公共治理能力大全11篇

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一、公共治理的理念及其價值

當前，作為補充政府管理和社會調(diào)節(jié)不足的一種社會管理方式，公共治理日益成為現(xiàn)代社會公共管理的重要理念和價值追求。從一定程度上說，公共治理既是各國政府社會管理體制改革的經(jīng)驗總結(jié)，也是影響各國政府政治改革與發(fā)展的新理念。就基本內(nèi)容而言，公共治理包括主體、客體、目標和手段四個方面。

公共治理是一系列來自政府、社會公共機構(gòu)甚至包括私人機構(gòu)在內(nèi)的公共管理活動。因此，公共治理主體其實就是一個以政府為主體、多種公私機構(gòu)并存的管理機構(gòu)體系。公共治理的主體是公共治理的利益相關者，即與治理需求和滿足存在直接或間接利益關系的個人和組織的總稱。當代公共治理主體出現(xiàn)了多元化趨勢：公共治理的主體，既可以是政府、公共機構(gòu)，也可以是私人機構(gòu)；既可以是公共機構(gòu)與私人機構(gòu)的合作，也可以是非政府組織、非營利組織、轄區(qū)單位、居民個人。公共治理理論認為，政府不是國家唯一的公共管理主體和權(quán)力中心，各種公共的和私人的機構(gòu)，只要其行使的權(quán)力得到公眾的認可、認同，都可以成為、而且應當成為在各自不同層面上社會公共權(quán)力的主體。

公共治理的客體又稱公共治理的對象，即社會公共事務。社會公共事務不僅僅是社會性公共事務。社會公共事務包括政治性公共事務、經(jīng)濟性公共事務和社會性公共事務等。顧名思義，從公共二字可見，公共治理是一個范圍相對寬泛的概念：不僅包括人們公認的涉及到所有或絕大多數(shù)人的公共事務，而且包括那些可能轉(zhuǎn)換為前者，但卻與部分人（有些組織或集團）、甚至個別人相關的事務。因此，公共治理的范圍遍及國家和社會生活的各個方面及全體公民，涵蓋了公共治理利益主體所涉及到的所有對象和要素。

公共治理的目標是指在治理過程中，各種治理主體可以在互信、互利、互相依存的基礎上進行持續(xù)不斷的協(xié)商談判，參與合作，化解沖突和矛盾，在滿足各治理主體利益的同時，最終實現(xiàn)社會發(fā)展和公共利益的最大化。中國現(xiàn)階段，公共治理的目標主要是強調(diào)政治國家與公民的合作、政府組織與非政府組織的合作、公共機構(gòu)與私人機構(gòu)的合作，通過合作，促進治理主體之間的有效互動，實現(xiàn)經(jīng)濟與社會的可持續(xù)發(fā)展，構(gòu)建社會主義和諧社會。

公共治理的手段是公共管理的實現(xiàn)方式與實踐方法。公共治理強調(diào)各治理主體之間的自愿平等合作，各公共治理主體通過協(xié)商來實現(xiàn)對社會公共事務的管理。在社會公共事務的管理中，既可以采取行政的手段和方式，即實行正式的強制管制，采取正式的法規(guī)制度，又可以通過各治理主體之間的民主協(xié)商和談判，采用彼此都自愿接受并享有共同利益的非正式措施、約束途徑。此外，伴隨著科技進步，公共治理也積極引入和推廣信息、網(wǎng)絡等現(xiàn)代管理技術(shù)。

綜上所述，公共治理是以政府為主體、多種公私機構(gòu)并存的新型社會公共事務管理模式，是建立在市場原則、公共利益和相互認同基礎上的國家與公民社會、政府與非政府組織、公共機構(gòu)與私人機構(gòu)之間的合作。公共治理特別強調(diào)社會公眾對行政事務治理過程的參與和監(jiān)督。政府放松對行政事務的控制，激勵和引導更多的社會自治和責任分擔，尤其是強調(diào)行政區(qū)域性的社區(qū)自治、功能性的行政行業(yè)自治、利益性的行政社團自治、非功利性的行政服務等。公共治理的社會權(quán)力運行方式既包括政治、法律、管制等強制性方式，也包括規(guī)劃、引導、建議、指導、契約、合作等非強制性方式，而且強調(diào)更多依賴于后者及相關行動技巧的運用。在實施公共治理的過程中，公民社會和市場機制的力量都能發(fā)揮積極的作用，并與政府資源互相協(xié)調(diào)、制衡和整合。與此同時，政府能夠通過行政聽證制度、咨詢制度和監(jiān)督制度等社會參與制度，加強利益相關者之間的對話與協(xié)作，以交換信息，增進合作，降低沖突，確立和認同共同目標，實施對公共事務的管理。

二、民間組織在公共治理中的基本角色

在政治、經(jīng)濟和社會生活領域，民間組織都發(fā)揮出公共治理作用，扮演著重要的社會公共管理角色。

首先，在政治領域，民間組織是政府與公眾溝通的重要途徑，是社會公共價值和社會關系穩(wěn)定的主要推動者。傳統(tǒng)的政府與社會的二元結(jié)構(gòu)關系中，社會與政府高度整合，政府直接面對社會及社會中的個人。由于政府具有高度的權(quán)威，當政府與社會產(chǎn)生矛盾的時候，就會形成直接對立的格局，沒有關系緩沖的余地。民間組織作為政府和公民之間的橋梁和紐帶，能夠促進上情下達與下情上報，從而可以有效預防社會矛盾的發(fā)生。政治絕不能只在自上而下的單軌上運行，人民的意見是任何性質(zhì)的政治都必須加以考慮的，這是自下而上的軌道。一個健全的、持久的政治必須是上通下達、來往自如的雙軌形式。通過民間組織建立理性的不同階層、群體的利益整合機制，在國家與分散的社會成員之間形成了一股中介力量。一方面，民間組織能夠代表所屬群體理性、合法地表達其利益要求以實現(xiàn)有效的下情上報；另一方面，民間組織也能夠以橋梁紐帶的身份保證黨和政府的方針政策上情下達，并進行不同群體的利益協(xié)調(diào)和對話。

與此同時，在公共治理過程中，公民能夠通過各種公民團體和組織去表達對公共事務的關注，通過各種合法的途徑與渠道實現(xiàn)并訴求各自的價值。民間組織所積極倡導的諸如參與、互惠、友愛、信任、寬容、多元、合作、開放、公正等價值與理念，對于維護良好的社會價值和弘揚公共精神具有重要的作用。

其次，在經(jīng)濟領域，民間組織能夠提供社會服務、維護市場經(jīng)濟秩序，是社會經(jīng)濟健康發(fā)展的促進者。隨著經(jīng)濟體制改革的進行和社會自主性的增強，中國的民間組織開始承接了政府原來的對經(jīng)濟進行微觀管理的那一部分職能，以管理主體的角色對市場主體的運行提供鑒證、評估、監(jiān)督等服務，從而凈化了市場，維護了正常的經(jīng)濟秩序。民間組織具有規(guī)范行業(yè)行為和穩(wěn)定經(jīng)濟秩序的功能：一方面，民間組織通過制定企業(yè)行業(yè)規(guī)章制度，實行行業(yè)自律，扮演行業(yè)利益代言人和政府政策、信息傳遞者的雙重角色，在政府和企業(yè)之間發(fā)揮橋梁和紐帶的作用；另一方面，隨著民間組織的發(fā)展壯大，政府還可以委托某些行業(yè)組織承擔一定的行業(yè)管理職能，發(fā)揮政府直接管理所難以企及的作用，從而達到強化社會自我管理的目的。

此外，民間組織可以成為高效率提供社會服務的主體。志愿性是民間組織的特性之一，它以服務和幫助有需要的人為根本目的，并以項目結(jié)果和資金效益為評估標準。在中國香港，政府完全依靠民間服務機構(gòu)，開辦各類社會福利和社會服務事業(yè)，如老人院、幼稚園、心理輔導、家庭治療等等。這些機構(gòu)不僅可以收取較低的服務費用，而且還有機會得到政府的資助金。既通過直接而有效的服務，幫助有需求的人，起到穩(wěn)定社會的作用，同時又能夠在申請政府購買服務的過程中，提升服務水平和組織能力。除此之外，民間組織還蘊藏著巨大的就業(yè)潛力，將成為推動經(jīng)濟發(fā)展、解決社會就業(yè)的一股重要經(jīng)濟力量。

最后，在社會生活領域，民間組織關注弱勢群體、促進社會公平正義，是社會穩(wěn)定的重要維護者。民間組織的自治性、民間性等特點及其社會中介地位，使其可以發(fā)揮規(guī)范社會行為，緩解社會矛盾，維護社會穩(wěn)定的作用：第一，利用內(nèi)部發(fā)展起來的契約性規(guī)則、自治能力和利益格局，對一定范圍內(nèi)社會群體的行為進行規(guī)范、約束和指導，并對其他社會群體產(chǎn)生輻射影響；第二，凝聚民眾的意見，實現(xiàn)自下而上的溝通和自上而下的傳遞，減少并化解矛盾；第三，作為聯(lián)結(jié)政府與民眾的中間階層，避免政府直接面對民眾，從而使各種矛盾得到一定的緩沖，特別是在目前不斷發(fā)生的情況下，這一作用顯得尤為重要；第四，動員社會力量，以提供資金、技術(shù)和信息等方式，實施社會援助，解決社會問題，增進社會福利，緩解社會矛盾。近年來，中國民間組織開展的希望工程、春蕾計劃、幸福工程、微笑列車、新長城計劃等眾多公益項目，通過積極反映民眾訴求，動員社會資源向農(nóng)村、偏遠地區(qū)流動，向貧困群體流動，以幫助那些最困難的人獲得生存和學習發(fā)展的機會。通過這些公益活動，數(shù)以千萬計的貧困人口、婦女、兒童、殘疾人得到了社會的關愛，解決了上學、看病等實際問題，在一定程度上緩解了社會矛盾。同時，民間組織的成員主要由具有很強感召力的共同目標和得到組織成員自覺認可的價值理念匯集在一起，如環(huán)境保護、反對戰(zhàn)爭、幫助弱者、救苦濟難等，帶有很強的道義色彩，成員間容易形成相互支持、互助合作的關系，并且有利于促使全社會形成熱心公益、扶貧幫困、團結(jié)互助、平等友愛、共同發(fā)展的社會氛圍和人際關系，實現(xiàn)社會價值理性的回歸，促進社會和諧發(fā)展。

三、進一步促進公共治理主體多元化

改革開放以來，中國的民間組織在公共治理中發(fā)揮了重要作用，已經(jīng)成為溝通政府和公眾的橋梁和紐帶。不過，由于民間組織的發(fā)展還處于起步階段，再加上其本身的一些不完善性，民間組織的發(fā)展還面臨諸多困難：政府為民間組織營造的外部環(huán)境不夠好；民間組織缺乏自治，組織公信缺失，出現(xiàn)社會公眾信任危機；人力資源不足，志愿者的參與不夠；法制不健全，違法現(xiàn)象普遍；發(fā)展不規(guī)范、工作機制不健全。為此，一方面，政府有必要繼續(xù)加大對民間組織的支持，推動民間組織的健康發(fā)展，更好地發(fā)揮其公共治理功能；另一方面，民間組織要加強自身建設，更積極地參與公共治理。

首先，鑒于民間組織具有顯著的松散性和多樣性，政府應該依據(jù)其特點分別對待，讓政府辦的民間組織與民間自發(fā)形成的組織按一定比例平等發(fā)展。當前，為了保障民間組織的健康發(fā)展，國家應制定和完善有關民間組織發(fā)展的規(guī)范性條文。第一，制定統(tǒng)一的《民間組織登記法》，完善民間組織的參與機制。通過降低民間組織登記成立的門檻，使大量行為合法但由于成立困難而游離于政府監(jiān)管視野之外的民間組織納入到法律規(guī)范的范疇之中。第二，加強對民間組織的管理。考慮對所有民間組織實行備案登記，民間組織在登記備案之前無須業(yè)務主管部門批準。對于活動范圍廣、影響力大、政治性強的民間組織，則按照規(guī)范的名稱、固定的場所、必要的經(jīng)費、合法的宗旨等基本原則，實行強制性審批登記制度，符合條件的賦予社團法人資格。對于社會公益民間組織，實行更加嚴格的的公益法人認證，在民政部門登記的基礎上，實行財政與稅務部門的雙重監(jiān)管，以防止其公益性的異化。

政府要做改善民間組織的管理體制的推動者。現(xiàn)行民間組織實行登記機關和業(yè)務主管單位的雙重管理體制。這種體制注重的是登記的過程，對民間組織成立的條件控制很嚴。但是，民間組織一旦完成登記，政府的管理則很松，甚至沒有任何管理措施。名為雙重管理，實際上任何一方都未能行使管理職責，出現(xiàn)了問題就互相推卸責任。因此，政府要放寬民間組織的登記控制，以體現(xiàn)公民結(jié)社的自由，將工作重心轉(zhuǎn)向民間組織運作期間的管理，對其運作的規(guī)范化進行監(jiān)督，對其行為的后果及質(zhì)量進行監(jiān)督和制約。監(jiān)督過程中要避免行政干預，只能通過政策誘導、資金支持等手段促使它們充分發(fā)揮作用、滿足社會需要。

政府要積極培育社會急需的民間組織。在社會轉(zhuǎn)型時期，由于政府權(quán)力使用的不規(guī)范和公民利益觀念的增強，在政府和公民之間常會出現(xiàn)利益沖突，因此急需在二者之間搭起一座從事協(xié)調(diào)活動的橋梁。所以政府應當采取多種措施，抓住社會利益糾紛的熱點，有針對性地培養(yǎng)、扶持以下幾類民間組織：商會、行業(yè)協(xié)會等工商社團；社區(qū)組織，如業(yè)主委員會、老年活動協(xié)會、農(nóng)村的村委會、城市社區(qū)的居委會等；公益組織，如扶貧、助殘、支持弱勢群體、見義勇為基金會和各種慈善組織；中介組織，如會計、法律、工程監(jiān)理等事務所和社團聯(lián)合會、社團促進會等。

其次，從民間組織必須加強自律、以更好地參與公共治理來看，重點在于協(xié)調(diào)外部因素和加強內(nèi)部建設兩個方面。

從外部因素看，有些民間組織的遵法守法意識不強，有法不依、無法可依，影響了整體民間組織的社會公信度，再加上民間組織的效率低下和能力不足，導致社會上大多數(shù)人對民間組織持一種不信任的態(tài)度，其結(jié)果是民間組織的社會捐贈不足，志愿者的參與極為有限。為此，民間組織必須加強自律，以加強內(nèi)部建設改善外部條件，提升民間組織的公信力。

民間組織的自律規(guī)范大致有以下三個層次：第一層次，任何一個民間組織都有約束自己成員（董事、員工）的行為標準和道德標準，設有禁止圖利于個人、禁止有關非常規(guī)交易等議題。此外，還有民間組織的一系列倫理守則，比如“回避制度”、拒絕收受所有同其職務有關的貴重禮品；要求董事、干部和員工使用便宜合理的交通工具和選擇價格適中的住所等。這些行為規(guī)范準則的目的，在于確保參與民間組織的個人皆可以杜絕潛在的不當行為與權(quán)利濫用。第二層次，某些領域的民間組織聯(lián)合制定需共同遵守的行為和道德標準。國外常常是由聯(lián)合組織及協(xié)會共同制定行業(yè)自律條款。比如，美國有一個存在于各民間組織之外的獨立部門，是由800多個自愿組織、基金會組成，它制定了美國民間組織的倫理守則，以維護公眾對慈善事業(yè)的信任和信心。第三層次，由民間專業(yè)組織專門監(jiān)督民間組織自律行為。比如美國有一種民間組織，其主要工作任務就是監(jiān)督民間組織的活動，對一些民間組織加以評判。

最后，創(chuàng)造政府與民間組織的良好互動局面，促進公共治理主體的多元化發(fā)展。在公共治理中，政府和民間組織是作為不同治理主體出現(xiàn)的，一個良性的治理結(jié)構(gòu)，需要不同治理主體的合理分工、合作努力，不同主體要形成一種良性的“伙伴關系”。當前我國政府和民間組織在公共治理中要努力建立一種競爭合作關系：一方面，民間組織作為政府的補充和支持者，在公共治理中發(fā)揮著重要作用；另一方面，政府要對民間組織進行支持。政府既要幫助非營利組織發(fā)展，又要避免過多干預其內(nèi)部事務影響其獨立性。在公共治理中，政府與民間組織的關系不是彼此替代、互相沖突的關系，應當是互動合作、相互依存、相互補充、相得益彰的關系。政府與民間組織的互動合作，有助于建立起暢通有效的利益表達機制，協(xié)調(diào)和化解不同社會利益群體之間的矛盾和沖突，實現(xiàn)政府與民間組織的良性互動，使政府與人民群眾更加緊密地聯(lián)系在一起，從而改善政府形象，增強民眾的政治認同。

政府與民間組織的互動合作不僅可以促進政府職能的轉(zhuǎn)變，提高政府社會公共服務的能力，而且有助于優(yōu)化民間組織的發(fā)展環(huán)境，使民間組織更好地克服成長過程中的缺陷，加強自律和自身能力建設。具體而言，一方面，國家不單純通過自己的行政組織即政府來達成對社會的治理，而是以特別的方式對民間組織進行管理，將其整合到政府系統(tǒng)中，通過民間組織來貫徹國家的法律和意識形態(tài)，以充分發(fā)揚民間組織寬容、互助、互惠、利他的公益精神，充分發(fā)揮民間組織在維護公民利益、提供服務、反映訴求、化解矛盾、規(guī)范行為等方面的重要作用，從而有助于維持整個社會的穩(wěn)定，促進社會各階層的和諧發(fā)展。另一方面，民間組織也借用某些特殊的形式來獲得合法性，并汲取政府資源，顯示對公共政策的影響力，借以拓展自身發(fā)展的空間。

