄉一體化方式，建設和完善鄉村基層社會生活領域里的村民自治。農村的村民自治組織建設可以參照城市居委會建設模式，由村民直接選舉，組織的運行經費納入到統一的財政支出之中，以確保村民自治得以普遍地、統一地、正常地運行。與此同時，村民委員會主要致力于服務村民生活。

將村民自治作為城鄉一體化社會管理體制的組成部分去加以發展和完善，是新型城鎮化的必然要求，也可以說是新形勢下農村發展的必然趨勢。作為一項制度改革與創新，城鄉一體化社會管理體制將為城鄉均衡、和諧發展提供制度保障。當前農村與城市之間最突出的差別問題就是農村基礎設施、公共服務及其它社會生活條件的落后，而要徹底改變這種局面，僅僅靠農民自我建設和中央支農資金支持，其效率很有限。

作為生活方式的村民自治

新型城鎮化也是社會生活方式現代化的過程，在這一過程中，社會生活領域的重要變遷集中體現在社會生活的民主化。所謂社會生活的民主化，實際上也就是村民自治制度的核心內容—“四個民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督。

自治是社會生活的基本屬性和特征之一，自治并不等同于民主。傳統的鄉村社會也有自治，傳統鄉村自治通常是在鄉村精英如族長和宗教權威的主導下運行的，此種自治雖保證了村莊的相對獨立性，但其實并未實現村民的自主性，而且也因過于強調村莊內部自治導致村莊封閉性增強。新型城鎮化背景下的村民自治，自然需要從傳統自治向現代自治轉型，與現代鄉村社會生活方式保持一致。鄉村是人類居住和生活的重要場域，伴隨著社會變遷發展與城市化，一部分鄉村人口遷移至城鎮居住和生活。從遷移理論來看，人們從鄉村向城鎮的遷移行為，主要受兩種力量的作用：一是鄉村的推力作用，二是城鎮的拉力作用。推力作用機制就是鄉村中影響人們社會生活的不利條件或因素，拉力作用機制主要是城市優越于鄉村的社會條件及因素。不過，從人類社會城鎮化的整個過程來看，城鎮化并不只是鄉村人口向城鎮的遷移和聚集。城鎮化同樣還包括鄉村的城鎮化，而鄉村城鎮化實際上就是鄉村社會生活方式的城市化與現代化。

鄉村社會生活方式的城鎮化，既需要有鄉村生活物質環境和條件的改善，同時也需要營造現代的人文環境，即農村居民社會生活的民主化。民主化是社會生活領域的本質特征和要求，因為在生活中，具有自主性的個體完全能夠支配而且應該由個人來支配其自身的生活性事務，所以自主選擇、自我管理、民主決策、民主監督在鄉村基層社會生活中，不僅是可能的，而且非常重要。

作為鄉村民主化的社會生活方式，村民自治就是要不斷推進和完善基層社會生活領域的民主。首先，通過民主選舉選擇出多數村民所信任的村委會成員，由村民直接選舉出來的基層組織，主要職能就是組織協調鄉村基層社會生活及社會秩序，即為不斷改善鄉村社會生活環境而服務。推進鄉村基層民主選舉，其重要意義還在于在基層社會形成民主生活的社會風尚，為社會主義民主政治建設奠定社會基礎。讓廣大村民參與到與其生活相關的基層選舉之中，可以培養人們的民主精神、民主意識和民主作風，從而在鄉村社會生活領域形成民主化的風尚和環境。其次，村民自治中的民主決策也將主要在社會生活領域得以體現，即鄉村居民可以自主地選擇自己的生活方式、對自己生活中的事務能夠自主決策、能參與村莊內部生活中的共同事務的決策。村民自治組織的形成應該是為實現這些目標提供制度和組織保障，而不是讓村委會來實現自治。因而民主決策不能局限在村民自治組織之中，而需要拓展為一項基本原則和制度，這一原則和制度就是要促進村民個人獨立自主地支配自己的合法權益和獨立自主做出自己的合法行為選擇。當村莊成為人們自主生活的社會空間時，一方面廣大村民的個體能動性、創造性和積極性會被調動起來、激發起來，為鄉村發展提供動力來源。另一方面，村民在社會生活中民主決策范圍的不斷拓展，也將促進鄉村社會的進一步開放。只有當村民獨立自主支配其生產要素或資源配置時，農村的要素市場才能發育、發展起來；只有農村市場發展起來了，農村才會進一步開放；農村只有走向開放，才會有新鮮的“血液”進入農村，農村才會獲得新的發展機遇。

未來村民自治中的民主管理將主要是鄉村基層社會管理的民主化。由于村莊主要是社會生活的空間而不是政治單位或行政單位，因而村民自治的民主管理應該走向社會管理領域，即鄉村民主管理的范圍主要在社會性事務或生活性事務之內。目前村民自治的一個突出問題就在于政社不分、公共管理與社會管理不分。制度設計賦予村民自治過多且模糊的功能，致使鄉村基層政權建設與社會建設、公共管理與社會管理混同在一起，由此影響到村民自治的社會效益。如果讓村民自治回歸到民主管理鄉村基層社會的生活性事務，其職能也就走向專門化、單一化，村民自治組織的權責會更加對稱、更加明晰，有利于其在基層社會生活民主化建設過程中發揮更加有效、更為積極的功能。

作為一種生活方式的村民自治，民主監督的內容主要表現為村民在平常生活中的自我教育、自我監督，而且民主監督主要是在村莊及村民內部對共同生活的事務和社會行為的相互監督。由于當前的村民自治組織承擔著管理集體土地和集體產權收益的職能，以及組織和管理村級經濟的功能，所以村民自治的民主監督主要是針對村委會的，即村民對自治組織的監督。村民之所以要對村委會實行監督，村委會之所以要公開村務接受監督，在一定意義上表明村級自治組織擁有了較大權力，成為一種類似權力機關的組織，而與法律所界定的群眾性自治組織不相一致。所以，當村民自治組織逐步去權力化，村民就不需要花費大量的精力去監督村委會，村委會也就可以真正代表村民履行社會監督職責，在構建基層良好社會風尚、解決社會矛盾、維護社會秩序中發揮更為積極的功能。

