高校專項資金管理大全11篇

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近幾年來，為了實現全國財政性教育經費支出占國內生產總值4%的目標，國家對高校的投入逐步增大，財政專項資金撥款占預算總額的比例也越來越大。財政專項資金已日益成為高校建設，發展的必要保證，專項資金的有效利用對于提高高校教學質量、科研能力、學科建設以及培養高層次專門人才具有特殊重要的意義。如何加強財政專項資金管理，真正做到專款專用、突出重點、務求實效，是高校財務人員必須面對和思考的問題。

1 財政專項資金的定義

財政專項資金是指政府相關部門為學校提供或者專門安排的、除基本支出以外的、具有指定項目用途的資金。目前的財政專項資金主要包括基礎設施改造、設備購置、信息化建設、科研計劃、科研基地、科技成果轉化、實驗室和實訓基地建設、圖書館建設、人才強教計劃等。

財政專項資金是學校解決發展問題經費的主要來源，專項項目預算是部門預算的重要組成部分，項目的申報應符合學校發展規劃，與學科專業發展方向和人才培養目標相一致，是學校各部門完成教學、科研事業規劃及發展目標的重要補充。它具有專項申報、專款專用、時效性強、政策性強的特點。專項管理的過程包括項目申報、項目評審、項目實施和績效考評等四個環節。

2 目前高校財政專項資金管理的現狀

2.1 高度重視財政專項資金的爭取

高校教育事業撥款包含經常性經費撥款和專項資金撥款。近幾年來，財政對高校資金投入力度明顯加大，在投入資金結構上也有了很大變化，財政專項資金占投入資金的比重逐年上升。專項資金的投入促進了高校學科建設、教學實驗平臺建設、人才隊伍建設、公共服務體系建設等教育事業發展。爭取財政專項資金成為高校籌集建設資金的主要渠道之一。因此，學校高度重視財政專項資金的立項申報。只要有政策，學校就會集合辦公室、財務、教務、科技、人事及有關二級學院等部門的骨干力量，成立專門申報小組精心組織申報，確保項目順利申報成功，并力爭獲得的專項資金支持力度最大化。

2.2 財政專項資金的有效管理觀念淡薄，管理體制不健全

近幾年，很多高校實現了單一校區辦學變為多校區辦學的外延式發展，但管理體制的更新沒有跟上學校的發展。學校對財政專項資金的管理，缺少一套運行有效、機構精煉、權責明確的管理機制。專項資金規劃立項申請時集合了全校精英組成專項小組，過后專項申報小組這個機構自動撤消。雖然從立項到執行完畢，財務部門都參與，甚至項目申報都是財務部門一手負責，但它的職責和優勢是財務管理，只是對資金的統籌安排，無法實施項目宏觀規劃和論證評審工作。資產管理部門負責政府招標采購及資產明細賬，沒有對項目實施是否屬學校發展所需的權力和職責。雖然高校都設有規劃部門，但都注重學校事業發展規劃、校園建設規劃等，沒有履行項目專項資金投入規劃的職能。因此，表面上，專項資金的管理部門很多，實際上只有使用部門在對專項資金投入的有效性負責，缺少核心管理部門對投入是否符合立項規劃，是否符合學校發展規劃進行監管。學校對專項資金有效管理的重視不夠，管理體制的不健全直接影響了專項資金的使用效益。

3 高校財政專項資金管理中存在的問題

3.1 財政專項申報缺少有效論證

由于抱著“不要白不要”、“花國家的錢不心疼”的心態，許多學校注重經費的爭取，在項目缺少細致調查研究的基礎上倉促申報，有的甚至拋開學校總體發展規劃，把資金申請回來作為首要任務。另外，長期以來高校管理者都有一個共同的經驗，就是向財政申請專項資金，申報的項目數量及金額都會被砍上一刀。很多高校在項目申報時就會把申報項目數盡可能多，申報金額也夸大。這種更多地從多要錢的角度申報，加上申報時間倉促，決定了專項申報論證流于形式，未能從整體角度在部門、項目之間進行科學論證和綜合平衡，對立項的科學性、必要性和合理性論證不充分。因此，即使高校專項申報出現預算較粗，資金的真實需求缺少細致調研，經費支出中重復采購較多的通用類物品現象，財政管理部門由于每年面對成千上萬的專項申報，也無力對某所高校申報的項目是否符合該校的發展規劃，經費預算是否科學，開支是否合理做出評審，這勢必大大降低專項資金的使用效益。