此外，政府與民間組織在公共治理中的權(quán)力邊界還是動態(tài)的。這個“邊界”不是把二者權(quán)力絕對分開，而只是職責和功能上的相對明確。實際上，在公共治理的實踐中很難劃清彼此的權(quán)力邊界，經(jīng)常會出現(xiàn)政府與民間組織職能分工交叉的領域，尤其是在目前民間組織能力薄弱、運行不規(guī)范的情況下更是如此。這就需要政府與民間組織協(xié)調(diào)合作，共同承擔起公共治理的責任。政府應在避免隨意擴大自身職能范圍而擠壓民間組織權(quán)力空間的同時，指導、支持和配合民間組織開展公共服務及公共管理活動，真正發(fā)揮民間組織的功能，釋放民間組織的能力，實現(xiàn)公共治理主體的多元化。

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【關鍵詞】政府職能；職能轉(zhuǎn)變；公共服務

隨著市場經(jīng)濟的逐步完善，行政管理體制面臨改革的趨勢，政府職能轉(zhuǎn)變是行政管理體制改革的核心，公共管理職能是政府職能的重要組成部分。政府轉(zhuǎn)變職能的關鍵, 是把不該由政府管理的事情轉(zhuǎn)移出去, 把該由政府管理的事項切實管好,作為行使職能的各級地方政府如何均衡政府職能轉(zhuǎn)變成為一個重大的課題。

一、政府職能轉(zhuǎn)變存在的問題

1.社會缺位、市場錯位與政府越位

我國的政府管理模式來源于前蘇聯(lián)，政府包攬所有政治、經(jīng)濟、文化，社會事務。多年以來，我們總是慣性地把政府、市場及其關系當作國民經(jīng)濟特性的全部，忽視了社會的功能和作用，尤其是進入上世紀90年代以后，中國快速地轉(zhuǎn)換到了市場經(jīng)濟體制，以政府為主導的經(jīng)濟發(fā)展模式形成并蓬勃發(fā)展，中國的社會處于缺位狀態(tài)。社會缺位的同時必然是政府越位，市場也隨之處于錯位狀態(tài)。不會出現(xiàn)管理真空的傳統(tǒng)的管理方式成為政府職能轉(zhuǎn)變的一個方向。

2.市場監(jiān)管力度不夠

市場經(jīng)濟是一種自由經(jīng)濟，政府是一只強有力的手，對市場的無序等不規(guī)范現(xiàn)象進行調(diào)控監(jiān)管，引導其朝著健康有序的方向發(fā)展，然而，政府在監(jiān)管這一職能上仍然存在一些問題，主要體現(xiàn)在：一是規(guī)范市場秩序的法律法規(guī)仍不健全；二是執(zhí)法不嚴，管理松懈，紀律松弛，依法行政不嚴；三是地方保護主義等壟斷行為阻礙市場規(guī)范發(fā)展。

3.公共服務體制不夠健全

政府轉(zhuǎn)型的目標是建設公共服務型政府，以為全社會提供基本而有保障的公共產(chǎn)品和有效的公共服務，以不斷滿足廣大群眾日益增長的公共利益訴求，在此基礎上形成政府治理的制度安排。然而一方面“重經(jīng)濟、輕服務”的政府理念仍然存在；另一方面，社會組織能力缺乏也使得政府職能轉(zhuǎn)變外部動力不足。非政府組織的健康發(fā)展能夠承擔政府部分職能，但由于部分管的過多過死致使非政府組織生存發(fā)展受到阻礙。

二、提升公共管理能力，建設服務型政府

1、宏觀領域。一方面，進一步理順市場與政府之間的關系。國家行政學院張孝德博士認為：深化行政體制改革需建設服務型政府，需要把握好以下原則：一是確定政府的功能邊界，使政府真正成為一個有限政府，這是建立服務型政府的前提；二是重新確立政府與市場、社會的關系，使政府在一個平等的契約關系中履行政府的公共服務職能，這是建設服務型政府的關鍵所在；三是強化自上而下的激勵機制和考核機制，這是建立服務型政府的內(nèi)在機制。另一方面，加強政策體系建設，動員社會力量參與。這就需要“第三部門”的參與，作為政府與企業(yè)以外的“第三部門”，中介組織在履行許多政府功能上具有比較優(yōu)勢，依靠社會自治機制往往能取得更好的效果。它的主要功能在于規(guī)范市場和政府行為，并能有效減輕政府負擔。因此，在管理職能變革中，政府一方面要著手動員全社會參與，通過多種多樣的制度安排，如簽定授權(quán)合同或招標的形式，將一些可以剝離的服務性職能讓渡給社會中介組織和行業(yè)協(xié)會來承擔，充分發(fā)揮其成本、技術(shù)和競爭優(yōu)勢，為社會提供更有效率、品質(zhì)更高的服務。因此，實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的一個重要前提，就是減輕政府負荷，形成社會自主服務與政府服務協(xié)調(diào)統(tǒng)一的社會管理體系。

2、微觀領域。政府職能在微觀職能主要表現(xiàn)為政府通過依法行政，按法律規(guī)范的標準，監(jiān)督各種具體的社會行為是否符合規(guī)定的標準，控制社會行為在法律規(guī)定的規(guī)范內(nèi)進行，手段是通過行政措施執(zhí)行法律或監(jiān)督法律的實施，即依法行政。在推進行政審批制度改革前基礎上進一步推進政府規(guī)制政革，用法律手段來限定政府的規(guī)制范圍，限制政府的行政權(quán)力，規(guī)范政府的行政行為，使地方政府由過去的以行政審批為主向以市場監(jiān)管為主轉(zhuǎn)變。著力強化公共服務職能，為社會公眾生活和參與社會政治、經(jīng)濟、文化活動提供保障創(chuàng)造條件，努力從重管理輕服務的以政府為中心向以滿足人民群眾需求為中心的轉(zhuǎn)變，健全制度體系建設，加快服務型政府建設。

三、結(jié)語

建立公共服務型政府是提升公共管理能力是同步的過程，當前我國正處于社會發(fā)展轉(zhuǎn)型關鍵階段，群眾呼吁公共服務的訴求，這種訴求不僅服務于社會主義市場經(jīng)濟體制的健全與完善，而且服務于社會主義建設。所以，基于建立公務服務型政府所形成的政府職能轉(zhuǎn)型，不是一般意義的職能轉(zhuǎn)型，而是實現(xiàn)政府再造的職能轉(zhuǎn)型。對于中國政府變革與發(fā)展的邏輯來說，這種政府再造將最終落位于政府的全面現(xiàn)代化發(fā)展，即建立一個政府監(jiān)管、社會參與、市場自由發(fā)展的政府治理模式。致力于超越傳統(tǒng)治理模式下的政府職能轉(zhuǎn)變，這樣的政府改革，不是搞政府的單一行動所能夠?qū)崿F(xiàn)的，必須要求政府變革與政治、經(jīng)濟與社會的發(fā)展有機互動，是提升政府公共管理能力的一個質(zhì)的飛躍過程。

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中圖分類號：D631.43文獻標識碼：A

隨著科學技術(shù)的發(fā)展，人工智能、大數(shù)據(jù)等新一代信息技術(shù)已經(jīng)成為了人們關注的焦點，它不但給人們的工作生活帶來快捷和便利，同時實現(xiàn)了良好的經(jīng)濟社會效益。把人工智能運用到公共管理當中，可以創(chuàng)新管理理念和管理模式，提高公共管理和社會治理的效能。

一、公共管理概述

公共管理是指以政府為核心的公共部門，把科學管理理念、功能、組織及手段應用到公共事務。公共管理的特征：其一，公共管理主要把實現(xiàn)公共利益當作主要目標，促使社會整體朝著更加良好的方向發(fā)展；其二，積極履行社會公共責任是公共管理重要職能；其三，公共管理能夠結(jié)合實際發(fā)展需要，協(xié)調(diào)與控制各項公共事務，并不斷創(chuàng)新管理方式和手段。因此，公共管理者需要在法律基礎上主動實行公權(quán)力，科學合理地運用各項公共資源才能順利實現(xiàn)最終管理目標。目前，社會對公共管理者的專業(yè)能力及綜合素養(yǎng)要求越來越高，公眾在整個過程中賦予公共管理者較多的期望和責任。此外，公共管理也具備技術(shù)掌控職能、社會協(xié)調(diào)職能及預測職能等，這些都是新時代對公共管理者提出的新要求，公共管理者必須全面掌握各方面技能，了解并掌握公眾的實際需求與時代的發(fā)展趨勢，才能成為一名符合時展的高素養(yǎng)公共管理者。

二、人工智能對公共管理的主要影響

（一）人工智能對公共管理的促進作用

公共管理指通過使用管理理論、技術(shù)及方法等知識，系統(tǒng)化、專業(yè)化地管理公共事業(yè)，不斷優(yōu)化公共資源分配，使公共事業(yè)為人民服務。傳統(tǒng)公共管理模式在公共管理信息收集及資源管理配置方面，需耗費大量人力、物力及財力，要想提升公共管理水平，就要加大成本投入。因此，傳統(tǒng)的管理模式已無法適應新時期公共事業(yè)管理需求。將人工智能運用到公共管理中，尤其在收集處理公共管理信息方面效果較為明顯。其一，智能化管理系統(tǒng)能夠全面提升收集信息的效率和質(zhì)量；其二，人工智能管理模式更為精準有效。人工智能對于問題與數(shù)據(jù)分析更具針對性，分析結(jié)果更加科學合理，可以準確把握社會個體需求，做到管理精準化、個性化；其三，在公共管理中運用人工智能可以節(jié)約成本，并實現(xiàn)更加優(yōu)化的管理目標，提升公共管理效益；其四，在公共管理中運用人工智能，使資源配置更加符合公眾需求，采用人工智能化、科學化資源配置模式，能夠使資源合理利用，發(fā)揮最大效能。

（二）人工智能給公共管理帶來的風險

人工智能作為新興信息技術(shù)，為公共管理事業(yè)帶來了較多機遇，推動了公共管理事業(yè)的進步和發(fā)展。然而人工智能也給公共管理事業(yè)帶來了相應的機遇和風險。人工智能給公共管理帶來的機遇在于人工智能與計算機網(wǎng)絡技術(shù)可以完整的保存海量數(shù)據(jù)，并挖掘與分析有價值的信息。網(wǎng)絡安全性使得人工智能技術(shù)存在諸多未知性，人工智能是否能夠確保信息資源安全，包括信息存儲、授權(quán)使用，行為軌跡等管理問題[1]。信息安全對公共管理十分重要，要確保信息安全才能使公共事業(yè)管理中資源配置更加科學合理，最終實現(xiàn)提升公共管理效率。通過以往的案例證明，人工智能技術(shù)的自我安全性還不足，因此，要想使人工智能在公共管理事業(yè)中得到普及，就必須盡快解決這一問題。

三、人工智能在公共關系管理當中的具體運用

當前，人工智能快速發(fā)展，能給人們的工作生活帶來巨大改變，幫助人們完成了許多高難度、高強度、復雜化的公共工作，推動智能社會發(fā)展。人工智能能夠代替人開展腦力勞動工作，可以改變許多工作模式。但是人工智能屬于輔助工具，人們要正確認識并科學合理地利用它，才能充分發(fā)揮它在公共管理中的真正價值。在人類社會不斷進步與發(fā)展過程中，公共管理者必須不斷學習、掌握先進技術(shù)，才能提升對人工智能的利用效率，把具有明確規(guī)則卻復雜、耗時耗力的工作交給人工智能。

（一）公共事業(yè)方面。有人認為人工智能在生活和工作中不常用到，然而其已經(jīng)運用到了人們生活的方方面面。2016年共享單車方便了出行，各年齡段的人安裝了共享單車APP。共享單車具有明顯優(yōu)勢，快捷便利、綠色環(huán)保，是人們出行的首選。共享單車利用人工智能平臺，來科學的預測騎行的行程、路況及停放等，從而有效整合了天氣、時間等各項變量工作，合理分析了其需求量和供給量，進一步提升了共享單車管理效率和效益。由此可見，人工智能已經(jīng)越來越多地進入到了人們的日常生活當中，改變了人們的生活模式，使人們的生活朝著智能化方向發(fā)展。

（二）社會經(jīng)濟方面

運用人工智能能夠把消費者具體需求反饋給企業(yè)，企業(yè)根據(jù)精準數(shù)據(jù)可以制定出更加優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品，提供高效服務[2]。當前電子支付是人們生活中重要的內(nèi)容，人們出行不用帶大量現(xiàn)金，運用支付寶或微信就能夠進行支付。同樣在電商物流整個過程中，分揀機器人就屬于人工智能，其每天能夠完成大于20萬的工作量，很好地解決了困擾電商的物流問題，降低了人工成本，提高了工作效率。

（三）教育管理方面

人工智能運用包含教育管理，通過智能化學習系統(tǒng)和數(shù)據(jù)分析，教師能根據(jù)學生具體情況，如學習行為數(shù)據(jù)、知識點掌握等制定相應的個性化教育方案，提高了育人效果。從當前人工智能在教育領域運用情況看，在遠程教育中同樣獲得了良好效果。在運用人工智能后，學生獲得了個性化教育，創(chuàng)建了新的教學、內(nèi)容研發(fā)和師資管理等形態(tài)。運用人工智能可以更準確、有針對性地協(xié)助教學，使日常教學效率得到大幅度提升。

四、人工智能在公共管理中的應用措施

（一）改變?nèi)瞬排囵B(yǎng)方式

人工智能技術(shù)的運用，還可以推動人才培養(yǎng)方式的變革和發(fā)展，能夠創(chuàng)建健全的新型教育方式。首先，加強編程教育普及，設置人工智能方面的課程，把人工智能和其他學習的教育結(jié)合起來，健全人才培養(yǎng)方式。其次，組織多元化、多層面的人工智能科普活動，使社會大眾能夠進一步認識和了解人工智能。最后，加大人工智能基礎設施方面的建設。

（二）重新構(gòu)建組織形式

隨著人工智能的出現(xiàn)和廣泛運用，管理主體要結(jié)合自身特點，積極主動運用人工智能，不斷發(fā)展完善管理結(jié)構(gòu)。

在日后的工作當中，管理主體要和普通員工、智能機器有效合作，全面發(fā)揮潛在優(yōu)勢。另外，運用人工智能技術(shù)的時候，管理者要精心設計各種組織形式，才能確保信息傳遞真實、高效。

（三）創(chuàng)新工作模式

篇（4）

中圖分類號 F301.2 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104(2011)09-0051-06 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.09.009

中國自1978年經(jīng)濟體制改革以來，當前經(jīng)濟社會正向市場經(jīng)濟體制、現(xiàn)代化工業(yè)社會、社會主義民主政治、開放多元的文化、主動加入經(jīng)濟全球化的轉(zhuǎn)型。土地利用總體規(guī)劃制度是中央政府為指導各地方政府開展土地利用規(guī)劃工作的方針、依據(jù)、戰(zhàn)略等方法論的集合。此背景下將“治理”（本文中，公共治理與治理的涵義一樣，可以通用）理論引入到土地利用總體規(guī)劃中，探討“土地利用總體規(guī)劃公共治理職能”涵義，分析我國社會轉(zhuǎn)型特定時期土地利用總體規(guī)劃發(fā)展歷程與存在問題，提出實現(xiàn)與完善土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的對策建議，為構(gòu)建中國特色的土地利用總體規(guī)劃編制實施模式奠定理論基礎。

1 “治理”視域下的土地利用總體規(guī)劃職能1.1 “治理”（Governance）理論的內(nèi)涵

“治理”英文單詞為Governance，也可稱為“公共治理”，原義為“控制”、“統(tǒng)治”或“操縱”，國外多用于與國家公共事務相關的管理活動和政治活動。1990年以來，“治理”成為非常流行的概念、思潮和理念。聯(lián)合國全球治理委員會1995年報告提出：“治理”是或公或私的個人和機構(gòu)經(jīng)營管理相同事務的諸多方式總和，是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。

我國學者對“Governance”翻譯不盡相同，如“管治”、“治理”、“協(xié)同治理”等。俞可平教授提出“治理”含義：指在一個既定范圍內(nèi)運用權(quán)威維持秩序，滿足公眾需要。“治理”強調(diào)的是合作，認為政府不是合法權(quán)力的唯一源泉，公民社會也同樣是合法權(quán)力的來源［1］。現(xiàn)在，更多公共管理研究者認同“治理”概念的新解釋:治理是包括政府和各種非政府組織乃至私人機構(gòu)在內(nèi)的多個主體，協(xié)同處理公共事務，以滿足公眾需求，實現(xiàn)最大化公共利益的過程［2］。

從以上對“治理”(Governance)概念的理解可以看出三個共同內(nèi)涵：第一，認為社會公共資源與事務管理的權(quán)力主體不是唯一的，而是包括政府、公共部門和私營機構(gòu)等，強調(diào)在政府與市場之間權(quán)力和利益的平衡再分配理念；第二，治理是對公共資源與事務的網(wǎng)絡狀的合作管理，是“多中心”的，目標是多元的，最終目標是以最小的成本最大程度地滿足社會公眾需求；第三，主張社會公共資源與事務管理是上下互動的管理過程，以補充市場機制失靈和政府自上而下管制兩方面的不足，最終達到“雙贏”管理格局。