作為一種現代生活方式，村民自治需要通過相互監督和行為自律來達到生活的理性化，并由此協調個人與社會的關系。村民自治一方面使個體的自主性和能動性大大提高，與此同時也就需要提高個體的社會性，以使社會關系得以協調。個體社會性的提高必須通過法律及規范來規制個體的行為選擇，并通過社會監督機制促使個人遵循法律和規范。由于村民自治組織是廣大村民直接民主選舉產生的群眾性組織，能很好地反映和代表村民意見，因而充分發揮其對基層違法違規行為的監督和教育功能，將有助于構建和諧的基層社會。

走向社區建設

在新型城鎮化及城鄉一體化發展過程中，鄉村將依然是居民居住和生活的重要社會空間，鄉村的變遷與發展將主要體現為村莊的社會生活環境越來越接近于、越來越類似于城鎮社區生活環境。要達到這一目標，鄉村在社會管理上就需要朝著社區建設與管理的方向發展，也就是說，作為鄉村治理的基本制度—村民自治要走向社區建設，與社區管理統一起來。

在社會學意義上，傳統的村落盡管也屬于一種社區，嚴格地說是一種社會生活共同體（community），這一共同體主要是基于血緣和地緣而形成的，即具有一定親屬關系的和長期居住生活在共同場域的居民而構成的社會共同體。傳統鄉村社區的存在和維續主要依靠熟悉的社會關系紐帶、禮俗規范以及認同邊界，因而容易在村莊內部形成自治格局，但同時也容易使社區封閉起來?，F代意義的鄉村社區建設則是在開放的社會推進社會生活共同體的建設，即在不同社會關系的個體及群體之間建構社會共識、規范和秩序。

從發展的角度看，更好地治理鄉村社會生活空間，關鍵是要解決制約鄉村發展的三個問題：一是村莊的封閉性，二是鄉村人口的單向外流，三是鄉村發展的可持續性。就目前的村民自治狀況而言，難以解決這三個基本問題，甚至有些自治策略和措施，雖對擴大鄉村基層民主有促進作用，但對鄉村發展問題還可能具有強化和固化作用。因此，村民自治制度必須與時俱進，不斷地根據鄉村發展的實際深化改革和創新。

首先，村莊的封閉性使得鄉村發展只能按照自然循環的方式發展，即通過村莊內部人口一代一代地自然更替，維持著鄉村的存續。由于封閉的鄉村難以讓新生力量進入，因而鄉村發展最多不過是村莊內部面貌的更新，而難以與社會轉型保持協調。未來的村民自治需要改變鄉村治理策略和治理模式。具體而言，就是村民自治必須超越傳統村莊自治理念，走向現代社區建設。通過鄉村社區建設，一方面可以發揮基層社會力量更好建設和管理鄉村社會；另一方面在新的生活共同體構建過程中促進鄉村與外部世界的聯系，讓更為廣泛的社會力量參與到鄉村建設和發展之中，從而可以把鄉村建設成與城市社區相類似的社會生活空間。

其次，鄉村人口的單向外流，導致鄉村建設與發展的基礎越來越不穩定、發展的后勁越來越匱乏，由此也可能導致鄉村社會逐步走向衰落，乃至有大量的村莊因此而走向終結。盡管在城鎮化的大背景下，鄉村人口的外流是一種趨勢，流動也是農民的自主選擇，但這并不意味著有些村莊的衰落和終結是理所當然的結局。鄉村人口向外凈流出的格局是在二元體制和二元社會經濟下發生的，由于城鎮生產和生活方式已走向現代化，而鄉村的生產與生活方式依然維持在傳統落后的狀態，農民自然會不斷地走出鄉村、流向城市。如果城鄉差別過大、城鄉二元體制存在，這種鄉村人口凈外流的問題就難以得到真正解決。因此，要緩解和改善目前鄉村單向外流局面，必須要滿足兩個基本條件：一是鄉村社區得以更好的建設與發展，鄉村社區生活方式同樣達到現代化水平；二是鄉村社會是充分開放的，即鄉村市場必須充分發展。要讓村落社區不僅發展成為“本村人”共同生活的社會空間，更是市場共同體的組成部分。

再次，無論是新農村建設還是城鎮化，其共同目標都是促進發展，其中自然也包括鄉村的發展。如果只有城市擴張和發展，而鄉村不斷走向衰落和終結，那么這一發展過程很難說是協調的和良性的發展。加強農村社區建設將是解決鄉村發展的持續性問題的重要途徑之一，也是村民自治的大趨勢。農村社會的可持續發展必須有相應的社會管理體制作保障，在現代化和城鎮化的大背景下，必須改革現行的農村社會管理體制，即把村民自治的鄉村社會管理轉向新型農村社區建設。推進新型農村社區建設，主要就是按照城鄉一體化的原則來建設和管理鄉村社會，即參照現代城市的社會管理體系和模式來管理和發展鄉村社會。目前城市社會的基層管理體制已基本從居委會管理體制轉向社區管理，社區建設與管理體制實現了基層社會管理的專門化和社會化，大大提高了社區社會服務和社會管理的效率，對促進社區生活環境的改善起到積極作用。同樣，在農村推進村民自治向農村社區建設與管理的轉變，也將會提高農村社會管理的效率，對不斷改善農村社會生活環境發揮重要推動作用。伴隨著新型農村社區建設的推進，鄉村作為一種新的社會生活共同體也就會得以持續地發展。

