基層治理與社會(huì)治理區(qū)別大全11篇

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篇（1）

本文作者：焦俊峰作者單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)

治安治理資源整合的社會(huì)基礎(chǔ)考察

治安治理作為國(guó)家政治的一部分，其過程必然涉及權(quán)力在國(guó)家和社會(huì)中的具體分配。治安治理決策的制定、實(shí)施、評(píng)估、調(diào)整等環(huán)節(jié)，反映了國(guó)家和社會(huì)的結(jié)構(gòu)性關(guān)系。同時(shí)，國(guó)家和社會(huì)的結(jié)構(gòu)性關(guān)系反過來也影響治安治理的效果。因此，本文主要從市民社會(huì)理論層面理解和使用“社會(huì)基礎(chǔ)”一詞，即與國(guó)家相對(duì)并部分獨(dú)立于國(guó)家，不能與國(guó)家相混淆或不能為國(guó)家所淹沒的社會(huì)生活領(lǐng)域［7］。前述以國(guó)家和社會(huì)為載體的治安治理資源的整合，需要考察市民社會(huì)基礎(chǔ)。作為有威權(quán)統(tǒng)治傳統(tǒng)的中國(guó)，整合社會(huì)治安資源應(yīng)注意中國(guó)社會(huì)的發(fā)育程度，即中國(guó)基層社會(huì)是否擁有維護(hù)社會(huì)治安的力量、能力、方法和制度資源等。市民社會(huì)的發(fā)育程度對(duì)治安治理資源的整合有重要影響，其核心在于基層社會(huì)和公眾參與治安治理的深度和廣度。除了公眾參與，社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)信任、社會(huì)關(guān)聯(lián)類型等也會(huì)影響社會(huì)治安治理的運(yùn)行過程。具體而言，可以從三個(gè)層面分析基層社會(huì)對(duì)治安治理資源整合的影響：一是在基層社區(qū)范圍內(nèi)，從微觀層面考察基層社會(huì)和公眾在治安治理中的地位和作用；二是在縣域范圍內(nèi)，從中觀層面分析社會(huì)力量對(duì)治安治理的影響；三是在國(guó)家范圍內(nèi)，從國(guó)家與社會(huì)的結(jié)構(gòu)性關(guān)系宏觀層面分析市民社會(huì)在治安治理中的地位和功能。從當(dāng)前中國(guó)基層社會(huì)的政治現(xiàn)狀考量，治安治理資源整合面臨的困境在于：社會(huì)資本存量的匱乏和市民社會(huì)發(fā)育狀況不理想。①首先，雖然中國(guó)的社會(huì)力量在改革開放后獲得了較大的發(fā)展空間，但建國(guó)后高度發(fā)達(dá)的行政體系以及改革開放后社會(huì)流動(dòng)性對(duì)基層社會(huì)結(jié)構(gòu)的建設(shè)性破壞導(dǎo)致市民社會(huì)尚未構(gòu)建起來，國(guó)家力圖培育的基層民主與預(yù)期目標(biāo)之間仍有較大差距，村民自治和居民自治尚不成熟，這在很大程度上影響了治安治理在基層社區(qū)的運(yùn)行，社區(qū)警務(wù)、社區(qū)矯正以及社會(huì)治安綜合治理等實(shí)踐中遇到的困難即是例證；其次，市民社會(huì)的不成熟往往伴隨著社會(huì)資本的匱乏，社會(huì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整也在一定程度削減了靜態(tài)社會(huì)結(jié)構(gòu)下遺留下來的社會(huì)資本存量，導(dǎo)致當(dāng)前中國(guó)的社會(huì)資本總量比較匱乏，社會(huì)參與的熱情、廣度、深度均不夠，缺乏制度化的手段和途徑。由于社會(huì)的轉(zhuǎn)型，我國(guó)缺乏長(zhǎng)效的制度和機(jī)制調(diào)動(dòng)社會(huì)力量、整合社會(huì)資源開展治安治理工作，這是社會(huì)參與的實(shí)踐困境。在國(guó)家治理理論中，發(fā)達(dá)的公共精神是良好社會(huì)治理的決定性因素，但傳統(tǒng)中國(guó)的治理模式無法孕育發(fā)達(dá)的公共精神，而公共精神的缺乏又導(dǎo)致傳統(tǒng)中國(guó)無法實(shí)現(xiàn)更好的社會(huì)治理。在當(dāng)今中國(guó)，治理模式的轉(zhuǎn)變?yōu)楣簿竦呐嘤峁┝擞欣麠l件，同時(shí)也對(duì)發(fā)達(dá)的公共精神有了更為迫切的需求［8］。對(duì)于治安治理而言，社會(huì)參與的貧弱也就意味著治安治理效果的下降。解決這一問題，必須以社區(qū)為依托，從培養(yǎng)社區(qū)的“公共精神”著手。治安治理能夠取得成效的基礎(chǔ)和關(guān)鍵不在于政府及其警察，而在于社區(qū)及社區(qū)公眾。一方面，社區(qū)公眾對(duì)安全的訴求是警察開展工作的動(dòng)力和方向，社區(qū)公眾是公共安全的直接受益者，對(duì)日常生活中存在的治安問題有最為直接的感受，他們的意見和建議是警務(wù)決策重要的信息源；另一方面，社區(qū)公眾參與是治安治理的重要內(nèi)容，不僅僅是提供建議和意見，更重要的是直接參與到治安治理中來，社區(qū)公眾能否參與、參與的范圍與程度是否合理、參與方式是否科學(xué)是治安治理能否取得效益的關(guān)鍵所在。由于力量的分散和組織能力的相對(duì)缺乏，公眾的參與并非順理成章，而必須依靠政府及其警察的組織、協(xié)調(diào)，以整合社區(qū)公眾的力量，發(fā)揮社區(qū)公眾的作用。因此，必須有意識(shí)地培養(yǎng)“公共精神”。公眾參與治安治理必須使其意識(shí)到：作為社區(qū)成員，社區(qū)治安事關(guān)自己切身利益，諸多治安問題僅僅依靠政府及其警察難以解決，自己有義務(wù)參與治安問題的解決。參與治安治理不是代替政府及警察，也不是簡(jiǎn)單的協(xié)助，而是作為主體之一共同解決治安問題。所以，公眾在配合警察搞好治安管理和犯罪控制中除了能給自己帶來更大的社區(qū)安全系數(shù)和心理滿足外，亦能提升自己的公民觀念［9］。與西方相比，我國(guó)社區(qū)公眾參與公共事務(wù)的熱情普遍不高。社區(qū)公眾的參與分為兩類：一是動(dòng)員性參與；二是自覺性參與。在我國(guó)，動(dòng)員性參與一直是主要的參與方式，但這種參與方式的持久力不夠，隨意性較強(qiáng)，難以保持長(zhǎng)久的效力。據(jù)托馬斯•海貝勒2003年至2004年在中國(guó)沈陽(yáng)、重慶和深圳的一項(xiàng)調(diào)查（調(diào)查對(duì)象為38名市、區(qū)、街道辦事處、居民委員會(huì)的各級(jí)地方官員和140名經(jīng)篩選出來的社區(qū)居民），社區(qū)參與程度普遍不高。比較而言，沈陽(yáng)的社區(qū)參與程度最高，其中大部分人是大型國(guó)有企業(yè)的員工，鄰居之間相互認(rèn)識(shí)，人們對(duì)國(guó)家的期望很高，黨員在社會(huì)參與中占有較高比例；重慶的社區(qū)參與程度處于中等水平，人們對(duì)國(guó)家的期望明顯小很多，黨員在社會(huì)參與中的比例也較低；深圳的社區(qū)參與程度最低，原因是移民城市內(nèi)部缺乏地域性聯(lián)系，人們相互不認(rèn)識(shí)，而且由于收入和文化素質(zhì)相對(duì)較高，作為社會(huì)中間階層的群體具有較強(qiáng)自我意識(shí)的生活態(tài)度［10］。雖然該項(xiàng)調(diào)查不能說明整個(gè)中國(guó)的社區(qū)參與狀況，但具有重要的參考意義。由于傳統(tǒng)中國(guó)是一種威權(quán)統(tǒng)治，在這種統(tǒng)治模式下，民眾習(xí)慣于服從而不是參與，造成當(dāng)前培養(yǎng)“公共精神”存在一定的困難。實(shí)際上，即便是在以鄰里守望為主要方式推行社區(qū)警務(wù)的英國(guó)、澳大利亞等國(guó)家，隨著時(shí)間的推移，社區(qū)公眾對(duì)鄰里守望的參與熱情也在下降。這說明，即使在社區(qū)參與程度較高的西方發(fā)達(dá)國(guó)家，治安治理中的社會(huì)參與也是一個(gè)棘手的問題。在我國(guó)，必須通過制度創(chuàng)新解決官僚體制下國(guó)家力量效率低下和社會(huì)力量發(fā)育不足的現(xiàn)實(shí)難題，通過各種政治活動(dòng)、文化活動(dòng)、社區(qū)自我管理活動(dòng)等，培養(yǎng)社區(qū)公眾的參與精神，并使傳統(tǒng)的動(dòng)員式參與逐漸轉(zhuǎn)化為自覺性參與。只有社區(qū)發(fā)育成熟了，自我管理和自我組織才能作為制度固定下來并得以自覺自發(fā)地長(zhǎng)期實(shí)施。

治安治理資源的整合路徑設(shè)計(jì)

在治安治理實(shí)踐中，我國(guó)一貫重視對(duì)治安治理社會(huì)資源的挖掘，注重發(fā)揮群眾在治安治理中的作用。但從具體實(shí)踐看，這種做法存在兩個(gè)問題。其一，社會(huì)參與治安治理在某些情況下意味著安全責(zé)任的轉(zhuǎn)移，即本應(yīng)由政府完成的維護(hù)治安的職責(zé)被轉(zhuǎn)移到基層社區(qū)，這種做法從政治上和法律上受到質(zhì)疑。從理論上看，政府在將治安治理的某些責(zé)任轉(zhuǎn)移給市場(chǎng)化的組織后，可以集中精力于必須由政府完成的工作。但是，公共安全供給的市場(chǎng)化與私人化一方面缺乏相應(yīng)的政治合法性，另一方面則使原本由政府提供的公共產(chǎn)品具有私人產(chǎn)品所固有的差異性和不平等性，有公共安全富人化的嫌疑。因此，在社會(huì)轉(zhuǎn)型中，市場(chǎng)組織和社會(huì)組織作為輔助力量，與政府協(xié)作提供公共安全可以彌補(bǔ)國(guó)家治理資源貧弱的結(jié)構(gòu)性缺陷，但政府必須牢牢掌控治安服務(wù)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督權(quán)，以彌補(bǔ)和遏制治安服務(wù)市場(chǎng)化與私營(yíng)化的消極后果。其二，由于制度創(chuàng)新的缺失以及分散化的改革導(dǎo)致社會(huì)資源的整合效果比較有限。從全國(guó)來看，不少地方根據(jù)地方治理經(jīng)驗(yàn)創(chuàng)造出了適合本地實(shí)際的整合機(jī)制，但作為常態(tài)化的制度并未系統(tǒng)性地確立下來，這在很大程度上影響了社會(huì)治安治理資源的運(yùn)用。的確，由于性質(zhì)、權(quán)力內(nèi)容的不同以及具體方法的區(qū)別，治安治理國(guó)家資源和社會(huì)資源發(fā)揮的空間和效果存在一些差異，這就需要用具有實(shí)踐操作性的制度進(jìn)行整合，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，以取得良好的治安治理效果。治安治理資源的整合分兩個(gè)方面：一是國(guó)家力量和基層社區(qū)之間以警察為紐帶，建立長(zhǎng)期的協(xié)商溝通機(jī)制，將雙方的力量有機(jī)整合；二是國(guó)家力量與市場(chǎng)化組織、基層社會(huì)與市場(chǎng)化組織之間以契約方式由市場(chǎng)化組織完成對(duì)公共安全產(chǎn)品的生產(chǎn)供給，為治安治理提供市場(chǎng)化的補(bǔ)充。通過制度創(chuàng)新和市場(chǎng)化手段，在新的社會(huì)形勢(shì)下發(fā)動(dòng)基層社區(qū)的力量開展治安治理。首先，這種模式堅(jiān)持依靠國(guó)家現(xiàn)有的制度資源，充分發(fā)揮基層自治組織的協(xié)調(diào)作用，使警務(wù)工作圍繞著基層自治活動(dòng)展開，避免了公安機(jī)關(guān)直接指揮帶來的抵觸和對(duì)抗情緒，也使居委會(huì)的凝聚作用有了充分的發(fā)揮。其次，這種模式根據(jù)不同情況通過方法創(chuàng)新充分挖掘基層社區(qū)的力量，即一方面充分利用市場(chǎng)化的保安組織，將公安機(jī)關(guān)的工作與小區(qū)物業(yè)、大型商貿(mào)城、娛樂場(chǎng)所、金融單位和重點(diǎn)企業(yè)等區(qū)域的保安工作聯(lián)系起來，有效整合利用這些區(qū)域的治安治理資源；另一方面則通過有償服務(wù)以及動(dòng)員方式發(fā)動(dòng)下崗職工、低保人員、退休人員、治安積極分子組成專門的安防隊(duì)、義務(wù)巡防隊(duì)，整合社區(qū)的人力資源。再次，這種模式堅(jiān)持立足社區(qū)，根據(jù)社區(qū)的具體問題提出對(duì)策，將社會(huì)矛盾與社區(qū)問題解決在社區(qū)，以保證社區(qū)的穩(wěn)定和諧，從根源上解決犯罪誘因，增強(qiáng)社區(qū)的凝聚力及其對(duì)抗犯罪的能力。具體思路是：在社區(qū)外的公共空間，國(guó)家力量利用法律賦予的權(quán)力資源和方法資源，繼續(xù)提供公共安全產(chǎn)品，通過日常巡邏和案件查處，維護(hù)社會(huì)治安。但這種方法提供的是無差別的安全服務(wù)，僅僅靠政府及警察的服務(wù)難以滿足社會(huì)公眾日益層次化的安全需求。對(duì)此，可以通過自治化和市場(chǎng)化兩種方式予以彌補(bǔ)。自治化是在政府及警察的指導(dǎo)下，基層社區(qū)組建自己的力量開展治安防范。但這種傳統(tǒng)方式在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地方實(shí)施起來有一定的難度，需要融入一定的市場(chǎng)化手段。如湖北省荊州市沙市區(qū)治安治理資源整合機(jī)制的創(chuàng)新中，通過宣傳、發(fā)動(dòng)群眾重組了324支共計(jì)1614人參與的義務(wù)巡防隊(duì)負(fù)責(zé)社區(qū)白天的門棟（店）關(guān)照和義務(wù)治安巡邏。并在對(duì)傳統(tǒng)的義務(wù)性群防組織人員結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整的基礎(chǔ)上，著力加強(qiáng)安防隊(duì)、保安隊(duì)、義務(wù)巡防隊(duì)的建設(shè)。以每月由社區(qū)統(tǒng)一籌資發(fā)給適當(dāng)報(bào)酬的運(yùn)作方式，從社區(qū)下崗職工、享受低保的群眾中挑選了520名年富力強(qiáng)者組成260支安防隊(duì)。①更為普遍和可行的做法是，根據(jù)“誰(shuí)出資誰(shuí)受益”的原則，通過市場(chǎng)化的機(jī)制推行保安有償承包安防責(zé)任制，即以契約的形式將局部區(qū)域的治安治理活動(dòng)交給保安服務(wù)公司。當(dāng)然，這種方式下，國(guó)家力量并非不再參與治安治理，而是通過定期的治安聯(lián)席會(huì)議方式與社區(qū)代表、保安組織溝通協(xié)商，共同參與治安治理。事實(shí)上，在這種模式中，警察組織和社會(huì)力量無法割裂，社會(huì)力量參與治安治理必然需要借助于警察組織的各種資源，否則其合法性以及治理效果都將存在問題。這種模式涉及國(guó)家資源、自治資源和市場(chǎng)資源三個(gè)主體和指導(dǎo)協(xié)商、市場(chǎng)契約兩種合作機(jī)制，其性質(zhì)各不相同。政府及警察和社區(qū)之間是協(xié)商指導(dǎo)關(guān)系，而社區(qū)和市場(chǎng)化的保安組織之間是契約關(guān)系，為了確保機(jī)制的有效性，必須明確各方的權(quán)利義務(wù)。從目前來看，上述模式運(yùn)行較好的社區(qū)代表有武漢市民意街社區(qū)，其具體做法是經(jīng)費(fèi)由社區(qū)收取、管理和監(jiān)督，安保隊(duì)的組建也由社區(qū)自己負(fù)責(zé)，派出所只對(duì)具體的技術(shù)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，并對(duì)具體的責(zé)權(quán)利分配進(jìn)行監(jiān)督［11］。這種做法既避免了公安機(jī)關(guān)重復(fù)收費(fèi)的嫌疑，又充分發(fā)揮了基層社會(huì)的積極性和能動(dòng)性。基層社區(qū)存在差異，具體的治安問題也有其獨(dú)特性，作為國(guó)家力量的警察組織由于其工作的普遍性難以深入了解和充分考慮這種差異，作為社會(huì)力量的基層社區(qū)又缺乏警察組織所擁有的權(quán)威性治理資源，無法充分利用官方資源去解決所在社區(qū)的治安問題。合理的解決途徑是，在充分協(xié)商的基礎(chǔ)上進(jìn)行資源整合，雙方通過對(duì)公共利益的考量、對(duì)自我利益偏好的修正、對(duì)具體目標(biāo)方法手段的選取最終形成共識(shí)，充分利用各自的優(yōu)勢(shì)資源實(shí)現(xiàn)治安治理目標(biāo)。從筆者掌握的資料看，基層治安狀況較好的社區(qū)，警察組織與社區(qū)往往有比較好的互動(dòng)，這些社區(qū)可能沒有正式的協(xié)商制度，但非正式的溝通與交流同樣可以起到協(xié)商的作用。通過有效的協(xié)商溝通，代表國(guó)家權(quán)力的派出所與基層社區(qū)達(dá)成共識(shí)，以此為基礎(chǔ)建立長(zhǎng)效合作機(jī)制。在“群防群治”理念的指導(dǎo)下，有效整合治安治理資源，形成科學(xué)的治安治理資源結(jié)構(gòu)。這種資源整合機(jī)制運(yùn)行的結(jié)果使得多元主體在治安治理中的關(guān)系出現(xiàn)多樣化，凸顯了治安治理主體之間的互動(dòng)過程，具體表現(xiàn)為由警察組織主導(dǎo)并以平等的地位與社區(qū)進(jìn)行交流與協(xié)商，根據(jù)各自的價(jià)值需求達(dá)成治安治理目標(biāo)上的一致。在目標(biāo)的指引下，雙方利用各自的資源優(yōu)勢(shì)通過具體的方法手段實(shí)現(xiàn)既定的治安治理目標(biāo)，以維護(hù)社區(qū)良好的治安秩序，滿足警察組織的職能要求和社區(qū)公眾的安全需求。