1.2 土地利用總體規(guī)劃公共政策屬性分析

在私有制的西方國家沒有“土地利用總體規(guī)劃”稱謂，與之功能和作用大體相似的有“土地規(guī)劃”、“國土規(guī)劃”、“土地利用計劃”，可稱之為“土地利用規(guī)劃”，是國家（政府）干預社會經(jīng)濟的基本手段。從1960年后Dvidoff的“倡導性規(guī)劃理論（Advocacy Planning）”至現(xiàn)今在規(guī)劃領域中提及的“公眾參與”，都是針對土地利用規(guī)劃的復雜性、政策性和社會性而采取的一種Governance思維。所不同的是，Governance已愈來愈成為國外規(guī)劃過程中明確的理念得以確立，并成為主動的過程和不可替代的工作方式。

我國改革開放以來，隨著規(guī)劃編制與實施的實踐，對土地利用利用總體規(guī)劃逐步形成了相對統(tǒng)一的概念：即對一定區(qū)域未來土地利用超前的計劃和安排，是依據(jù)區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展和土地的自然歷史特性在時空上進行土地資源分配與合理組織土地利用的綜合性的技術(shù)經(jīng)濟措施，其特征表現(xiàn)為政策性、整體性、兼容性、折衷性和動態(tài)性。

實質(zhì)上，國內(nèi)、國外的土地利用規(guī)劃方案是一個土地利用的決策，也是一定時期內(nèi)土地利用管理政策，其根本目標是公平、有效配置土地資源，以提高社會整體福利和公共利益。各國土地利用規(guī)劃權(quán)力制度化進程雖然不同，但是土地利用規(guī)劃己逐漸成為各國政府控制和參與區(qū)域社會經(jīng)濟活動（土地利用）的重要方式，所以土地利用規(guī)劃過程己成為政府行政的一個組成部分。基于這一認識，土地利用總體規(guī)劃更是技術(shù)支撐的國家（公共權(quán)力）政策制定和實施過程，具有對未來土地利用的導向性，有限理性和社會公共性的特征［3］。

根據(jù)治理理論內(nèi)涵與土地利用規(guī)劃公共政策屬性，可以理解土地利用總體規(guī)劃公共治理職能是指政府、各種公共部門和私營機構(gòu)以及社會公眾利用與管理土地資源所做出的智慧的集體選擇，通過這種選擇來確定稀缺土地資源（在中國尤其是耕地資源）的配置，以使其符合實現(xiàn)公共目標的戰(zhàn)略方向［4］。既包括政府有權(quán)迫使人們服從的正式土地政策和規(guī)則，也包括人們同意或以符合其利益的非正式土地制度安排。土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的功效、主要表現(xiàn)、基本特征如下：

第一，功效方面。土地利用總體規(guī)劃公共治理職能不僅是描繪未來變化的圖景，更重要的是通過土地利用管理的共同行動綱領和政策的制訂，調(diào)整社會經(jīng)濟關系的變化，引導社會經(jīng)濟和環(huán)境的發(fā)展方向、行動步驟，促進社會經(jīng)濟在客觀規(guī)律和規(guī)劃的綜合作用下，公平、有效配置土地資源，并為各種公益性土地利用活動安排合適的用地數(shù)量與用地范圍，使土地利用符合未來發(fā)展和戰(zhàn)略的要求。

第二，主要表現(xiàn)。土地利用總體規(guī)劃通過協(xié)調(diào)和調(diào)節(jié)土地使用關系，包括不同利害關系人的文化理念、政治觀點和經(jīng)濟利益等的綜合協(xié)調(diào)，從而建立社會經(jīng)濟和環(huán)境要素在土地使用上的關系以及共同行動的行為準則（政策制度），為社會經(jīng)濟和環(huán)境發(fā)展提供空間支持［5］，避免區(qū)域內(nèi)土地權(quán)益者產(chǎn)生相互的干擾和由此而帶來的利益的抵觸和損耗。

第三，基本特征。為充分實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能，其編制實施過程中是公共權(quán)力和社會的互動過程，此過程中，政府的公共權(quán)力居主導地位，通過協(xié)商和談判，與市民社會（非政府組織）共同構(gòu)建土地資源配置的協(xié)同綱領，并為社會和業(yè)主（土地使用者、所有者、權(quán)利者）的經(jīng)濟活動提供高效服務。

2 轉(zhuǎn)型期土地利用總體規(guī)劃發(fā)展歷程述評

2.1 “第一輪”（1986-2000年）土地利用總體規(guī)劃

第一輪土地利用總體規(guī)劃（1986-2000年）是在黨的以后，依據(jù)《土地管理法》和實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化建設第二步戰(zhàn)略目標的要求編寫的。1993年2月國務院正式批準實施了《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》，先后編制完成了19個省級規(guī)劃，9個經(jīng)國務院批準實施，全國的縣級規(guī)劃也大部分完成。《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》基本方針是“切實保護耕地；保障必要的建設用地”。基本上體現(xiàn)了當時處在社會主義計劃商品經(jīng)濟下的服務型土地利用規(guī)劃特點。初步建立了國家、省、市、縣和鄉(xiāng)的五級土地利用規(guī)劃體系和符合中國國情的規(guī)劃方法。這一時期土地利用總體規(guī)劃公共治理職能具有較強的計劃指令性質(zhì)，具體情況如下：

第一，規(guī)劃治理職能與市場經(jīng)濟體制發(fā)展不相適應。我國土地利用規(guī)劃尚處于起步階段，規(guī)劃研究能與科學的規(guī)劃理論相聯(lián)系的十分鮮見，規(guī)劃編制缺少技術(shù)指導和規(guī)范。規(guī)劃編制實施過程中政府是唯一的主體，嚴重缺少社會公眾和部門組織的參與（因為假設公眾利益是一致的，下級政府只須提供信息、執(zhí)行上級下達的指令性規(guī)劃指標），致使土地利用總體規(guī)劃依然帶有較為濃重的計劃經(jīng)濟色彩，公共治理職能不適應社會主義市場經(jīng)濟體制的改革與發(fā)展。

第二，規(guī)劃公共治理職能是嚴格保護耕地的單一職能。注重土地自然資源利用規(guī)劃，強調(diào)保護耕地，從而導致許多人把土地利用總體規(guī)劃看成是保護耕地規(guī)劃，這種觀念束縛了規(guī)劃公共治理職能內(nèi)涵進一步的發(fā)展；同時，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推進，規(guī)劃缺乏有效的建設用地調(diào)控機制和農(nóng)用地非農(nóng)化的約束機制，限制了土地利用總體規(guī)劃公共治理職能和作用發(fā)揮。

第三，缺乏相關法規(guī)條例使規(guī)劃沒有得到良好實施。作為一個新生事物，土地利用總體規(guī)劃的社會地位和市場經(jīng)濟下的法律約束都沒有達到應有的高度，盡管有《土地管理法》作依據(jù)，但是沒有制定規(guī)劃實施具體法規(guī)條例，致使規(guī)劃沒有得到很好的實施，其公共治理職能未起到應有的作用，導致在市場經(jīng)濟沖擊下，建設占用耕地現(xiàn)象越演越烈。至1992、1993年“開發(fā)區(qū)熱”、“房地產(chǎn)熱”等經(jīng)濟過熱現(xiàn)象出現(xiàn)時，耕地減少速度達到高峰。

2.2 “第二輪”（1997-2010年）土地利用總體規(guī)劃

1997年，國務院了11號文件，即《關于進一步加強土地管理、切實保護耕地的通知》。根據(jù)此通知，新的以耕地保護為重點的土地利用總體規(guī)劃（1997-2010年）在全國蓬勃開展起來，1999年l月實施修改后的《土地管理法》更是對土地利用總體規(guī)劃作了詳細規(guī)定，同年3月，國土資源部頒布了《土地利用年度計劃管理辦法》。到2000年底，全國各地普遍完成了五級規(guī)劃并開始正式實施。

第二輪土地利用總體規(guī)劃公共治職能是實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡，確立社會主義市場經(jīng)濟體制時期以耕地保護為主的目標，并以一套高度集權(quán)的、復雜的行政審批制度保證這套指標的實施。這輪規(guī)劃對我國市場經(jīng)濟制度的確立和發(fā)展、土地資源的合理配置與利用等都起到重要作用。但由于社會轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟發(fā)展迅猛及加入WTO、地方政府對于“土地財政”的熱衷以及規(guī)劃本體和政策環(huán)境等因素的影響，規(guī)劃的公共治理職能實現(xiàn)效果也有諸多不足之處。例如，指標常有突破，一些地方擅自或變相修改規(guī)劃，使其權(quán)威性和嚴肅性受到了挑戰(zhàn)。原因如下：

第一，規(guī)劃治公共理職能制定主體單一。土地利用總體規(guī)劃治理職能制定主體是政府（包括公務員）和國家職能部門，公眾參與和市民力量未被充分發(fā)揮。這種自上而下、缺少足夠“回應性”（Responsiveness）的單向規(guī)劃制定流程一方面缺乏程序上的公正，無法做到實體上的公正；另一方面，也不利于政府自身的發(fā)展和管理人員業(yè)務素質(zhì)的提高，從而影響土地利用總體規(guī)劃的科學性。

第二，規(guī)劃公共治理目標不夠全面。在規(guī)劃治理目標上過分強調(diào)對農(nóng)用地，特別是耕地和基本農(nóng)田的保護，以“嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地，控制建設用地總量”、“確保耕地總量不減少”為目標。各類用地指標層層分解下達，各級政府都按指標制定規(guī)劃，致使對國民經(jīng)濟發(fā)展必須的建設用地需求保障不夠，對生態(tài)環(huán)境變化影響和需求研究不多，使得規(guī)劃在實際操作過程中缺乏合理性。

第三，實現(xiàn)規(guī)劃治理職能過程中存在上下級政府間的博弈。土地歸國家（政治抽象物）所有，所有權(quán)由國務院（行政機構(gòu)）通過各級政府層層（科層制）方式來實現(xiàn)，導致土地利用總體規(guī)劃主要是從中央及地方兩個層面進行。例如，中央通過國家級規(guī)劃對一定時期土地利用進行規(guī)范，規(guī)范的主要是地方政府行為；土地制度市場化轉(zhuǎn)型過程中的利與弊也是在規(guī)劃的調(diào)控與反調(diào)控間產(chǎn)生的，這就涉及到了兩個主體間的博弈［6］，發(fā)生中央與地方政府之間的利益沖突及較高的成本。

第四，法缺乏多種規(guī)劃綜合運用的協(xié)調(diào)配合。社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、城市（鄉(xiāng)）規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、專項規(guī)劃之間如何協(xié)調(diào)沒有成熟的理論和經(jīng)驗可循。發(fā)展規(guī)劃側(cè)重于經(jīng)濟社會發(fā)展領域，城市（鄉(xiāng)）規(guī)劃側(cè)重于城市（鄉(xiāng)）空間布局，土地利用總體規(guī)劃側(cè)重各類用地平衡，要求后兩個規(guī)劃協(xié)調(diào)一致，存在較大難度。專項規(guī)劃間的協(xié)調(diào)，實質(zhì)是部門利益的協(xié)調(diào)；專項規(guī)劃與地方規(guī)劃的協(xié)調(diào)，實質(zhì)是條塊利益的協(xié)調(diào)。部門條塊利益的協(xié)調(diào)，是我國經(jīng)濟社會發(fā)展和管理中的難點［7］。

3社會轉(zhuǎn)型期對土地利用總體規(guī)劃公共治理職能影響3.1 社會經(jīng)濟發(fā)展對土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的內(nèi)在要求第一，規(guī)劃治理內(nèi)容隨市場經(jīng)濟體制的完善而轉(zhuǎn)變。當前，我國社會主義市場經(jīng)濟體制已經(jīng)初步建立，市場在資源配置中的基礎作用顯著增強，宏觀調(diào)控體系日趨完善；以公有制經(jīng)濟為主體的個體和私營等非公有制經(jīng)濟共同發(fā)展的格局基本形成。到2020年，我國將建立起比較成熟的社會主義市場經(jīng)濟體制。與此相適應，土地利用總體規(guī)劃的治理內(nèi)容將相應逐步由大而全的控制模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐酝恋乩玫耐獠啃刂坪蛯崿F(xiàn)公共利益為主導的模式［8］。

第二，全球化背景要求規(guī)劃治理職能的市場化程度提升。2001年我國加入WTO，意味著開始全面加入經(jīng)濟全球化行列，逐步形成與全球統(tǒng)一的、網(wǎng)絡化的市場體系，以保證生產(chǎn)要素在全球范圍內(nèi)自由流動和優(yōu)化配置。在經(jīng)濟全球化進程中，要求我國各地區(qū)的土地利用總體規(guī)劃逐步運用價格規(guī)律的獨立性，從開放的國際市場中選擇土地開發(fā)的機遇，將土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整積極融入到國際經(jīng)濟競爭進程中去，以市場為基礎引導土地資源的合理配置。

第三，市場經(jīng)濟下規(guī)劃治理職能地域邊界的弱化。市場經(jīng)濟促進了生產(chǎn)要素優(yōu)化配置，我國社會轉(zhuǎn)型期土地利用系統(tǒng)的各種要素在經(jīng)濟全球化和國家經(jīng)濟高速發(fā)展中以“源”和“流”的空間存在形式，對現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃尺度產(chǎn)生空前超越，并且系統(tǒng)內(nèi)各要素之間復雜的非線性相互作用效應表現(xiàn)為不平行的空間拓展［9］，致使規(guī)劃治理職能地域邊界日益弱化。同時，市場機制中，供求信息橫向傳播和市場橫向調(diào)節(jié)資源分配，但是，目前土地供需信息是政府通過規(guī)劃縱向集中和下達的，土地面臨著兩種不同質(zhì)的配置方式運轉(zhuǎn)，磨擦成本是很高的。

第四，城市化發(fā)展對土地規(guī)劃治理職能有特殊要求。轉(zhuǎn)型期城市經(jīng)濟的快速發(fā)展，戶籍對人口遷移限制作用力的減弱和大量農(nóng)村剩余勞動力向城市的涌入，城市規(guī)模不斷擴大并向農(nóng)村地區(qū)延伸。在這一過程中，城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)將不斷整合，土地利用也會隨之而調(diào)整和改變。這樣一種與土地利用有關的“二元”結(jié)構(gòu)變化，對規(guī)劃治理職能有著特殊的需求：即應有利于“二元”結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過程中土地的再配置和再利用，并且降低這種結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過程中土地再配置的交易成本［10］。

3.2 社會轉(zhuǎn)型期實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的條件分析社會轉(zhuǎn)型時期，市場經(jīng)濟體制的建立與完善、政府管理內(nèi)在矛盾的運動與發(fā)展、經(jīng)濟全球化與加入WTO促進了公共管理范式的轉(zhuǎn)變。“實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能”正是市場化條件下政府和市民社會加強土地資源與資產(chǎn)管理的新理念。因此，這一時期有以下條件有利于實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能：

第一，市場化經(jīng)濟奠定社會基礎。經(jīng)濟體制改革后，各級政府職能逐步轉(zhuǎn)變，經(jīng)營性用地由原來的政府行政與計劃管理模式向市場機制與政府服務監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變，國家把本應屬于社會的權(quán)力重新歸還給社會；同時，市場經(jīng)濟的運行使社會利益主體和要求趨于多元化，促進了相關企業(yè)和非政府組織及社會公眾平等權(quán)利的實現(xiàn)，使其在土地利用總體規(guī)劃過程中發(fā)揮所應具有的決策和參與作用，表達自身的利益要求。因此，逐步建立起公民社會自我管理、服務的意識和社會中介組織體系，為實現(xiàn)規(guī)劃公共治理職能奠定了社會基礎。

第二，民主化進程奠定政治基礎。伴隨經(jīng)濟改革的是政治改革。對原有的政府集權(quán)政治結(jié)構(gòu)進行調(diào)整，大大推動社會民主化進程。政府行政觀念與模式由“政府中心”、“全能政府”向“公民中心”、“有限政府”轉(zhuǎn)變，表現(xiàn)為政府權(quán)力的稀釋與下放，非政府組織、民間精英對土地利用決策和行政過程的直接參與［11］。現(xiàn)階段一些大、中型城市在土地利用總體規(guī)劃編制實施過程中逐步建立公眾參與制度，創(chuàng)建了電子網(wǎng)絡信息流動渠道與信息反饋機制，集中民智以保證政府決策的科學性和民主性。這種以政府為主體的多元化的規(guī)劃過程，有利于國土行政部門職能行使的最優(yōu)化，為實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能奠定政治基礎。

第三，全球化背景提供動力源泉。加入WTO意味著我國開始全面加入經(jīng)濟全球化行列，參與國際競爭。轉(zhuǎn)型時期，我國國土行政管理部門、土地相關的公共部門與私營機構(gòu)、土地權(quán)益者能夠根據(jù)WTO規(guī)則和市場分工，通過溝通交流、合作與伙伴關系，與世界土地資源與資產(chǎn)管理方式的接軌，并參與全球土地資源的優(yōu)化配置，增強了國家制度供給和土地利用總體規(guī)劃創(chuàng)新能力。因此，全球化背景為中國實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能提供了外部條件，同時也是實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的動力源泉和壓力所在。

4實現(xiàn)與完善土地利用規(guī)劃治理職能的對策建議在我國社會轉(zhuǎn)型時期，土地利用總體規(guī)劃單一的行政管理和技術(shù)管理正逐步走向以人為本的公共治理，成為國家公共治理的一種重要手段。根據(jù)上述分析，為了更好地實現(xiàn)與完善土地利用總體規(guī)劃公共治理職能，應從如下方面著手：