3.2 預算執行存在偏差

首先，專項資金挪用現象普遍。專項資金要求專款專用，必須按照項目批復的預算執行，嚴禁挪作他用。但是一方面，由于預算編制不夠精細化以及預測難以達到準確無誤，造成支出違背預算；另一方面，為了防止財政經費到期收回，許多專項使用人將無關業務的費用在其中列支，造成虛假列支，擠占、挪用專項資金。其次，預算執行進度過慢，突擊花錢現象嚴重。政府采購制度規定高校設備采購必須經過政府招標采購程序。國庫集中支付制度規定不允許從零余額賬戶向學校其他賬戶劃轉資金。這兩項制度的實施使得那些前期工作準備不充分的高校，害怕專項資金到期收回，這就造成在經費到期前，經費使用人集中時間突擊花錢，一方面影響正常的教學秩序及科學研究進展；另一方面也不免存在違背預算安排購置不需用的設備，通過各種途徑以虛假發票列支經費的現象，造成資金的浪費，并嚴重影響財經紀律。

3.3 專項資金管理缺乏有效的績效評價體系

不可否認，財政專項資金的投入對高校教育科研事業的發展起了重要作用。但高校作為專項資金的受益者，在專項資金的績效考評環節的工作非常薄弱，盡管上級財政部門組織的績效考評項目范圍在逐步擴大，但是仍然只占專項資金項目很少的一部分，而且即使是上級財政部門組織的績效考評工作，由于項目單位沒有統一規劃和明確要求，往往是“積極”應付，績效考評很難真實、全面地反映項目實施的實際情況，因而沒有起到調整教育經費投入的領域和方向、提高教育經費使用效率的目的。因此，績效考評工作主要應該由學校自己來承擔，然而學校在這一環節缺乏有效的績效評價體系。很少有高校主動對重點或大額專項資金做出事中、事后的評價報告，沒有對實際發生的費用與批復預算對比，沒有分析取得的效果是否達到預期目標。很多科研專項憑出幾個報告和發表幾篇文章就作為成果結題。

4 加強高校財政專項資金管理的對策

4.1 健全專項預算管理機構，細化預算的編制

完善高校專項資金管理，就要改革舊的管理體制，按照“統一領導，歸口管理”的原則，成立由校長、財務處、審計處、資產管理處、教務處、科技處、后勤處等相關職能處室人員組成的項目建設領導小組，對學校年度項目預算申報、實施、考核負責組織、領導與決策的權力。同時根據預算申報類別，按職能分工確定相應部門作為歸口管理單位，負責組織相關類別項目預算的申報、論證、實施及績效考核。

首先，項目預算管理實行三級負責制。項目申報單位負責根據本單位工作重點及發展規劃等綜合情況，組織相關業務教師進行調研、立項，并進行可行性論證，確認該項目是否具備實施條件，如場地環境、人力資源配備及在本學科或科研領域發展的必要性等。對本單位論證通過的項目，按照要求填報項目申報書，按輕重緩急進行建議排序，提交歸口管理單位；另外，項目申報單位必須清楚自己是立項的執行者，專項到位后負有合理使用資金、完成立項的責任。歸口管理單位負責對分管權限內的項目，組織校內外有關專家，對項目申報單位提交的預算文本進行公開答辯，確認該項目內容是否符合學校重點發展方向，立項依據是否充分，績效目標是否明確，預算是否合理等。由專家出具相關論證意見，并投票確定項目排序后，報學校項目建設領導小組；立項批準后履行監督項目單位執行預算，階段性和完工后績效評定的職能。項目建設領導小組負責對歸口管理單位論證通過的項目進行綜合評議，審查相近學科申報重復或缺項情況、項目預算額度情況、各排序有無調整必要等，報校長辦公會審核后，列入學校項目庫；立項批復后對項目的實施、考核負總責。