篇（2）

中圖分類號(hào)：C916.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2014）05-0123-06

引言

集權(quán)的簡(jiǎn)約治理由來已久，成為傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)治理的有效形式。自秦始皇一統(tǒng)天下以來，中央集權(quán)成為中國(guó)社會(huì)的常態(tài)治理，這種治理形態(tài)匯集韋伯所言的世襲君主制和科層官僚制于一體，其治國(guó)理念即法家主張的高度認(rèn)同國(guó)家的權(quán)威，但是，它卻無法解決官僚體系復(fù)雜化和自我延伸帶來的國(guó)家與地方的隔閡問題，這是法家在治理過程中遭遇的困境。因此，在社會(huì)治理上，儒家成為解決這一困境的有效武器，儒家主張社會(huì)在差別規(guī)范“禮”的指引下，通過非正式的社會(huì)機(jī)制進(jìn)行自我治理，官方主要負(fù)責(zé)在社會(huì)自我治理失敗時(shí)的非常態(tài)性介入。儒家踐行的就是一種集權(quán)的簡(jiǎn)約治理模式，即半正式治理。因此，傳統(tǒng)而言，這種治理模式高度認(rèn)同中央的集權(quán)特性，認(rèn)為中央的權(quán)威是絕對(duì)和不可分割的。同時(shí)，這種治理模式又是利用半正式官員的簡(jiǎn)約形式，治理效果良好。

簡(jiǎn)約治理一般不依賴正式的法律制度，而主要依靠道德、風(fēng)俗、習(xí)慣以及在實(shí)踐中總結(jié)出來的經(jīng)驗(yàn)，這種簡(jiǎn)約治理可以達(dá)到節(jié)制國(guó)家官僚體系和節(jié)約社會(huì)治理成本的雙重目的。這意味著簡(jiǎn)約治理不可能是一種社會(huì)對(duì)抗國(guó)家意義上的治理機(jī)制，而是一種國(guó)家與社會(huì)實(shí)現(xiàn)良好互動(dòng)和合作的治理機(jī)制。一直以來，簡(jiǎn)約

治理仍然是中國(guó)治理的一個(gè)重要特色。只不過中央集權(quán)被賦予了民主的理想，這個(gè)治理模式被總結(jié)為民主集中制[1]。

但是以上所述卻與作者在村莊實(shí)踐中得出的判斷迥異。2013年清明前后，筆者跟隨“三農(nóng)”研究團(tuán)隊(duì)，對(duì)位于宜昌市的一個(gè)城郊村進(jìn)行了20天的駐村調(diào)研，發(fā)現(xiàn)村干部利用各種非正式人員和非正式組織進(jìn)行村莊半正式治理的現(xiàn)象十分突出。糾紛調(diào)解和拆遷公司參與征地拆遷是其簡(jiǎn)約治理的主要治理實(shí)踐，然而，從后果來看，半正式治理帶來的卻是村莊治理乏力、混亂和灰色化。經(jīng)驗(yàn)證明，簡(jiǎn)約治理越來越不可維系，田野調(diào)查表明，它們需要對(duì)近年來持續(xù)不斷的基層治理困境負(fù)主要責(zé)任。

這是一個(gè)非常有意思的話題，圍繞這一學(xué)術(shù)敏感性話題，我們對(duì)這一現(xiàn)象進(jìn)行更深層次的理解和分析，從半正式治理的角度出發(fā)，以求探索出城郊村莊治理困境的原因所在。

一、相關(guān)文獻(xiàn)綜述

準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)基層政權(quán)的性質(zhì)和鄉(xiāng)村治理的邏輯是理解中國(guó)基層治理變化的關(guān)鍵。在總結(jié)中國(guó)特色的鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗(yàn)時(shí)，半正式的治理實(shí)踐一直受到眾多學(xué)者的關(guān)注。半正式的治理實(shí)踐既是傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)集權(quán)的簡(jiǎn)約治理的主要表現(xiàn)形態(tài)，又是近代以來國(guó)家政權(quán)建設(shè)的主要領(lǐng)域。其相關(guān)研究可以追溯到經(jīng)典理論社會(huì)學(xué)家，而后，中國(guó)學(xué)者對(duì)其進(jìn)行了正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)論證。

韋伯對(duì)兩種不同的治理類型進(jìn)行了的劃分，他認(rèn)為世襲君主制強(qiáng)調(diào)“家長(zhǎng)式”的權(quán)威主義，科層官僚制則強(qiáng)調(diào)“經(jīng)驗(yàn)式”的實(shí)用主義，它們?cè)臼莾蓚€(gè)獨(dú)立的治理模式。然而，當(dāng)運(yùn)用到對(duì)的分析時(shí)，韋伯發(fā)現(xiàn)的治理不屬于這兩個(gè)治理類型中的任何一個(gè)，而是二者的結(jié)合，因而他用“君主世襲的官僚系統(tǒng)”（patrimonial bureaucracy）來定義的治理模式[2]。但是韋伯的研究限定了簡(jiǎn)約治理的產(chǎn)生，他能夠考慮到士紳和宗族在鄉(xiāng)村治理中扮演的角色，但是他最終的研究都局限于政府的正式機(jī)構(gòu)的治理功能層面。因此，他對(duì)中國(guó)國(guó)家治理形態(tài)的概括并不到位。

在韋伯之后，Michael Mann在政府正規(guī)權(quán)力中區(qū)別了“專制權(quán)力”（despotic power）和“基層滲透權(quán)力”（infrastructural power）[3]。和韋伯的分析一樣，Mann 的分析也不能闡明政府正式機(jī)構(gòu)之外的治理。他的雙向區(qū)分的權(quán)力結(jié)構(gòu)仍然只是一種與民間權(quán)力對(duì)立的正式機(jī)構(gòu)的權(quán)力，并不能說明筆者所要討論的半正式治理。但是這些理論資源卻很好地為中國(guó)學(xué)者提供了重要的參考。

關(guān)于鄉(xiāng)村基層政權(quán)的性質(zhì)與鄉(xiāng)村治理的邏輯的研究，較多學(xué)者以非正式或半正式的治理實(shí)踐作為分析對(duì)象。圍繞半正式治理，目前有兩種不同的理論預(yù)設(shè)與經(jīng)驗(yàn)證明。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，半正式的治理實(shí)踐承載了諸多歷史和地方的智慧，這是具有中國(guó)特色的一種治理模式，成為現(xiàn)代國(guó)家治理轉(zhuǎn)型的有益因素。如，黃宗智通過對(duì)傳統(tǒng)中國(guó)明清時(shí)期的司法實(shí)踐、稅務(wù)管理及行政實(shí)踐等領(lǐng)域的研究表明，政府與社會(huì)的關(guān)鍵匯點(diǎn)的實(shí)際運(yùn)作，寓于半正式行政的治理方法、準(zhǔn)官員的使用以及政府機(jī)構(gòu)僅在糾紛發(fā)生時(shí)才介入的方法，這一方法的部分內(nèi)涵在近代國(guó)家政權(quán)建設(shè)的過程中仍廣泛存在[4]。他不僅很好地揭示出晚清以后中央高度集權(quán)與簡(jiǎn)約治理官僚制、高專制權(quán)力和低基層滲透權(quán)力，以及法家和儒家相結(jié)合的特點(diǎn)，同時(shí)還提煉出了行政實(shí)踐的特征即“簡(jiǎn)約治理”。李懷印認(rèn)為非正式制度安排即是在國(guó)家權(quán)威和村民共同體的需求下產(chǎn)生的內(nèi)生性制度安排，從治理的效果來看，這是一個(gè)官民兩便的“實(shí)體治理”[5]。談蕭從中西比較的角度出發(fā)，得出了中國(guó)治理模式的特點(diǎn)，即中國(guó)治理以善政為導(dǎo)向，其要素包括人事關(guān)系的模糊治理、中央集權(quán)的簡(jiǎn)約治理和意識(shí)形態(tài)的教化治理。中國(guó)的治理模式首先是中央集權(quán)的，……同時(shí)，中國(guó)的治理模式是簡(jiǎn)約的，這種簡(jiǎn)約治理一方面可以使國(guó)家節(jié)制官僚體系，另一方面可以使社會(huì)節(jié)約治理成本。所以，從治理結(jié)構(gòu)上看，中國(guó)特色的治理可以總結(jié)為中央集權(quán)的簡(jiǎn)約治理[6]。賀東航認(rèn)為，黃宗智的“簡(jiǎn)約治理”理論在對(duì)解釋林改公共政策落地具有重要的說服力[7]；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，半正式的治理實(shí)踐是“現(xiàn)代”國(guó)家政權(quán)建設(shè)需要改造的領(lǐng)域，因?yàn)槠渲苯訉?dǎo)致國(guó)家治理陷入困境。杜贊奇通過對(duì)華北農(nóng)村的研究，提出的鄉(xiāng)村治理機(jī)制的“經(jīng)紀(jì)機(jī)制”以及國(guó)家政權(quán)在基層的建設(shè)問題，他將其視野放在了國(guó)家與社會(huì)遭遇的鄉(xiāng)村二級(jí)，關(guān)注的是鄉(xiāng)村治理中扮演重要作用的“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”。他的研究試圖表明，國(guó)家政權(quán)建設(shè)并沒有有效地改造傳統(tǒng)中國(guó)的基層治理體制，卻破壞了權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)，并最終使得國(guó)家政權(quán)建設(shè)為國(guó)家經(jīng)紀(jì)體制內(nèi)卷化[8]。陳柏峰通過改革開放以來鄉(xiāng)村混混的生存狀態(tài)的變遷的研究，成功地論證了傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)的秩序是如何一步步瓦解，轉(zhuǎn)而變成為灰色化的社會(huì)[9]。

“簡(jiǎn)約治理”是黃宗智研究中國(guó)鄉(xiāng)村治理邏輯的一種嘗試性解讀，他從另類角度解讀出中國(guó)基層治理的特點(diǎn)，那就是正式治理之外還存在一種半正式治理的結(jié)構(gòu)形態(tài)，這種行政實(shí)踐誕生于一個(gè)高度集權(quán)卻又試圖盡可能保持簡(jiǎn)約的中央政府，在伴隨人口增長(zhǎng)而擴(kuò)張統(tǒng)治的需要下，所做出的一種適應(yīng)。這種簡(jiǎn)約治理實(shí)現(xiàn)了“低投入、低負(fù)擔(dān)，且高效率”的治理績(jī)效，他進(jìn)而認(rèn)為這可能成為國(guó)家治理的有效形式和一種制度遺產(chǎn)。由此可知，黃宗智遵循的是一種樂觀主義的治理路徑。也有學(xué)者指出非正式體制的優(yōu)勢(shì)，與體制性主體相比較，他們的政治性、組織性治理資源較弱，他們主要依靠經(jīng)濟(jì)資源、文化資源和社會(huì)資源獲得權(quán)威，較多地獲得了村莊內(nèi)部村民的支持和認(rèn)可而得以參與治理[10]。

然而，20世紀(jì)90年代以來，鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)發(fā)生了改變，從鄉(xiāng)村社會(huì)的簡(jiǎn)約治理的實(shí)踐后果來看，這種簡(jiǎn)約治理并不十分有效，甚至直接引發(fā)基層治理的乏力和癱瘓。這就充分應(yīng)征了半正式與正式的行政實(shí)踐并不必然互補(bǔ)且有效融合。

基于村莊調(diào)查的經(jīng)驗(yàn)，筆者在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)了這一半正式治理引發(fā)的嚴(yán)重后果，并試圖通過對(duì)糾紛調(diào)解及拆遷公司參與征地拆遷的治理實(shí)踐的分析來佐證這種判斷。最終，我們得出了半正式治理在村莊基礎(chǔ)發(fā)生改變后陷入困境，這種困境在沒有國(guó)家及時(shí)介入的情況下，直接導(dǎo)致鄉(xiāng)村秩序混亂和鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化等問題。

二、半正式治理及社會(huì)后果：基于江漢平原的經(jīng)驗(yàn)

半正式治理在改革開放后的鄉(xiāng)村社會(huì)的實(shí)踐后果是極其嚴(yán)重的，這種社會(huì)后果主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)村社會(huì)的復(fù)雜化、灰色化和內(nèi)卷化等問題，這是基于村莊調(diào)研得出的基本判斷。因此，筆者擬通過對(duì)村莊糾紛調(diào)解及拆遷公司參與征地拆遷的深度分析，來進(jìn)一步了解半正式治理是如何形成及其衍生出的社會(huì)后果。

（一）半正式治理的村莊場(chǎng)景

大洋村文中所有人名和地名都是按照社會(huì)科學(xué)研究的匿名原則，經(jīng)過了字名化處理，并不是真名。位于宜昌市，是一個(gè)典型的城郊村，距城區(qū)3.7公里，轄區(qū)面積14.5平方公里，1 235戶，3 514人，3 100畝耕地，10個(gè)村民小組。宜萬(wàn)鐵路和翻壩公路穿村而過，地理位置優(yōu)越，引進(jìn)的項(xiàng)目較多，如磁電子、月亮灣、金苗科技等項(xiàng)目。作為城郊村，大洋村擁有其他城郊村類似的所謂資源密集型村莊的共同特點(diǎn)，大型項(xiàng)目不斷的下鄉(xiāng)進(jìn)村，村莊的利益不斷密集，尤其是近十幾年來的征地拆遷更是直接導(dǎo)致大量糾紛和矛盾產(chǎn)生。圍繞征地拆遷，村干部花費(fèi)大量精力來治理糾紛，當(dāng)治理無效時(shí)就引入“第三方”，即拆遷公司。

（二）半正式治理的“復(fù)雜化”：關(guān)于糾紛調(diào)解的分析

1.糾紛的產(chǎn)生及治理。隨著中國(guó)城市化進(jìn)程的不斷加快，許多城郊村不斷被納入到城市規(guī)劃中來，征地拆遷成為村莊常態(tài)。圍繞征地拆遷，各種矛盾和糾紛不斷產(chǎn)生和激發(fā)。這種態(tài)勢(shì)以2004年國(guó)家宜萬(wàn)鐵路在村莊中征地為開端，目前為止，村莊共經(jīng)歷了2008年的翻壩高速和2010年的磁電子兩次大型征地活動(dòng)。村莊被征地潮流所席卷，由此引發(fā)的矛盾和糾紛也在不斷飆升。下面是2004～2008年涉及到的土地糾紛（含承包地、宅基地和林地及田界等）數(shù)量的統(tǒng)計(jì)。

村莊糾紛隨著征地拆遷不斷涌現(xiàn)，傳統(tǒng)內(nèi)生規(guī)制力量的缺失使得村干部、小組長(zhǎng)、村民代表及黨員等扮演“調(diào)解員”的角色。國(guó)家利用非正式人員嵌入熟人社會(huì)的特性來開展基層治理，這樣，鄉(xiāng)村社會(huì)的半正式治理就基本成型。

2.村莊糾紛調(diào)解機(jī)制及矛盾“不出組不出村”。城郊村的一個(gè)典型的特點(diǎn)是利益不斷密集，在這個(gè)過程中，國(guó)家關(guān)于基層治理秉持的理念是“將矛盾和糾紛化解在村莊內(nèi)部，做到‘小事不出組不出村’”，意即構(gòu)建出以村莊為基礎(chǔ)的調(diào)解機(jī)制而不是以國(guó)家法院為主導(dǎo)的判決方式。地方政府對(duì)鄉(xiāng)村治理的態(tài)度如同黃宗智所說的“縣令基本像在民事案件里一樣作為，他的優(yōu)先選擇是讓社會(huì)機(jī)制解決糾紛”[11]。

由于缺乏家族和宗族力量的調(diào)解，村莊只能依賴于村委會(huì)，村委會(huì)則依靠村組干部、黨員、村民代表及信息員等非正式力量。村莊中的調(diào)解程序一般是由小組上升到村一級(jí)。然而小組長(zhǎng)能調(diào)解小矛盾和小糾紛，村民代表和黨員作用也日漸式微，這樣矛盾“不出組”的愿景就無法達(dá)成。而村對(duì)組的要求是矛盾“不出組”，因此，許多矛盾會(huì)被強(qiáng)制壓在組內(nèi)，小組內(nèi)部就就形成一種矛盾越積越多的怪圈。僅當(dāng)組內(nèi)的矛盾危及到村莊治理時(shí)，村干部才親自出面解決。村干部參與調(diào)解，仍然需要借助非正式力量。糾紛盡量遵循“不出村組”和“不出事”的邏輯。村干部在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的行政壓力和制度激勵(lì)下，采用擺平理順的策略，利用人情、面子和私人力量執(zhí)法。但是村莊治權(quán)在稅費(fèi)改革之后也不斷弱化，村級(jí)層面調(diào)解失效。矛盾需要上升到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)主要通過司法所、派出所和辦進(jìn)行專門調(diào)解，但是這些部門在調(diào)解的過程中，同樣也陷入困境，他們?nèi)匀粫?huì)多次與村干部商談，了解事情的原委，并與村組干部一起開展對(duì)糾紛的治理。司法局只有調(diào)解而無判決的權(quán)力，當(dāng)他們的調(diào)解作用失效時(shí)，事件才會(huì)走訴訟的程序，最終由法院判決。法院是糾紛的最后一道解決線，通過法院的判決大多是很有效的。但法院一般不會(huì)輕而易舉地接受這類案子，尤其是涉及到征地拆遷引發(fā)的糾紛。僅只有法院判決才能保障村莊治理的連續(xù)性和平穩(wěn)運(yùn)轉(zhuǎn)時(shí)，法院才會(huì)受理。但是在基層社會(huì)，法院的判決與基層的實(shí)踐是錯(cuò)位的，即法院的執(zhí)行力得不到有效貫徹。真正能上升到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的案例是不多的，通過法院判決的案例更是少之又少。因此，為了節(jié)約治理成本，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)會(huì)盡量將案件壓在村里，村在無正式治理支援的情況下，只能尋求各種擺平理順和“正式權(quán)力非正式利用”的治理策略和技術(shù)。