4.1 科學確定土地利用總體規(guī)劃的公共治理目標

土地利用總體規(guī)劃公共治理目標的確定應充分考慮本區(qū)域社會概況、經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)環(huán)境等各種因素，在科學的制度和規(guī)則安排下，允許并鼓勵非政府行為主體以多種方式和途徑，與政府分享政治權(quán)威和公共權(quán)力，共同決定規(guī)劃的目標與戰(zhàn)略方向；政府應從土地“經(jīng)營管理”理念向土地“公共治理”理念轉(zhuǎn)變，并將這種理念作為土地利用總體規(guī)劃編制實施基本理念。土地利用總體規(guī)劃是配置全部土地資源的公共規(guī)劃，不是保護耕地與城鄉(xiāng)經(jīng)營性用地供給的專項規(guī)劃，它要滿足社會發(fā)展和加入WTO等各方面的要求，要按“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展與對外開放”的發(fā)展觀來確定規(guī)劃公共治理目標，從而實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃的良好治理職能。

4.2 規(guī)劃編制實施中樹立市場經(jīng)濟和全球化理念

我國社會轉(zhuǎn)型期，市場經(jīng)濟體制不斷完善，土地利用方式和結(jié)構(gòu)要求適應市場供求變化進行調(diào)整，同時經(jīng)濟全球化也會影響國家和個人的土地利用決策行為。因此，要求規(guī)劃決策者站在國內(nèi)、國際兩個市場的高度，考慮規(guī)劃地區(qū)的資源優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，分析規(guī)劃實施狀況，以利確定規(guī)劃地區(qū)適宜的土地利用發(fā)展戰(zhàn)略和土地利用調(diào)整的原則。應在遵循“供給制約、引導需求”指導思想的基礎上，跳出規(guī)劃地區(qū)本身，從區(qū)域經(jīng)濟的比較優(yōu)勢、從市場的角度等考慮經(jīng)濟發(fā)展與土地調(diào)配的協(xié)調(diào)問題。避免主要用地指標采用平均或均衡分配方法，造成一些地區(qū)規(guī)劃指標明顯偏離實際的問題［12］；在土地利用總體規(guī)劃實施情況動態(tài)評價的基礎上，根據(jù)國內(nèi)、國際（WTO規(guī)則）兩個市場對規(guī)劃公共治理職能進行結(jié)構(gòu)調(diào)整和不斷優(yōu)化。

4.3 構(gòu)建與經(jīng)濟體制發(fā)展階段相適應的規(guī)劃內(nèi)容

在社會主義市場經(jīng)濟條件下，土地利用總體規(guī)劃是對地區(qū)發(fā)展實行調(diào)控和管理的重要手段。轉(zhuǎn)型期為適應社會主義經(jīng)濟體制發(fā)展與完善，規(guī)劃內(nèi)容和職能應從政府管制走向公共治理。在構(gòu)建和完善與經(jīng)濟體制改革相適應的土地利用總體規(guī)劃內(nèi)容與治理職能方面，要在服從于經(jīng)濟發(fā)展為主導走向的同時，更要滿足自然條件適宜、經(jīng)濟有效、社會接受、環(huán)境可持續(xù)的土地利用總體規(guī)劃方向。注重社會經(jīng)濟發(fā)展“公平”與“效率”的統(tǒng)一，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工業(yè)化和城市化快速發(fā)展時期保障發(fā)展、保護資源和保護環(huán)境的各類用地矛盾，從致力于“物”的物質(zhì)建設規(guī)劃轉(zhuǎn)向更注重于“人”的社會全面發(fā)展規(guī)劃，實現(xiàn)經(jīng)濟與社會相互協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。

4.4 規(guī)劃編制中發(fā)揮公民社會的網(wǎng)絡治理作用

所謂公民社會介入，首先是各種社會力量和公民個人以多種形式直接舉辦與土地相關的社會中介組織或資助公益事業(yè)；其次，從法理上講，每個社會集體或公民都對土地享有一份所有權(quán)，以適當方式參與土地公共治理與監(jiān)管應是其本分［13］；最后，市場經(jīng)濟型的土地利用總體規(guī)劃則要特別強調(diào)公民社會的廣泛參與。規(guī)劃編制中，公民社會網(wǎng)絡治理就是要政府部門、社會中介組織、私營部門和公眾等多元共同行動主體通過彼此合作，共同編制與協(xié)商規(guī)劃方案的互動過程，在協(xié)商過程中充分反映和協(xié)調(diào)他們的利益，從而，因地制宜、富有靈活性和創(chuàng)造性地制定適合本地的土地利用總體規(guī)劃，為社會普遍接受的并愿意貫徹執(zhí)行。

4.5 規(guī)劃實施中加強市場對土地資源配置功能

土地利用總體規(guī)劃作為一種引導地區(qū)發(fā)展的規(guī)劃形式之一，其實施過程實質(zhì)上是要通過規(guī)劃的宏觀引導和調(diào)控保證市場運作的長期有效，即在政府必要的干預下（糾正市場失靈）讓市場機制對土地資源配置的調(diào)節(jié)作用得到自覺發(fā)揮。這就要求在規(guī)劃的實施中，變革簡單的行政實施方式，借鑒西方國家市場機制對土地公共治理作用，改變政府作為建設用地的“地主”和土地經(jīng)營者的角色，提高市場配置土地資源競爭性；改革征地制度，讓農(nóng)民直接參與土地一級市場談判，確保農(nóng)民主體地位和不同主體之間是平等、自愿和協(xié)商的利益關系。從而降低城市化過程中城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過程中土地配置交易成本，即被征地農(nóng)民有一個合理補償與安置，例如，將征地與開發(fā)通過資本運作聯(lián)結(jié)起來，走政府、失地農(nóng)民和企業(yè)共贏的新型土地開發(fā)之路，保證農(nóng)地所有者分享城市化帶來的收益。

4.6 完善規(guī)劃法律法規(guī)，加強對微觀主體規(guī)制

依法建立規(guī)劃體系并編制土地利用規(guī)劃是發(fā)達國家的共同特點，土地利用規(guī)劃的發(fā)展總是伴隨著相關法律法規(guī)的改進。我國社會轉(zhuǎn)型時期，為了強化土地利用總體規(guī)劃的“龍頭”地位，應盡早出臺《土地利用規(guī)劃法》或《土地利用規(guī)劃條例》，進一步肯定土地利用總體規(guī)劃的重要性。同時，在多方主體參與、踐行土地利用總體規(guī)劃的過程中，即放松進入規(guī)制的同時，更要加強對這些微觀主體的質(zhì)量規(guī)制和約束規(guī)制。需要對政府、企業(yè)、非營利組織和社會公眾對土地利用總體規(guī)劃的作用、職能等做出法律條文上的規(guī)定，約束和監(jiān)督規(guī)劃審批與土地利用主體的行為。最后，“違法必究”是實現(xiàn)土地利用規(guī)劃目標的重要保障，加大執(zhí)法力度嚴格依法行政。

4.7 實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃與其它類規(guī)劃的協(xié)調(diào)

土地利用總體規(guī)劃與其它類規(guī)劃的協(xié)調(diào)是指與國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、專項規(guī)劃及空間規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)。可以將主體功能區(qū)規(guī)劃作為協(xié)調(diào)國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃關系的主要載體。國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃與主體功能區(qū)規(guī)劃的關系較為明確，而且編制的部門是一致的，協(xié)調(diào)難度較小；主體功能區(qū)規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃，由于有共同的空間載體，協(xié)調(diào)難度相對較小。因此，通過主體功能區(qū)規(guī)劃的連接，使土地利用總體規(guī)劃與國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃及空間規(guī)劃的協(xié)調(diào)更加科學，也更加具有實際意義。一方面，它使國家空間規(guī)劃體系變得更加密實；另一方面它也是針對我國現(xiàn)行規(guī)劃相互割裂的現(xiàn)實狀況的一種嘗試性統(tǒng)籌與策略性完善，更是由政府出面干預“空間規(guī)劃體系割裂”窘境的重要舉措之一［14］。

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Analysis on Public Governance Functions of Land Use Planning During China's Societal Transformation

WANG Yubo TANG Ying

篇（5）

人們普遍認為智力是可以學習、培養(yǎng)和發(fā)展的，這種觀點便蘊含了對智力演化過程的認識。漢語的“智”是“知”的后起字，本義指聰明、智力強，如“然后智生于憂患”(《荀子》引《孟子》)，“智術(shù)淺短”(三國志?諸葛亮傳)，“少年智則國智”(梁啟超《少年中國說》)。在1921年舉行的學術(shù)討論會上關于智力定義的討論中。美國心理學家劉易斯?特曼(Lewis M.Terman)強調(diào)抽象思考的能力，但是，另一位美國心理學家愛德華?桑岱柯(EdwardL.Thomdike)則認為學習和對問題給出優(yōu)秀答案的能力才是智力；瑞士心理學家讓?皮亞杰(JearlPiaget)認為智力是當你不知道怎么辦時動用的東西，他還區(qū)分了智力發(fā)展的兩種基本過程和四個不同階段，其觀點和理論影響深遠：而在1986年的討論中，與會心理學家們則一致認為，對環(huán)境的適應能力是理解智力的本質(zhì)和用途的關鍵(EncyelopadiaBritannica，2009)。當代學界對智力的這種認識與漢語的“急中生智”這一成語非常合拍。如出一轍．都突出了智力的創(chuàng)造性、動態(tài)發(fā)展性及其發(fā)生的情景。客廳的茶幾上擺放一個正在沸騰的火鍋，一個兩、三歲小孩走過去用筷子而不是用手到鍋里面去挑肉吃，或者想要鎖在抽屜里的巧克力翻箱倒柜地去找鑰匙而不是用拳頭或杯子砸抽屜都是動用智力的結(jié)果，都是聰明的和具備值得令人稱贊的智力的，我們對這小孩的評價是聰明；一個八歲的小孩也這樣做，我們認為是正常。類似的。一個四、五歲的小孩能夠脫口而出三七二十一之類的數(shù)學題，我們也一般認為那小孩的智商高、聰明；但是，一個十一、二歲的孩子再有如此表現(xiàn)，只能說是還不算笨。

智力應該是和生物肌體的進化同時進行的，因為缺乏遠古資料．這里我們不打算去猜測和討論猿人、古人或今人智力的進化歷史過程。結(jié)合現(xiàn)代腦神經(jīng)科學的研究成果，我們只從關于兒童智力發(fā)展的現(xiàn)有資料及心理學家們的認識變化和討論人手，來考察人類智力的演化，并在此基礎上，探討人工智能的發(fā)展?jié)搫荨?/p>

人們智力的物質(zhì)基礎主要在于人腦而不在于心，這已經(jīng)是現(xiàn)代人的基本共識。人的身體生長發(fā)育一般經(jīng)過十幾年的時間，基本形體和部件數(shù)量在出生時就決定了(后天的手術(shù)或意外事故不算)，外部形體的發(fā)育情況有目共睹．但大腦的情況有點特殊。這里我們不再復述人腦中可能代表不同進化階段的三重構(gòu)造，也不討論對立統(tǒng)一的左右半球和其中不太確定的具體任務功能分區(qū)；大腦的主要功能是思維，因此我們通過研究思維的形成過程和腦神經(jīng)細胞層面活動的關系，來探討智力的演化過程。

大腦的基本組織結(jié)構(gòu)是神經(jīng)元細胞，人腦所呈現(xiàn)的瓷白色是其脂肪的顏色，簡稱為白質(zhì)，這種脂肪叫“髓磷脂”，它們包裹著神經(jīng)細胞纖長的突起部分，使之絕緣。突起的部分被稱為“軸突”，和電線相似，把神經(jīng)元的輸出傳送到附近或遠處的目標。白質(zhì)實際上是走向各處的神經(jīng)纖維的集合，就像我們在電訊中心大樓的地下室所能見到的成捆電纜一樣，只不過顏色和體積不同。腦的主體正是這些絕緣纖維，它們把實現(xiàn)重要功能的腦的各部分相互連接起來。在軸突的一端是球形、膨大的神經(jīng)元的細胞體，包含細胞核。細胞日常運轉(zhuǎn)和維持所用的DNA模版即在其中。有許多樹狀分支從細胞體伸展出來，稱為樹突。神經(jīng)元的這一部分沒有白色的髓磷脂，因此它們大量集合起來便呈灰色，被稱為灰質(zhì)。神經(jīng)元軸突的另一端通常與一個下游神經(jīng)元的樹突相接觸，它們之間的狹小縫隙稱為突觸。上游神經(jīng)元釋放微量的神經(jīng)遞質(zhì)至突觸，然后擴散至下游神經(jīng)元的膜，打開某些膜上的通道。每個神經(jīng)元都是一個典型的計算單元，能把幾千個輸入的影響綜合起來。具有相似功能的神經(jīng)元傾向于在皮層中作垂直的排列，形成柱形結(jié)構(gòu)，這被稱為皮層柱，貫穿皮層的大多數(shù)層次。大約100個神經(jīng)元組成一個環(huán)繞錐體神經(jīng)元頂樹突的微型柱，直徑約為30微米(如一根纖細的發(fā)絲)，約100個微型柱組成一個大型柱，一個皮層區(qū)有100x100個大型柱，大腦的兩個半球共有104個皮層區(qū)。這些就是我們思想和智力的物質(zhì)基礎，簡單中蘊含著復雜。初生嬰兒的大腦重量大約為400克，是成年人腦重的30％。雖然大腦在生長過程中神經(jīng)元的體積在擴大，聯(lián)結(jié)(樹突、軸突和突觸)的數(shù)目不斷增加，但是神經(jīng)元的總數(shù)目基本不變。大腦結(jié)構(gòu)的發(fā)育和工作方式是由基因決定的，突觸的數(shù)目和信息種類則完全受環(huán)境的影響。

大腦中存在類似DNA堿基復制的復制機制并且存在復制競爭。錐體神經(jīng)元釋放一種興奮性神經(jīng)遞質(zhì)谷氨酸。可以激活NMDA通道．產(chǎn)生長時程增強(LPT，即long-termpotentiation)現(xiàn)象，是短期記憶的最佳基礎，它為真正持久的突觸結(jié)構(gòu)變化的形成提供骨架，這些變化是永久性“印記”，有助于長期不用的時空模式的重新建立。復制競爭存在于神經(jīng)激活網(wǎng)絡的同步化傾向中，記憶痕跡是以分布的方式存貯的．并沒有一個位點對于其復蘇是關鍵性的，變異同時存在，使競爭成為可能，它決定著什么模式能最佳地與連接特性發(fā)生共鳴。

人腦的這種活動方式意味著人的思維和智力也是進化的并且也存在著達爾文過程。達爾文主義的主要內(nèi)容是大量繁殖、生存競爭、遺傳、變異和適者生存。卡爾文教授認為思維就是瞬息間的達爾文過程，人的大腦具備達爾文過程的所有要素：模式、復本、模式的持續(xù)變化、復制競爭、環(huán)境的影響、模式的繁殖。各種事物記憶構(gòu)成大腦細胞神經(jīng)活動的時空模式，暫時的印記摹寫在永久的印記之上．特定時空模式的重復會留下突觸強度的改變．這在神經(jīng)生理學中被稱為“易化”和“長時程增強”。真正持續(xù)保存的印記是個體特異的，甚至對每個同卵雙生子也是如此。通過對思維的物質(zhì)基礎――大腦的研究分析能夠比較客觀形象地讓我們了解智力產(chǎn)生和演化的過程。

我們的思維活動是動態(tài)的達爾文過程，復制競爭的臨時贏家成為我們意識的良好候選者。新皮層的達爾文機制可以解釋思想如何“自上而下”地影射于神經(jīng)元群和思想如何“自下而上”地由那些看起來是雜亂無章的神經(jīng)元集群產(chǎn)生的。這種對智力的解釋可以為我們洞察各種生命的智力所循的途徑提供啟示，包括人工智能(AI)、增強動物、人類甚至地外生命。

我們?yōu)檫m應環(huán)境而表現(xiàn)出來的智力時時都在發(fā)生：求學者學習掌握通過某課程所需的材料，大夫根據(jù)了解的病情對某種未知病癥的病人進行治療，藝術(shù)家修改一項作品使其看起來更加協(xié)調(diào)悅目，等等。面對紛繁多姿的智力表現(xiàn)形式．我們渴望了解的是它的本質(zhì)。心理學家阿瑟?詹森(ArthurJensen)指出影響智力測試的有兩個最主要因素：速度和你在頭腦中能同時應付事項的數(shù) 目(例如你在一定的時間內(nèi)能回答多少問題，類比問題時通常要在頭腦中同時保持多個概念并比較)。這種認識讓我們很自然地聯(lián)想到當前對計算機運行速度和多功能的要求。研究智力測驗試題的編制者們給我們列出的智力測試的項目清單：機械記憶力、數(shù)字計算能力、歸納推理、演繹推理、感知速度、語言表達的流暢性、言辭理解力、空間能力等諸如此類的事物；我們發(fā)現(xiàn)智力是由許多可以分解出來的能力構(gòu)成的，它并不是某種單一的因素。

篇（6）

有效的公司治理是公司正確決策和有效管理的基礎，相關的實證研究也證實治理良好的企業(yè)能獲得較高的市場估價。目前關于治理評價體系的研究多側(cè)重于從外部視角對公司治理結(jié)構(gòu)評價的研究，從企業(yè)內(nèi)部視角對公司治理機制、治理成本、治理績效加以評價的研究較少，而這正是本文所要探討的內(nèi)容。