其次，財務部門協同歸口管理單位，細化預算編制。合理的預算既是項目按進度得以資金支持的保障，又是通過財務檢查項目執行進度及其成本效益的有力手段。細化預算，就是要將預算支出落實到項目。根據各類項目管理辦法中經費開支范圍的規定，結合項目的實際情況細化支出預算，并且要對原有專項資金使用情況加以分析和利用，合理確定同類用款單位或同類項目的支出標準，作為預算編制的參考。

4.2 建立健全項目管理相關制度

完善的項目管理制度是做好專項資金管理的重要保證。涉及預算申報、歸口管理、論證審核、項目執行、驗收、績效考評、監督等各環節，均需相關制度約束與保障，如規范的操作流程、嚴格的標準要求、具體的實施辦法、完善的監督機制及相關單位的職責范圍等，以確保預算順利實施，資金使用安全，效益明顯。

4.3 加強專項資金管理水平，提高資金使用效率

建立健全財政專項資金財務報銷管理制度，加強財政專項資金使用的過程管理和監督。在確保專項資金使用的安全性、規范性和有效性的前提下，加快預算執行進度。要防止專項資金使用中各種違法違規行為和不講效益的“突擊花錢”行為，確保專項資金安全使用，不斷提高專項資金使用效益。

加快信息化建設，推進項目共享平臺管理。預算管理是一項比較復雜的財務管理活動。信息時代預算管理更多的是采用信息技術以及會計軟件來完成，在預算編制、預算執行、控制、評價以及考核階段，都需要信息技術來完善。此外，高校應該就專項資金的管理建立各部門協同作戰、共享財務信息的平臺。高校專項資金的使用、分配以及動態情況，應該及時的讓相關部門以及人員了解到這些信息，充分的提高高校財政專項資金管理的透明度和信息公開程度，規范經費的使用范圍，提高經費使用效益。

4.4 建立健全有效的績效評價體系，提高資金使用效益

高校專項資金的監督，需要建立一套有效的專項資金績效評價體系，以評價資金的使用情況。建立健全專項資金績效評價體系，可以保證專項資金的規范使用，為上級主管單位或政府部門提供科學合理的決策依據，對專項資金的使用進行客觀公正的評價，提高專項資金的使用效益。專項資金績效評價體系應根據各類專項資金不同的要求，確定項目支出所要達到的績效目標，依據系統性、重要性和可操作性原則，將這些目標通過具體的量化指標進行反映，以此評價和考核項目目標的完成情況，分析項目取得的業績或效果，達到應有的績效。將專項資金績效評價結果與高校財務管理相結合，逐步形成專項資金績效評價長效機制。

財政專項資金是高校重要的資金來源，管好用好這部分教育經費是高校和資金使用單位的責任和義務，關系到高校的長期穩定發展。高校不但要重視專項資金的申請，更要注重專項資金的管理和使用，確保在專項資金的投入、過程和產出達到、甚至超越預期目標，充分發揮專項資金提高人才培養質量、科學研究水平和社會服務等方面的作用。

參考文獻：

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[2]劉晗.高校專項資金管理的問題與對策[J]，金融營銷，2012（7）.