總之，在糾紛調(diào)解過程中，“矛盾不出組不出村”的地方性規(guī)則成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)“不作為”的幌子，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)擠壓村一級(jí)，而村一級(jí)就擠壓組一級(jí)。鄉(xiāng)村基礎(chǔ)發(fā)生了變化，半正式治理失效，繼而引發(fā)出一系列問題。

3.糾紛調(diào)解的社會(huì)后果：治理的高成本和村莊的無序化。非正式力量和村干部踐行的群眾路線對(duì)于糾紛的調(diào)解作用幾乎是微乎其微的，這是由于鄉(xiāng)村社會(huì)基礎(chǔ)發(fā)生變化，而直接導(dǎo)致半正式治理的失效。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)將糾紛壓在村里，村干部“花錢買平安”的“權(quán)宜性治理”方式成為治理常態(tài)。利用人情、面子、私人力量等治理資源，他們通過“磨”和“纏”的方式，通過多次做工作的形式來實(shí)施治理。同時(shí)，他們也熱衷于運(yùn)用各類非正式的權(quán)力技術(shù)與策略“擂”、“媒”、“示蠻”和“懷柔”關(guān)于“擂”、“媒”、“示蠻”和“懷柔”等治理技術(shù)和手段，吳毅在其編著的《小鎮(zhèn)喧囂――一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治運(yùn)作的演繹與闡釋》一書中對(duì)其有深刻的描繪。 以及“拔釘子”、“開口子”、“揭蓋子”和將問題懸置起來冷處理等“擺平術(shù)”“拔釘子”、“開口子”、“揭蓋子”和將問題懸置起來冷處理等是應(yīng)星在《大河移民上訪的故事》一書中提出來的幾種“擺平術(shù)”。 ，其中的一些運(yùn)作技術(shù)具有“不計(jì)成本、不惜代價(jià)”的非理性特點(diǎn)。國(guó)家為了節(jié)約治理成本，盡量將糾紛壓在村莊層面。村莊對(duì)案件處理則常常陷入循環(huán)調(diào)解的境地，當(dāng)村莊對(duì)糾紛的調(diào)解無效，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)又消極行政時(shí)，糾紛就只能在村莊內(nèi)部打轉(zhuǎn)，簡(jiǎn)約的半正式治理在基層社會(huì)的實(shí)踐中就表征為一種復(fù)雜治理，這種治理需要?jiǎng)佑么罅苦l(xiāng)土社會(huì)的資源和規(guī)范，從而導(dǎo)致村莊治理呈現(xiàn)出高成本、復(fù)雜化和無序態(tài)勢(shì)。

從表面上看，依靠半正式的行政實(shí)踐似乎是節(jié)約了國(guó)家治理的大量成本即國(guó)家利用最小的成本，達(dá)到最好的績(jī)效。但是，從鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部來看，一旦簡(jiǎn)約治理需要?jiǎng)訂T大量的資源，則這種治理方式實(shí)際上是復(fù)雜的。國(guó)家基礎(chǔ)性權(quán)力不斷滲入鄉(xiāng)村社會(huì)，國(guó)家治理成本就轉(zhuǎn)嫁給村莊，村莊承擔(dān)著一種較高的隱形治理成本。即便糾紛和矛盾在鄉(xiāng)村社會(huì)中得以解決，但這種矛盾也是經(jīng)過了數(shù)次甚至是數(shù)百次的回合，由此產(chǎn)生的成本是非常高的。村干部在缺乏正式治理資源的同時(shí)，只能被迫選擇各種擺平理順的手段，而這種治理實(shí)踐極易導(dǎo)致村莊結(jié)構(gòu)混亂和治理的內(nèi)卷化問題。

（三）半正式治理的“灰色化”：拆遷公司參與征地拆遷的分析

1.拆遷權(quán)的下放及村莊遭遇釘子戶。拆遷權(quán)位于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以預(yù)留工作經(jīng)費(fèi)，有巨大的利益空間。但是，隨著征地拆遷工作進(jìn)展的難度加大及和諧拆遷口號(hào)的提出，再加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)村莊的“去熟悉性”而引發(fā)的對(duì)釘子戶的瞄不準(zhǔn)現(xiàn)象，這導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接將拆遷權(quán)下放到村一級(jí)。責(zé)任權(quán)下放，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府考慮的是，村干部做工作更容易，可減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理成本，同時(shí)，也實(shí)現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)的部分轉(zhuǎn)移。

責(zé)任主體的下放并沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)預(yù)想的那樣好。村莊一級(jí)囿于自身的事務(wù)繁多和治權(quán)的弱化，拆遷工作老是做不下來，涌現(xiàn)出越來越多的釘子戶。這樣，在具備權(quán)力的同時(shí)，村級(jí)承擔(dān)的義務(wù)也加大，村莊運(yùn)轉(zhuǎn)出現(xiàn)超負(fù)荷態(tài)勢(shì)。村組干部自身在治理釘子戶上是失效的，村里就只好引進(jìn)拆遷公司。因?yàn)樗麄兙哂胸S富的經(jīng)驗(yàn)，且精通各類“擺平術(shù)”。因此，村民與村干部之間的博弈就演變?yōu)榕c拆遷公司之間的博弈。

2.拆遷公司的“軟硬兼施”和符號(hào)暴力。拆遷公司被引入，實(shí)際上是政府在和諧拆遷壓力下將村莊的治理行為轉(zhuǎn)換為一種市場(chǎng)行為。拆遷公司的前身是勞務(wù)公司，經(jīng)驗(yàn)豐富。村民說，“他們常常是談到深更半夜，非得談，不談是不行的”，這種磨和纏的方式顯然讓村民不得不用大量的時(shí)間來應(yīng)對(duì)，這顯然已經(jīng)演變?yōu)橐环N軟暴力。同時(shí)，村干部看重的還有拆遷公司的硬暴力，村干部說，“沒有策略是不行的，搞得實(shí)在沒有辦法了，就會(huì)請(qǐng)外面的人進(jìn)來，混混能講狠話，幫忙做工作，效果很好”。對(duì)于那些實(shí)在很難纏的人，講狠話和威脅是很管用的。據(jù)村里的治保主任介紹，拆遷公司在市里有“”，他講的“”其實(shí)就是指涉混混的圈子，這部分人很受拆遷公司或基層干部的歡迎。

村莊依賴拆遷公司展開對(duì)釘子戶的治理，這只是村莊應(yīng)對(duì)其治理能力衰弱的一種策略，是村莊實(shí)現(xiàn)其行政和治理目標(biāo)的一種重要手段。原本屬于基層治理范疇的征地拆遷在面臨釘子戶失效的情況下，激發(fā)出的一種集市場(chǎng)與行政于一體的半正式治理，而這種市場(chǎng)權(quán)力又將黑灰勢(shì)力裹挾其中，他們甚至介入到基層治理政治權(quán)力的談判范疇，成為一種隱蔽的治理。

3.半正式治理的社會(huì)后果：隱蔽治理與鄉(xiāng)村社會(huì)的“灰色化”。引入拆遷公司，是村莊在治權(quán)和治責(zé)雙重弱化的境況下采取的權(quán)宜之計(jì)，這種半正式治理的實(shí)踐是建立在重復(fù)做工作甚至使用灰色符號(hào)的基礎(chǔ)之上。后稅費(fèi)時(shí)代的混混不再是以裸的暴力展現(xiàn)在村民面前，而是隱蔽在制度和規(guī)范范疇中，呈現(xiàn)出一種隱退和監(jiān)控的后臺(tái)景象，操控著鄉(xiāng)村的前臺(tái)。這是一種隱蔽的治理，是半正式治理失效后的一大表征。拆遷公司成為混混隱藏其中的有效庇護(hù)所。而這樣的公司在基層社會(huì)遵循的是一種人治和私人治理的邏輯。從國(guó)家治理層面而言，借用這樣的力量進(jìn)行軟硬兼施，達(dá)到了治理釘子戶的目的。但是從鄉(xiāng)村社會(huì)的秩序與基礎(chǔ)方面來看，這種隱蔽治理打破了鄉(xiāng)土邏輯和地方性規(guī)范，挑戰(zhàn)著法律和政治原則，直接導(dǎo)致基層治理結(jié)構(gòu)陷入灰色化境地。村莊利用拆遷公司的符號(hào)暴力開展對(duì)治理釘子戶，取得了短暫的治理效果，但是，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)和建立其上的村莊治理將會(huì)徹底遭遇異化，進(jìn)而村莊治權(quán)與治責(zé)就會(huì)更加弱化。同時(shí)，非正式權(quán)力溢出監(jiān)督之外，這會(huì)對(duì)中國(guó)基層民主和基層法治建設(shè)起到釜底抽薪的瓦解作用。

三、結(jié)論

黃宗智給我們描繪出一幅簡(jiǎn)約治理有效性的圖景，但是這種半正式治理卻有極強(qiáng)的情境性。20世紀(jì)90年代之后，囿于村莊基礎(chǔ)發(fā)生了變化，半正式治理呈現(xiàn)出越來越不可行的發(fā)展態(tài)勢(shì)。在對(duì)糾紛調(diào)解及引進(jìn)拆遷公司參與治理的行動(dòng)邏輯進(jìn)行分析，我們可以得知，半正式治理在基層社會(huì)引發(fā)的系列社會(huì)后果：

一是，基層治理的內(nèi)卷化。糾紛調(diào)解的手段目的化，注重策略和治理技術(shù)，造成村組干部權(quán)力的虛置和基層治理的乏力，簡(jiǎn)約治理失效和更趨復(fù)雜化。混混等地方非法勢(shì)力嵌入到基層治理中來，成為一種典型的隱蔽治理力量。隱蔽治理是半正式治理無效的一種表現(xiàn)，而在國(guó)家不及時(shí)介入或回避的情況下，隱蔽治理不但瓦解半正式治理的基礎(chǔ)（鄉(xiāng)土性），而且還瓦解正式治理的基礎(chǔ)（政治性和規(guī)則性）。因此，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)灰色化和內(nèi)卷化更為明顯。

二是，基層民主的萎縮和法治根基的破壞。村組干部在“矛盾不出村組”的壓力下，采用各種治理技術(shù)和治理策略，他們實(shí)踐的是一條策略主義的邏輯而不是治理的邏輯，這樣的策略性治理極易扭曲國(guó)家規(guī)則治理的本意。半正式治理的失效問題得不到正式力量的支持，直接導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)陷入灰色化境地。這樣，國(guó)家基層民主表達(dá)機(jī)制受到損害，國(guó)家法治根基也遭到侵蝕。

因此，鄉(xiāng)村社會(huì)的基礎(chǔ)發(fā)生了改變，半正式治理的基礎(chǔ)不存在。國(guó)家政策的“頂層設(shè)計(jì)”經(jīng)過半正式治理環(huán)節(jié)后化為“村莊實(shí)踐”，直接造成了鄉(xiāng)村社會(huì)的復(fù)雜化和灰色化，進(jìn)而導(dǎo)致國(guó)家基層政權(quán)合法性的喪失及鄉(xiāng)村治理和治權(quán)的混亂和弱化。如果放任不管，不僅“混混治村”成為鄉(xiāng)村社會(huì)的常態(tài)，更為嚴(yán)重的是當(dāng)代中國(guó)基層民主法治建設(shè)的根基將永不存在。我們必須警惕這種現(xiàn)象，并推動(dòng)國(guó)家基層民主法治社會(huì)的建設(shè)。因此，半正式治理在基層社會(huì)遭遇的異化現(xiàn)象提醒我們，鄉(xiāng)村社會(huì)更需要國(guó)家正式權(quán)力的引導(dǎo)和干預(yù)。

參考文獻(xiàn)：

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篇（3）

《介于民間調(diào)解與官方審判之間》的主要研究對(duì)象是在于介于民間調(diào)解和官方審判之間的糾紛處理的“第三領(lǐng)域”。眾所周知，中國(guó)古代的民間調(diào)解制度盛行，而“衙門”這一官方結(jié)構(gòu)必然也是會(huì)接入到民間的糾紛處理之中的，而在正式制度和非正式制度中間，是否存在一個(gè)半官半民的糾紛處理地帶？這是作者首先試圖解決的問題。《集權(quán)的簡(jiǎn)約治理》一文中將視角從狹小的司法轉(zhuǎn)向了更大范圍的其他的治理領(lǐng)域。作者以往的研究經(jīng)驗(yàn)得出:西方有關(guān)治理的理論分析一般都局限于正式官僚機(jī)構(gòu)，把它們和民間社會(huì)的自治構(gòu)建成為一個(gè)對(duì)立的、非此即彼的二元框架。但是中國(guó)長(zhǎng)期以來的地方基層治理是否也是如此呢？是否也諸如司法領(lǐng)域一樣存在著第三領(lǐng)域？其特征為何？

二、作者的分析工具：歷史和實(shí)證的研究方法

雖然這兩篇論文的著眼點(diǎn)各有不同，但是分析方法和分析工具則是大同小異的。一方面運(yùn)用了實(shí)證研究方法，主要是基于法院的檔案材料出發(fā)，從數(shù)百個(gè)案件的卷宗和檔案之中來分析，另一方面又運(yùn)用了歷史分析方法，著眼于清代的法律制度，以其為作者理論的基準(zhǔn)，得出結(jié)論并且展望未來。具體來說，《介入民間調(diào)解與官方審判之間》一文作者同通過對(duì)史料的分析，得出了清代訴訟的三個(gè)階段：從初步告狀到縣官做出初步的反應(yīng)為止的第一階段、正式堂審的第二階段，以及正式堂訊的最后一個(gè)階段；通過對(duì)在《表達(dá)與實(shí)踐》一書中所研究的628個(gè)案例的分析，得出確知有126件是在初步告狀后到正式堂審之前在庭外由民間調(diào)解的。《集權(quán)的簡(jiǎn)約治理》一文，作者在第二部分即以歷史證據(jù)作為自己的論據(jù)，來論證自己的觀點(diǎn)。一方面作者以極大的歷史跨度來描述這種“第三領(lǐng)域”，另一方面又以真實(shí)存在的現(xiàn)實(shí)來支持自己的主張。這些史料包括晚清寶坻縣例證、民國(guó)順義例證、晚清和民國(guó)獲鹿縣的稅務(wù)管理例證、東北地區(qū)海城縣的鄉(xiāng)村學(xué)校和教育管理例證、清代四川巴縣的衙門行政例證。

三、內(nèi)容梳理:作者的核心命題

《介于民間調(diào)解與官方審判之間》與《集權(quán)的簡(jiǎn)約治理》兩文關(guān)注的是一種半官方半民間的糾紛解決和治理模式。在清代民事糾紛處理的實(shí)際過程中，存在著村社族鄰的非正式性調(diào)解和州縣衙門的正式性審判，以及介于這兩者中間的第三領(lǐng)域。清代民事訴訟大致可以分為三個(gè)階段；頭一階段從告狀開始，到縣官做出初步反應(yīng)為止，接著是正式堂審之前的一個(gè)階段，在此期間衙門與訴訟當(dāng)事人以及可能的糾紛調(diào)解人之間經(jīng)常會(huì)發(fā)生不少的接觸，最后一個(gè)階段即是正式的堂審，而案例表明，大多數(shù)的案件結(jié)束于訴訟的中間階段。作者還是通過具體的案件，來表明了這種糾紛處理的運(yùn)作模式。從這些具體的事例，可以看到這種第三領(lǐng)域的糾紛處理方式，區(qū)別于嚴(yán)格意義上的非正式的調(diào)解制度。后者完全沒有官方意見的介入，完全是社區(qū)中親鄰的自行調(diào)解，這是中國(guó)傳統(tǒng)意義上的調(diào)解；同時(shí)，這也區(qū)別于完全正式的官方司法即衙門審判，后者受制定法和國(guó)家強(qiáng)制力的約束。

作者對(duì)“第三領(lǐng)域”的定義是：“第三領(lǐng)域”概念是相對(duì)于西方政治學(xué)理論“國(guó)家-社會(huì)”二元分析框架而言的，是指國(guó)家與社會(huì)之間充滿張力的區(qū)域，在這個(gè)居間性區(qū)域里, 國(guó)家與社會(huì)相互作用。”雖然這一觀點(diǎn)遭到了一些學(xué)者的批判，但是筆者以為這中“第三領(lǐng)域”是存在的。以民事糾紛解決機(jī)制為例。根據(jù)黃宗智先生在其他著作里的論述, 民事糾紛處理的第三領(lǐng)域是將正式與非正式的兩種司法體制都包括到一種談判協(xié)商的關(guān)系之中。那么，這種機(jī)制應(yīng)當(dāng)是民間力量和國(guó)家力量共同介入的位于正式司法和非正式司法之間的一種糾紛解決方式，雖然有國(guó)家正式力量的介入，但是本質(zhì)上仍然是糾紛解決仍是當(dāng)事人合意的結(jié)果。筆者認(rèn)為，從現(xiàn)今的民事訴訟法的相關(guān)規(guī)定和做法中是可以發(fā)現(xiàn)這種領(lǐng)域的存在的。比如說，法院委托調(diào)解制度。《最高人民法院關(guān)于人民法院民事調(diào)解工作若干問題的規(guī)定》第三條規(guī)定：根據(jù)民事訴訟法第八十七條的規(guī)定，人民法院可以邀請(qǐng)與當(dāng)事人有特定關(guān)系或者與案件有一定聯(lián)系的企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體或者其他組織，和具有專門知識(shí)、特定社會(huì)經(jīng)驗(yàn)、與當(dāng)事人有特定關(guān)系并有利于促成調(diào)解的個(gè)人協(xié)助調(diào)解工作。經(jīng)各方當(dāng)事人同意，人民法院可以委托前款規(guī)定的單位或者個(gè)人對(duì)案件進(jìn)行調(diào)解，達(dá)成調(diào)解協(xié)議后，人民法院應(yīng)當(dāng)依法予以確認(rèn)。筆者認(rèn)為，這種委托調(diào)解制度一方面是由是由法院之外的主體來主持調(diào)解，一方面這種調(diào)解又是發(fā)生在當(dāng)事人之后，法院已經(jīng)介入其中，對(duì)于當(dāng)事人達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，法官有權(quán)根據(jù)法律規(guī)定進(jìn)行審查。因此，屬于作者所描述的“第三領(lǐng)域”的糾紛解決方式。這也很自然地會(huì)讓人聯(lián)想起清代當(dāng)事人在告狀到衙門后，社區(qū)介入促成調(diào)解協(xié)議的達(dá)成的做法。