關于公司治理評價研究的文獻綜述

公司治理評價的萌芽起源于1950年杰克遜•馬丁德爾提出的董事會業(yè)績分析，而對公司治理的某些方面進行評價則始于20世紀70年代。1976年9月，英國學者米勒（Robert K.Muller）從能力、道德、代表性、獨立性、準備程度、實踐經(jīng)驗、發(fā)展?jié)摿Α⑷温毥?jīng)歷、任職時間保證程度、任職資格、 特殊服務能力等11個方面對董事人員素質(zhì)進行評價，根據(jù)評分將所評董事分為優(yōu)秀、合格、不合格三個層次；1978年6月，英國學者麥斯威西（Edward Mcsweency）編制了一套管理人員評價計分卡，用來評價包括CEO在內(nèi)的公司高級管理人員的業(yè)績；1990年12月，美國學者托馬斯（Colin Clolsm Thomas）對董事應具備的技能和素質(zhì)作了研究。

20世紀90年代以來，有關公司治理評級的理論與方法研究日益深入，公司治理評價的內(nèi)容從專題性向綜合性方向發(fā)展。國際上最早的較為完善的公司治理評價系統(tǒng)則是1998年創(chuàng)立的標準普爾公司治理服務系統(tǒng)，隨后國際上推出了戴米諾、里昂、穆迪等各類公司治理評價系統(tǒng)，這些評價系統(tǒng)都有不同的適用條件。各評價系統(tǒng)分別從不同的角度對公司治理狀況進行評價(見表1)。

就國內(nèi)而言，2002年，北京連城國際理財顧問推出中國上市公司董事會治理考核指標體系，涉及經(jīng)營效果、獨立董事會制度、信息披露、誠信與過失、決策效果五個方面。主要從董事會的治理效果角度進行評價。2002年，福建省結(jié)合我國公司治理現(xiàn)階段的特點和存在的主要問題，初步建立了一個適合我國上市公司治理評價指標體系，其內(nèi)容主要包括所有權(quán)、控制權(quán)結(jié)構(gòu)及影響；股東權(quán)利；董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層的構(gòu)成和運作；激勵約束機制；公司經(jīng)營情況和關聯(lián)方行為；公開信息披露。2003年4月，南開大學公司治理研究中心在推出了國內(nèi)第一個作為上市公司治理狀況“晴雨表”的我國公司治理評價指標體系，從股東權(quán)益、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層、信息披露、利益相關者6個緯度，構(gòu)建了具有中國特色的公司治理評價系統(tǒng)。

上述關于公司治理評價研究的文獻，基本上都是外部機構(gòu)對公司治理的評價。這些評價系統(tǒng)主要是面向上市公司，不適用于非上市公司：這些評價系統(tǒng)多數(shù)針對大樣本公司治理狀況進行評價，缺乏針對單個評價對象的、操作性非常強的公司治理評價系統(tǒng)。由于掌握的公司內(nèi)部信息有限，評價者難以對公司進行深入而全面的評價。因此，現(xiàn)有評價體系僅停留在公司治理結(jié)構(gòu)的層面上，較多地注重對公司股東大會、董事會、監(jiān)事會和高層管理者之間制衡關系的研究，而對公司治理進行系統(tǒng)分析，探討公司治理各子系統(tǒng)的相互協(xié)調(diào)和有效運作的較少。

內(nèi)部審計在公司治理中的定位

從國際內(nèi)部審計師協(xié)會（以下簡稱IIA）1947年成立以來，內(nèi)部審計概念共經(jīng)歷了五次修訂，1999年IIA第61屆年會對內(nèi)部審計做出全新定義：內(nèi)部審計是一種獨立的、客觀的確認和咨詢活動，旨在增加價值和改善組織運營。它通過應用系統(tǒng)的、規(guī)范的方法來評價和改善風險管理、控制和治理程序的有效性，幫助組織實現(xiàn)其目標。內(nèi)部審計關注治理，并把評價治理作為內(nèi)部審計的主要功能寫進定義。

2002年7月，IIA在對美國國會的建議中指出：一個健全的治理結(jié)構(gòu)是建立在有效治理體系的四個主要條件的協(xié)同之上的，這四個條件是：董事會、執(zhí)行管理層、外部審計和內(nèi)部審計。在司法機構(gòu)和管理機構(gòu)的監(jiān)管下，這四個部分是有效治理賴以存在的基石。Ruud F. and J. Bodenmann.通過圖1將內(nèi)部審計在公司治理中定位：通過治理過程和治理結(jié)構(gòu)，公司的目標被設定、實現(xiàn)和監(jiān)控。公司以高層管理人員和董事會提出的戰(zhàn)略方向為基礎，規(guī)劃出具體的目標，為保證戰(zhàn)略遠景和目標的實現(xiàn)，對威脅整個公司的風險及其相關要素的全面理解是非常必需的。因此，帶有指針和信號的各種控制措施被設置，以衡量目標的具體履行情況，顯示必要修正，并向經(jīng)營管理人員、高層管理者和董事會反饋。審計長報告過程的執(zhí)行情況，CPA檢查財務會計，審計委員會負責保證內(nèi)外部信息的準確和報告。最后，公司向股東和其他利益相關者提供繼續(xù)決策所需的財務和經(jīng)營信息。在這個管理和控制系統(tǒng)中，IAF（Internal Audit Function）承擔重要角色，整合其他管理和控制因素，以最主要的、唯一的機構(gòu)的身份站出來確保公司治理的充分性。

此外，2002年頒布并實施的薩班斯―奧克斯利法案要求所有審計委員會的成員都是董事會成員，但是必須是獨立的，不得從公司接受任何咨詢費、顧問費和其他報酬，也不得作為公司及分支機構(gòu)的附屬人員。審計委員會獨立性的提高為內(nèi)部審計評價并改善公司治理提供了可能性，審計委員會能夠作為一支重要的力量直接對治理層的行為以及治理程序等內(nèi)容進行監(jiān)控，內(nèi)部審計向其提供關于公司治理有關內(nèi)容的反饋信息成為其必然要求。

內(nèi)部審計在公司治理中的評價功能實現(xiàn)

有效的內(nèi)部審計是公司治理結(jié)構(gòu)中形成權(quán)力制衡機制并促使其有效運行的重要手段，是公司治理過程中不可缺少的組成部分。作為內(nèi)部評價，內(nèi)部審計不僅要評價公司治理結(jié)構(gòu)，更要重視對公司治理環(huán)境、治理機制（包括對激勵機制、監(jiān)督約束機制和決策機制）以及治理業(yè)績的評價。

（一）評價公司治理環(huán)境

內(nèi)部審計評價治理環(huán)境的目的在于減小風險、利用機會，實現(xiàn)和提升企業(yè)誠信驅(qū)動之績效，達成甚至超越利益相關者的預期。后安然時代環(huán)境的變化使遵循管理（Compliance，簡寫為C）成為企業(yè)關注的新話題。

2004年第四季度，普華永道會計公司對全球1324位CEO進行的關于公司治理、風險管理和遵循管理的調(diào)查顯示：97%的被調(diào)查者認為誠信正直的聲譽將是企業(yè)競爭優(yōu)勢的最佳來源，“遵循”是風險管理核心相當嚴重的一個缺口。被調(diào)查者認為，遵循管理、公司治理(Corporate Governance，簡寫為G)、風險管理(Risk Management，簡寫為R)共同構(gòu)成了任何現(xiàn)代企業(yè)CEO都不能忽視的“鐵三角”。但是， 企業(yè)的管理層多半將這三者視為由不同部門負責之下的不連貫的活動，這種觀念導致權(quán)責歸屬與溝通出現(xiàn)缺口，也帶給企業(yè)不少的冗余作業(yè)與混亂。

隨著利益相關者對企業(yè)誠信要求日益殷切，這種缺口將對企業(yè)的價值造成影響。這就迫使經(jīng)理人重新思考上述不連貫的GRC活動。因此，內(nèi)部審計評價企業(yè)的治理環(huán)境的目的在于實現(xiàn)公司治理、風險管理與遵循管理的有效整合。

一個理想的GRC整合框架應能夠達到以下效果：組織的價值、道德標準和行為期望被合理設定、清晰溝通和充分理解；戰(zhàn)略經(jīng)營目標被理解，組織的成員、流程和技術(shù)被恰當運用以達成他們的戰(zhàn)略目標；經(jīng)營單位和整個企業(yè)內(nèi)的風險偏好被恰當調(diào)整，使之與領導層和利益相關者的目標一致；主要風險被確認和有效管理；具備充分的控制來保證報告的準確性；所報告的信息是準確、可靠、及時和完整的；遵循的例外事項被及時發(fā)現(xiàn)和糾正；組織通過對GRC的投入實現(xiàn)價值。

（二）評價公司激勵機制

激勵機制是用來解決委托人與人之間關系動力問題的機制，即委托人如何設計一套有效的激勵制度引導人自覺地采取適當?shù)男袨椋瑢崿F(xiàn)委托人的效用最大化。在公司治理中，評估激勵機制主要是評估薪酬政策：薪酬制度應具有較強的激勵性，薪酬與公司業(yè)績應建立密切地聯(lián)系；同時，公司設計具體薪酬激勵時應基于激勵與風險分擔的最優(yōu)替代的基本原則，根據(jù)公司具體情況和行業(yè)特點將各種具體機制進行合理組合，發(fā)揮最優(yōu)的整體激勵效應。

（三）評價公司的監(jiān)督約束機制

監(jiān)督約束機制是公司的所有者及其相關利益方用以對經(jīng)營者的經(jīng)營決策行為、結(jié)果進行有效審核、監(jiān)察與控制的制度設計。公司治理的監(jiān)督約束機制包括內(nèi)部監(jiān)督機制與外部監(jiān)督約束機制。基于內(nèi)部審計視角的評價主要聚焦于內(nèi)部監(jiān)督與約束機制。

1.評估內(nèi)部審計的客觀性。內(nèi)部審計在公司治理中扮演關鍵角色。為了滿足管理層與審計委員會的期望，內(nèi)部審計部門必須獨立、客觀。內(nèi)部審計品質(zhì)需經(jīng)過內(nèi)、外兩道關卡的檢視。首先，企業(yè)內(nèi)部必須檢視內(nèi)部審計部門的結(jié)構(gòu)與體制，以決定該部門的結(jié)構(gòu)是否足以滿足企業(yè)需求、是否合乎內(nèi)部審計準則。其次，新的內(nèi)部審計國際準則要求每 5 年由外界對內(nèi)部審計核進行檢視。在本文中，由于內(nèi)部審計部門是公司治理評價的主體，更應注重對自身獨立客觀性的評價。

2.評價治理透明度。治理透明度主要包括：財務報告的透明度，即財務信息反映企業(yè)財務狀況、經(jīng)營成果、現(xiàn)金流量等內(nèi)容的真實程度，或相對于用戶信息需求的滿足程度。公司經(jīng)營狀況、公共政策、風險預測、公司治理結(jié)構(gòu)及原則、有關人員薪金、公司章程、公司競爭地位、重要決議等有關方面的信息等非財務信息的質(zhì)量。外部審計的獨立性。

3.評價舞弊控制的有效性。內(nèi)部審計對舞弊控制有效性的評價視角包括：有無“告密者”機制及其它溝通管道，能在任何舞弊發(fā)生時，實時通知管理階層與審計委員會；“告密者”機制的運作流程是否能確保機密；員工是否認為，一旦提出機密信息將遭致懲罰。

4.評估公司的財務治理。內(nèi)部審計需要看評價組織是否已建立了整個企業(yè)范圍內(nèi)的有效的財務治理程序。這種評價并非要聚焦于具體的財務控制，而是要確定支持治理活動的原則和標準是否存在、是否經(jīng)過有效的溝通、是否被有效地實施于主要的財務過程中。內(nèi)部審計對于財務治理的角色主要是對以上問題進行審查并提出建議。

（四）評價決策機制

公司治理中的決策機制是在一定的治理結(jié)構(gòu)中，賦予各權(quán)力機關不同的決策權(quán)所形成的決策權(quán)力分配和行使的制度安排。從內(nèi)部審計來看，對于決策機制的評價主要是評估公司治理與戰(zhàn)略的匹配性，卓越的公司治理與戰(zhàn)略規(guī)劃是息息相關的，但是直到最近，資深經(jīng)理人及內(nèi)部審計人員才開始意識到這一點。聰明的企業(yè)會讓好的治理成為戰(zhàn)略策略規(guī)劃流程的重心。舉例而言，在并購活動上相當積極的企業(yè)，便應該事先發(fā)展一套穩(wěn)固的治理架構(gòu)、政策及運作原則，用以評估并購活動的前景，而不是在并購過程中，才開始討論治理流程。好的公司治理與戰(zhàn)略策略規(guī)劃之間需有堅固的聯(lián)系，內(nèi)部審計可以藉由評估組織的策略規(guī)劃與決策流程，協(xié)助達到這個目標。

（五）評價治理業(yè)績

企業(yè)常以各種方式衡量業(yè)務活動的執(zhí)行效力，企業(yè)也可以衡量、量化公司治理的績效。內(nèi)部審計人員可以協(xié)助企業(yè)評估這些績效衡量方式的準確性及可信度。內(nèi)部審計對治理業(yè)績的評價應確定組織是否已存在一套衡量公司治理相關活動的機制并評估這些衡量機制的功能、范圍、效力、以及該機制與整體公司治理活動的相關性。

參考文獻：

1.楊雄勝.高級財務管理［M］.東北財經(jīng)大學出版社，2004

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Abstract: the green environmental protection and energy saving were paid increasingly attention by people, intelligent systems in the importance of building the more important. To make intelligent systems engineering get smooth implementation, based on his own experience, the project implementation process related Suggestions.

Keywords: intelligence engineering, technical clarificaiton, field management, engineering acceptance

中圖分類號： TU712+.5 文獻標識碼：A 文章編號：

建筑工程是以建筑專業(yè)和結(jié)構(gòu)專業(yè)的進度為主線的集體活動，所有機電專業(yè)都圍繞建筑和結(jié)構(gòu)專業(yè)而展開工作，加之智能化專業(yè)與機電專業(yè)交叉非常密切。因此，特別注意與機電專業(yè)和裝修專業(yè)的配合問題。

作為施工管理人員，施工過程中時刻注意項目的屬性：項目的一次性、項目目的的確定性、項目的獨特性、項目的不確定性、組織的臨時性和開放性、項目開發(fā)與實施的漸進性、項目活動的整體性、結(jié)果的不可逆轉(zhuǎn)性、項目需要使用多種資源。在施工過程中，項目的屬性都會在施工過程中體現(xiàn)出來。下面我將以現(xiàn)場施工管理的過程來論述。

準備工作

1、掌握業(yè)主單位、監(jiān)理單位、總包單位的相關專業(yè)工程師（建筑專業(yè)、暖通專業(yè)、給排水專業(yè)、電氣專業(yè)等）；于這個項目相關本公司的各職能部門（項目經(jīng)理、采購、技術(shù)、造價、合同管理）的相關負責人、工作流程和審批流程。

2、與本公司的設計負責人取得聯(lián)系，取得本工程相關的設計資料，了解工程進展情況。

3、通過與其他單位的專業(yè)工程師溝通，掌握施工現(xiàn)場的進度情況；工程的工期、現(xiàn)場目前的進度、各個專業(yè)進度的關鍵節(jié)點、施工現(xiàn)場的管理辦公室、庫房、進場前和施工過程中需要辦理和遞交的相關資料等。

技術(shù)交底

1、發(fā)現(xiàn)工程設計方面的技術(shù)問題。

根據(jù)技術(shù)部門提供的設計資料（圖紙、點位表、設備清單），掌握建筑結(jié)構(gòu)布局和系統(tǒng)當前設計情況（選用產(chǎn)品的架構(gòu)、管理機房和弱電間的位置和管線、建筑物的進戶管、橋架路由、平面圖中的施工難點），同時記錄存在的相關問題，一般與技術(shù)人員溝通。

2、明確工程施工過程中的技術(shù)問題。

與設計負責人溝通，落實設計資料中的存在問題。同時，對存在問題做出相應調(diào)整。

3、編制施工進度計劃。

以設計中存在的問題和工程的現(xiàn)場情況為依據(jù)，向項目經(jīng)理匯報施工過程的存在的問題及應該采取的措施、心中施工進度計劃（含采購計劃、人員投入計劃、目前主要費用的支出等）。

4、通過對各個系統(tǒng)設備清單的研究，核實系統(tǒng)的功能是否滿足設計要求。

通過相關媒體或者與廠家溝通，核實系統(tǒng)的功能是否滿足設計要求，實現(xiàn)系統(tǒng)功能的設備清單是否缺漏項。

5、結(jié)合以上情況，在與業(yè)主單位、監(jiān)理單位、總包單位的溝通過程中，書面提出需要他們配合技術(shù)問題和系統(tǒng)可以實現(xiàn)的功能，為以后工程驗收做好準備工作。

編制施工計劃

根據(jù)總包的進度計劃，結(jié)合現(xiàn)場的實際情況，編制工程施工進度計劃、采購計劃、人員投入計劃、資金支出計劃。所有計劃的各個施工環(huán)節(jié)和工期是環(huán)環(huán)相的，而各個計劃之間是相互交叉和對應。編制完成進度計劃后，自己就會對整個工程的施工過程有底了。

注明：應全面考慮各種計劃的各個環(huán)節(jié)及需要的時間。

材料采購管理

1、管線采購：結(jié)合工程實際，依據(jù)本工程的設計圖紙和造價預算，核實工程實際所需的各種管線和設備的工程量（分系統(tǒng)、分樓層）。按照管線工程量分批或者按月采購管線，最后一批的應占管線工程量的20％（需要結(jié)合現(xiàn)場未完成的工程量來確定采購量）。