篇（7）

中圖分類號：C916

文獻標識碼：A文章編號：1671623X（2015）04006207

“人類對善治的關注與人類文明本身一樣歷史久遠”。治理理論興起于20世紀80年代末，其主要創始人之一羅西瑙認為，治理是一種由共同的目標支持的活動，這些活動的主體未必是政府，也無須依靠國家強制力量來實現。全球治理委員會1995年在一份研究報告中指出，治理是個人、公共或私人機構用來管理他們共同事務的諸多方式的總和。它使相互矛盾和各不相同的利益群體彼此容納并且實現合作。它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個重要特征：治理不是一整套規則或一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理的主體既有公共部門，也有私人部門；治理不是一種正式制度，而是持續的互動。

善治是社會治理的最佳狀態與目標追求。20世紀80年代以來，很多國家把善治作為政府社會管理的目標。對于其內涵，可謂眾說紛紜，尚未形成共識。聯合國人權高級委員會辦公室（OHCHR）認為，善治是在治理過程中從根本上排除和腐敗并完全尊重法治原則，對善治的真正檢驗是在實現公民的文化、經濟、政治和社會權利方面，為實現人權目標所做的努力程度；善治包括透明和公信力等要素和平等與公平等價值觀，善治必須保證公民特別是最貧困人群的基本需求和有尊嚴的生活。只有最貧困群體和弱勢群體受益時，治理才是善治。李向前認為，善治是治理的最高標準和理想狀態，包括“善者治理”“善于治理”和“善態治理”。

盡管人們對善治的認識不一，但無論從何種角度加以界定，善治的核心要義和旨趣都是可確定的，即強調普通民眾的中心地位和主體性參與、多元行動主體的權力制衡與權利保障以及在此基礎上構建良好的社會秩序。它意味著一種能對民眾需求保持高度敏感性并作出積極回應的方式，通過建構并使用合適的制度措施以有效應對社會問題與矛盾。

（二）鄉鎮社會管理舊模式存在的主要問題

我國的鄉鎮社會管理有其特殊性，“鄉鎮雖小，肝膽俱全”，“上邊千條線，下邊一針穿”等說法反映了鄉鎮社會管理的特點。面對日益增加的復雜性需求，原有的鄉鎮社會管理模式變得應接不暇和疲于奔命，主要存在三方面問題。

1.管理人員的管控思想較嚴重，致使民眾需求得不到有效滿足

社會管理本應管理和服務并重，管理中有服務，服務中有管理。但長期以來，相當多的鄉鎮干部在總體工作安排上，重經濟建設輕社會管理；在社會管理中又重管理輕服務，習慣于“管”“卡”“壓”等傳統的不夠合理的工作方式，對被服務的社會成員習慣于居高臨下、發號施令。長期以來形成了坐著辦公的不良習慣，對普通民眾的所思、所想、所盼和所愿缺少足夠的主動了解和科學調研。相當多鄉鎮管理干部在自上而下的各種指令、任務、考核、應酬中疲于奔命，缺乏主動服務意識，習慣于運用行政權力對社會組織及基層民眾進行管理，無暇也無興趣關心基層民眾的疾苦、問題和未來可持續發展。這種社會管理主客體之間的斷裂使基層民眾的諸多內在需求無法得到及時有效滿足，為社會矛盾激化埋下了隱患。

2.鄉鎮政府職能錯位與其他行動主體功能缺位，導致社會管理秩序失衡

目前我國基層的行政管理模式主要是韋伯式的層級制管理模式，它依賴于標準的工作過程，難以為提高效率提供有效的激勵，而是著力于怎樣避免犯錯誤，存在組織僵化等問題。隨著近年來我國經濟社會的快速發展，社會事務紛繁復雜，社會問題各式各樣，社會需求千差萬別，利益關系錯綜復雜。這導致鄉鎮政府難以靈活應對，管了很多管不了或管不好的事情，“越位”和“錯位”現象時有發生，公共權力侵入私人領域的現象并不少見。有些事情沒有人去管理，政府缺位，其他社會管理主體也缺位，社會管理秩序處于失衡狀態。一些社會群體的利益訴求無法正常表達，正當合理的利益得不到有效保護。這種不均衡狀態甚至可能會使一些不法分子趁虛而入，為非作歹、禍害民眾，破壞正常的社會秩序。

3.鄉鎮社會管理舊模式的內在設置，難以應對急劇的社會變遷及隨之出現的社會矛盾

農村基層社會矛盾頻發及社會管理效果不理想的重要原因是鄉鎮社會管理過分注重基層的政治性而忽略了社會性。當前我國正處于社會轉型的關鍵時期，農村正發生快速而深刻的變化，各種社會問題突出，比如貧富分化問題、土地問題、社會治安問題和社會分化問題等。但是鄉鎮既有的社會管理模式及其內在設置缺乏應有的彈性、靈活性及回應能力，難以適應快速的社會變遷和滿足民眾不斷變化的多樣社會需求，無法有效化解潛在風險和沖突，甚至會激化社會矛盾。近些年來農村時有發生即是一種體現。

（三）善治對鄉鎮社會管理模式創新的內在要求

鄉鎮社會管理舊模式的現實難題制約著改善民生的目標實現，必須通過不斷創新來實現突破與發展。具體而言，善治對鄉鎮社會管理模式創新的內在要求主要有四點。

1.立足民眾的需求和能力，把以人為本的基本理念貫徹始終

善治的核心出發點是以人為本。“善”意味著尊重民眾意愿，提高民眾能力，也意味著一個高效用和高效率的政府功能來努力滿足所有公民增長的需求。隨著我國經濟與社會發展，民眾的需求不斷擴展和提升，社會事務日益增多，社會管理的主體迫切需要重新界定與整合，以彌補政府單一力量的局限或不足。因此，社會管理主體不僅局限于政府部門，還需包括許多非政府部門。盡管目前我國社會管理的多元主體發展還不成熟，尤其是社會組織提供公共產品和服務的能力尚不完善，政府應在社會管理主體多元化過程中起引導作用，著力推動專業化的社會服務，才能緩解政府壓力，促進政府職能轉變，使政府將精力和資源集中用于真正應發揮作用的領域，最大限度激發社會各方面的創造活力，增加和諧因素，減少不和諧因素，為民眾提供高質量的公共服務。