同樣的，在刑事司法領(lǐng)域也存在所謂的“第三領(lǐng)域”。如在我國(guó)刑事訴訟法告訴才處理的自訴案件和被告人有證據(jù)證明的輕微刑事案件中，自訴人可以和被告人達(dá)成調(diào)解協(xié)議或者以和解的方式解決案件, 最終息訟銷案。一方面法院已經(jīng)介入了司法程序，另一方面當(dāng)事人在其中有著很大的自。這種處理方式也可以看成是作者所謂的這種“第三領(lǐng)域”的存在。又如刑事和解制度。刑事和解制度，國(guó)內(nèi)學(xué)者也經(jīng)常將之和“恢復(fù)性司法”不加區(qū)別的使用。這種刑事和解制度不是純粹的民間“私了”，也不是完全的公檢法機(jī)關(guān)主導(dǎo)。“第三領(lǐng)域”的理論恰好可以解釋這種運(yùn)作模式的優(yōu)勢(shì)：依靠民間私了無法保證正義的實(shí)現(xiàn)，也會(huì)喪失國(guó)家強(qiáng)制力的權(quán)威；而完全不顧各方當(dāng)事人的需求可能僅僅能起到“案結(jié)事了”的作用，無法真正地定分止?fàn)帯?/p>

參考文獻(xiàn)：

[1] 黃宗智：《中國(guó)研究的范式問題討論》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2003年版；

篇（4）

中圖分類號(hào)：C916 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

創(chuàng)新社會(huì)治理，意味著要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)治理主體、社會(huì)治理理念、社會(huì)治理方式、社會(huì)治理體制、社會(huì)治理機(jī)制以及社會(huì)治理績(jī)效評(píng)估等，是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化題中應(yīng)有之義。近年來，黑龍江大慶市以大慶精神、鐵人精神為魂，從2005年大慶市率先在全國(guó)地級(jí)市中啟動(dòng)以扁平化管理，綜合執(zhí)法為特征的公安體制改革，2009年率先在全國(guó)地級(jí)市中成立市委社會(huì)工作委員會(huì)，發(fā)揮綜合組織協(xié)調(diào)優(yōu)勢(shì)，整合20多個(gè)黨委和政府部門資源，搭建了改善民生工作大平臺(tái)，2012年在基層社會(huì)管理體制改革上先行先試，將市區(qū)原有的29個(gè)街道和200個(gè)社區(qū)重新劃分為70個(gè)新社區(qū)。接連幾年的大膽嘗試，大慶市的創(chuàng)新社會(huì)治理模式被總結(jié)為“大慶經(jīng)驗(yàn)”。

1“大慶經(jīng)驗(yàn)”：社會(huì)治理的新探索

“大慶”之名源于石油、取之國(guó)慶，聞明于其豐富的能源資源。1959年開發(fā)建設(shè)，1979年建市，是國(guó)家重要的能源基地和工業(yè)戰(zhàn)線的一面旗幟。

2005年，大慶市開始實(shí)施以“1+5”為基本脈絡(luò)的公安體制改革。“1”即以扁平化和綜合執(zhí)法為特征的改革，包括縱向管理體制和橫向機(jī)構(gòu)改革，變市局、分局、派出所管理為市局、分局兩層管理，變分局多部門、多警種、多派出所為“三警種、一部門”。“5”即在扁平化基礎(chǔ)上推行警務(wù)指揮，社區(qū)管理、交通管理、消防管理、出入境管理等五項(xiàng)深化改革舉措。該項(xiàng)創(chuàng)新警務(wù)工作機(jī)制，不僅大大提高了群眾的安全感和滿意度，同時(shí)也更合理的進(jìn)行了警隊(duì)配置。從宏觀層面觀察大慶市的公安“扁平化”改革，打通了公安內(nèi)部條線管理，處理好了體制和機(jī)制的關(guān)系。明確了上下級(jí)的職責(zé)，做到對(duì)口服務(wù)，資源集中，一對(duì)一責(zé)任、提高效率，百姓遇到應(yīng)急問題時(shí)能夠及時(shí)得到相應(yīng)的服務(wù)。

2009年，大慶市又率先在全國(guó)地級(jí)市中成立市委社會(huì)工作委員會(huì)，委員會(huì)的成立高度集中了社會(huì)資源、集中治理，以“解決問題”為核心思路，整合20多個(gè)黨委和政府部門資源，搭建了改善民生工作大平臺(tái)。在這場(chǎng)改制中，百姓的需求、群眾的特性、人的價(jià)值訴求被提上日程，正確處理了社會(huì)與政府的關(guān)系問題。在提倡政府工作做減法，社會(huì)治理做加法的今天，大慶市政府減少了行政審批，轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)從管制、管理到服務(wù)的重大轉(zhuǎn)變；政府瘦了身，從大政府變成小政府，社會(huì)做了加法，大力培育社會(huì)組織，充分發(fā)揮社會(huì)組織的作用。繼市委社會(huì)工作委員會(huì)成立，大慶市即建立了民情社情政情收集處置反饋系統(tǒng)和“百湖民聲”網(wǎng)絡(luò)問政機(jī)制。在豐富了政治參與渠道的同時(shí)優(yōu)化了群眾監(jiān)督的入口，通過問情于民落實(shí)知情權(quán)，問需于民落實(shí)選舉權(quán)，問計(jì)于民落實(shí)參與權(quán)，問績(jī)于民落實(shí)監(jiān)督權(quán)，大慶市以民為中心的治理模式真正意義上激發(fā)了群眾主人翁意識(shí)，提高了政府解決問題的效率。

2012年，大慶市再次大膽嘗試在基層社會(huì)管理體制改革上先行先試，將原有的29個(gè)街道和200個(gè)社區(qū)重新劃分為70個(gè)新社區(qū)。新社區(qū)的合并改革了社區(qū)管理體制，使管理層級(jí)由市、區(qū)、街道、社區(qū)四級(jí)變?yōu)槭小^(qū)、社區(qū)三級(jí)。新社區(qū)實(shí)行“一委一站一會(huì)”新模式。“一委”即社區(qū)黨工委；“一站”即社區(qū)工作站，是政府在社區(qū)實(shí)施服務(wù)和管理的基礎(chǔ)平臺(tái)，內(nèi)設(shè)綜合管理中心和公共服務(wù)中心；“一會(huì)”即居民議事會(huì)，是新社區(qū)議事協(xié)商機(jī)構(gòu)。同時(shí)，實(shí)行“一社多居”，即在一個(gè)社區(qū)管理服務(wù)范圍內(nèi)設(shè)置三到四個(gè)居委會(huì)，居委會(huì)不再參與行政管理事務(wù)，而是作為基層群眾性自治組織。這次改革再次發(fā)揮了公民自治組織的主觀能動(dòng)性，從根本上改變了傳統(tǒng)社區(qū)管理體制存在的管理層級(jí)多、辦事流程繁瑣、社區(qū)自治和服務(wù)功能不強(qiáng)、居委會(huì)行政化傾向嚴(yán)重等問題。

縱觀三次社會(huì)治理模式的改革，從警務(wù)工作機(jī)制、民生工作機(jī)制到社區(qū)工作機(jī)制，大慶給我們的是一種范本、一種模式，但更多的是一種啟示和印證。

2“大慶經(jīng)驗(yàn)”：有效社會(huì)治理的三個(gè)要點(diǎn)

區(qū)別于“溫州模式”、“深圳模式”的工業(yè)化轉(zhuǎn)型道路以及經(jīng)濟(jì)服務(wù)性的“浦東模式”，“大慶模式”開創(chuàng)了獨(dú)一無二的資源性城市轉(zhuǎn)型之路。以“浦東模式”作對(duì)比，其在改革開放的背景下，準(zhǔn)確把握歷史機(jī)遇、大量吸引高端外資、走開發(fā)公司主導(dǎo)下的國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)建設(shè)之路。基于現(xiàn)代化的大背景，浦東依托于上海開放城市的環(huán)境善于吸收發(fā)達(dá)國(guó)家政府先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)的海派文化、大力發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和高端服務(wù)業(yè)，從源頭開展經(jīng)濟(jì)建設(shè)。但相比較政治地位特殊的大慶市，最初肩負(fù)保障國(guó)家能源安全重任，陸續(xù)又扛起支撐龍江發(fā)展。其完全是主動(dòng)作為，自力更生，以石油為支撐，以內(nèi)生動(dòng)力為驅(qū)動(dòng)，追求經(jīng)濟(jì)城市“雙轉(zhuǎn)型”的道路。因此總結(jié)大慶治理模式中的有效經(jīng)驗(yàn)作為折射鏡，亦是轉(zhuǎn)型中的中國(guó)社會(huì)治理一個(gè)良好的參考。

2.1創(chuàng)新社會(huì)治理準(zhǔn)確定位，做到改體制與建機(jī)制同步

政府和社會(huì)的關(guān)系是體制改革要解決的根本性問題，體制是一個(gè)框架和結(jié)構(gòu)，機(jī)制是一種規(guī)則和運(yùn)行，體制問題解決了，機(jī)制問題同樣要解決好，否則體制就難以發(fā)揮作用。大慶市的改革不是小打小鬧，是結(jié)構(gòu)性的改革，通過體制再造將人力、物力、財(cái)力、權(quán)力、注意力下沉到基層。大慶市的扁平化改革符合行政體制改革和社會(huì)治理體制改革的基本方向，深入分析、理性定位，切中百姓需要。減少層級(jí)，提高效率，零成本零距離的深入基層，將具體的改革落實(shí)到社區(qū)、公安、公共服務(wù)等與百姓生活息息相關(guān)的領(lǐng)域。對(duì)于大慶市而言，在科學(xué)的框架設(shè)計(jì)下良性的運(yùn)轉(zhuǎn)自己的機(jī)制，建立規(guī)范化的制度進(jìn)行結(jié)構(gòu)和資源上的轉(zhuǎn)型，以此來形成系統(tǒng)良好的動(dòng)力機(jī)制、保障機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制。動(dòng)力機(jī)制促進(jìn)保障機(jī)制的完善與健全，保障機(jī)制的周密使得激勵(lì)機(jī)制更富實(shí)際價(jià)值與作用，同時(shí)帶動(dòng)運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制的活力，盤活了整個(gè)社會(huì)治理的生物鏈。

2.2創(chuàng)新社會(huì)治理提高公民參與度， 建立互信互任關(guān)系

公民的政治參與是社會(huì)治理創(chuàng)新中的主要環(huán)節(jié)，是監(jiān)督政府的審判者與執(zhí)行者。隨著基層民眾的民主意識(shí)、法治意識(shí)、競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)和參政意識(shí)的不斷增強(qiáng)，人民群眾對(duì)政府的期望越來越高，希望投入到社會(huì)治理與基層建設(shè)中來。同時(shí)，政府在履行職能過程中許多不盡如人意的問題，如形式主義、的問題、行政審批程序煩瑣，推諉扯皮，效率低下、辦事缺乏透明度、官員腐敗等現(xiàn)象也切實(shí)得需要基層群眾的民主公正的監(jiān)督。因此政府與百姓之間應(yīng)當(dāng)形成良性互動(dòng)的局面。政府提供增益，提升公民生活品質(zhì)的同時(shí)保障維持的提供，使公民生活品質(zhì)不降低，公民在享受公共服務(wù)的同時(shí)履行公民責(zé)任，認(rèn)真務(wù)實(shí)的投入到政府監(jiān)督中，起到規(guī)范政府行為的作用。

2.3創(chuàng)新社會(huì)治理堅(jiān)持以人為本，全面提高社會(huì)治理能力

社會(huì)治理的目標(biāo)是對(duì)公眾生活的改善，創(chuàng)新社會(huì)治理應(yīng)當(dāng)尊重公眾的主體地位。隨著人們的需求結(jié)構(gòu)從最基本的溫飽需求向高水平高質(zhì)量的小康需求轉(zhuǎn)變，公民對(duì)于公平、正義、人格、尊嚴(yán)等現(xiàn)代需求、價(jià)值觀看得越發(fā)重要。具體體現(xiàn)在戶籍制度、高考改革、住房公積金等具體項(xiàng)目上個(gè)人利益的爭(zhēng)取上，更體現(xiàn)在公民爭(zhēng)取政治參與平等觀念的轉(zhuǎn)變，每一個(gè)人都積極投身于政府活動(dòng)的監(jiān)督與管理中。其次，隨著人員流動(dòng)性的加強(qiáng)，逐步從有組織到組織相對(duì)弱化，從單位人向社會(huì)人的轉(zhuǎn)變，因此唯有全面提高社會(huì)治理能力，有效管理社會(huì)人的同時(shí)引導(dǎo)并支持社會(huì)人參與到社會(huì)管理中，投身于民間組織的建設(shè)中，社會(huì)治理才能良性運(yùn)作。再者，人的思想價(jià)值觀念變得多元化，趨勢(shì)更加明顯。人們?cè)谛叛觥⒌赖隆惱矸矫嬗兄煌淖呦颍虼思訌?qiáng)社會(huì)治理能力，不僅僅體現(xiàn)在剛性需求的建設(shè)開發(fā)中，更應(yīng)營(yíng)造一個(gè)良好的社會(huì)文化，即時(shí)調(diào)整傳統(tǒng)的社會(huì)管理指導(dǎo)理念、體制機(jī)制、以及方法手段，強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理的本質(zhì)與核心當(dāng)是“以人為本”。

3創(chuàng)新社會(huì)治理：由權(quán)力管制走向多元治理

轉(zhuǎn)型中的中國(guó)社會(huì)治理創(chuàng)新是國(guó)家現(xiàn)代化治理體系和治理能力現(xiàn)代化戰(zhàn)略中的一部分。社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建離不開社會(huì)參與，創(chuàng)新社會(huì)治理意味著執(zhí)政者從權(quán)利管制走向多元治理。“大慶經(jīng)驗(yàn)”是成功踐行創(chuàng)新社會(huì)治理的典范，轉(zhuǎn)型中的中國(guó)社會(huì)治理應(yīng)當(dāng)擇其益者，明確政府權(quán)力邊界，正確處理政府與社會(huì)的關(guān)系，改變執(zhí)政觀念，提供公民更多參與社會(huì)治理的權(quán)限與渠道，積極培育社會(huì)組織的同時(shí)發(fā)揮社會(huì)組織在社會(huì)管理中的作用，真正做到在創(chuàng)新治理中夯實(shí)執(zhí)政基礎(chǔ)，提升社會(huì)治理實(shí)效。

（1）制度規(guī)范問題。創(chuàng)新社會(huì)治理，意味著創(chuàng)新社會(huì)治理主體、社會(huì)治理理念、社會(huì)治理方式、社會(huì)治理體制等等，這就對(duì)公眾制度化組織化的參與提出了現(xiàn)代政治意義上的規(guī)范，對(duì)公眾參與的制度和途徑提出了期待。我國(guó)公眾參與社會(huì)治理存在很多問題：參與社會(huì)治理缺乏足夠的法律支持，公眾參與的代表遴選不科學(xué)，程序不明確等等，在公眾參與機(jī)制不健全不規(guī)范的情況下也就導(dǎo)致了非制度化的參與，諸如集體散步等政治參與行為。因此，在創(chuàng)新社會(huì)治理的背景下，應(yīng)當(dāng)完善公眾參與社會(huì)治理的制度規(guī)范，做到制度公開，程序透明公正，使公眾參與社會(huì)治理獲得法律的保障。

（2）理念問題。在傳統(tǒng)國(guó)家，官民關(guān)系表現(xiàn)為“統(tǒng)治者和被統(tǒng)治者的關(guān)系”，而在現(xiàn)代國(guó)家，官民關(guān)系則體現(xiàn)為“委托與的關(guān)系”。在治理現(xiàn)代化的科學(xué)內(nèi)涵中，治理不等同于統(tǒng)治。在治理中，每一個(gè)人既是被治理者，又是治理參與者。治理的目的不是過去把人給管死，而是通過積極的參與、溝通、協(xié)調(diào)、鼓勵(lì)、規(guī)范和閱讀形成一種遵循正確的價(jià)值取向、朝向一定目標(biāo)的良好的秩序和狀態(tài)。政府與公眾應(yīng)當(dāng)是建設(shè)性的合作伙伴，共同承擔(dān)起社會(huì)治理的責(zé)任。這不僅可以降低政府管理社會(huì)的成本，提高管理的效率，更重要的是可以建立公民與政府的相互信任，限制政府公共權(quán)力的無限擴(kuò)張，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公民的政治權(quán)益。

（3）培育與發(fā)展的問題。一個(gè)現(xiàn)代化的社會(huì)，一定是個(gè)社會(huì)組織極為發(fā)達(dá)的社會(huì)。現(xiàn)代意義上的社會(huì)管理亦是一個(gè)政府分權(quán)社會(huì)增權(quán)的過程，即政府的權(quán)力從社會(huì)領(lǐng)域適當(dāng)退出，留下的空間由社會(huì)組織填補(bǔ)。我國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家里的發(fā)達(dá)國(guó)家，每萬(wàn)人里擁有的社會(huì)組織的數(shù)量只有3.8個(gè)，法國(guó)是110個(gè)，日本是97個(gè)，發(fā)展中國(guó)家平均10個(gè)以上，足見我國(guó)的社會(huì)力量太弱。現(xiàn)代社會(huì)管理既是政府向社會(huì)提供公共服務(wù)并依法對(duì)有關(guān)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行規(guī)范和調(diào)節(jié)的過程，也是社會(huì)自我服務(wù)并依據(jù)法律和道德進(jìn)行自我規(guī)范和調(diào)節(jié)的過程。黨和政府是治理的主體，社會(huì)組織和平民百姓同樣也是社會(huì)治理的主體，平等對(duì)待并有效發(fā)展才能盤活整個(gè)社會(huì)的治理能力，真正在創(chuàng)新社會(huì)治理中夯實(shí)執(zhí)政基礎(chǔ)，提升社會(huì)治理實(shí)效。

參考文獻(xiàn)

[1] 胡仙芝.公眾參與制度化：社會(huì)治理創(chuàng)新的突破點(diǎn)[J].人民論壇，2014（S1）.