2、設備采購：根據(jù)現(xiàn)場工程進展情況，及時提交設備采購清單（以設備安裝的開始時間為終止時間，充分采購周期（含供貨周期）所需的時間）。提交設備清單時，需要結(jié)合現(xiàn)場需求的變化對原設備清單做出調(diào)整（注意設備的相關型號是否有調(diào)整）。對于變更部分，需要征得相關單位同意。

注意事項：

1、每次采購工程量之前，由分包單位申報需求工程量，項目經(jīng)理負責審核。在編寫材料采購單的時間上，需要充分考慮公司的工作流程和供貨周期，從而保證合適的到貨時間（時間過早，有占用庫房空間、丟失和浪費的風險，時間過晚，耽誤工程進度和工人窩工）。

2、對于大件、貴重、不易搬動的設備把握好到貨時間，最好在安裝的前幾天到貨，從而減少二次搬運和防止損壞的風險。

現(xiàn)場施工管理

合同管理

結(jié)合工程進度，以工程敷設線纜所屬橋架的種類來選擇分包單位，或者以建筑物的數(shù)量來選擇分包單位。這樣明確各個施工單位的責任，避免分包單位之間有施工內(nèi)容交叉，防止互相推卸責任。（注意：掌握分包單位每天的進度和質(zhì)量，最好每天的施工日志，將施工過程中的細節(jié)控制在自己手中，防止受制于分包單位）

注意合同條款中以下內(nèi)容，從而保證合同有據(jù)可依，能夠順利執(zhí)行：

1、分包單位的負責人必須長期待在現(xiàn)場，便于掌握現(xiàn)場情況，及時處理現(xiàn)場的施工質(zhì)量、進度、變更。

2、對于變更的人工單價和結(jié)算辦法、因消極代工而延誤工程進度的規(guī)定和處罰、違約的細則等條款要有明確規(guī)定，保證工程施工的順利開展。

3、對施工質(zhì)量、管線數(shù)量的損耗的考核的獎罰應有明確規(guī)定，設備的損耗、丟失的賠償辦法。

現(xiàn)場管理

1、分包單位進入現(xiàn)場后，對各個分包單位進行技術(shù)交底、施工質(zhì)量交底、職業(yè)健康安全和文明施工交底等。

2、對分包單位的施工員、質(zhì)檢員、安全員、材料員、資料員，對相關進行單獨交底。

3、掌握各個分包單位的施工進度和施工內(nèi)容，交代相關的注意事項（包括安全問題等），隨時核查施工單位的工程進度和施工質(zhì)量，對于任何質(zhì)量問題，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，當場指出。對所有施工人員進行指導，防止再犯。

4、管線施工：在弱電間、管理機房等重要位置的管線是否與其他專業(yè)的管線有沖突。以單層為單位，待所有機電專業(yè)管路完工后，在進行線纜敷設。線纜敷設時，注意線纜兩端的預留、避免橋架拐彎或者垂直彎處的線纜受力，線路綁扎時按線纜種類、顏色進行分類，每捆的線纜根數(shù)基本相同。每層線纜進垂直橋架后，應該在每根線線纜上增加標簽，方便以后設備調(diào)試、系統(tǒng)維修。

5、設備安裝前，對于安裝工藝流程和注意事項進行培訓，減少損失、浪費。設備安裝質(zhì)量實行全檢制度，保證所有設備的工程質(zhì)量（建筑項目的一次性和結(jié)果的不可逆轉(zhuǎn)性，避免返工）。

庫房管理

1、領取時間管理：每天兩次，各個分包單位在規(guī)定的時間段領取管線和設備。

2、責任人管理：各個分包單位從庫房領取管線和設備經(jīng)辦人必須是分包單位授權(quán)的。

3、進出管理：分包單位分系統(tǒng)按樓層領取管線和設備，對于其施工位置進行考核，防止浪費。

4、資料管理：庫房管理人員做好進出庫管理的文字記錄、電子版管理，方便以后審核和統(tǒng)計。對于相關設備的說明書、合格證、檢測報告等分系統(tǒng)進行歸檔，方便資料報驗和工程驗收。

變更管理

對于施工工程中的變更的處理原則是“先商量好變更單的主要內(nèi)容，再簽變更單，最后施工”。針對特殊或者緊急情況，可以商定好變更簽單的內(nèi)容，馬上組織施工，隨后補簽變更單。對于變更單，按照施工合同中的規(guī)定，對于小額的變更量累計和歸納后，到達相關額度，再出變更單。

資料管理

對于施工過程中各種資料分單位進行管理，以便以后查閱。

施工過程資料：施工日志、進場材料報驗、隱蔽工程報驗、安裝質(zhì)量報驗、系統(tǒng)調(diào)試記錄等應及時報驗或者記錄，為工程竣工資料做好準備材料。

施工資料處理：對于發(fā)生的資料和信息保證現(xiàn)場的施工管理人員都應該知道，同事之間交叉核對，做好事前提醒，事后經(jīng)驗共享。防止信息堵塞或因人員變動而影響工程進度，

工程驗收

1、驗收時間：最佳的驗收時間是總包單位的驗收時間。因為短時間內(nèi)業(yè)主的管理維護部門不可能短時間內(nèi)熟悉現(xiàn)場和系統(tǒng)，因而能夠快速驗收。否則，工程驗收就會持久、長期驗收的施工內(nèi)容。

2、前期準備：系統(tǒng)試運行滿足設計要求，竣工資料（竣工圖、施工過程文檔、培訓資料、操作手冊等）等均滿足設計要，具備驗收條件。

3、驗收原則：分系統(tǒng)或者分樓層組織工程驗收。對于部分系統(tǒng)未完成的施工內(nèi)容可以備注說明或者承諾的方式，能驗收就爭取驗收，防止持久、長期驗收。

參考文獻：

《智能建筑弱電工程施工手冊》，符長青等，中國建筑工業(yè)出版社

篇（8）

也正因為如此，人工智能發(fā)展進程中所面臨的挑戰(zhàn)才不僅僅局限于技術(shù)或產(chǎn)業(yè)領域，而更多體現(xiàn)在經(jīng)濟、社會、政治領域的公共政策選擇上。首先，普遍建立在科層制基礎上的公共事務治理結(jié)構(gòu)，是否能夠適應技術(shù)發(fā)展和應用過程中所大規(guī)模激發(fā)的不確定性和不可預知性?再者，長久以來圍繞人類行為的規(guī)制制度，是否同樣能夠適應以數(shù)據(jù)、算法為主體的應用環(huán)境?最后，如何構(gòu)建新的治理體系和治理工具來應對伴隨人工智能發(fā)展而興起的新的經(jīng)濟、社會、政治問題?

應對上述挑戰(zhàn)并不完全取決于技術(shù)發(fā)展或商業(yè)創(chuàng)新本身，而更多依賴于我們的公共政策選擇。本文試圖在分析人工智能發(fā)展邏輯及其所引發(fā)的風險挑戰(zhàn)的基礎上，對人工智能時代的公共政策選擇做出分析，并討論未來改革的可能路徑，這也就構(gòu)成了人工智能治理的三個基本問題。具體而言，人工智能本身成為治理對象，其發(fā)展與應用構(gòu)成了治理挑戰(zhàn)，而在此基礎上如何做出公共政策選擇便是未來治理變革的方向。

全文共分為四個部分：第一部分將探討人工智能的概念及特征，并進而對其發(fā)展邏輯進行闡述。作為一項顛覆性技術(shù)創(chuàng)新，其本身的技術(shù)門檻對決策者而言構(gòu)成了挑戰(zhàn)，梳理并捋清人工智能的本質(zhì)內(nèi)涵因而成為制定相關公共政策的前提;第二部分將著重分析人工智能時代崛起所帶來的治理挑戰(zhàn)，主要包括三個方面，即傳統(tǒng)科層治理結(jié)構(gòu)應對人工智能新的生產(chǎn)模式的滯后性、建基于行為因果關系之上的傳統(tǒng)治理邏輯應對人工智能新主體的不適用性，以及人工智能發(fā)展所引發(fā)的新議題的治理空白;面對上述挑戰(zhàn)，各國都出臺了相關政策，本文第三部分對此進行了綜述性對比分析，并指出了其進步意義所在。需要指出的是，盡管各國的政策目標都試圖追求人工智能發(fā)展與監(jiān)管的二維平衡，但由于缺乏對人工智能內(nèi)涵及其發(fā)展邏輯的完整認識，當前的公共政策選擇有失綜合性;本文第四部分將提出新的治理思路以及公共政策選擇的其他可能路徑，以推動圍繞人工智能治理的相關公共政策議題的深入討論。

一、人工智能的概念及技術(shù)發(fā)展邏輯：算法與數(shù)據(jù)

伴隨著人工智能技術(shù)的快速發(fā)展，尤其是其近年來在棋類對弈、自動駕駛、人臉識別等領域的廣泛應用，圍繞人工智能所可能引發(fā)的社會變革產(chǎn)生了激烈爭論。在一方面，以霍金[2]、馬斯克[3]、比爾-蓋茨[4]、赫拉利[5]為代表的諸多人士呼吁加強監(jiān)管，警惕“人工智能成為人類文明史的終結(jié)”;在另一方面，包括奧巴馬[6]在內(nèi)的政治家、學者又認為應該放松監(jiān)管，充分釋放人工智能的技術(shù)潛力以造福社會。未來發(fā)展的不確定性固然是引發(fā)當前爭論的重要原因之一，但圍繞“人工智能”概念內(nèi)涵理解的不同，以及對其發(fā)展邏輯認識的不清晰，可能也同樣嚴重地加劇了人們的分歧。正因為此，廓清人工智能的概念內(nèi)涵和發(fā)展邏輯不僅是回應爭論的需要，也是進一步提出公共政策建議的前提。

就相關研究領域而言，人們對于“人工智能”這一概念的定義并未形成普遍共識。計算機領域的先驅(qū)阿蘭-圖靈曾在《計算機器與智能》一文中提出，重要的不是機器模仿人類思維過程的能力，而是機器重復人類思維外在表現(xiàn)行為的能力。[7]正是由此理解出發(fā)，著名的“圖靈測試”方案被提出。但如同斯坦福大學計算機系教授約翰·麥卡錫所指出的，“圖靈測試”僅僅只是“人工智能”概念的一部分，不模仿人類但同時也能完成相關行為的機器同樣應被視為“智能”的。[8]事實上，約翰·麥卡錫正是現(xiàn)代人工智能概念的提出者。在他看來，“智能”關乎完成某種目標的行為“機制”，而機器既可以通過模仿人來實現(xiàn)行為機制，也可以自由地使用任何辦法來創(chuàng)造行為機制。[9]由此，我們便得到了人工智能領域另一個非常重要的概念——“機器學習”。

人工智能研究的目標是使機器達到人類級別的智能能力，而其中最重要的便是學習能力。[10]因此，盡管“機器學習”是“人工智能”的子域，但很多時候我們都將這兩個概念等同起來。[11]就實現(xiàn)過程而言，機器學習是指利用某些算法指導計算機利用已知數(shù)據(jù)得出適當模型，并利用此模型對新的情境給出判斷，從而完成行為機制的過程。此處需要強調(diào)一下機器學習算法與傳統(tǒng)算法的差異。算法本質(zhì)上就是一系列指令，告訴計算機該做什么。對于傳統(tǒng)算法而言，其往往事無巨細地規(guī)定好了機器在既定條件下的既定動作;機器學習算法卻是通過對已有數(shù)據(jù)的“學習”，使機器能夠在與歷史數(shù)據(jù)不同的新情境下做出判斷。以機器人行走的實現(xiàn)為例，傳統(tǒng)算法下，程序員要仔細規(guī)定好機器人在既定環(huán)境下每一個動作的實現(xiàn)流程;而機器學習算法下，程序員要做的則是使計算機分析并模擬人類的行走動作，以使其即使在完全陌生的環(huán)境中也能實現(xiàn)行走。

由此，我們可以對“人工智能”設定一個“工作定義”以方便進一步的討論：人工智能是建立在現(xiàn)代算法基礎上，以歷史數(shù)據(jù)為支撐，而形成的具有感知、推理、學習、決策等思維活動并能夠按照一定目標完成相應行為的計算系統(tǒng)。這一概念盡管可能仍不完善，但它突出了人工智能技術(shù)發(fā)展和應用的兩大基石——算法與數(shù)據(jù)，有助于討論人工智能的治理問題。

首先，算法即是規(guī)則，它不僅確立了機器所試圖實現(xiàn)的目標，同時也指出了實現(xiàn)目標的路徑與方法。就人工智能當前的技術(shù)發(fā)展史而言，算法主要可被劃分為五個類別：符號學派、聯(lián)接學派、進化學派、類推學派和貝葉斯學派。[12]每個學派都遵循不同的邏輯、以不同的理念實現(xiàn)了人工智能(也即“機器學習”)的過程。舉例而言，“符號學派”將所有的信息處理簡化為對符號的操縱，由此學習過程被簡化(抽象)為基于數(shù)據(jù)和假設的規(guī)則歸納過程。在數(shù)據(jù)(即歷史事實)和已有知識(即預先設定的條件)的基礎上，符號學派通過“提出假設-數(shù)據(jù)驗證-進一步提出新假設-歸納新規(guī)則”的過程來訓練機器的學習能力，并由此實現(xiàn)在新環(huán)境下的決策判斷。

從對“符號學派”的描述中可以發(fā)現(xiàn)，機器學習模型成功的關鍵不僅是算法，還有數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)的缺失和預設條件的不合理將直接影響機器學習的輸出(就符號學派而言，即決策規(guī)則的歸納)。最明顯體現(xiàn)這一問題的例子便是羅素的“歸納主義者火雞”問題：火雞在觀察10天(數(shù)據(jù)集不完整)之后得出結(jié)論(代表預設條件不合理，超過10個確認數(shù)據(jù)即接受規(guī)則)，主人會在每天早上9點給它喂食;但接下來是平安夜的早餐，主人沒有喂它而是宰了它。

所有算法類型盡管理念不同，但模型成功的關鍵都聚焦于“算法”和“數(shù)據(jù)”。事實上，如果跳出具體學派的思維束縛，每種機器學習算法都可被概括為“表示方法、評估、優(yōu)化”這三個部分。[13]盡管機器可以不斷的自我優(yōu)化以提升學習能力，且原則上可以學習任何東西，但評估的方法和原則(算法)以及用以評估的數(shù)據(jù)(數(shù)據(jù))都是人為決定的——而這也正是人工智能治理的關鍵所在。算法與數(shù)據(jù)不僅是人工智能發(fā)展邏輯的基石，其同樣是治理的對象和關鍵。

總而言之，圍繞“人工智能是否會取代人類”的爭論事實上并無太大意義，更重要的反而是在廓清人工智能的內(nèi)涵并理解其發(fā)展邏輯之后，回答“治理什么”和“如何治理”的問題。就此而言，明確治理對象為算法和數(shù)據(jù)無疑是重要的一步。但接下來的重要問題仍然在于，人工智能時代的崛起所帶來的治理挑戰(zhàn)究竟是什么?當前的制度設計是否能夠?qū)ζ渥龀鲇行獙?如果答案是否定的，我們又該如何重構(gòu)治理體系以迎接人工智能時代的崛起?本文余下部分將對此做進一步的闡述。

二、人工智能時代崛起的治理挑戰(zhàn)

不同于其他顛覆性技術(shù)，人工智能的發(fā)展并不局限于某一特定產(chǎn)業(yè)，而是能夠支撐所有產(chǎn)業(yè)變革的通用型技術(shù)。也正因為此，其具有廣泛的社會溢出效應，在政治、經(jīng)濟、社會等各個領域都會帶來深刻變革，并將同時引發(fā)治理方面的挑戰(zhàn)。具體而言，挑戰(zhàn)主要體現(xiàn)在以下三個方面。

首先，治理結(jié)構(gòu)的僵化性，即傳統(tǒng)的科層制治理結(jié)構(gòu)可能難以應對人工智能快速發(fā)展而形成的開放性和不確定性。之所以需要對人工智能加以監(jiān)管，原因在于其可能成為公共危險的源頭，例如當自動駕駛技術(shù)普及之后，一旦出現(xiàn)問題，便可能導致大規(guī)模的連續(xù)性傷害。但不同機、大型水壩、原子核科技等二十世紀的公共危險源，人工智能的發(fā)展具有極強的開放性，任何一個程序員或公司都可以毫無門檻的進行人工智能程序的開發(fā)與應用。這一方面是由于互聯(lián)網(wǎng)時代的到來，使得基于代碼的生產(chǎn)門檻被大大降低[14];另一方面，這也是人工智能本身發(fā)展規(guī)律的需要。正如前文所提到，唯有大規(guī)模的數(shù)據(jù)輸入才可能得到較好的機器學習結(jié)果，因此將人工智能的平臺(也即算法)以開源形式公開出來，以使更多的人在不同場景之下加以利用并由此吸收更多、更完備的數(shù)據(jù)以完善算法本身，就成為了大多數(shù)人工智能公司的必然選擇。與此同時，人工智能生產(chǎn)模式的開放性也必然帶來發(fā)展的不確定性，在缺乏有效約束或引導的情況下，人工智能的發(fā)展很可能走向歧途。面對這一新形勢，傳統(tǒng)的、基于科層制的治理結(jié)構(gòu)顯然難以做出有效應對。一方面，政府試圖全范圍覆蓋的事前監(jiān)管已經(jīng)成為不可能，開放的人工智能生產(chǎn)網(wǎng)絡使得監(jiān)管機構(gòu)幾乎找不到監(jiān)管對象;另一方面，由上至下的權(quán)威結(jié)構(gòu)既不能傳遞給生產(chǎn)者，信息不對稱問題的加劇還可能導致監(jiān)管行為走向反面。調(diào)整治理結(jié)構(gòu)與治理邏輯，并形成適應具有開放性、不確定性特征的人工智能生產(chǎn)模式，是當前面臨的治理挑戰(zhàn)之一。