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財政專項資金申請到撥付的流程為：（1）財政部門下達文件發出申報專項類型、起止時間、注意事項等要求。（2）高校將編制完成的項目申報文本及項目支出明細預算上報財政部門。（3）財政部門隨機抽取專家對項目可行性進行認證研究，審定金額，根據建設內容和預期績效目標進行篩選。 （4）財政部門是終根據財力大小，按照輕重緩急原則，合理安排項目資金。做好財政資金管理工作，對于充分發揮財政專項資金的使用效益具有積極和現實的意義。但目前，財政專項資金存在管理不完善、項目混亂、資金匱乏等諸多問題，具體如下：

（一）財政方面問題 主要包括：

（1）財政專項資金撥付環節多、時間長，名目繁多，管理困難。學校的專項資金從學校申報到上級部門審批再到財政部門進行認證研究，最后撥款，整個過程手續較多，時間較為漫長，有的可能要半年甚至更久，導致本年度申請的項目可能第二年年初才能實施，所以影響了項目正常實施，不能如期發揮效益。另外，由于高校的基本支出大部分資金就是依靠財政撥款，用以保證學校的正常開支。學校為了提高科研與教學的質量，增強學校各方面實力，出于不同的發展方向而向財政部門申報各種專項資金，形成了專項資金項目個數不斷增多，項目類別不斷擴大的現象，項目資金有的數十萬，有的上百萬，增大了管理的難度。

（2）專項資金沉淀現象嚴重，經費結余沒有及時清理。專項資金撥付后資金到了學校，學校將資金落實到項目用款部門，許多用款部門認為爭取來的款項是屬于自己的錢，可以自由支配使用；有的在申報時候按預算編報，實際執行任務后有的多余，再加上學校項目繁多，科研部門與財務部門沒有精力去管理，在沒有相關規定的情況下就形成了結余；也有的受政策變化、計劃調整、項目績效差等原因導致項目中止或撤銷形成結余，以上這些專項結余從幾十元到上萬元甚至于上了十萬元，項目資金是專款專用，結余資金不能挪用，所以匯總起來專項資金嚴重沉淀。

（3）專項資金績效考核管理制度不夠合理、完善。現今的專項資金依然重投入、輕產出。隨著社會突飛猛進的發展，專項資金下達直至執行很多情況將會發生變化，比如實驗室專項中的設備，很有可能因為時間的變化而導致原型號已過時或不生產，又或價格發生了很大的差異，執行專項時一般都會按先進的設備采購，導致型號、價格差異，而在項目考核評價時又必須按下達時的標準購置來考核，這對想采購更加先進的設備項目來說就增加了考核不合格的風險。

（二）高校方面問題 主要包括：

（1）在申報定位方面，以資金定項目，影響資金使用效益。從政府層面看，希望財政專項資金能充分發揮資金使用效益，在預算過程中要求項目細化和準確，利于監督和考核，提高績效，充分發揮財政資金“四兩撥千斤”的效果。但就高校而言， 特別是“自我造血”功能較弱的高校，自籌資金量少，資金壓力大，更希望從政府獲得更多財政支持并有更多的自由支配權。因此在申報定位方面，首先考慮的是能拿到多少錢，先明確資金、再組織項目，財政項目資金多，就做大項目，資金少就做小項目，而沒有從高校學科建設、人才培養、科研研究等方面的具體項目出發，先論證項目，根據項目建設需要確定申報資金額度，以項目定資金。這種純粹以為獲取資金來確定項目的做法， 項目建設目標不準確，論證不充分，預算比較粗放，導致項目實施困難，建設效果不佳，資金使用散亂，嚴重影響財政資金的使用效率。

（2）在申報額度方面，就高不就低虛報項目，以爭取更多資助。由于申報單位實際情況與財政專項評審專家掌握情況之間的差異，事實上評審專家在短時間內很難對項目經費安排的合理性和可行性作出十分正確的評估，加之專項經費總量的限制，在財政審查過程往往會采取不論申報額度高低，先根據財政專項總量按比例砍一刀再說，這似乎成為大家的共識。因此，高校在申報額度方面，總是能多報盡量多報，就高不就低虛報項目，準備讓財政審查時砍一刀，多報多砍，但實際獲得經費也多，少報少砍，但實際獲得經費也少。為達到上述目的，申報單位可能不顧建設實際需求，多報項目，甚至一些不必要的項目也申報湊數，巧妙包裝，目的只是為了多要專項經費。一旦項目獲得批準可能就存在資金浪費問題，加之項目調整審批手續比較繁瑣且不易獲得審批，導致許多不是急需甚至是不必要設備也得按申報書要求進行采購，也嚴重影響財政資金使用效益。