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[3] 陶建群，王志遠(yuǎn).大慶：以人為本創(chuàng)新社會(huì)治理[J].人民論壇，2014（16）.

篇（5）

中圖分類號(hào)：C912.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1001-862X（2017）04-0134-005

“政社關(guān)系”長(zhǎng)久以來都是中西方研究者關(guān)注的焦點(diǎn)問題。我國(guó)社會(huì)治理中的“政社合作”發(fā)生在改革開放之后。社會(huì)組織作為我國(guó)社會(huì)的新成員，發(fā)展迅速，已經(jīng)成為我國(guó)公共治理中一股不可忽視的力量。以政府與社會(huì)組織在合作過程中的互動(dòng)關(guān)系為分類維度，政社合作可以被分為兩大類――政府購(gòu)買與“協(xié)作治理”。[1]其中，政府購(gòu)買僅僅是一種資源流動(dòng)[2]，主要目的在于縮減政府規(guī)模，將一部分公共物品和服務(wù)的提供交由社會(huì)組織承擔(dān)，政府與社會(huì)組織之間的互動(dòng)關(guān)系十分簡(jiǎn)單。而在協(xié)作治理中，政府和社會(huì)組織會(huì)基于共同利益、共同問題、共同需要而產(chǎn)生集體行動(dòng)和協(xié)作伙伴式的互動(dòng)關(guān)系。[3]本項(xiàng)研究所關(guān)注的是后一種政社合作方式――協(xié)作治理。

一、概念界定與文獻(xiàn)回顧

（一）概念界定

本文采用“協(xié)作治理”這一概念是為了區(qū)別于“合作治理”。國(guó)外學(xué)者給出的合作治理定義是：“一個(gè)或多個(gè)公共部門與非政府部門一起參與正式的、以共識(shí)為導(dǎo)向的、商議的，旨在制定或執(zhí)行公共政策或管理公共事務(wù)或資產(chǎn)的治理安排。” [4]中國(guó)學(xué)者認(rèn)為“在合作治理中，參與到治理過程中的每一個(gè)治理主體都能夠平等地在治理活動(dòng)中發(fā)揮其應(yīng)有的作用，對(duì)于關(guān)涉到公共利益的每一項(xiàng)公共事務(wù)，都能夠平等地發(fā)表意見和積極地采取合作行動(dòng)。”[5]可見，參與主體的平等、共享裁量權(quán)[6]是合作治理一個(gè)十分重要的特征。然而，政府的絕對(duì)權(quán)威地位、社會(huì)組織的初級(jí)發(fā)展?fàn)顟B(tài)決定了現(xiàn)階段發(fā)生在中國(guó)的政社合作不可能完全實(shí)現(xiàn)參與主體的平等，因而，郭道久提出的“協(xié)作治理”[7]的概念更加適合描述中國(guó)社會(huì)治理中的政社協(xié)同。協(xié)作治理不強(qiáng)調(diào)主體間的平等，僅強(qiáng)調(diào)多元主體按照一定的規(guī)則發(fā)揮各自的特定作用。

（二）文獻(xiàn)回顧

對(duì)我國(guó)政府與社會(huì)組織協(xié)作治理的研究可以分為兩大視角三個(gè)方面：一是理論分析視角。其中有些研究成果著重于以已有的理論為基礎(chǔ)分析我國(guó)政社協(xié)作治理的生成機(jī)制，有些研究成果聚焦于分析我國(guó)政社協(xié)作治理的運(yùn)作機(jī)制。圍繞政社協(xié)作治理的生成機(jī)制，汪錦軍認(rèn)為政府與社會(huì)組織的良性互動(dòng)依賴一系列的環(huán)境條件，政府需要順應(yīng)社會(huì)規(guī)律小心翼翼介入社會(huì)，以使社會(huì)良性發(fā)展；社會(huì)需要社會(huì)資本、自主性和參與的有機(jī)結(jié)合。[8]政府與社會(huì)組織協(xié)作治理應(yīng)當(dāng)在邏輯條件、環(huán)境條件、操作條件三個(gè)層次的條件都滿足的條件下才能發(fā)生。[9]相較于生成機(jī)制，更多的學(xué)者關(guān)注政社協(xié)作治理的運(yùn)行機(jī)制，例如曹姣星[10]、汪錦軍[3]等都根據(jù)自己的分類標(biāo)準(zhǔn)從理論視角對(duì)政社協(xié)作治理的運(yùn)作方式進(jìn)行了分類。此外，還有一部分研究從實(shí)踐分析的視角討論政社協(xié)作的運(yùn)行機(jī)制。

二、研究設(shè)計(jì)

（一）描述框架

本文的研究方法為案例研究，將在案例研究過程中關(guān)注案例在如下指標(biāo)中的表現(xiàn)：

指標(biāo)1：協(xié)作治理的發(fā)起者和主導(dǎo)者。在政社協(xié)作中，無論二者在地位上是否平等，或是政府，或是社會(huì)組織，一定有一類主體最先提出協(xié)作需求，也一定有一類主體主導(dǎo)著整個(gè)協(xié)作的過程。

指標(biāo)2：協(xié)作治理中各主體的利益訴求。在大部分協(xié)作治理中，參與主體的利益都是相互依賴的。[11]當(dāng)然，在政府與社會(huì)組織兩者的地位極其不平等時(shí)，行政強(qiáng)制力也可以讓協(xié)作在兩者利益分離的情況下發(fā)生。

指標(biāo)3：協(xié)作治理中各主體的資源供應(yīng)。在協(xié)作治理中，無論是政府還是社會(huì)組織都會(huì)在其中貢獻(xiàn)自己的資源，而所提供資源的豐富性和稀缺性也決定了其在協(xié)作治理中所承擔(dān)的角色。

指標(biāo)4：政府和社會(huì)組織在協(xié)作中的聯(lián)結(jié)紐帶。“聯(lián)結(jié)紐帶”是指把各類參與主體聯(lián)結(jié)在一起的“黏合劑”。體現(xiàn)到協(xié)作治理中，政府與社會(huì)組織的協(xié)作或憑借政府權(quán)威，或通過利益交換，或基于價(jià)值認(rèn)同。

（二）案例選擇及數(shù)據(jù)來源

“協(xié)作治理的發(fā)起者和主導(dǎo)者”由政府還是社會(huì)組織擔(dān)任在很大程度上影響政社協(xié)作在描述框架中其余指標(biāo)中的表現(xiàn)，因此本文選擇該指標(biāo)作為案例選擇的維度，也就是說選擇“由政府發(fā)起并主導(dǎo)的政社協(xié)作治理”和“由社會(huì)組織發(fā)起并主導(dǎo)的政社協(xié)作”兩類案例。根據(jù)案例研究所遵循的“目的性抽樣”（Purposively Sampling）原t，本文基于三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)選取H市J區(qū)社會(huì)組織管理服務(wù)中心“凱益薈”和Y基金會(huì)的“雙師教學(xué)”公益項(xiàng)目為研究樣本：（1）案例是政社協(xié)作治理中取得顯著成果、具有代表性的事件；（2）案例得到業(yè)界、學(xué)界及媒體的廣泛關(guān)注，可獲取豐富的二手資料；（3）事件便于實(shí)地觀察，可獲取一手資料。

三、研究發(fā)現(xiàn)

（一）政府發(fā)起并主導(dǎo)的政社協(xié)作治理

1.在“凱益薈”案例中，協(xié)作治理的發(fā)起者和主導(dǎo)者是H市J區(qū)的政府，其利益訴求是借助社會(huì)組織的力量為K街道居民提供多元的、高質(zhì)量的公共服務(wù)，以彌補(bǔ)基層政府及社區(qū)人力資源和專業(yè)能力的不足。通過實(shí)地調(diào)研，可以總結(jié)出“凱益薈”出現(xiàn)的邏輯：居民需求快速增長(zhǎng)政府職能主動(dòng)調(diào)整基層政府及社區(qū)人員配備不足、專業(yè)素養(yǎng)不夠“凱益薈”成立。

“凱益薈”成立之前，K街道工作人員對(duì)居民進(jìn)行了公共服務(wù)需求調(diào)研，調(diào)研結(jié)果發(fā)現(xiàn)，居民對(duì)助老服務(wù)、殘疾人服務(wù)、文化體育服務(wù)、青少年托管服務(wù)、志愿者服務(wù)等服務(wù)有著極強(qiáng)的需求。

“很長(zhǎng)一段時(shí)間，基層政府對(duì)居民的這些公共服務(wù)需求是忽視的，對(duì)社區(qū)工作人員也沒有要求。”（凱益薈負(fù)責(zé)人LM）（訪談資料：XWW-20141207-LM）

“居民的需求都是在新的時(shí)期新出現(xiàn)的，政府還未來得及一一應(yīng)對(duì)。”（J區(qū)領(lǐng)導(dǎo)LYJ）（訪談資料XWW-20141208-LYJ）

伴隨著政府職能改革，地方財(cái)政實(shí)力增強(qiáng)，社區(qū)居民的新增需求逐漸受到重視，政府開始主動(dòng)回應(yīng)居民的各項(xiàng)需求。

“現(xiàn)在，對(duì)居民需求的回應(yīng)成為了社區(qū)工作人員績(jī)效考核的重要指標(biāo)。”（凱益薈負(fù)責(zé)人LM）（訪談資料：XWW-20141207-LM）

盡管政府開始重視對(duì)居民社會(huì)需求的回應(yīng)，但在“小政府、大社會(huì)”理念的指導(dǎo)下，基層政府及社區(qū)所獲得的人力資源無論在數(shù)量上還是在專業(yè)能力上都十分缺乏。面對(duì)日益多元的居民需求，基層政府及社區(qū)雪上加霜。

“盡管上級(jí)政府已經(jīng)開始力求打造小政府、大社會(huì)形態(tài)的服務(wù)型政府，但我們社區(qū)仍然處于事事包辦的狀態(tài)。我們的社區(qū)非常強(qiáng)大，擁有著三位一體的治理結(jié)構(gòu)，社區(qū)內(nèi)部包括黨委、居委會(huì)和公共服務(wù)站。黨委統(tǒng)攬全局，居委會(huì)主管居民自治，公共服務(wù)站負(fù)責(zé)為居民提供計(jì)生、衛(wèi)生、城管、綜治、醫(yī)保、養(yǎng)老、就業(yè)等全方位的一站式服務(wù)。但與這一治理結(jié)構(gòu)相反的是，上級(jí)政府分配給社區(qū)的人力資源十分有限，這就造成了社區(qū)自身不可能提供周全專業(yè)的服務(wù)。”（凱益薈負(fù)責(zé)人LM）（訪談資料：XWW-20141207-LM）

當(dāng)前K街道下轄社區(qū)固定工作人員僅有10人左右，每個(gè)人都承接多項(xiàng)管理職能，身兼數(shù)職，例如有的工作人員既承擔(dān)社會(huì)保障又做文體專員，既負(fù)責(zé)婦聯(lián)工作又處理計(jì)生等。

在政府面臨上述困境的同時(shí)，越來越多的社會(huì)組織以不同的形式出現(xiàn)，這些社會(huì)組織大多只在某一個(gè)領(lǐng)域活動(dòng)，因此與政府相比具有專業(yè)優(yōu)勢(shì)。

“政府承擔(dān)了太多的職能，但是政府并不專業(yè)，公共服務(wù)的提供效果很難令民眾滿意。因此，政府拿經(jīng)費(fèi)養(yǎng)人，不如拿經(jīng)費(fèi)辦事，將很多想做但做不好的事情交給社會(huì)組織。此種方式不僅能夠解決公共服務(wù)的提供問題，還有助于緩解官民沖突。因?yàn)椋绻疀]有做好，居民會(huì)認(rèn)為，但是如果社會(huì)組織做得不好，居民可以提意見讓政府對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，督促社會(huì)組織改進(jìn)，避免了居民和政府之間的直接摩擦。”（J區(qū)領(lǐng)導(dǎo)LYJ）（訪談資料：XWW-20141208-LYJ）

2.H市J區(qū)政府利用利益激勵(lì)的方式吸引社會(huì)組織加入“凱益薈”。在協(xié)作中，政府為街道內(nèi)社會(huì)組織提供合法性、公信力、活動(dòng)場(chǎng)地、能力建設(shè)資金等，為街道外組織提供信用擔(dān)保、市場(chǎng)空間、項(xiàng)目購(gòu)買資金等。因而，通過加入凱益薈，社會(huì)組織將獲得更大的發(fā)展空間以及更加便利的發(fā)展條件；與此同時(shí)，社會(huì)組織也需要根據(jù)凱益薈的整體規(guī)劃，為街道居民提供社會(huì)服務(wù)。

“凱益薈”的組織性質(zhì)是民辦非企業(yè)單位，業(yè)務(wù)主管單位是區(qū)民政部門。實(shí)質(zhì)上，無論從成立背景、資金來源、工作人員的身份，還是從其承擔(dān)的具體職能方面考慮，“凱益薈”都是政府職能部門的延伸，其本質(zhì)就是一個(gè)政府的職能部門。“凱益薈”共有3位專職工作人員，其工作身份都是街道下派到社區(qū)的社區(qū)干部，工資由財(cái)政統(tǒng)一發(fā)放。根據(jù)職能定位，“凱益薈”連接K街道辦事處、K街道居民以及K街道內(nèi)外的社會(huì)組織，其工作邏輯如圖1所示。

如圖所示，“凱益薈”的工作內(nèi)容主要包括三大類，分別面向公眾、政府和社會(huì)組織

第一，需求調(diào)查。需求調(diào)查工作主要目的在于了解K街道居民對(duì)公共服務(wù)的需求。居民的需求決定著凱益薈所有的工作方向。截至實(shí)地調(diào)查之日，凱益薈收集的居民需求主要集中在助老服務(wù)、殘疾人服務(wù)、文化體育服務(wù)、青少年托管服務(wù)、志愿者服務(wù)等方面。

第二，承接政府轉(zhuǎn)移的職能以及從政府處獲得公共服務(wù)提供的相關(guān)資源。承接政府轉(zhuǎn)移的職能是政府成立凱益薈的初衷，而凱益薈承接政府轉(zhuǎn)移職能的主要渠道是整合社會(huì)組織資源。因此，凱益薈需要從政府獲取各類資源，以實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)組織資源的整合和管理。

J區(qū)政府為“凱益薈”投入資金300萬(wàn)元，其中200萬(wàn)元用于“凱益薈”的辦公場(chǎng)所建設(shè)，“凱益薈”在K街道擁有一棟三層辦公樓，辦公樓主要用于為入駐“凱益薈”的社會(huì)組織提供基本的辦公場(chǎng)所。另外的100萬(wàn)元用于支持或者獎(jiǎng)勵(lì)入駐“凱益薈”的社會(huì)組織。（凱益薈負(fù)責(zé)人LM）（訪談資料：XWW-20141207-LM）

第三，管理、整合、孵化K街道內(nèi)活躍的社區(qū)社會(huì)組織，使其成為街道社區(qū)提供公共服務(wù)的主要力量，與此同時(shí)，引入購(gòu)買K街道外的社會(huì)組織，使其進(jìn)駐“凱益薈”，為K街道提供公共服務(wù)。

針對(duì)K街道外部的社會(huì)組織資源，“凱益薈”采用邀請(qǐng)入駐和政府購(gòu)買項(xiàng)目的方式進(jìn)行整合。由于K街道內(nèi)部的社會(huì)組織中社區(qū)服務(wù)類組織較少，因此，“凱益薈”采用“筑巢引鳳”的方法，吸引專業(yè)的社區(qū)服務(wù)類組織入駐，“四點(diǎn)半學(xué)校”就是其中的典型案例。

“四點(diǎn)半學(xué)校是一家提供兒童托管服務(wù)的社會(huì)組織，業(yè)務(wù)已經(jīng)比較成熟，在兒童托管方面具有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。K街道兒童托管問題一直存在，社區(qū)居民對(duì)此需求十分迫切，因此凱益薈邀請(qǐng)我們?nèi)腭v社區(qū)，為居民提供兒童托管服務(wù)。然而我們?cè)谏鐓^(qū)居民中被認(rèn)可程度低成為提供服務(wù)的首要障礙。為保證我們能夠順利開展工作，“凱益薈”以政府名義為我們背書，幫助我們獲得社區(qū)居民的信任，還給我們提供辦公場(chǎng)所。”（四點(diǎn)半學(xué)校工作人員L）（訪談資料：YB-20141209-L）

篇（6）

1、在**黨工委、辦事處的領(lǐng)導(dǎo)下，根據(jù)黨和國(guó)家關(guān)于社會(huì)治安綜合治理的方針、政策，省、市、縣關(guān)于加強(qiáng)綜治工作的決策、部署及綜治、政法工作會(huì)議精神，結(jié)合本地、本單位實(shí)際情況制定執(zhí)行方案。

2、根據(jù)社會(huì)治安綜合治理責(zé)任書要求，制定本單位綜治工作年度計(jì)劃，對(duì)本單位治安突出的問題和工作的薄弱環(huán)節(jié)，作出一個(gè)時(shí)期的綜治工作總體部署并監(jiān)督有關(guān)單位組織實(shí)施。