再者，治理方法的滯后性，即長久以來建立在人類行為因果關系基礎上的法律規(guī)制體系，可能難以適用于以算法、數(shù)據(jù)為主體的應用環(huán)境。人工智能的價值并不在于模仿人類行為，而是其具備自主的學習和決策能力;正因為如此，人工智能技術(shù)才不能簡單地理解為其創(chuàng)造者(即人)意志的表達。程序員給出的只是學習規(guī)則，但真正做出決策的是基于大規(guī)模數(shù)據(jù)訓練后的算法本身，而這一結(jié)果與程序員的意志并無直接因果關聯(lián)。事實上也正由于這個特點，AlphaGo才可能連續(xù)擊敗圍棋冠軍，而其設計者卻并非圍棋頂尖大師。也正是在這個意義上，我們才回到了福柯所言的“技術(shù)的主體性”概念。在他看來，“技術(shù)并不僅僅是工具，或者不僅僅是達到目的的手段;相反，其是政治行動者，手段與目的密不可分”。[15]就此而言，長久以來通過探究行為與后果之因果關系來規(guī)范人的行為的法律規(guī)制體系，便可能遭遇窘境：如果將人工智能所造成的侵權(quán)行為歸咎于其設計者，無疑不具有說服力;但如果要歸咎于人工智能本身，我們又該如何問責一個機器呢?由此，如何應對以算法、數(shù)據(jù)為核心的技術(shù)主體所帶來的公共責任分配問題，是當前面臨的第二個治理挑戰(zhàn)。

最后，治理范圍的狹隘性，即對于受人工智能發(fā)展沖擊而引發(fā)的新的社會議題，需要構(gòu)建新的治理體系和發(fā)展新的治理工具。人工智能發(fā)展所引發(fā)的治理挑戰(zhàn)不僅僅體現(xiàn)在現(xiàn)有體系的不適應上，同時還有新議題所面臨的治理空白問題。具體而言，這又主要包括以下議題：算法是否能夠享有言論自由的憲法保護，數(shù)據(jù)的權(quán)屬關系究竟如何界定，如何緩解人工智能所可能加劇的不平等現(xiàn)象，以及如何平衡人工智能的發(fā)展與失業(yè)問題。在人工智能時代之前，上述問題并不存在，或者說并不突出;但伴隨著人工智能的快速發(fā)展和應用普及，它們的重要性便日漸顯著。以最為人所關注的失業(yè)問題為例，就技術(shù)可能性來說，人工智能和機器人的廣泛應用代替人工勞動，已是一個不可否定的事實了。無論是新聞記者，還是股市分析員，甚至是法律工作者，其都有可能為機器所取代。在一個“充分自動化(Full Automation)”的世界中，如何重新認識勞動與福利保障的關系、重構(gòu)勞動和福利保障制度，便成為最迫切需要解決的治理挑戰(zhàn)之一。[16]

上述三方面共同構(gòu)成了人工智能時代崛起所帶來的治理挑戰(zhàn)。面對這些挑戰(zhàn)，各國也做出了相應的公共政策選擇。本文第三部分將對各國人工智能的治理政策進行對比性分析。在此基礎上，第四部分將提出本文的政策建議。

三、各國人工智能治理政策及監(jiān)管路徑綜述

人工智能時代的崛起作為一種普遍現(xiàn)象，其所引發(fā)的治理挑戰(zhàn)是各國面臨的共同問題，各國也陸續(xù)出臺了相關公共政策以試圖推動并規(guī)范人工智能的快速發(fā)展。

美國于2016年同時頒布了《國家人工智能研究與發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》和《為人工智能的未來做好準備》兩個國家級政策框架，前者側(cè)重從技術(shù)角度指出美國人工智能戰(zhàn)略的目的、愿景和重點方向，而后者則更多從治理角度探討政府在促進創(chuàng)新、保障公共安全方面所應扮演的角色和作用。就具體的監(jiān)管政策而言，《為人工智能的未來做好準備》提出了一般性的應對方法，強調(diào)基于風險評估和成本-收益考量的原則以決定是否對人工智能技術(shù)的研發(fā)與應用施以監(jiān)管負擔。[17]日本同樣于2016年出臺了《第五期(2016～2020年度)科學技術(shù)基本計劃》，提出了“超智能社會5.0”的概念，強調(diào)通過推動數(shù)據(jù)標準化、建設社會服務平臺、協(xié)調(diào)發(fā)展多領域智能系統(tǒng)等各方面工作促進人工智能的發(fā)展和應用。[18]

盡管美國和日本的政策著力點不同，但其共有的特點是對人工智能的發(fā)展及其所引發(fā)的挑戰(zhàn)持普遍的包容與開放態(tài)度。就當前的政策框架而言，美日兩國的政策目標更傾斜于推動技術(shù)創(chuàng)新、保持其國家競爭力的優(yōu)勢地位;當涉及對人工智能所可能引發(fā)的公共問題施以監(jiān)管時，其政策選擇也更傾向于遵循“無需批準式(permissionless)”的監(jiān)管邏輯，即強調(diào)除非有充分案例證明其危害性，新技術(shù)和新商業(yè)模式默認為都是被允許的。[19]至于人工智能的發(fā)展對個人數(shù)據(jù)隱私、社會公共安全的潛在威脅，盡管兩國的政策框架都有所涉及，卻并非其政策重心——相比之下，英國、法國則采取了不同的政策路徑。

英國政府2016年了《人工智能：未來決策制定的機遇與影響》，對人工智能的變革性影響以及如何利用人工智能做出了闡述與規(guī)劃，尤其關注到了人工智能發(fā)展所帶來的法律和倫理風險。在該報告中，英國政府強調(diào)了機器學習與個人數(shù)據(jù)相結(jié)合而對個人自由及隱私等基本權(quán)利所帶來的影響，明確了對使用人工智能所制定出的決策采用問責的概念和機制，并同時在算法透明度、算法一致性、風險分配等具體政策方面做出了規(guī)定。[20]與英國類似，法國在2017年的《人工智能戰(zhàn)略》中延續(xù)了其在2006年通過的《信息社會法案》的立法精神，同樣強調(diào)加強對新技術(shù)的“共同調(diào)控”，以在享有技術(shù)發(fā)展所帶來的福利改進的同時，充分保護個人權(quán)利和公共利益。[21]與美日相比，英法的公共政策更偏向于“審慎監(jiān)管(precautionary)”的政策邏輯，即強調(diào)新技術(shù)或新的商業(yè)模式只有在開發(fā)者證明其無害的前提下才被允許使用。[22]

在本文看來，無論是“無需批準式監(jiān)管”還是“審慎監(jiān)管”，在應對人工智能時代崛起所帶來的治理挑戰(zhàn)方面都有其可取之處：前者側(cè)重于推動創(chuàng)新，而后者則因重視安全而更顯穩(wěn)健。但需要指出的是，這兩種監(jiān)管路徑的不足卻也十分明顯。正如前文第二部分所指出，一方面，快速迭代的技術(shù)發(fā)展與商業(yè)模式創(chuàng)新必將引發(fā)新的社會議題，無論是算法是否受到言論自由的權(quán)利保護還是普遍失業(yè)對社會形成的挑戰(zhàn)，它們都在客觀上要求公共政策做出應對，而非片面的“無需批準式監(jiān)管”能夠處理。更重要的是，“無需批準式監(jiān)管”的潛在假設是事后監(jiān)管的有效性;然而，在事實上，正如2010年5月6日美國道瓊斯工業(yè)指數(shù)“瞬間崩盤”事件所揭示的，即使單個電子交易程序合規(guī)運行，當各個系統(tǒng)行為聚合在一起時反而卻造成了更大的危機。[23]在此種情形下，依賴于合規(guī)性判斷的“事后監(jiān)管”基本上難以有效實施。另一方面，人工智能本身的自主性和主體性使得建立在人類行為因果關系基礎上的“審慎監(jiān)管”邏輯存在天然缺陷：既然人類無法預知人工智能系統(tǒng)可能的行為或決策，開發(fā)者又如何證明人工智能系統(tǒng)的無害性?

正如本文所反復強調(diào)的，人工智能與其他革命性技術(shù)的不同之處，正是在于其所帶來的社會沖擊的綜合性和基礎性。人工智能并非單個領域、單個產(chǎn)業(yè)的技術(shù)突破，而是對于社會運行狀態(tài)的根本性變革;人工智能時代的崛起也并非一夜之功，而是建立在計算機革命、互聯(lián)網(wǎng)革命直至數(shù)字革命基礎上的“奇點”變革。因此，面對人工智能時代崛起所帶來的治理挑戰(zhàn)，我們同樣應該制定綜合性的公共政策框架，而非僅僅沿襲傳統(tǒng)治理邏輯，例如只是針對具體議題在“創(chuàng)新”與“安全”這個二元維度下進行艱難選擇。本文在第四部分從承認技術(shù)的主體性、重構(gòu)社會治理制度、推進人工智能全球治理這三方面提出了政策建議，并希望以此推動更深入地圍繞人工智能時代公共政策選擇的研究與討論。

四、人工智能時代的公共政策選擇

《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》明確提出了到2030年我國人工智能發(fā)展的“三步走”目標，而在每一個階段，人工智能法律法規(guī)、倫理規(guī)范和政策體系的逐步建立與完善都是必不可少的重要內(nèi)容。面對人工智能時代崛起的治理挑戰(zhàn)，究竟應該如何重構(gòu)治理體系、創(chuàng)新治理機制、發(fā)展治理工具，是擺在決策者面前的重要難題。本文基于對人工智能基本概念和發(fā)展邏輯的梳理分析，結(jié)合各國已有政策的對比分析，提出以下三方面的改革思路，以為人工智能時代的公共選擇提供參考。

第一，人工智能發(fā)展的基石是算法與數(shù)據(jù)，建立并完善圍繞算法和數(shù)據(jù)的治理體系與治理機制，是人工智能時代公共政策選擇的首要命題，也是應對治理挑戰(zhàn)、賦予算法和數(shù)據(jù)以主體性的必然要求。(1)就算法治理而言，涉及的核心議題是算法的制定權(quán)及相應的監(jiān)督程序問題。算法作為人工智能時代的主要規(guī)則，究竟誰有權(quán)并通過何種程序來加以制定，誰來對其進行監(jiān)督且又如何監(jiān)督?長久以來公眾針對社交媒體臉書(Facebook)的質(zhì)疑正體現(xiàn)了這一問題的重要性：公眾如何相信臉書向用戶自動推薦的新聞內(nèi)容不會摻雜特殊利益的取向?[24]當越來越多的人依賴定制化的新聞推送時，人工智能甚至會影響到總統(tǒng)選舉。也正因為此，包括透明要求、開源要求在內(nèi)的諸多治理原則，應當被納入到算法治理相關議題的考慮之中。(2)就數(shù)據(jù)治理而言，伴隨著人工智能越來越多地依賴于大規(guī)模數(shù)據(jù)的收集與利用，個人隱私的保護、數(shù)據(jù)價值的分配、數(shù)據(jù)安全等相關議題也必將成為公共政策的焦點。如何平衡不同價值需求、規(guī)范數(shù)據(jù)的分享與應用，也同樣成為人工智能時代公共政策選擇的另一重要抓手。

第二，創(chuàng)新社會治理制度，進一步完善社會保障體系，在最大程度上緩解人工智能發(fā)展所可能帶來的不確定性沖擊。與歷史上的技術(shù)革命類似，人工智能的發(fā)展同樣會導致利益的分化與重構(gòu)，而如何保證技術(shù)革命成本的承受者得到最大限度的彌補并使所有人都享有技術(shù)發(fā)展的“獲得感”，不僅是社會發(fā)展公平、正義的必然要求，也是促進技術(shù)革命更快完成的催化劑。就此而言，在人工智能相關公共政策的考量中，我們不僅應該關注產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟政策，同時也應該關注社會政策，因為只有后者的完善才能夠控制工人或企業(yè)家所承擔的風險，并幫助他們判斷是否支持或抵制變革的發(fā)生。就具體的政策設計來說，為緩解人工智能所可能帶來的失業(yè)潮，基本收入制度的普遍建立可能應該被提上討論議程了。“基本收入”是指政治共同體(如國家)向所有成員不加任何限制條件地支付一定數(shù)額的收入，以滿足其基本生活的需求。盡管存在“養(yǎng)懶漢”的質(zhì)疑，但有研究者已指出，自18世紀就開始構(gòu)想的基本收入制度很有可能反過來促進就業(yè)。[25]芬蘭政府已經(jīng)于2017年初開始了相關實驗，美國的一些州、瑞士也做出了一定探索。在人工智能時代尚未完全展現(xiàn)其“猙容”之前，創(chuàng)新社會治理機制、完善社會保障體系，可能是平衡技術(shù)創(chuàng)新與社會風險的最佳路徑。

第三，構(gòu)建人工智能全球治理機制，以多種形式促進人工智能重大國際共性問題的解決，共同應對開放性人工智能生產(chǎn)模式的全球性挑戰(zhàn)。人工智能的發(fā)展具有開放性和不確定性的特征，生產(chǎn)門檻的降低使得人工智能技術(shù)研發(fā)的跨國流動性很強，相關標準的制定、開放平臺的搭建、共享合作框架的形成，無不要求構(gòu)建相應的全球治理機制。另一方面，跨境數(shù)據(jù)流動在廣度和深度上的快速發(fā)展成為了人工智能技術(shù)進步的直接推動力，但各國數(shù)據(jù)規(guī)制制度的巨大差異在制約跨境數(shù)據(jù)流動進一步發(fā)展的同時，也將影響人工智能時代的全面到來。[26]故此，創(chuàng)新全球治理機制，在承認各國制度差異的前提下尋找合作共享的可能性，便成為人工智能時代公共政策選擇的重要考量之一。就具體的機制設計而言，可以在人工智能全球治理機制的構(gòu)建中引入多利益相關模式;另一方面，為防止巨頭壟斷的形成，充分發(fā)揮主權(quán)國家作用的多邊主義模式同樣不可忽視。作為影響深遠的基礎性技術(shù)變革，互聯(lián)網(wǎng)全球治理機制的經(jīng)驗和教訓值得人工智能發(fā)展所借鑒。

上述三方面從整體上對人工智能時代的公共政策框架做出了闡述。與傳統(tǒng)政策局限于“創(chuàng)新”與“安全”之間做出二維選擇不同，本文以更綜合的視角提出了未來公共政策選擇的可能路徑。就其內(nèi)在聯(lián)系來講，建立并完善圍繞算法和數(shù)據(jù)的治理體系是起點，其將重構(gòu)人工智能時代的規(guī)則與制度;創(chuàng)新社會治理機制并完善社會保障體系是底線，其將緩解人工智能所帶來的影響與波動;構(gòu)建全球治理機制則成為了制度性的基礎設施，推動各國在此之上共同走向人工智能時代的“人類命運共同體”。

五、結(jié)語

在經(jīng)歷了60余年的發(fā)展之后，人工智能終于在互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、機器學習等諸多技術(shù)取得突破的基礎上實現(xiàn)了騰飛。在未來的人類生活中，人工智能也必將扮演越來越重要的角色。對于這樣的圖景，我們自不必驚慌，但卻也不可掉以輕心。對于人工智能的治理，找到正確的方向并采取合理的措施，正是當下所應該重視的政策議題。而本文的主旨也正在于此：打破長久以來人們對于人工智能的“籠統(tǒng)”式擔憂，指出人工智能技術(shù)發(fā)展的技術(shù)邏輯及其所引發(fā)的治理挑戰(zhàn)，并在此基礎上提出相應的政策選擇。人工智能治理的這三個基本問題，是重構(gòu)治理體系、創(chuàng)新治理機制、發(fā)展治理工具所必須思考的前提。伴隨著我國國家層面戰(zhàn)略規(guī)劃的出臺，我國人工智能的發(fā)展也必將躍上新臺階。在此背景下，深入探討人工智能治理的相關公共政策議題，對于助推一個人工智能時代的崛起而言，既有其必要性，也有其迫切性。（來源：中國行政管理 文/賈開 蔣余浩 編選：中國電子商務研究中心）

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篇（9）

依據(jù)高等教育大眾化以及市場化的特點，結(jié)合紡織工程專業(yè)畢業(yè)生就業(yè)的特點，進行了大量的市場需求調(diào)研，開展教學研究與探索，制訂出以制訂出切實可行紡織工程專業(yè)課程與教學內(nèi)容體系，為社會培養(yǎng)大批優(yōu)秀的紡織工程專業(yè)應用型本科人才。