3.注重內涵式發展，全面提升民眾的自主性與能動性

善治強調民眾的中心地位。因此，在鄉鎮社會管理模式創新中，必須充分調動民眾的參與，真正發揮他們的主觀能動性。要注重科學調研，切實找準民眾的關注點，使基層民眾找到歸屬感和認同感，主動自發地參與到新的發展實踐中來，而不是被動地聽指揮，表面上服從，內心里卻有不滿或不情愿。要達到這一目標，非常重要的一點就是要提升鄉鎮社會管理人員的整體素質，使他們真正具備貼近民眾、深入民眾、了解民眾、帶動民眾、服務民眾的理念與能力。同時還應借助各類社會組織激發民眾的主動參與熱情，促進民眾的自我管理、自我教育和自我發展。

4.著力保障弱勢群體的權利，增進社會的公平公正

善治觀點認為，只有最貧困群體和社會弱勢群體受益時，治理才是善治。他們的權益保障成為社會公平公正的重要衡量標準，也成為鄉鎮社會管理模式創新的底線要求。要建立完善弱勢群體的利益訴求渠道，借助法治化、制度化、組織化與社會化的力量保障他們的權益，使他們在多元利益格局中獲得應有的尊重。

社會工作作為理念、制度、方法和人才的綜合體，其專業品性契合了善治對鄉鎮社會管理模式創新的內在要求，可為鄉鎮社會管理模式創新帶來新的契機。

二、善治視域下的社會工作與鄉鎮社會管理模式創新

（一）社會工作對社會管理創新及社會治理的協同性與契合性

社會工作興起于歐美，是現代工業化和城市化的產物，在社會發展中發揮著日益重要的功能。它作為一種重要的制度設置與專業化力量，以“以人為本、助人自助、公平正義”為核心價值理念，用個案、小組和社區等科學的專業方法服務他人特別是弱勢群體，旨在增進社會福利，促進社會互助和社會公平正義。隨著我國各地探索實踐的深入，社會工作正逐漸從直接服務擴展到參與社會管理，從解決社會問題擴展到預防社會問題。在我國社會管理體制走向多主體、多元化治理背景下，社會工作日益顯示其重要性。

社會工作對社會管理創新具有重要的協同作用。社會管理說到底是對人的管理和服務，而社會工作的目標正是增強人的社會功能，關注如何幫助個人、群體或社區增強其發揮社會功能的能力。它通過各種專業方法，在家庭、學校、社區等方面開展工作，解決人們參與經濟與社會建設的困難和障礙。社會工作對促進社會管理向社會治理轉變，激發社會活力、促進社會財富公平分配具有重要的基礎作用和專業優勢。它不是把工作對象只看做被救濟、被改造、被動員的客體，而是看做多元主體的一部分；它善于調動主客體兩方面的積極性，從預防和發展的角度去分析和介入問題，從而有利于問題的真正解決。因此，社會工作可在實質上和深層次上參與社會治理。近年來，北京、上海、廣東等地率先在社區管理、社會救助、社會福利等領域引介了專業社會工作，滿足了新時期的社會需求，使社會工作成為社會管理創新的重要機制，取得了良好的實踐成效。

（二）善治視域下社會工作對鄉鎮社會管理模式創新的功能定位

1.理念優化

理念的優化是鄉鎮社會管理模式創新的關鍵所在。隨著我國經濟與社會轉型不斷深入，鄉鎮社會管理面臨的問題越來越多地表現為政府在推進改革發展過程中形成的民生問題。在此背景下，以往強力的管控手段變得越來越不適應，理念的深層優化與轉變刻不容緩。社會工作是一個關心人且認為只有尊重人和理解人才能改變人的專業，它把改進人類福祉尤其是弱勢群體福祉作為自己的專業使命，蘊含著豐富的思想養分，且有一系列科學具體的方法保障其專業理念落實于實踐，從而使鄉鎮社會管理理念優化的功能落到實處。因此，鄉鎮要改變傳統的社會管理理念與舊模式，促進以人為本的柔性管理，逐漸激發基層民眾自主性和實現公共利益最大化，社會工作是一個重要的現實依靠力量。

2.方法改進

鄉鎮政府存在的核心價值是為基層民眾提供服務。它是整個政府體系的終端，其所作所為及所提供的服務質量關系到民眾的生存狀態與政治信心。但是，由于政府工作方法以及既有體制方面存在的缺陷和不足，可能會導致鄉鎮政府提供的公共服務質量下降或者民眾并非客觀準確的評價，從而導致政府有心提供的服務無法達到民眾的要求和期望。社會工作作為以科學理論為指導并致力于助人自助的專業與職業，對保障以服務對象為導向的服務質量有著科學的、成熟的經驗和方法。因此，促進社會工作本土化，合理有效地在鄉鎮社會管理創新實踐中融入社會工作的專業理念和方法，同時結合鄉鎮地方實際完善和落實政府購買社會工作服務的相關政策，將促進傳統群眾工作方法的創新，促進鄉鎮政府制定更有實效的政策和制度措施，更好地提供民眾滿意的公共服務。

3.風險化解

社會管理舊模式創新是一項系統工程，獲得收益的同時也要承受代價和風險。隨著我國經濟與社會轉型，鄉鎮社會管理模式創新必須要考慮如何有效化解社會風險。當前我國農村正處于高風險期和危機頻發期，風險形態復雜多樣，然而既有的農村社會管理模式側重于事后應急性搶救，這種模式往往又強化了社會風險。社會工作的服務機構和專門人才秉承專業理念與科學方法，通過實踐的廣泛介入可形成制度化的影響力，幫助解決困難群體和邊緣人群在物質和精神等方面的問題，及時化解社會不滿情緒，防范社會風險。同時，社會工作的介入可使鄉鎮社會管理體系更好地預判基層民眾的內在需求，采取及時且有針對性的應對措施，從而化沖突于未發，降低社會管理風險。