3、對(duì)本單位發(fā)生的重大刑事、治安火災(zāi)和災(zāi)害事故等要及時(shí)報(bào)告，并積極協(xié)助公安機(jī)關(guān)、消防等有關(guān)部門及時(shí)破案、妥善處理、挽回?fù)p失。

4、與各基層單位簽訂綜治工作責(zé)任書，積極開展各項(xiàng)創(chuàng)建活動(dòng)，并組織檢查考核和表彰獎(jiǎng)勵(lì)。

5、深入各基層單位進(jìn)行檢查、督促指導(dǎo)落實(shí)各項(xiàng)綜治措施。

6、貫徹執(zhí)行社會(huì)治安綜合治理“一票否決權(quán)”制度。

縣**辦事處社會(huì)治安綜合治理

委員會(huì)(領(lǐng)導(dǎo)小組)辦公室工作職責(zé)

1、負(fù)責(zé)做好本單位綜治委(領(lǐng)導(dǎo)小組)主要職責(zé)任務(wù)的具體組織和落實(shí)工作；

2、貫徹執(zhí)行中央“關(guān)于社會(huì)治安綜合治理實(shí)行打、防、并舉、標(biāo)本兼治、重在治本”的方針和“誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)、屬地管理”的原則，及目標(biāo)管理責(zé)任制、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制、一票否決權(quán)制”等重大決定，抓住“打、防、教、管、建、改”等六個(gè)方面的工作，把各項(xiàng)綜治措施真正在基層得到落實(shí)；

3、組織綜合治理重要舉措的“試點(diǎn)”工作，堅(jiān)持以點(diǎn)帶面、認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，全面推廣，狠抓落實(shí)；

4、組織實(shí)施綜合治理宣傳，利用多種形式，組織基層單位及有部門廣泛深入開展綜治宣傳、法制教育等活動(dòng)；

5、根據(jù)上級(jí)部署，結(jié)合本單位實(shí)際，制定工作計(jì)劃和實(shí)施方案；

6、根據(jù)黨工委、辦事處和上級(jí)社會(huì)治安綜合治理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的要求，及時(shí)對(duì)本單位和各基層單位進(jìn)行具體指導(dǎo)和督促檢查，組織協(xié)調(diào)各基層單位按照職責(zé)分工抓好各自承擔(dān)的工作任務(wù)；

7、組織調(diào)查研究，綜合情況，就社會(huì)治安綜合治理工作向有關(guān)部門、各基層單位提出獎(jiǎng)勵(lì)、處罰的建議；

8、組織檢查、考核、總結(jié)、評(píng)比、表彰等工作；

9、負(fù)責(zé)材料印刷、會(huì)議通知、開會(huì)記錄、文件起草等。

縣**辦事處

社會(huì)治安綜合治理辦公室主任職責(zé)

1、對(duì)本單位的社會(huì)治安綜合治理工作全面負(fù)責(zé)；

2、根據(jù)上級(jí)部署結(jié)合本單位實(shí)際、組織制定工作計(jì)劃和布置工作任務(wù)；

3、組織協(xié)調(diào)各基層單位認(rèn)真做好各自承擔(dān)的工作任務(wù)；

4、抓好辦公室工作人員的政治、業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，經(jīng)常進(jìn)行思想和廉政教育，考核、督促各項(xiàng)指標(biāo)完成情況；

5、搞好調(diào)查研究，總結(jié)推廣典型經(jīng)驗(yàn)；綜合了解各方面情況，及時(shí)傳遞信息；做好表彰先進(jìn)，推動(dòng)后進(jìn)的具體工作；

6、經(jīng)常向主管綜治工作的領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)綜治工作開展的情況，存在的問題及提出解決的辦法。

工作制度

1、分工明確。綜治辦工作人員根據(jù)自己的工作性質(zhì)、任務(wù)

建立自己的崗位責(zé)任制；

2、綜治辦公室根據(jù)工作任務(wù)制定目標(biāo)管理責(zé)任制，實(shí)施目標(biāo)管理；

3、綜治委員會(huì)、綜治辦公室、綜治辦公室主任、工作人員職責(zé)范圍清楚；

4、定期例會(huì)、請(qǐng)示匯報(bào)、信息反饋；

5、各個(gè)時(shí)期、各項(xiàng)工作有計(jì)劃、有部署、有安排、有措施、有檢查、有總結(jié)、有評(píng)比、有獎(jiǎng)懲；

6、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、樹立典型，用典型輻射來推動(dòng)工作；

7、開展調(diào)查研究，掌握動(dòng)態(tài)、社會(huì)動(dòng)向及綜合反映；

8、經(jīng)常深入基層進(jìn)行指導(dǎo)、督促，狠抓各項(xiàng)措施的落實(shí)；

9、密切和其他有關(guān)部門的聯(lián)系，堅(jiān)持齊抓共管；

10、嚴(yán)格文檔管理，收發(fā)、借閱、銷毀文件有登記。

學(xué)習(xí)制度

1、認(rèn)真學(xué)習(xí)黨的路線方針政策和法律法規(guī)，不斷提高政治覺悟和理論水平。

2、每周綜治辦工作人員學(xué)習(xí)時(shí)間不少于半天(以自學(xué)或集

體組織學(xué)為主，時(shí)間自定),如無特殊情況,學(xué)習(xí)由綜治辦辦公室主任主持；

3、通過學(xué)習(xí)不斷提高廣大工作人員對(duì)綜治工作的認(rèn)識(shí)，使之熱愛本職工作，樹立搞好本職工作的信心和能力；

4、參加學(xué)習(xí)人員建立學(xué)習(xí)筆記，年底由綜治辦統(tǒng)一組織評(píng)比。

例會(huì)制度

1、每季度召開一次全委會(huì)，由綜治委主任或副主任主持，

聽取綜治辦的工作匯報(bào)及上級(jí)有關(guān)文件精神的傳達(dá)并研究落實(shí)方案；

2、綜治辦每周召開一次人員例會(huì)，由綜治辦主任結(jié)合

階段性的工作小結(jié)，講評(píng)工作開展情況，同時(shí)部署下步工作任務(wù)。

匯報(bào)制度

1、綜治辦每季度定期或不定期召開所屬基層單位分管綜

治工作的同志或聯(lián)絡(luò)員會(huì)議，專門進(jìn)行綜治工作的匯報(bào)。從本單位實(shí)際出發(fā)結(jié)合上級(jí)有關(guān)精神，研究影響綜治工作開展的因素，探討解決的辦法；

2、綜治辦對(duì)于本單位綜治工作開展情況及存在問題和上級(jí)有關(guān)精神應(yīng)及時(shí)向主管領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)，取得領(lǐng)導(dǎo)支持，以采取正確決策。

情況報(bào)告制度

1、遇有緊急情況(或問題)應(yīng)及時(shí)向分管領(lǐng)導(dǎo)報(bào)告，使主

要領(lǐng)導(dǎo)及時(shí)準(zhǔn)確掌握情況，為正確做出決策提供依據(jù)；

2、在向分管領(lǐng)導(dǎo)報(bào)告，并取得認(rèn)可的情況下，要同時(shí)向上級(jí)有關(guān)部門報(bào)告，以使上級(jí)有關(guān)部門及時(shí)掌握信息動(dòng)態(tài)，取得工作的主動(dòng)權(quán)。

考評(píng)獎(jiǎng)懲制度

為了促進(jìn)各基層單位更好地開展工作，使綜治的各面內(nèi)容落到實(shí)處，各盡所能，特制定以下制度。

1、綜治辦公室負(fù)責(zé)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)基層單位的綜治工作。

2、綜治辦公室每季度未組織綜治辦相關(guān)人員對(duì)各基層單位的綜治工作情況進(jìn)行一次檢查督促，半年進(jìn)行一次考核，年終進(jìn)行一次考核評(píng)比。

3、綜治辦公室嚴(yán)格依照每年簽訂的責(zé)任書，對(duì)各基層單位進(jìn)行考核評(píng)比，對(duì)綜治工作先進(jìn)單位，按章獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)綜治工作不合格的，建議黨工委、辦事處實(shí)行“一票否決”，并限期整改。

重點(diǎn)人口管理制度

1、各基層單位要建立健全本單位重點(diǎn)人口檔案，做到底數(shù)清、情況明。

2、做到“四知道”。即：㈠、知道姓名、年齡、性別、住址、職業(yè)、犯罪性質(zhì)，處理情況；㈡、知道家中經(jīng)濟(jì)狀況；㈢、知道平時(shí)經(jīng)常交往的人員；㈣、知道現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)情況。“六熟悉”即㈠熟悉體貌特征；㈡熟悉犯罪同伙；㈢熟悉姓名、外號(hào)；㈣熟悉作案手段；㈤熟悉活動(dòng)規(guī)律；㈥熟悉著裝的變化。

3、作好動(dòng)態(tài)積累，發(fā)現(xiàn)可疑問題及時(shí)調(diào)查核實(shí)，并及時(shí)履行情況報(bào)告制度，以做好妥善處理。

4、建立重點(diǎn)人口公開幫教和秘密監(jiān)控工作網(wǎng)絡(luò)，對(duì)每一個(gè)重點(diǎn)人員要有專人監(jiān)控，并隨時(shí)掌握情況及時(shí)進(jìn)行反饋。

5、經(jīng)常對(duì)重點(diǎn)人員進(jìn)行分析、研究，根據(jù)不同重點(diǎn)人員采取不同的幫助和監(jiān)控形式，力爭(zhēng)達(dá)到好的效果。

幫教制度

1、各基層單位要對(duì)本單位的幫教對(duì)象做到摸清底數(shù)，對(duì)實(shí)施幫教對(duì)象組織、人員、措施三落實(shí)。

2、對(duì)幫教對(duì)象定期組織談話，并根據(jù)表現(xiàn)情況，該解除幫教的應(yīng)及時(shí)解除，該繼續(xù)幫教的應(yīng)重新列訂計(jì)劃，繼續(xù)幫教，直到改好為止。

3、依法保障刑釋、解教人員的合法權(quán)益，為他們生活、勞動(dòng)和接受再教育創(chuàng)造必要的條件。

4、對(duì)假釋保外人員要落實(shí)監(jiān)控，進(jìn)行跟蹤幫教，并將表現(xiàn)情況及時(shí)向有關(guān)部門報(bào)告和反映。

5、建立幫教談話記錄。

6、經(jīng)常對(duì)幫教對(duì)象進(jìn)行法制教育，增強(qiáng)法律意識(shí)，減少重新犯罪的可能性。

人民調(diào)解委員會(huì)工作制度

1、人民調(diào)解委員會(huì)在**黨工委、辦事處的領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)本單位的調(diào)解工作。

2、調(diào)解工作堅(jiān)持：“防激化、創(chuàng)三無、爭(zhēng)先進(jìn)”為主要目標(biāo)，積極維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

3、經(jīng)常向職工進(jìn)行法制宣傳教育使職工自覺學(xué)法、懂法、用法、不違法。

4、調(diào)查了解并及時(shí)掌握每個(gè)家庭及其它不安全因素，做到經(jīng)常分析、研究、及時(shí)進(jìn)行教育，及時(shí)化解，使一般糾紛不出單位，重大糾紛及時(shí)報(bào)告。

5、建立調(diào)解登記薄，做到調(diào)解有登記，件件有著落，使調(diào)解工作逐漸走向制度化、規(guī)范化。

6、調(diào)解委員會(huì)要經(jīng)常組織調(diào)解人員進(jìn)行學(xué)習(xí)有關(guān)黨的方針、政策、熟悉調(diào)解工作。

7、調(diào)解人員要經(jīng)常深入群眾，工作要扎實(shí)，方法要靈活，頭腦要清醒，政策要明確。

外來人員登記制度

1、建立外來人員登記薄。

2、對(duì)外來人員實(shí)施嚴(yán)格的登記制度，不登記不準(zhǔn)進(jìn)入單位。

3、禁止各類販賣小食品，收購(gòu)廢品等閑雜人員進(jìn)入單位。

4、發(fā)現(xiàn)可疑人員及時(shí)向安全保衛(wèi)人員報(bào)告，并及時(shí)與派出所聯(lián)系。

安全防火制度

為確保本單位、轄區(qū)的防火安全工作，維護(hù)內(nèi)部正常的工作、生產(chǎn)、生活秩序，消除隱患，增強(qiáng)人人防火的責(zé)任意識(shí)。特制定本制度：

一、各股室、居委會(huì)要制定相應(yīng)的防范措施，成立組織隊(duì)伍，確定好防火安全第一責(zé)任人。

二、提高警惕，做到勤排查、勤巡邏，自己能解決的要及時(shí)、就地解決，不能解決的要及時(shí)報(bào)警處理。

三、加大宣傳力度，提高人人防火的安全意識(shí)。

四、對(duì)防范措施不得力，組織不健全的股室、居委會(huì)年底取消評(píng)優(yōu)資格，并責(zé)令第一責(zé)任人寫出書面檢查。

治安巡邏制度

1、加強(qiáng)巡邏隊(duì)伍建設(shè)，提高治安防衛(wèi)能力。

2、巡邏時(shí)間內(nèi)，巡邏人員必須佩戴統(tǒng)一印制的袖標(biāo)。上崗位后認(rèn)真履行職責(zé)。

3、巡邏人員必須加強(qiáng)自身建設(shè)，具有一定的組織性、嚴(yán)格的紀(jì)律性和政策性及強(qiáng)烈的責(zé)任感。

4、發(fā)現(xiàn)可疑人員，應(yīng)馬上盤問，并及時(shí)報(bào)告。

5、按規(guī)定時(shí)間交接班并做好巡邏記錄。

7、巡邏人員除進(jìn)行正常巡邏外，還要定期抽查或不定期檢查，發(fā)現(xiàn)漏洞要及時(shí)整改。

8、巡邏人員熟記火警、盜警和當(dāng)?shù)毓才沙鏊碾娫捥?hào)碼，××cn一旦發(fā)生情況及時(shí)報(bào)警。

9、在巡邏期間不準(zhǔn)辦其它私事，如確有事要辦，必須請(qǐng)假，經(jīng)準(zhǔn)假后方可離開崗位，否則，不準(zhǔn)離開。

政務(wù)公開制度

篇（7）

1．1．1對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)報(bào)送的會(huì)計(jì)信息。對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)報(bào)送的假賬或稱“外賬”與企業(yè)的真賬或稱“內(nèi)賬”相比的區(qū)別主要有：收入比“內(nèi)賬”小，隱瞞收入，對(duì)不需開具發(fā)票的、一些不經(jīng)常發(fā)生的收入干脆隱藏全部不入賬，得到少交流轉(zhuǎn)稅的目的；成本及費(fèi)用比“內(nèi)賬”大，虛列支出，少交所得稅；職工工資標(biāo)準(zhǔn)比“內(nèi)賬”小，隱瞞職工所得，少扣個(gè)人所得稅；有的小企業(yè)報(bào)稅務(wù)機(jī)關(guān)賬不是序時(shí)記賬，而是到月底在全部業(yè)務(wù)中抽取部分符合稅法要求的單據(jù)做賬，采取“倒推”稅負(fù)的辦法，人為調(diào)節(jié)收支來控制當(dāng)月應(yīng)交納的各項(xiàng)稅收。

1．1．2對(duì)基層銀行等金融機(jī)構(gòu)報(bào)送的會(huì)計(jì)信息。對(duì)基層銀行等金融機(jī)構(gòu)報(bào)送的假賬或稱“外賬”與企業(yè)的真賬或稱“內(nèi)賬”相比的區(qū)別主要有：收入比“內(nèi)賬”大，夸大收入成本及費(fèi)用比“內(nèi)賬”小，虛增利潤(rùn)；記賬方法也不是序時(shí)記賬，而是到月底按貸款規(guī)模的要求人為編制無附件的會(huì)計(jì)憑證做賬，從利潤(rùn)“倒推”成本和收入的方法，人為調(diào)節(jié)收入和成本以得到符合銀行等金融機(jī)構(gòu)貸款測(cè)算指標(biāo)的要求。與上述對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)報(bào)送的假賬處理方法有些相反，這些企業(yè)里會(huì)計(jì)人員做假賬隨意性很大，一般是對(duì)真賬進(jìn)行“注水”的處理方式，表面“看似合理”但證據(jù)不充分，不能環(huán)環(huán)相扣，報(bào)送資料比稅務(wù)部門稍簡(jiǎn)單一些，如果仔細(xì)分析不難發(fā)現(xiàn)其中破綻。

1.2做假賬的危害性

1．2．1導(dǎo)致國(guó)家稅收的大量流失。稅收是國(guó)家財(cái)政收入的主要來源，也是保證國(guó)家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)所必不可少的經(jīng)濟(jì)源泉。納稅是企業(yè)應(yīng)盡的義務(wù)，也是為享用社會(huì)安定的經(jīng)營(yíng)環(huán)境所提供的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。但是由于存在虛假會(huì)計(jì)信息，一些小企業(yè)為個(gè)人或小單位的利益做假賬少納稅，其結(jié)果是將原本應(yīng)歸屬國(guó)家的資產(chǎn)竊為小集體或個(gè)人所有。經(jīng)營(yíng)者或所有者往往采取各種手段提供虛報(bào)會(huì)計(jì)信息等于變相地將國(guó)有資產(chǎn)的一部分劃為個(gè)人所有，破壞國(guó)家機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，在同樣享受和平安寧的經(jīng)濟(jì)環(huán)境而付出不一樣的代價(jià)，侵犯了誠(chéng)實(shí)納稅人的經(jīng)濟(jì)利益，也損害市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的正常的運(yùn)行秩序。

1．2．2企業(yè)不能真正公平競(jìng)爭(zhēng)。各個(gè)企業(yè)所處地理位置和經(jīng)營(yíng)范圍及行業(yè)有區(qū)別，企業(yè)稅賦是不公開的商業(yè)秘密，透明性小。由于存在虛假會(huì)計(jì)信息，納稅多少就會(huì)因企業(yè)負(fù)責(zé)人的膽量和會(huì)計(jì)人員提供虛假會(huì)計(jì)信息的“水平高低”而異，企業(yè)遵循稅收法律法規(guī)程度不同就會(huì)出現(xiàn)企業(yè)在稅負(fù)上有區(qū)別，稅賦無法做到公平。稅負(fù)的多少直接影響企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益和現(xiàn)金流量，從而出現(xiàn)膽小多納稅膽大少納稅的性現(xiàn)象，造成企業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中不能公平競(jìng)爭(zhēng)。