（3）在申報內容方面，一般項目重復報，套取資金現象較嚴重。財政部門每年資助的項目個數成千上萬，資金上億元， 對于同個學校有無申報與往年重復的項目很難審計，這就給高校申報同個項目上年被砍資金增加了機會，高校采取了換湯不換藥，把申報項目名稱稍加改動，具體內容與原來相差無幾，繼續寫上上年未審核通過的儀器設備，或實驗內容，有時甚至是該項目的儀器挪用到其他研究項目上來套取國家財政資金。另外，由于在政府采購目錄中，物品一般是劃分為一般類和專用類，一般類包括電腦、筆記本、數碼產品等。這些產品說起來是為項目使用，當然也可以為私人所用。專用類是只能用來項目研究，一般批大型儀器設備，專用器材等是對個人使用沒有多大意義的物品。這就往往令很多申報人經常申報一般類物品， 從而達到公物私用的目的。

（4）在申報文本方面，匆忙拼湊，書寫不夠規范完整。從財政部門下發通知到高校上報項目一般時間規定在15天左右，由高校收到文件到各個院系或職能部門需要占用一定的時間，所以項目申報部門要在較短時間內制作一個較大的項目，項目當中要填寫立項報告，項目預算支出，還要寫項目申請可行性報告，難免會出現格式寫得不規范，內容不完整，東拼西湊的現象。

二、高校財政專項資金管理加強對策

（一）規范專項資金的項目管理 要實行“立項科學、管理規范”的財政專項資金管理體制，嚴格控制新增專項資金。上報部門申報預算項目要有充分的立項依據、設定項目具體任務和預期績效目標，并明確完成任務和實現目標所采取的措施，財政部門應嚴格立項、篩選、論證制度，組織專家組進行可行性研究和評審，出具可行性研究報告和評審報告，建立滾動的部門項目庫和財政項目，對于已經實現項目目標或已經到期的項目，以及支持方向與學校發展方向相偏離的項目，要予以取消。對于項目支持方向、扶持對象和用途相同或相近的項目，要予以整合、歸并，按照“存量調結構、增量調方向、以增量調存量”的思路來優化現有項目分散、類別繁多的項目組合。同時，財政和主管部門應加快專款撥付進度，盡可能減少資金撥付環節和資金撥付天數，縮短鏈條，使專款當年撥付項目當年見效。

（二）加快清理、整合財政專項資金的步伐 對于財政專項資金清理主要包括：項目實施完成形成的結余；項目支出進度超過預算確定期限一年以上而形成的結余；滯留賬上超過三年以上不用的專項資金結余等。學校要建立財政資金結余管理的長效機制，財務部門及教學、科研管理部門對財政專項應進行定期的檢查，凡是出現以上結余情況的歸學校安排下一年度的專項資金使用或收歸財政統一安排。

（三）設置清晰、規范的業務流程 要讓項目相關人員熟悉專項資金申報、使用和決算業務流程包括申報的資料、批復下來的正式文本、報賬內容、項目期限，最后是項目績效考核，要充分做好各個階段前期準備，明確各個階段的周期，做到有理有條、忙而有序；在會計核算規范上，要對專項資金設立單獨的經費卡，實行專卡專用，單獨管理，規范報賬流程和憑證單據管理，及時入賬，嚴格按照專項的批復文本執行財務支出。要嚴格按照固定資產管理制度規定采購固定資產，建立固定資產明細賬；在項目管理上，采取項目精細化管理，項目內容可分為政府采購類和非政府采購類，非政府采購具體可以有一般性物質采購、差旅費、會議費、燃料動力等內容。在實行專項的一般日常性管理的基礎上，還要對財政重點項目、金額較大的項目進行“重點專項”管理，包括項目執行率既完成進度、使用情況、存在問題及其原因等進行分析管理。對于金額達到一定標準的項目實施合同化管理，明確各自的職責，確立責任約束機制。