4.人才支持

在鄉鎮社會管理模式創新的變革過程中，人才是主導性、能動性和創造性元素。社會工作專業人才是具有一定社會工作專業知識和技能，在社會福利、社會救助、扶貧濟困、社區建設、婚姻家庭、殘障康復、職工幫扶等領域直接提供社會服務的專門人員。這一獨特的職業優勢使其可為鄉鎮社會管理創新提供有力的人才支持。因此，在鄉鎮社會管理模式創新中，加強社會工作專業人才隊伍建設，并對相關管理與服務人員進行社會工作素養培訓，培育和孵化社會工作的服務機構、協會和服務站，將為鄉鎮社會管理創新提供多層次、立體化的組織與人才支持，使社會工作的理念優化、方法改進和風險化解等功能實現獲得有力的人力資源保障，從而更好地發揮社會工作的制度化影響力。

三、社會工作推進鄉鎮社會管理走向善治的實現路徑

（一）提升鄉鎮社會管理制度對基層民眾需求的回應能力

1.加強鄉鎮社會管理制度以民眾為中心的價值理念

善治特別強調民眾中心導向，并認為如果不是以民眾為中心，制度就會成為絆腳石。我國的經濟與社會轉型會打破既有利益格局而創造新利益格局，往往會使貧困群體特別是在轉型中地位相對下降的群體產生剝奪感和心理不平衡。社會工作者一方面可通過澄清與溝通等方式，引導人們認識到因個人能力和社會條件限制造成的差別是不可避免的，一定程度上改變人們對其他階層或群體的認知偏見與不滿，減少觀念差異及由此引發的利益紛爭；另一方面可以運用優勢視角和賦權理論，幫助弱勢群體更清楚地分析環境及自身優勢，提升其改善生活的主動性與能力。

2.以社會工作的理念和方法創新基層社會矛盾的調解機制

社會矛盾往往是由于人的需求未得到滿足而產生，社會工作特別強調以人為中心及服務對象需求的滿足，它運用科學方法和技能為有困難的人提供服務。鄉鎮政府可通過購買社會工作服務等方式促進社工機構及專業人員參與到基層社會矛盾協調中，或者使一線社會管理工作人員熟悉和掌握社會工作技能并應用于社會矛盾化解。依靠社會工作的專業方法，一方面能夠幫助個人、家庭、群體解決現實問題，利用澄清、同理心等溝通技巧使矛盾雙方更理性地對待矛盾；另一方面還可有效預防個人和社會可能出現的問題。社工機構和人員作為民眾和政府的“中間人”，可通過對政策的反饋和干預，引導人們有序而理性地行動，優化社會矛盾的協調機制。

（四）促進鄉鎮社會管理舊框架內不同利益主體之間的關系協調與革新

1.改革鄉鎮政府的行動方式，給其他利益主體發揮作用創造空間

鄉鎮社會管理舊模式運行中過分依賴自上而下管控的狀況是阻礙基層治理創新的關鍵癥結。通過引入和滲透社會工作元素，可使鄉鎮政府在發揮職能時更多采取“助人自助”“平等協商”等方式，充分尊重其他行動主體的利益與想法；并逐步構建不同主體有序協作、共同參與的實踐體系，實現從單一依靠政府向依靠多元主體協同治理的格局轉變?；鶎诱筛鞔_多元利益主體間有序合作的邊界，梳理清楚什么該管、什么不該管、該管的管到什么程度，給包括社會組織在內的多元利益主體發揮作用創造出空間，從而最大程度消減“無形之手”和“有形之手”在基層的弊端與不足，充分發揮“社會”的積極作用。

2.推進基層不同行動主體之間的資源共享與力量整合

基層社區是社會工作開展的重要載體，可以以社區為平臺，扶持社會工作參與到基層社區發展中，培育社工服務機構，促進社區、社會組織、社工及其他社會力量之間的開放式聯動，使民眾需求得到更充分回應及更全面滿足。針對當前社區行政化嚴重的情況，可采取科學化、專業化、人性化方法開展公共事務管理，逐步理順社會工作與政府、社區、社會組織、居民之間的關系，形成資源共享、利益協調的和諧互動機制。著力發展民間社工服務機構，使之成為承載政府職能轉變和專業人才施展才能的重要載體，培育各類與民眾需求相關的社會組織，調動民眾參與，激勵社會組織發揮好協同創新功能，使基層社會的各種力量實現充分有效整合。

四、結束語

基層社會治理體系建設是一個循序漸進的過程，必須在既有社會管理模式基礎上通過破舊立新來穩步實現，不能急躁冒進，試圖一蹴而就。鄉鎮社會管理的舊模式偏重強調政府的主導作用，對民眾需求缺乏響應，對社會的自主性欠缺關注，這種模式已無法適應新形勢的要求。由善治理念引領的鄉鎮社會管理模式創新特別重視民眾的中心地位和主體性參與，關注多元利益主體特別是弱勢群體的權益保障。正是由于這一目標旨趣，使秉承“以人為本、助人自助、公平正義”理念的社會工作可在其中發揮獨特而有效的功能，促進鄉鎮社會管理舊模式通過改革創新不斷克服現實難題而趨于善治。不可否認，我國的社會工作尚面臨提高社會認同度和資源整合力、健全基礎性制度安排、推進職業化和本土化水平、提升政策倡導力與反思批判功能等現實問題。但可以預見，隨著發展進程中上述問題的逐漸克服，社會工作在我國基層社會善治中的功能將得以更充分實現。

[1]哈斯?曼德，?阿斯夫.善治――以民眾為中心的治理[M].國際行動援助中國辦公室，編譯.北京：知識產權出版社，2007.

[2]楊春福.善治視野下的社會管理創新[J].法學，2011（10）：46―49.

[3]詹姆斯?羅西瑙.沒有政府的治理[M].張勝軍，等，譯.南昌：江西人民出版社，2001：75.

[4]潘小娟，張辰龍.當代西方政治學新詞典[M].長春：吉林人民出版社，2001：223.