1.2．3破壞金融秩序，擾亂經(jīng)濟(jì)環(huán)境。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下資源配置主要在資本市場(chǎng)中完成，基層銀行等金融機(jī)構(gòu)作出信貸決策的主要依據(jù)是企業(yè)提供的會(huì)計(jì)信息，會(huì)計(jì)信息所反映的資本安全性、流動(dòng)性和獲利性等財(cái)務(wù)指標(biāo)顯然對(duì)這種決策有著舉足輕重的影響。可見，會(huì)計(jì)信息失真、市場(chǎng)信息混亂，會(huì)導(dǎo)致基層銀行等金融機(jī)構(gòu)決策失誤，出現(xiàn)誰(shuí)會(huì)做假誰(shuí)就能獲得資金支持，而急需資金的企業(yè)因誠(chéng)信而失去金融機(jī)構(gòu)的支持，從而影響市場(chǎng)秩序的正常運(yùn)作，不利于資本市場(chǎng)的完善，不利于社會(huì)資源的優(yōu)化合理配置，產(chǎn)生較大的金融風(fēng)險(xiǎn)。

1.2．4假賬泛濫，社會(huì)失去誠(chéng)信。會(huì)計(jì)的職能不僅僅是被動(dòng)地反映已發(fā)生的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，它還是國(guó)家控制企業(yè)的一種手段。會(huì)計(jì)資料成為監(jiān)督國(guó)家財(cái)政政策和法規(guī)執(zhí)行情況的基本工具。企業(yè)是社會(huì)的一員，然而，許多小企業(yè)卻通過做假賬反映企業(yè)的面貌，產(chǎn)生欺詐和違法行為，會(huì)造成整個(gè)社會(huì)誠(chéng)信度下降，甚至影響國(guó)家的政治穩(wěn)定。

2企業(yè)做假賬的原因分析

2．1內(nèi)部經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)小企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理水平相對(duì)落后，企業(yè)經(jīng)營(yíng)者為了追逐高效益，在某些主客觀原因不能實(shí)現(xiàn)預(yù)定的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)時(shí)，不在管理上下功夫來提高企業(yè)效益而是走捷徑進(jìn)行違法操作，在做假賬提供虛假的財(cái)務(wù)資料上動(dòng)腦筋，通過做假賬來達(dá)到增加效益的目的。這種內(nèi)部經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)是做假賬的主要?jiǎng)右颉?/p>

2．2缺乏監(jiān)督機(jī)制會(huì)計(jì)人員受聘于企業(yè)當(dāng)局，其行為必然受控于企業(yè)管理當(dāng)局，會(huì)計(jì)內(nèi)部監(jiān)督“名存實(shí)亡”。從企業(yè)外部看，有以注冊(cè)會(huì)計(jì)師為主體的社會(huì)監(jiān)督，但其執(zhí)業(yè)范圍狹窄，審計(jì)主要依據(jù)仍是企業(yè)提供的資料，使有些審計(jì)確認(rèn)的會(huì)計(jì)信息仍缺乏可靠性。政府審計(jì)監(jiān)督由于受人力、財(cái)力的限制，以及其事后監(jiān)督性質(zhì)的局限，不可能查出企業(yè)的所有違法違紀(jì)行為，這也是造成企業(yè)會(huì)計(jì)信息失真的重要原因之一。

2．3會(huì)計(jì)信息不共享工商、金融、稅務(wù)等部門對(duì)會(huì)計(jì)信息的需求最頻繁，由于缺少會(huì)計(jì)信息共用平臺(tái)，缺少一個(gè)驗(yàn)正把關(guān)的機(jī)構(gòu)，小企業(yè)對(duì)各部門報(bào)送的會(huì)計(jì)信息就可以根據(jù)自身利益需要任意編制，對(duì)工商是一個(gè)口徑，對(duì)金融部門是一個(gè)口徑，對(duì)稅務(wù)又是另外一個(gè)口徑，甚至對(duì)不同的金融機(jī)構(gòu)、不同稅務(wù)機(jī)關(guān)報(bào)送的會(huì)計(jì)信息又可能有偏差。

3治理企業(yè)會(huì)計(jì)做假賬應(yīng)當(dāng)采取的對(duì)策

3．1建立外部監(jiān)督等約束機(jī)制要完善社會(huì)監(jiān)督體系，這是制止和防范會(huì)計(jì)信息失真的根本保證。首先是完善立法、創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。其次是增強(qiáng)會(huì)計(jì)監(jiān)督的全面性與權(quán)威性，加強(qiáng)對(duì)信息準(zhǔn)則和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度執(zhí)行情況的監(jiān)督，增強(qiáng)會(huì)計(jì)信息的客觀性、可驗(yàn)證性。同時(shí)健全以注冊(cè)會(huì)計(jì)師為核心的社會(huì)監(jiān)督體系，這是保證會(huì)計(jì)信息真實(shí)可靠的一道重要關(guān)卡。第三，政府部門通過行政手段強(qiáng)化對(duì)企業(yè)外部監(jiān)督，通過政府審計(jì)機(jī)構(gòu)、財(cái)稅部門、銀監(jiān)會(huì)等加強(qiáng)審計(jì)檢查監(jiān)督，并與會(huì)計(jì)管理部門合作，建立會(huì)計(jì)信息規(guī)范體系，定期或不定期地對(duì)企業(yè)會(huì)計(jì)人員進(jìn)行培訓(xùn)。

3．2加強(qiáng)會(huì)計(jì)規(guī)范建設(shè)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)會(huì)計(jì)規(guī)范的建設(shè)工作，盡快健全我國(guó)的會(huì)計(jì)規(guī)范體系。政府機(jī)構(gòu)要維護(hù)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的權(quán)威性，對(duì)違反準(zhǔn)則的行為要進(jìn)行處罰并曝光，讓違反準(zhǔn)則做假賬者得不償失，從而想通過提供失真會(huì)計(jì)信息獲取經(jīng)濟(jì)利益的動(dòng)機(jī)得以消除。

篇（8）

中圖分類號(hào)：DF4 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673－291X（2011）20－0316－02

基層群眾性自治組織包括在城市設(shè)立的居民委員會(huì)和在農(nóng)村設(shè)立的村民委員會(huì)，它們是我國(guó)基層民主制度的重要組成部分。根據(jù)憲法和法律，基層群眾性自治組織具有與國(guó)家機(jī)關(guān)和其他社會(huì)組織不同的特性，這些特性彰顯了它們獨(dú)立的法律地位和在民主政治建設(shè)有的價(jià)值。

一、基層群眾性自治組織的性質(zhì)特征

1．自治性。“自治”是其最根本的法律屬性，即自己的事自己管，排除他人的替代，禁止他人的非法干涉和強(qiáng)制，除非法律有特別規(guī)定。這正是《居民委員會(huì)組織法》和《村民委員會(huì)組織法》第1條關(guān)于“由城市居民群眾依法辦理群眾自己的事情”、“由村民群眾依法辦理自己的事情”的立法宗旨的基本含義；同時(shí)，關(guān)于三個(gè)“自我”即“自我管理、自我教育和自我服務(wù)”的規(guī)定，更是醒目地闡釋了“自治”的內(nèi)涵構(gòu)成。在基層群眾性自治制度中，居民、村民是自治的主體，居民委員會(huì)、村民委員會(huì)則是自治的組織形式。以村民自治為例，所謂“自治”就意味著――“村里的官村民自己選、村里的事村民自己定、村里的財(cái)村民自己理，總之，根據(jù)法律獨(dú)立自主地治村。”[1]255可見，“自治”在根本上表明基層群眾性自治組織既不是各級(jí)政府的工作部門或派出機(jī)構(gòu)，也不是其他任何社會(huì)團(tuán)體的具體分支，而是依法具有獨(dú)立自主的法律地位，實(shí)行自我管理、自我教育和自我服務(wù)的組織體。

2．群眾性。憲法和法律在定義基層群眾性自治組織時(shí)直接使用了“群眾性”的表述，而居住在一定區(qū)域范圍內(nèi)的城市居民和農(nóng)村村民就是此處所說“群眾”的包含范圍，從某種意義上說，這可以理解為是包括了社會(huì)的全體公民。因此，群眾性亦可理解為社會(huì)性，群眾自治也就是社會(huì)自治。但此種群眾自治并不是社會(huì)自治的全部，只是社會(huì)自治的一個(gè)方面和一個(gè)重要組成部分，同時(shí)，它也不是從社會(huì)直接發(fā)展而來，它的性質(zhì)、組織樣式和制度形態(tài)都是由國(guó)家以法律形式加以設(shè)計(jì)和確定。因此，在我國(guó)，基層群眾自治從根本上說是國(guó)家政權(quán)建設(shè)和制度設(shè)計(jì)的產(chǎn)物，與國(guó)家政權(quán)有著深刻的內(nèi)在聯(lián)系，即“指導(dǎo)與協(xié)助”的關(guān)系，而不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。因而，“群眾性”同時(shí)也意味著基層群眾性自治組織被排除于政權(quán)體系之外。

3．民主性。實(shí)行民主而排斥獨(dú)斷專行，應(yīng)當(dāng)是自治性和群眾性的另一種解讀。自治的根本，是“大家的事大家辦”，這是自治的內(nèi)容和核心意旨。但是，大家該怎么辦，即通過什么形式或者體制將該內(nèi)容和意旨落到實(shí)處并加以保障，則是自治正當(dāng)存在和有效運(yùn)行的關(guān)鍵――是個(gè)人或少數(shù)人自己辦，還是在內(nèi)部由大家共同參與、民主運(yùn)作？如果說“三個(gè)自我”即“自我管理、自我教育和自我服務(wù)”是“依法管理自己的事情”、 “大家的事大家辦”的法律確認(rèn)，那么，在基層群眾性自治組織內(nèi)實(shí)行“四個(gè)民主”即“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的民主運(yùn)行機(jī)制，就是“保證人民群眾直接行使民利”、實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的法律表達(dá)。此種民主運(yùn)行機(jī)制，貫徹少數(shù)服從多數(shù)的組織與活動(dòng)原則。在中國(guó)基層群眾自治中，民主與自治，已經(jīng)成為國(guó)家基層制度建設(shè)中既相互聯(lián)系又相互區(qū)別的兩大基本理念，沒有無民主的自治，也沒有無自治的民主，二者互為表里而不可分離。離開“四個(gè)民主”講“三個(gè)自我”，基層群眾自治就會(huì)變成偏離法治軌道的“少數(shù)人的自治”，并從根本上脫離甚至否認(rèn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民當(dāng)家做主；而離開“三個(gè)自我”講“四個(gè)民主”，基層群眾自治又會(huì)成為 “虛幻的自治”，因?yàn)檫@脫離了客觀實(shí)際，也違背了人民群眾的根本意愿。基層群眾性自治組織作為我國(guó)城鄉(xiāng)基層民主的一個(gè)非常重要的組成和表現(xiàn)，已成為“當(dāng)代中國(guó)最直接、最廣泛的民主實(shí)踐”[2]。

4．法定性。民主與法制關(guān)系密切，缺乏法制保障的民主終將歸于虛無。基層群眾性自治組織的性質(zhì)、基本任務(wù)、組織樣式、制度形態(tài)都是由法而定，其開展活動(dòng)也必須依法而行。質(zhì)言之，居民（村民）自治是遵守與執(zhí)行國(guó)家法律的自治，是在法律范圍內(nèi)進(jìn)行的自治，是依法進(jìn)行的自治。自治，首先是依法自治，是法治下的自我治理，必須體現(xiàn)和反映法定內(nèi)容、具備和符合法定條件、遵循和執(zhí)行法定程序。因此，基層群眾性自治組織不僅是一個(gè)自治的組織、群眾的組織、民主的組織，還是一個(gè)“法制的組織”。[3]10國(guó)家法律是自治的首要前提條件，而根據(jù)法律進(jìn)行自治則是對(duì)自治的必然要求。自治，始終是法定的自治，而法定性也同時(shí)決定了自治的有限性。

5．自律性。基層群眾性自治組織要遵守法律，也要實(shí)現(xiàn)自律。但是，法律終究是具有外部強(qiáng)制特性的他律規(guī)則，在面對(duì)具體繁雜的自治內(nèi)部事務(wù)和千變?nèi)f化的客觀情況時(shí)，尤其是在處理利益關(guān)系、解決利益沖突時(shí)，法律裁斷的效果未必會(huì)比依據(jù)自治組織依法自主訂立的村規(guī)民約等自律規(guī)則作出的裁斷更柔性、更和諧，在“定紛止?fàn)帯睂用嫔希筛m于作為最后的手段與機(jī)制發(fā)揮作用。國(guó)家法律賦予居民（村民）委員會(huì)以自治性為其首要特性時(shí)，就確定了它們同時(shí)具有獨(dú)立自主性。“三個(gè)自我”的最終實(shí)現(xiàn)，除了須以法律為保障外，在操作層面，更主要地是依循自治主體通過一定程序頒行的體現(xiàn)居民共同意志的自治章程、居民公約或村規(guī)民約。自治章程的施行，既是自治組織獨(dú)立性存在和自主性活動(dòng)的表現(xiàn)，也是法治氛圍下對(duì)自身的自我約束。自律性，是基層群眾性自治組織一個(gè)不可缺少的特性。

6．基層性。按照《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》的解釋，“基層”是指各種組織中最低的一層，與群眾的聯(lián)系最直接。那么，基層群眾性自治組織就應(yīng)當(dāng)是與居民（村民）關(guān)系最直接、最緊密，最能體現(xiàn)他們共同利益和要求的，實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)即群眾自治的基層組織。我國(guó)法律規(guī)定，根據(jù)居民（村民）居住狀況、人口多少，按照便于群眾自治，有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)管理的原則來設(shè)立基層群眾性自治組織。從組織上看，無論是居民委員會(huì)還是村民委員會(huì)，都只存在于居住地區(qū)范圍的基層社區(qū)，它們沒有上級(jí)組織，也沒有地區(qū)性的、全國(guó)性的統(tǒng)一組織，每一個(gè)居民委員會(huì)和村民委員會(huì)都是一個(gè)各自獨(dú)立的、相互間沒有從屬關(guān)系的組織體，而從它們從事的工作即自治內(nèi)容來看，也都是居民居住范圍內(nèi)社區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，不涉及其他地區(qū)。基層性，是該組織的又一個(gè)明顯的性質(zhì)特征。基層群眾自治，說到底，就是指城市社區(qū)居民自治和農(nóng)村村民自治。

二、基層群眾性自治組織與國(guó)家機(jī)關(guān)、其他組織的區(qū)別

憲法和法律賦予基層群眾性自治組織特有的性質(zhì)特征，使其與國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)和其他群眾組織區(qū)別開來。

1．根據(jù)憲法規(guī)定，在我國(guó)，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)、軍事領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)共同構(gòu)成了國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)體系，民族自治地方建立的行使自治權(quán)的自治機(jī)關(guān)，也是國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的有機(jī)組成部分。居民委員會(huì)、村民委員會(huì)不是國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的任何一種，也不是國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的派出機(jī)關(guān)或內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。這就意味著，基層群眾性自治組織本身并不具有國(guó)家公共機(jī)關(guān)的性質(zhì)和地位，不具有國(guó)家公權(quán)的權(quán)能，現(xiàn)實(shí)生活中居民委員會(huì)、村民委員會(huì)對(duì)某些違法行為行使行政罰款權(quán)，只是根據(jù)客觀情況和實(shí)際需要由法律或行政機(jī)關(guān)進(jìn)行特別授權(quán)或委托的結(jié)果，并不是它們與生俱來的固有權(quán)力。

2．基層群眾性自治組織是代表本居住區(qū)域的居民依法行使自治權(quán)利的基層組織，而國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)則是代表國(guó)家行使公共權(quán)力的暴力機(jī)器，盡管二者的權(quán)利或權(quán)力都來源于憲法和法律的授權(quán)，但各自的權(quán)能屬性有著根本區(qū)別；基層群眾性自治組織各自獨(dú)立，相互平行，沒有上、下級(jí)的組織系統(tǒng)和縱向指揮機(jī)制，而國(guó)家機(jī)關(guān)則有一套嚴(yán)密而系統(tǒng)的組織體系，上、下級(jí)之間存在著領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系或者是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。

3．我國(guó)可以合法從事社會(huì)活動(dòng)的群眾組織，除基層群眾性自治組織外還有許多，如共青團(tuán)、婦聯(lián)、青聯(lián)、殘聯(lián)、工商聯(lián)、總工會(huì)等，但基層群眾性自治組織無論是在設(shè)立、任務(wù)，還是在主體范圍、服務(wù)對(duì)象及發(fā)揮作用等方面，都與這些群眾組織有著明顯的不同。

三、基層群眾性自治組織特有的工作方式

基層群眾性自治組織的性質(zhì)特征決定了其工作方式有著自己的特點(diǎn)。

1．基于居民委員會(huì)和村民委員會(huì)在性質(zhì)上不屬于國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)范疇，其活動(dòng)是法律規(guī)定的群眾性自治活動(dòng)，因而不具有國(guó)家強(qiáng)制效力，不能以行政管理方式即命令與服從的方式?jīng)Q定、處理和解決問題。《居民委員會(huì)組織法》規(guī)定：“居民委員會(huì)決定問題，采取少數(shù)服從多數(shù)的原則。”“居民委員會(huì)進(jìn)行工作，應(yīng)當(dāng)采取民主的方法，不得強(qiáng)迫命令。”《村民委員會(huì)組織法》第29條規(guī)定：“村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的民主決策機(jī)制和公開透明的工作原則，建立健全各種工作制度。”因此，貫徹少數(shù)服從多數(shù)的原則和采用民主的方法是居民委員會(huì)和村民委員會(huì)進(jìn)行工作的總體特點(diǎn)。即使是居民委員會(huì)、村民委員會(huì)下設(shè)的人民調(diào)解組織，根據(jù)法律規(guī)定，其調(diào)解協(xié)議也是不具有強(qiáng)制執(zhí)行的法律約束力的，如果當(dāng)事人雙方或一方反悔，應(yīng)當(dāng)通過訴訟或其他法律程序解決。