1 指導思想

以“卓越”理念為指導，建立校內(nèi)外協(xié)同培養(yǎng)機制，培養(yǎng)“重基礎理論、重創(chuàng)新精神、強實踐技能、強綜合素質(zhì)”的應用型創(chuàng)新人才，深化學分制改革，加強與行業(yè)、企業(yè)合作，尊重學生個性發(fā)展，注重學生的社會責任感培育和德智體美全面發(fā)展，構(gòu)建科學合理的滿足學生多元化需求的人才培養(yǎng)體系。結(jié)合紡織行業(yè)的發(fā)展情況、專業(yè)特色和就業(yè)形勢，多次修訂人才培養(yǎng)計劃，對專業(yè)方向、理論課程體系、實踐課程體系各環(huán)節(jié)進行整合、優(yōu)化，取得了一定的實際效果。設置了“紡織品設計”、“紡織品檢測與貿(mào)易”等發(fā)展勢態(tài)良好的專業(yè)方向，拓寬專業(yè)覆蓋面，使學生適應社會主義市場經(jīng)濟條件下對人才需求的靈活性及學生自由擇業(yè)的要求。為學生的就業(yè)、創(chuàng)業(yè)及從事基層工作打下良好的基礎。課程設置模塊化，課程體系系統(tǒng)化，按學科類別整合課程設置，力求課程體系整體優(yōu)化。實踐教學與理論教學并重，以強化實踐教學環(huán)節(jié)，為實踐能力和創(chuàng)新精神的培養(yǎng)創(chuàng)造條件，實踐性環(huán)節(jié)與企業(yè)掛鉤，讓企業(yè)與學生盡快實質(zhì)性的接觸，為以后的就業(yè)打下良好的基礎。

2 具體做法

2.1 整合理論教學體系

根據(jù)培養(yǎng)目標，在構(gòu)建理論教學體系的過程中，按照公共基礎模塊、專業(yè)基礎模塊、專業(yè)模塊、素質(zhì)與能力拓展模塊四個層次設置相關課程。公共基礎模塊所含的課程是每個工科專業(yè)必須開設的課程，主要學習思想政治理論課程、數(shù)學、物理、外語及計算機等基礎知識，培養(yǎng)學生的適應能力和發(fā)展?jié)摿ΑI(yè)模塊由專業(yè)課、方向課和專業(yè)選修課組成。素質(zhì)與能力拓展模塊中的理論課主要由科學技術(shù)類、人文社科類、審美藝術(shù)體衛(wèi)類組成，進一步提高學生的人文精神和審美情趣。

2.2 提高學生創(chuàng)新精神和工程能力

一是紡織工程專業(yè)大幅度地增加了實踐教學環(huán)節(jié)的周數(shù)（由過去的37周增加到45周），投入大量的資金進行硬件建設，提升了實驗室的功能，較好地滿足了基本技能培養(yǎng)和綜合應用能力、設計能力培養(yǎng)的需要，并建立校外實習基地，為學生的工程實踐能力和創(chuàng)新能力的培養(yǎng)提供了有力支撐。二是組織紡工特色的學科競賽，組織了針織品及服飾設計與制作競賽、紡織品特種印花印染競賽、培養(yǎng)了大學生的創(chuàng)新思維和實踐動手能力；三是組織教師積極申報大學生創(chuàng)新訓練項目，學生在導師的指導下，自主選題、自主設計實驗實訓、組建實驗實訓設備、實施實驗實訓、進行數(shù)據(jù)分析處理和撰寫總結(jié)報告等工作，不斷提高學生的自我學習能力、團結(jié)協(xié)作能力和組織實施能力，近幾年共獲批大學生創(chuàng)新項目二十多項（國家級2項，省級6項）；四是加強專業(yè)技能崗位培訓，聯(lián)合市勞動局技能培訓中心，開展紡織纖維檢驗高級工技能培訓。

2.3 通過教學方法和教學手段的改善來提高教學質(zhì)量

1）改善課程的教學方法和教學手段 一是合理地將多媒體技術(shù)應用到紡織類實驗教學中去，充分利用實物和圖片樣品庫，從而能激發(fā)學生的學習興趣，提高紡織類實驗教學的實效。二是在教學方法上采用教師講授、師生互動及啟發(fā)研究等，來提高課堂教學效果。

2）紡織類實驗教學方法與手段改革的探索 減少示范性、驗證性實驗，增加了綜合性、設計性實驗，特別是專業(yè)課的實驗，要求學生利用現(xiàn)有的實驗條件自己設計實驗方案和組織實驗，使專業(yè)課更著重于訓練學生解決實際工程的能力和科研能力，注重培養(yǎng)學生的創(chuàng)新能力和綜合運用知識的能力，使實驗操作的綜合水平進一步提高。

3）提高紡織專業(yè)實習質(zhì)量 校企結(jié)合，建立了相對穩(wěn)定的校外實習基地，選派政治素質(zhì)好、業(yè)務水平高和實踐經(jīng)驗豐富的教師隊伍帶隊指導；聘請企業(yè)專家做專題講座，擴展學生的知識面。

4）加強畢業(yè)設計（論文）環(huán)節(jié)的控制 加強對畢業(yè)選題的審核；加強畢業(yè)設計過程的質(zhì)量監(jiān)控，保證時間和工作量；加強畢業(yè)設計（論文）文件的檢查；進行中期答辯和預答辯；嚴格答辯環(huán)節(jié)。

3 創(chuàng)新點

3.1 立足行業(yè)，面向企業(yè)

主動適應區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展需要，深入紡織行業(yè)、企事業(yè)單位進行調(diào)查，把握紡織專業(yè)的技術(shù)領域狀況和發(fā)展趨勢，確定專業(yè)服務面向，按照培養(yǎng)高素質(zhì)應用型創(chuàng)新人才的總體要求，確定本專業(yè)人才的培養(yǎng)目標，有效地保證紡織專業(yè)人才培養(yǎng)符合社會和用人單位的需求。

3.2 以人為本，因材施教

根據(jù)學生的基礎差異性和發(fā)展的個性化需求，采用分級分層教學模式，課程體系中設置不同教學模塊，在教學組織上體現(xiàn)因材施教，為學生的成人成才提供優(yōu)質(zhì)服務。注重人才培養(yǎng)的多樣性，滿足經(jīng)濟社會發(fā)展對不同規(guī)格人才的需求。

3.3 突出兩“重”，彰顯兩“強”

重視基礎理論教育；重視學生創(chuàng)新精神培養(yǎng)，注重課內(nèi)授課學時和課外學習時間的均衡，合理安排自主學習課程和創(chuàng)新環(huán)節(jié)。加強實踐能力培養(yǎng)，加強校企合作，強化學生綜合素質(zhì)的培養(yǎng)。

篇（10）

對企業(yè)老總來說，許諾得到利益，無疑是員工激勵最有效的方法。因為個人的行為不可避免地帶有個人利益的動機，利益是調(diào)節(jié)員工行為的重要因素。通過激勵，可以使員工認識到在實現(xiàn)企業(yè)最大效益的同時，也能為自己帶來利益，從而將個人目標與企業(yè)目標統(tǒng)一起來。二者統(tǒng)一的程度越大，員工的工作自覺性就越強，其工作的主動性和創(chuàng)造性也越能得到發(fā)揮。

利益“激勵”，請務必言而有信

很多企業(yè)老總會一時興起，用利益來點燃員工的工作熱情。但到了兌現(xiàn)的時候，又推三阻四。根本原因，多數(shù)是因為他們認為“許諾得到利益”僅僅是激發(fā)員工工作熱情的一種手段，而不是對員工工作熱情的認可和獎勵。

員工控訴1：承諾“多勞多得”，最后變成說說而已。

年初，因崗位變動，某連鎖美容院的負責人劉姐被調(diào)至一家新店。為調(diào)動她的工作積極性，老總許諾，如果她能讓美容院效益獲得提升，會有一筆可觀的獎金。劉姐記住了老總那句“多勞多得”的話，在此后的4個月中拼命苦干。結(jié)果，美容院每個月的銷售毛利幾乎達到40%以上的增長，但她的薪資卻依然如故。而且老總對當初的承諾也只字不提，只是對她進行了口頭表揚。不久，劉姐就變成了一個泄了氣的皮球一樣，工作毫無積極性，也開始考慮跳槽。

“多勞多得”，是很多老總激勵員工時都愛說的話。常有老總說：“只要員工的工作出成績，我自然不會虧待他們，升職加薪都是一句話的事。”但很多員工其實最怕聽到這樣的承諾，因為當員工全情投入，業(yè)績?nèi)〉眠M步時，“多勞多得”的衡量標準最終是抓在老總手里，往往會變成嘴上說說而已，嚴重挫傷員工的工作積極性。

員工控訴2：要求多付出，就說“以公司大局為重”；爭取正當利益，被看作“追求個人蠅頭小利”。

某美容院決定以開展免費沙龍講座的形式拓展會員數(shù)量，于是要求全員上下，從顧問到店內(nèi)會計、文案策劃都進行邀約，還宣布凡員工邀請來一人參與免費沙龍講座，便可得到50元的獎勵。會計小馮順利邀請4人出席，按最初說的標準可以得到200元的獎勵。可是，活動過去一個月了，小馮遲遲沒拿到錢。有一天，小馮在與老總聊天時順便提了一句，不想?yún)s遭到了老總的教育：“你們只要努力工作，該得的獎勵我會給的，不要整天只顧著自己的蠅頭小利。”

老總都是賺大錢的，有時候在看到員工爭取個人的利益時，常會覺得這些人都是在“追求個人蠅頭小利”。這不僅讓員工感到無奈，更讓他們感到憤怒。畢竟，員工謀求一份工作是為解決自己的經(jīng)濟問題，說白了就是為了“個人的蠅頭小利”。所以，若以“不要追求個人蠅頭小利”的要求，讓員工放棄自己應得的利益，結(jié)果只會讓老總的信譽度跌到谷底。

正確的激勵方式，讓員工動力加倍

如何有效激勵員工的工作熱情，是擺在每位老總眼前的一道課題，需要老總運用各種“激勵杠桿”，促進員工自我價值的實現(xiàn)。

薪酬激勵

薪酬激勵是最為直接和有效的激勵方式之一，是大多數(shù)美容院會選擇使用的方式。給予員工符合自身價值的薪資待遇，是對員工工作技能和業(yè)績的認可和尊重。老總應該在日常工作中堅持做到以下兩點：

第一，建立公平的薪酬制度。這里所說的公平，包括外部公平和內(nèi)部公平。外部公平，要求企業(yè)的薪酬水平與行業(yè)的薪酬水平要相當：內(nèi)部公平，要求企業(yè)按貢獻定薪酬。

第二，要拉開薪酬檔次。反差對比可以產(chǎn)生更為持久的動力，拉開薪酬檔次可以鼓勵后進，勉勵先進。在設計薪酬體系時，要注意薪酬中的固定部分，保持固定部分的比例，使員工有一定的安全感。

福利激勵

福利是薪酬的一種延伸。大多美容院都實行一定的福利制度，但是由于操作方式不同，效果也不盡相同。其中，節(jié)日福利是必不可少的。我國有多個傳統(tǒng)節(jié)日，還有法定的幾個國際性節(jié)日，諸如中秋節(jié)、春節(jié)、元宵節(jié)、勞動節(jié)、婦女節(jié)等，都是發(fā)放福利的可選時間，老總可以根據(jù)節(jié)日含義，安排不同的節(jié)日福利，凸顯對員工的關心。另外，現(xiàn)在很流行健康項目福利，不少企業(yè)都建立了自己的健身中心或運動中心，或者為員工報銷參加健康俱樂部的費用。

環(huán)境激勵

老總應為員工提供一個良好的工作環(huán)境，包括美容院必須為員工提供良好的工作場所、必要的工具、完整的工作信息以及與公司各相關部門的協(xié)調(diào)等。很多美容院只關心員工的工作本身，而忽略了為工作提供良好的其他支持。員工所處工作環(huán)境的好壞是隨時可以感受得到的，若環(huán)境對員工的工作產(chǎn)生負面影響，會有持續(xù)的不滿。當員工總是感覺到環(huán)境的不適時，美容院無論怎么激勵，也都不會有良好的效果的。

篇（11）

【中圖分類號】 D926.2 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1007-4244（2013）10-060-1

2010年7月，最高人民檢察院了《最高人民檢察院關于案例指導工作的規(guī)定》。在同年的10月份，最高人民法院了《最高人民法院關于案例指導工作的規(guī)定》。這兩個《規(guī)定》的出臺雖然只有短短的幾個條文，但是在學界引起的很大的反響。它們使得學界對案例指導的探討達到了新的。至今為止，對案例指導制度尚存很大爭議。爭論的焦點主要集中在案例指導制度的功能上。這種與英美法系有明顯區(qū)別的案例制度有著與生俱來的特質(zhì)。筆者認為指導性案例，就是指那些由最高人民法院和最高人民檢察院審核、整理及的，對下級法院審判有指導意義的案例制度，它是我國推進司法改革的過程中，保證司法公平正義的舉措。法律是活的，而案例就像是它的細胞，案例指導制度就是連接細胞的中樞系統(tǒng)。本文擬從案例指導制度在中國的發(fā)展進程開始，并基于我國傳統(tǒng)的司法環(huán)境，深入探討此種制度與西方英美法系判例法的區(qū)別以及在我國的適用與功能。

一、規(guī)范法官的自由裁量權(quán)

在紛繁復雜的社會中，案例多種多樣，呈現(xiàn)出流動性和復雜性等特點。而我國現(xiàn)行的法律規(guī)定有著抽象性、原則性和穩(wěn)定性的特點，這導致了法官在司法實踐中常常進行主觀性規(guī)范評價。如我國刑法第13條規(guī)定的“情節(jié)顯著輕微危害不大”的標準是什么？刑法分則中頻繁出現(xiàn)的情結(jié)犯、數(shù)額犯的限度在哪？這些都需要法官主觀上判斷是否滿足它們的構(gòu)成要件。所以主觀因素導致的司法裁量空間對于公平公正是不利的。而且，在媒體和網(wǎng)絡充分發(fā)達的今天，上至法律從業(yè)者，下至普通百姓都會對一些焦點性案例做出自己的評價。這些評價有時會阻礙和錯誤引導法官的價值判斷。針對這類事件，指導性案例就起到了不因輿論的導向而偏離了法律的作用。總的來說，指導性案例的出現(xiàn)，可以把限制法官的自由裁量權(quán)落到實處，它作為一個標桿可以保證同案同判、同法同解。

二、有效彌補成文法的局限

案例指導制度是適應我國轉(zhuǎn)型時期司法需求的一種法治主義有效制度。罪刑法定原則是形式領域的基本原則，而罪刑法定具有滯后性的特點。盡管在社會轉(zhuǎn)型時期，我國加快了立法制定的腳步，但是新的問題總會出現(xiàn)。所以，在法律漏洞出現(xiàn)的情況下，法官應該根據(jù)指導案例找到相似性。這樣可以填補法律漏洞，不放過一個犯罪分子。最終達到類似問題類似處理，實現(xiàn)真正的公平正義。而且，我國是一個幅員遼闊、經(jīng)濟發(fā)展嫉妒不平衡的國家。因此，訴訟的多樣性可想而知。這對成文法來說一個嚴峻的挑戰(zhàn)。每個地區(qū)的高級人民法院根據(jù)自己地區(qū)的實際的指導性案例正好可以彌補成文法的不足，解決同一法院的“同案不同判”現(xiàn)象。總之，指導性案例在與制定法不矛盾的基礎上，用真實、具體的案例情景來解釋制定法，比較好的彌補了成文法的僵化性和不明確性，引導了法官正確彌補法律漏洞。

三、提高司法效率

由于成文法是十分抽象和概括的，所以法官在審判時往往會針對同一類型的案例反復研究，這就導致了司法資源的極大浪費。如2002年7月，原中原區(qū)人民法院院長李廣湖就在采訪中表達過此類觀點。指導性案例是各級人民法院審判過的，被優(yōu)秀法官挑選的智慧結(jié)晶。在司法實踐中，法官完全可以憑借這些智慧遵循先例。這樣可以使法官在司法裁判時省去了大把的時間，避免了司法資源的浪費。而且，案例指導是非常通俗易懂的一種法律語言。百姓普遍可以用這些指導性案例與自己的實際情況對比。這樣當事人就產(chǎn)生了預測風險的能力，對于訴訟的結(jié)果也有了初步的判斷，進而當事人對是否訴訟這個問題產(chǎn)生理性的判斷。同樣的，這也可以避免司法資源的浪費，提高了司法效率。

四、統(tǒng)一司法適用標準，促進司法公正

法律適用的統(tǒng)一性應是法制統(tǒng)一性的內(nèi)在要求，在不同的級別、不同的區(qū)域的法院應該做出相同的裁判。這樣才能保證同案同判、同法同解，使得當事人對司法充分信賴，促進事實上的公平正義。筆者認為產(chǎn)生不能統(tǒng)一的標準原因有很多，法官素質(zhì)的參差不齊，就可能使事實確定、證據(jù)的適用以及定罪量刑上出現(xiàn)不同程度的偏差。還有就是在制定法中的模糊使得法官對于類似案件不能統(tǒng)一的做出相似判決。比如，2012年最高人民法院先后了王志才故意殺人案和李飛故意殺人案的指導性案例，通過這兩個案例使法官在判斷死刑立即執(zhí)行和死刑緩期執(zhí)行的問題上有了標準。我們應該知道，死刑緩期執(zhí)行時死刑的一種變通，死緩并不是一個獨立的刑罰，然而我國在具體適用死刑還是死緩問題上界限不清。

2010年最高人民法院正式建立了案例指導制度，使案例指導成為一種非法律淵源的裁判規(guī)則提供方式。盡管目前看來，案例指導制度還存在著諸多不足，包括案例遴選公平性，法律效力的約束性的爭議問題，但是筆者認為案例遴選會更加的公開透明，接受廣大人民群眾的建議與監(jiān)督。無可爭議的是，案例指導制度是順應兩大法系融合發(fā)展潮流的，具有中國特色的判例制度。這項制度會使我國的司法更具公平性和權(quán)威性。