[5]俞可平.治理與善治[M].北京：社會科學文獻出版社，2000：8―11.

[6]李向前.走向善治：基層社會管理創新的價值要義[J].人民論壇，2013（8）：34―35.

[7]曾維和.創新鄉鎮社會管理：一個復雜系統的分析框架[J].社會科學，2013（4）：33―41.

[8]陶學榮，陶.走向鄉村善治[M].北京：中國社會科學出版社，2011：93―94.

[9]林興初.基層協商民主與鄉鎮善治研究――基于浙江溫嶺“新河實驗”分析[J].學術論壇，2013（9）：33―37.

[10]周小花.治理理論視角下鄉鎮政府社會管理職能創新[J].前沿，2013（16）：113―115.

[11]錢再見.中國社會弱勢群體及其社會支持政策[J].江海學刊，2002（3）：97―103.

[12]何增科.我國社會管理體制的現狀分析[J].甘肅行政學院學報，2009（4）：101―107.

[13]李迎生.加強和創新社會管理――社會工作的視角[J].社會科學研究，2014（1）：96―104.

[14]柳拯.戰略謀劃社會治理背景下的中國社會工作[N].中國社會報，2013-12-23（2）.

[15]王思斌.加強社會工作人才隊伍建設 促進社會治理[N].中國社會報，2014-01-10（5）.

篇（8）

政府公共服務能力是社會管理能力的核心體現和基礎。只有把各項社會事業做實、做好、做到位，社會管理才會有堅實的群眾基礎。因此，加強基層政府的社會管理能力建設，必須深化財政體制改革，加快推進以保障和改善民生為重點的社會建設，建立健全基本公共服務體系，提高基層政府社會管理和公共服務的保障能力。（1）合理界定中央政府和地方政府在公共服務供給中的權責，特別要科學界定各級政府的基本公共服務支出責任，適當調整和規范中央與地方的收入劃分，健全財權與事權相匹配的財政體制，實現各級政府事權和財權的統一，加大財政對基本公共服務的投入。（2）建立和完善以實現基本公共服務均等化為目標的財政轉移支付制度，通過一般性轉移支付實現地方財政能力均等化，通過專項轉移支付確保全國性基本公共服務均等化，從而平衡不同區域間財政提供公共服務的能力差異，從宏觀層次提高基層政府公共服務的供給效率與能力。（3）可以考慮開征物業稅、改革資源稅、將地方國有資本納入財政預算等途徑，建立基本公共服務財政投入穩定增長的機制，培育基層政府履行公共服務職能的穩定財源。（4）推進省直管縣的財政管理體制改革，減少財政管理層級，按照基本公共服務均等化的要求，強化省級政府調節地方財力分配的責任，調整城鄉之間公共服務財政投入結構，改變重城市輕農村的投入體制，加大對農村及困難地區基本公共服務的財政投入，逐步形成合理、平衡的縱向與橫向財力分布格局。（5）優化公共財政資金對不同公共服務領域與項目的分配結構，重點增加社會性公共服務投入，把公共服務供給的重點放在基礎教育、基本公共衛生保健、基本社會保障方面，強化基層政府在基本公共服務中的責任。（6）積極探索社會組織和市場力量參與公共服務供給的有效方式，選擇具有部分競爭性或部分非排他性特征的公共服務，通過委托、合同外包、許可經營、用者付費、內部市場等多種方式，構建公共服務的多中心供給體制，提升基層政府公共服務供給的組織能力，實現公共服務供給的主體多元化、資金來源多元化、公共服務社會化。

二、統籌城鄉發展，實現城鄉社會管理一體化

篇（9）

為充分發揮供銷社服務“三農”的重要作用，重慶市涪陵區出臺了《關于深化全區供銷合作社綜合改革的實施意見》，通過深化綜合改革，到2020年，該區供銷系統組織體系更加緊密完善，供銷社經營服務領域進一步拓寬，社有企業管理、聯合社機關運行更加規范高效。

一是深化基層組織改革，夯實為農服務基礎。加快基層供銷社改造提升，把基層供銷社真正建成農村合作經濟組織的聯合體、政府購買服務的承載體、新農村流通網絡建設工程的載體、為農民提供生產生活服務的綜合體。大力領辦創辦農民合作社?；鶎庸╀N社、社有企業要通過引領創辦、資金注入、項目扶持、人才培訓、市場開拓、產供銷服務等形式，與農民、產銷大戶、龍頭企業、家庭農場等共同組建合作社或聯合社，提高該區農民的組織化程度，促進農業產業化發展。

二是拓展經營服務領域，提升為農服務水平。開展農業社會化服務，開展以土地流轉、以銷定產、農資供應、配方施肥、莊稼醫院、農機作業、收儲加工、產銷對接、品牌營銷等為主要內容，覆蓋產前、產中、產后的全程農業社會化服務。構建農村現代流通網絡體系，健全完善農資、農副產品、日用消費品、再生資源等四大連鎖經營網絡體系，引入電子商務和物聯網技術改造傳統流通渠道和網點。搭建城鄉綜合服務平臺，助推農村電子商務發展，積極對接“供銷e家”電子商務全國平臺，以“互聯網+農業”的模式，打造“網上供銷合作社”。大力發展農村合作金融，支持重慶供銷合作發展股權投資基金在該區落地運營，切實發揮金融助農惠農作用。

三是創新聯合社治理，強化為農服務功能。理順供銷合作社治理結構，優化該區供銷社運行機制，更好運用市場經濟的手段推進工作，切實加強行業指導、落實為農服務職責。完善供銷合作社管理體制，建立基層社對區供銷社機關的工作評價機制，完善區供銷社機關對基層社的工作考核機制，突出為農服務、經濟發展、資產經營等方面的業績考核，注重考核結果的運用。深化社有企業改革，指導社有企業吸收各類社會資本，實現投資主體和股權多元化。