其次，居民委員會(huì)和村民委員會(huì)開展工作，應(yīng)當(dāng)立足于居民（村民）民主通過的不與憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家的政策相抵觸的“居民公約”、“自治章程”、“村規(guī)民約”，這些“公約” 、“章程”、“村規(guī)”，體現(xiàn)的是居民（村民）的共同意志，反映了居民（村民）的共同利益和要求，是基層群眾性自治組織開展工作的基本依據(jù)。這就意味著，基層群眾性自治組織在工作中，必須尊重居民（村民）依據(jù)民主原則和方式共同達(dá)成的協(xié)議，依靠群眾自覺，采取說服、教育的方式進(jìn)行，而不得強(qiáng)迫命令。

參考文獻(xiàn)：

篇（9）

1．執(zhí)法為民。要堅(jiān)持以人為本，牢固樹立人民群眾主體地位的意識(shí)，把執(zhí)法崗位作為為人民服務(wù)的平臺(tái)，把執(zhí)法活動(dòng)作為保護(hù)和實(shí)現(xiàn)人民利益的途徑，真正帶著對(duì)人民群眾的深厚感情執(zhí)法。

2．崇尚法律。增強(qiáng)對(duì)法律精神的感悟和體認(rèn)，自覺遵守法律規(guī)則，學(xué)習(xí)法律知識(shí)，維護(hù)法律權(quán)威，嚴(yán)格執(zhí)行法律。

3．司法公正。既全面履行司法職責(zé)，依法懲治各種犯罪，監(jiān)督糾正司法不公；又堅(jiān)持以事實(shí)為依據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩，維護(hù)社會(huì)公平和正義。

4．保障人權(quán)。認(rèn)真貫徹執(zhí)行憲法中“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”的規(guī)定，既依法履行司法職責(zé)，又依法保障包括犯罪嫌疑人、被害人及其親屬、證人等在內(nèi)的所有訴訟參與人的合法權(quán)益。

5．法制統(tǒng)一。正確理解和適用國(guó)家法律，堅(jiān)決抵制和克服地方保護(hù)主義、部門保護(hù)主義，防止和糾正因地方、部門利益而破壞國(guó)家法律統(tǒng)一實(shí)施的問題。

6．法律平等。不分貧富、不分地域、不分職業(yè)、不分國(guó)有民營(yíng)、不分內(nèi)資外資，應(yīng)平等地對(duì)待每一個(gè)案件當(dāng)事人，平等地保護(hù)他們的合法權(quán)益，一視同仁地提供法律服務(wù)。

7．司法效率。自覺消除執(zhí)法中的，努力提高執(zhí)法效率，降低訴訟成本，維護(hù)涉案單位正常秩序。運(yùn)用先進(jìn)理論、科學(xué)方法加強(qiáng)對(duì)司法活動(dòng)的質(zhì)量管理、過程控制和動(dòng)態(tài)監(jiān)督，規(guī)范各項(xiàng)制度，提高司法效率。

8．程序正義。嚴(yán)格按照法定程序辦事，堅(jiān)持實(shí)體與程序并重原則，自覺防止和糾正法外程序、省略程序、違反程序等問題，充分保障當(dāng)事人知情權(quán)、辯護(hù)權(quán)、申訴權(quán)等訴訟權(quán)利，實(shí)現(xiàn)實(shí)體公正與程序公正的有機(jī)統(tǒng)一。

9．司法公開。堅(jiān)持以公開促公正，不斷完善司法公開的內(nèi)容，豐富司法公開的手段和形式，增強(qiáng)司法工作的透明度、公信度，依法保障人民群眾對(duì)司法活動(dòng)的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法和諧。

10．司法文明。堅(jiān)持以人性化的方式對(duì)待案件當(dāng)事人，充分體現(xiàn)法治的人文精神和司法活動(dòng)的人文關(guān)懷。堅(jiān)持寬嚴(yán)相濟(jì)、區(qū)別處理，加強(qiáng)教育、感化和挽救工作，積極化解矛盾糾紛，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法的法律效果、社會(huì)效果有機(jī)統(tǒng)一。版權(quán)所有

■社會(huì)主義法治理念教育活動(dòng)從六方面開展

1．積極發(fā)動(dòng)思想。深入分析司法工作面臨的形勢(shì)和司法機(jī)關(guān)法治理念存在的不足，抓好動(dòng)員部署，激發(fā)司法干警自覺參與法治理念教育活動(dòng)的積極性、主動(dòng)性，增強(qiáng)他們?cè)鷮?shí)開展法治理念教育的責(zé)任意識(shí)和學(xué)習(xí)熱情。

2．注重正面教育。總結(jié)以往“五年普法”工作的有益經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)持以正面教育、自我教育為主，組織廣大司法干警自覺學(xué)習(xí)法律知識(shí)，開闊法律視野，鉆研法學(xué)理論，提高專業(yè)技能，樹立和培養(yǎng)現(xiàn)代法治理念。要組織編寫有針對(duì)性的教育讀本，明確社會(huì)主義法治理念的本質(zhì)、內(nèi)涵、特征和基本內(nèi)容，廓清社會(huì)主義法治理念與西方法治理念的區(qū)別，對(duì)有關(guān)盲目崇尚西方法治理念、不加批判地引進(jìn)西方法治思想的傾向與做法予以批判、糾正，教育和引導(dǎo)廣大干警樹立正確的法治理念。

3．采取豐富形式。如采取舉辦讀書班、研討會(huì)、學(xué)習(xí)培訓(xùn)、演講比賽、寫讀書筆記、舉行考試考核、建立學(xué)習(xí)檔案等豐富多彩的教育活動(dòng)形式，使法治理念教育貼近司法工作實(shí)際、容易為干警接受，從而產(chǎn)生潛移默化的作用。

4．要集中研討。開展社會(huì)主義法治理念教育，既要總體安排、整體推進(jìn)，又要突出重點(diǎn)、分步實(shí)施。要突出當(dāng)前迫切需要樹立和強(qiáng)化的法治理念，分列專題進(jìn)行集中研討，及時(shí)形成一批理論成果，推動(dòng)教育活動(dòng)不斷深入。

篇（10）

在解決公共領(lǐng)域的各種問題中，政府、社會(huì)、公民個(gè)體到底誰(shuí)該負(fù)責(zé)、如何負(fù)責(zé)，政府與市場(chǎng)、政府與公民社會(huì)，甚至中央政府與地方政府之間的權(quán)責(zé)如何劃分，彼此如何溝通和協(xié)作，都是治理理論和實(shí)踐所要涉及的內(nèi)容。

它是“個(gè)人和公共或私人機(jī)構(gòu)管理其公共事務(wù)的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程。它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括人民和機(jī)構(gòu)同意的或以為符合其利益的各種非正式的制度安排”。

治理理論在世界范圍獲得推崇，但治理實(shí)踐本身卻充滿爭(zhēng)議。治理偏重直接民主，卻仍需要間接民主；提倡多中心治理，但官僚制這一組織方式仍然發(fā)揮著重要作用；重構(gòu)合法性的同時(shí)，縮小了公共責(zé)任的范圍；分權(quán)提高了社會(huì)自主自治程度，卻也帶來了分散主義、本位主義和地方保護(hù)。這中間的度如何把握，由此產(chǎn)生的爭(zhēng)議和分歧，應(yīng)采用何種形式，如何化解，這在世界各國(guó)見仁見智。

在走向理想化的治理社會(huì)，構(gòu)建科學(xué)合理、且能受到社會(huì)普遍認(rèn)可的治理體制機(jī)制之前，每個(gè)社會(huì)都要經(jīng)歷權(quán)力和智慧的博弈，經(jīng)歷曲折和鎮(zhèn)痛。所以治理是結(jié)果，更是一個(gè)過程。在我國(guó)如此，在西方國(guó)家亦如此。

當(dāng)前，中國(guó)政府提出了“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的戰(zhàn)略目標(biāo)，如何才能因地制宜，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)？首先要對(duì)治理本身有清晰、理性的認(rèn)識(shí)。而治理理論和實(shí)踐發(fā)端于西方，為此，本期我們追根溯源，邀請(qǐng)多位專家分別從當(dāng)代西方治理理論的源流、趨勢(shì)，治理理論的主要內(nèi)容，治理實(shí)踐的特點(diǎn)，治理進(jìn)程中可能遇到的問題，乃至中國(guó)治理實(shí)踐與西方治理實(shí)踐的聯(lián)系和區(qū)別入手，拋磚引玉，希望能引發(fā)各界對(duì)治理理論和實(shí)踐更深入、廣泛的研究和討論，最終對(duì)我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化實(shí)踐有所助益。

―人民論壇“特別策劃”組

當(dāng)代西方治理的理論與實(shí)踐表明，良好的治理既需要國(guó)家、社會(huì)與公民等治理主體的能力發(fā)展，同時(shí)又是國(guó)家治理體系整合的結(jié)果，需要有良好的本土化能力。所以，我們不能過分地強(qiáng)調(diào)治理理論的神奇效果，它仍然只是一種公共事務(wù)管理模式。而這種管理模式，正如杰索普（Jessop）指出的那樣，“市場(chǎng)、國(guó)家和治理都會(huì)失敗，這沒有什么可驚奇的”。

―佟德志

治理理論認(rèn)為，那種“只有政府才具有公益心和使命感”的認(rèn)識(shí)是片面的，社會(huì)組織和公民也有相當(dāng)?shù)呢?zé)任心和道德感，也有為社會(huì)、為他人（當(dāng)然最終也為自己）服務(wù)的動(dòng)機(jī)。社會(huì)組織和公民廣泛參與公共服務(wù)過程，與其說是一種制度安排，不如說是一種內(nèi)在人性的趨動(dòng)。治理理論關(guān)心公共事務(wù)管理責(zé)任在國(guó)家與社會(huì)、公共部門與私人部門之間的重新分配，認(rèn)為公共責(zé)任有從政府部門轉(zhuǎn)移到非政府部門的趨勢(shì)。

―郎佩娟

日本的福利改革是一場(chǎng)既涉及到國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等宏觀領(lǐng)域的變化，又與個(gè)人生活、家庭、地區(qū)等微觀現(xiàn)實(shí)生活密切相關(guān)的具有挑戰(zhàn)意義的改革。雖然它只能是一場(chǎng)不徹底的改革，但在部分領(lǐng)域，如地區(qū)福利建設(shè)、普遍主義福利機(jī)制建設(shè)、居民參與、市場(chǎng)參與等方面，確實(shí)也發(fā)生了一些令人矚目的變化，有的甚至涉及到了地方改革以及市民與行政關(guān)系轉(zhuǎn)變等深層問題，因此，也不能忽視這些轉(zhuǎn)變所具有的社會(huì)轉(zhuǎn)型的含義。

―宋金文

目前，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到了新的階段，積累了一些較為嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題，政府治理面臨巨大的壓力。相較于西方社會(huì)，我國(guó)社會(huì)治理實(shí)踐中的公民參與發(fā)展時(shí)日較短，發(fā)展程度較低，需要改變、改善的空間也較大。為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型中的問題，我們可以借鑒西方國(guó)家治理的經(jīng)驗(yàn)，為公民參與治理提供更多的機(jī)會(huì)與平臺(tái)。

篇（11）

目前的維穩(wěn)形勢(shì)，逐漸面臨上下失調(diào)的惡性循環(huán)。悖論未解，舊路愈難，如何前行？

《財(cái)經(jīng)》雜志約請(qǐng)中國(guó)政法大學(xué)社會(huì)學(xué)院院長(zhǎng)應(yīng)星教授撰文，分享關(guān)于此的思考。

具有中國(guó)特色的制度可以分為四個(gè)時(shí)期：1951年到1979年是“大眾動(dòng)員型的”，1979年到1982年是“撥亂反正型的”，1982年到1995年是“安定團(tuán)結(jié)型的”，而1995年至今是“維護(hù)穩(wěn)定型的”。

這種分期，也可以擴(kuò)展至政府維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的方式。以1982年以后的兩個(gè)時(shí)期來說，安定團(tuán)結(jié)型的所對(duì)應(yīng)的是“安定團(tuán)結(jié)的政治學(xué)”，而維護(hù)穩(wěn)定型的所對(duì)應(yīng)的是“維穩(wěn)的政治學(xué)”。二者雖略有區(qū)別，卻是一脈相承，都有若干問題待解。

三個(gè)悖論

一是“拔釘子”與“開口子”的張力。在1995年前治理上訪有三種基本方式：“拔釘子”（打壓上訪者）、“開口子”（給上訪者特殊的政策優(yōu)惠和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償）與“揭蓋子”（懲處有關(guān)官員）。這三種技術(shù)在維穩(wěn)的政治學(xué)中是基本的構(gòu)成要素，但是，“拔釘子”與“開口子”之間的張力達(dá)到了較大強(qiáng)度。

一方面，維穩(wěn)已關(guān)系到對(duì)基層官員政績(jī)一票否決的問題，因此，在缺乏其他有效手段的情況下，一些基層政府更加依賴“拔釘子”的技術(shù)，即企圖通過打壓上訪者來暫時(shí)地消除社會(huì)不穩(wěn)定的局面；另一方面，隨著其工作地位的上升，各級(jí)政府尤其是縣級(jí)以上的政府掌握了較多經(jīng)費(fèi)，從而使縣級(jí)以上的政府可以加大“開口子”的力度，即試圖花錢買平安。

“拔釘子”激發(fā)出群眾心中為了自己的切身利益與基層政府抗?fàn)幍囊庵荆弧伴_口子”則激發(fā)出群眾心中的高層政府的親民形象，上訪參與者乃至旁觀者因而產(chǎn)生“不鬧不解決，小鬧小解決，大鬧大解決”的機(jī)會(huì)主義心理。二者激發(fā)出兩個(gè)相反的政府形象的同時(shí)，又從不同的方向惡化了問題本身。

也就是說，現(xiàn)在一些地方政府所用的這兩種技術(shù)使其陷入一個(gè)尷尬的境地：如果不下決心去解決上訪者提出的實(shí)際問題，會(huì)激化矛盾；如果下決心解決這些問題，又會(huì)牽連出更多的矛盾。

無論是“拔釘子”，還是“開口子”，都增加了維穩(wěn)的成本，但這不能從根本上化解矛盾，反而惡化了形勢(shì)，結(jié)果不得不繼續(xù)加大投入，由此造成惡性循環(huán)。形成所謂“天價(jià)維穩(wěn)”。

1995年以來，為解決突出問題和，高層政府采取了一系列的措施，其中，“開門大接訪”“領(lǐng)導(dǎo)包案限時(shí)辦結(jié)”等措施在短時(shí)期內(nèi)取得了較好的效果。

但是，這些政府以垂直命令、政治動(dòng)員的方式，在某些特定時(shí)期集中調(diào)動(dòng)力量、配置資源，來解決一些比較尖銳、突出的矛盾和沖突，往往實(shí)現(xiàn)一時(shí)之功效，卻無法形成制度化的積累，因而陷入“治標(biāo)不治本”的困境。

同時(shí)，1995年以來，中國(guó)的行政法制建設(shè)取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，行政法也成為治理“抗?fàn)幷巍钡男率侄巍５牵芍卫砣匀粵]有成為主導(dǎo)的治理手段，還是由行政權(quán)力占據(jù)著主導(dǎo)地位。這樣一來，法律本具有的穩(wěn)定的、理性的、規(guī)范的、程序化的治理效應(yīng)就無從發(fā)揮。

總的說來，1995年以來，隨著政府對(duì)維穩(wěn)工作的極大重視以及中央財(cái)力的增強(qiáng)，政府防止社會(huì)抗?fàn)幒吞幹玫馁Y源空間大大拓展，調(diào)控手段更為靈活和多樣。但是，這些資源和手段大多是權(quán)宜性的。維穩(wěn)政治學(xué)是一把雙刃之劍，它既有助于在短時(shí)控制不穩(wěn)定事態(tài)的蔓延，同時(shí)又促成了“維而不穩(wěn)”的惡性循環(huán)。

如果我們?cè)谒悸飞喜粚?shí)現(xiàn)戰(zhàn)略性的轉(zhuǎn)變，那么未來所面臨的局面很可能會(huì)比現(xiàn)在更加嚴(yán)峻。

新思維

目前，政府在處置集體上訪和時(shí)，有時(shí)會(huì)夸大發(fā)生大規(guī)模社會(huì)動(dòng)蕩的可能性，并將目標(biāo)定位于靜態(tài)的剛性穩(wěn)定而不是動(dòng)態(tài)的彈性穩(wěn)定上。

因此，我們首先需要正本清源，破除傳統(tǒng)的思維，理性定位當(dāng)前的社會(huì)矛盾，區(qū)分社會(huì)穩(wěn)定問題與政治穩(wěn)定問題，區(qū)分一般的社會(huì)矛盾與真正的社會(huì)穩(wěn)定問題。

集體上訪的目標(biāo)一般限于物質(zhì)利益和正當(dāng)權(quán)利，除個(gè)別極端人士外，上訪者的手段基本上是有節(jié)制的。盡管這些行動(dòng)的發(fā)生和持續(xù)是基于某些情緒，但這些矛盾并非不可調(diào)和，這些行動(dòng)的政治后果并非人們想象的那樣嚴(yán)重，近期直接由此引發(fā)大規(guī)模社會(huì)動(dòng)蕩的可能性不太大。

其次，緩解維穩(wěn)工作的壓力，形成寬松和理性的問題解決氛圍。目前在工作上常常表現(xiàn)出一種壓力傳遞機(jī)制：上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的目標(biāo)施以高壓，而基層政府又把層層傳遞的這種壓力轉(zhuǎn)為對(duì)上訪者的打壓。恰恰是這種打壓引發(fā)了上訪者的強(qiáng)烈反彈，持續(xù)地啟動(dòng)了上訪行動(dòng)，甚至鋪就了上訪專業(yè)戶的不歸路，營(yíng)造了從依法解決問題到的“氣場(chǎng)”。