四是強化政策支持。財政支持政策：該區財政每年預算安排專項資金，用于支持供銷合作事業發展。資產保護政策：任何部門和單位不得違法違規平調、侵占供銷合作社財產，不得改變供銷合作社及其所屬單位的隸屬關系。稅收優惠政策：對改制重組中的資產評估增值、債務重組收益、股權轉讓涉及的所得稅等稅費，按國有企業改革的相關優惠政策辦理。土地房屋政策：供銷合作社企業使用的原國有劃撥用地經規劃部門調整為出讓用地的，由當事企業將土地交還政府收回后，產生的土地出讓價款，按“收支兩條線”原則，全額安排給供銷合作社企業用于“三農”發展。

篇（10）

由于特殊的國情，改革開放前30年我國社會治理的基本特征是“全能型國家管理”和“總體性社會治理”的重疊并行，致使社會嚴重依附于國家，社會治理與國家管理高度一體化和政治化?；诖硕嫷摹皣舀D單位―個人”的一元主體、單線條的社會治理格局曾在很長一段時期內有效地維控了我國社會經濟的基本秩序和穩定局勢，但也同時窒息了應有的社會活力。改革開放后30多年由于社會結構的深刻變動和利益群體的深度分化，我國社會結構已由“總體性社會”演變成了“多元化社會”，并在階層結構方面表現出了某種“分化”與“斷裂”的特征。在這種背景下，如何再次構建起較為有效的社會管理新格局，更新管理理念、改進治理方式、拓寬公共服務領域，對我國當前及未來的社會建設而言具有十分重要的戰略意義。

從社會管理實踐向社會治理創新的轉變既表明了國家治理的有效性積累，也體現了國家治理的策略性、階段性與能動性。通過回溯社會主義中國的社會治理歷程我們可以發現：在單位制社會時期，雖然國家也非常注重各個發展階段的社會管理問題，但從總體上來看，國家并未針對社會領域的新變化而做出重大的管理布局，最終導致一直沿用舊有的思維框架來處理社會領域的新問題成為各項管理工作的“慣習”。而即使是在利益分化的單位制社會解體時期，由于諸種因素的羈絆，國家也未能建構起較為系統而高效的社會治理體系，國家與社會的同構性在某種意義上導致了社會治理實際上被長期淹沒在國家管理體系之中，因此對許多社會問題的治理難以取得預期的效果。新時期，黨和政府推進社會治理創新的宗旨在于：試圖通過有效的制度供給，實現社會治理從“總體-支配型”的管制模式向“技術-治理型”共治模式的轉變，以實現治理效能和服務效果的顯著提升。

十八屆三中全會《決定》將以往突出強調的“社會管理”改為了“社會治理”，雖只有一字之差，但表明了黨和政府社會管理理念和方式的一種變化。“社會治理”不同于傳統的“社會管理”：（1）從主體構成上來看，傳統的“社會管理”主體主要是政府和國家，一般帶有強制性，而“社會治理”除了國家和政府之外還特別強調社會組織、企業、公民個體等社會力量的參與；（2）從方式上來看，傳統的“社會管理”方式一般都以帶有行政性的管制方式為主，而“社會治理”的方式除了行政方式以外還強調法律、市場、社會自助互助、思想道德建設等多種方式和手段的運用，強調各主體之間的協商合作，倡導公開、透明、法治化的管理活動；（3）從方向來看，傳統的“社會管理”一般是單向式的、自上而下的行政命令比較多，而“社會治理”強調的是雙向的多元主體間的平等互動；（4）從內容來看，“社會管理”多以行政管控的內容為主，而“社會治理”則是政府和社會組織共同為社會成員提供各種公共服務，包括協調社會關系、化解社會矛盾，實現社會的安定有序；（5）從目的來看，“社會管理”的最終目的是為了維持社會穩定，“維穩”幾乎成了其最終歸宿和最高要求，而“社會治理”則是為了培育更大范圍的公民社會和提供更廣泛的社會參與渠道；（6）從權利配置來看，傳統的“社會管理”多是以政府的集權式管理為主，以單純的強制性秩序維持為核心目標，而“社會治理”則強調政府管理要多給社會放權，并為公民的增權提供機會和便利。針對社會治理的這些特征，筆者認為，其相關的策略至少應該包括以下五個方面：

一是實現“為民服務”思維向“與民服務”理念的轉變。社會治理創新需要從自身的優勢視角出發來進行思考。以基層社區為例，可嘗試改變以往的“社區需求或社區缺失”為取向的“需求模式”，而替代以社區優勢或社區強項為取向的“優勢模式”，強調應該用一種“優勢視角”或“能力鏡片”去了解基層居民的實際需求。

二是尋求社會治理方式的柔性化轉變。社會穩定的“剛性”思維必定會導致“剛性社會管理”，這種管理的缺陷在于無法發揮社會治理主體的能動性，甚至會導致社會矛盾的積聚。而柔性社會治理則是“以人為本”的治理方式。它采用的是以理解和把握社會治理客體的心理與行為規律而施以的、非強制性的治理手段，其主題是“規律、非強制、潛在以及自覺”，即治理依據是心理和行為的規律、方式方法是非強制性的、對人的影響是潛在的以及最終目標是讓民眾自覺行動。

三是以“協同政府論”促進社會治理體制的優化?；谏鐣卫淼慕嵌葋磉\用“協同政府論”，至少可以達成四種目標：一是綜合考慮消除治理體制內部的矛盾和張力，提升治理系統的整體效能；二是通過消除不同治理項目方案的重復與沖突來更科學地使用各種資源；三是在相關治理部門的不同利益主體之間加強合作和傳遞優秀理念，從而形成一種“協同性”或更加明智的治理方式；四是從服務民眾的角度出發，提供一套更為完整或“無縫隙”的服務方式。

篇（11）

城市社區是基層社會治理的基本單位，也是居民生活的基本單元。隨著社會轉型的深入，當前中國社會進入了利益訴求多元化、價值取向多元化的時期，各種社會矛盾凸顯，因此在城市社會治理體系中，需加強城市社區治理的基礎性作用。作為居民聚集的生活場所，社區的基本屬性決定了在社區治理中居民參與的核心作用。因此，在社會轉型期，為了維持基層社會的穩定，探討城市社區治理中的居民參與具有重要意義。

一、社區治理中居民參與的必要性

社區治理是在政府指導下，社區職能部門、社區組織、社區居民等對于社區內的公共事務和公益事業進行管理的過程，以最終促進社區的和諧發展以及居民生活利益的滿足。隨著市場經濟的發展，利益訴求多元化，社會整合方式也發生了相應的變遷，社區治理的對象從一元到多元發展，社區治理的目標也發生了變化，單一的治理主體難以滿足社區發展的需要，因此社區治理中需要居民參與。

首先，社區治理中的居民參與能夠整合不同居民利益訴求的需要。隨著住房商品化進程的推進，在城市社區，來自于不同地域、具有不同文化背景、具有不同價值訴求的居民因為商品房的購買而居住在同一小區。在社區內部的人口結構趨于復雜化、價值趨于多元化的背景下，社區居民參與社區治理能夠解決治理資源不足問題，同時社區居民的充分參與也能彌補傳統治理模式、單一治理主體的不足[1]。社區發展的根本目的是滿足居民高品質生活的需要，因此社區治理必須建立在社區居民需要的基礎上，整合不同利益訴求，社區居民的參與能夠充分整合不同居民利益訴求的需要，從而促進社區的和諧穩定。

其次居民參與社區治理能滿足社區日常管理及居民自我實現的需要。社區治理的最終目的是滿足居民的利益需求，社區的服務和治理水平關系到每個居民的日常生活。對于居委會、物業公司等社區治理組織來說，社區治理很難做到事無巨細、面面俱到。面對龐雜的居民群體，居委會與物業公司做的非常有限，因此要以提高社區服務為核心，居委會、物業公司與居民共同參與，實現社區自我管理、自我監督的作用，必須要發揮居民的主體性作用，讓居民參與到社區治理中來。同時，居民通過參與社區治理，為社區發展出謀劃策、與鄰里互動，這種溝通與能力的實現也能滿足居民自我實現的需要，通過參與社區活動，建立起強烈的社區歸屬感、責任感，增強社區凝聚力，最終實現社區共同體的建設目標。

二、當前社區治理中居民參與的形式

根據居民參與內容、現實表征，當前居民參與的形式主要分為娛樂活動參與型、公共事務參與型等形式。

隨著城市社區的發展，為了滿足居民的生活需要，一些商品房社區一般配備了小區廣場、健身設施、開發了一些文體娛樂的場所。居民有在室外活動的需求，對于時間比較充裕的中老年人來說，這種需求尤為強烈。所以在城市社區，居民參與比較多的是共同的娛樂活動。一些社區還成立了進出比較自由的娛樂組織，近來年，很多居民出于鍛煉的需要，在社區廣場跳廣場舞。一些居民出于共同的興趣和愛好，早晨一起散步、打球，或一起下圍棋、象棋等。

隨著住房商品化以及物業公司進駐社區，小區居民一般對關系切身利益的物業收費、停車位、小區治安、保潔等問題比較關注。公共事務參與是指社區居民參與社區的公共設施、公共服務等問題。在目前的社區參與中，公共事務參與比較少。在調查中發現，很多居民對物業收費問題、車位問題、治安問題雖然比較關注，但是缺乏正確、合理的參與渠道。一些社區居民停留在私下議論公共事務的階段，在居民看來，作為居民個體去向物業公司、居委會提出意見，很難得到滿意的答復。從居民的參與意愿來看，很多居民有強烈的公共事務參與意愿，但是在現實的社區治理體制中，社區公共決策一般由物業公司、居委會等組織做出，很難傾聽居民意見，居民缺乏參與公共事務的暢通的、常規的渠道。

三、提高社區治理效果、推動居民參與的核心路徑

居民作為社區治理的主體之一，有著參與社區治理、參與公共事務決策的訴求。居民公共事務的參與狀況直接影響社區治理的效果。面對社區居民日益復雜化、多樣化以及其需求的多元化，必須打破傳統單一化的行政管理模式，加強自下而上的雙向交流互動，物業公司、居委會等社區組織需要依據自身的功能定位與職能設定適時地調整和改進其決策形式及與居民的聯結方式。為有效推動居民參與公共事務決策，需要構建新的參與平臺。如可以利用互聯網，建立公共事務交流平臺，物業公司、居委會等組織負責人參與其中，居民可以對社區內的公共事務發表意見、同物業公司、居委會交流互動。也可以增加居民與物業公司、居委會面對面交流的機會，設置物業公司經理、居委會主任聯合接待居民日，傾聽居民的意見。在關系居民利益的物業收費、停車位、公共設施維護等重要決策中，居委會、物業公司要傾聽居民的意見，在決策程序中要強化居民的監督作用。當前物業公司與居民矛盾突出，根本原因就在于在涉及居民利益的決策中，物業公司只考慮自身的經濟利益，不顧居民的意見，導致矛盾突出，直接影響了社區治理的效果，也正在危及社區的和諧穩定。

四、結論與思考

隨著社會轉型的推進，基層社會日益呈現出價值多元化、利益訴求多元化的趨勢，社區作為基層社會治理的基本單元，傳統行政性的治理模式已經不能適應現代社會要求。當前物業公司與居民矛盾突出，社區公共事務決策漠視居民的參與需求，這給當前的基層社區治理帶來了巨大的挑戰。在這種背景下，必須改變傳統的社區治理模式，給予居民社區參與更多的空間，創建居民公共事務決策參與的平臺。在涉及居民利益的公共設施維護、物業收費、小區治安、停車位等問題上，考慮居民的意見，顧及居民利益，這樣才能達成社區治理的和諧目標，才能促進社區的和諧穩定。

參考文獻：

[1]. 向德平，王志丹. 城市社區管理中的公眾參與. 學習與探索.2012（2）：37.