（四）建立專項資金績效考核評價體系，加強專項資金管理

績效考核評價體系內容為對項目實施過程的考評以及對項目完成情況的考評，把握項目的效率性和有效性。通過定量考評和定性考評相結合的方法，評價指標包括項目完成工作量、完成進度、完成質量、資金支出情況、財務制度執行情況、取得效益等。各項目主管部門、設備采購部門、財務部門、審計監查部門通過專項資金績效考核評價體系加強專項資金使用全過程的監督管理，保證項目資金安全、規范、有效運轉，強化各部門管理使用專項資金責任意識，樹立績效觀念，提高項目決策的科學性和資金管理水平。

（五）提高財務人員管理水平，建立科學的項目管理制度 設置專門項目管理財務人員，努力提高財務人員的管理水平，利用現代化信息技術設計個性化的合理項目管理指標，建立科學的項目管理制度。

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作者簡介：劉航（1957-），男， 駐馬店職業技術學院人事處， 經濟師。

中圖分類號：G647 文獻標識碼：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.04.62 文章編號：1672-3309（2013）04-151-02

改革開放至今，國家財政逐漸加大了對高校的財政資助，撥出了專項資金，用于高校進行學術、科研方面的建設。但由于這項工作只有短短幾年時間，還有很多地方并不完善，比如：申請手續不統一，管理機制不完善，資金使用存在問題，缺少績效、考評環節等問題都嚴重制約著財政專項資金的使用效率。國家和高校必須重視這個問題，并積極尋求改進措施。

一、高校財政的專項資金管理現狀

首先，高校管理人員對專項資金的概念不清，專項資金即國家或相關部門及上級撥給下級具有特殊用途或專項用途的資金。高校的管理人員往往會借機將專項資金挪用或中飽私囊，認為專項資金沒有實際意義及用途，因為上級下撥的資金分為“基礎資金“和“專項資金”兩種，高校將基礎資金挪用后能夠使用專項資金，作為有一定撥款年限的特殊資金，專項資金在固定的期間內若沒有使用完畢，剩余部分將被財政部門收回，下次撥放專項資金則會減少。專項資金主要用以學校購買教學設備，改善教學環境，提高教學質量，但是部分教師為了快速使用這筆資金，會放棄教學及科研任務，其行為嚴重地影響了學校正常秩序，阻礙了學校的發展。為了能夠充分利用這筆資金，有些高校會鋪張浪費，在不需要建設的地方也大力改建，并且在院系資金的分配上，為了均衡部門內部及全部使用資金，大多采用平均分配，有的院系無需過多資金，卻被分了一大筆，造成的浪費不言而喻。而需要資金的院系沒有受到特別照顧，這種做法對高校的發展非常不利。

其次，高校管理體制混亂，職能劃分不清。高校的管理部門大多工作繁忙，在專項資金的分配使用上，有時會交以其他部門進行統整，這就給下屬院系對專項資金的非法使用創造了機會，等到責任追究時，卻往往找不到相關當事人。

二、高校財政專項資金管理方面存在的主要問題

（一——專項資金申報環節

1.申報單位提交的申報文本不規范。申報文本在格式上存在很大問題，申報信息不完整。造成這一現象的原因是：申報指標下達沒有預期性，時間緊蹙，導致申報單位或個人很難在較短時間內詳細說明那些將要申請的比較大的款項內容；另一方面是申報學校層級多，在申報文本的填寫中會出現各種復雜、不可預計的狀況，導致申報文本填寫不規范。這些都造成了申報實際填寫文本與要求文本相差甚多的結果。

2.申報金額與實際金額差距大。財政部門無一例外希望申請單位在進行款項申請時，申請表格中款項分類越細越好，這樣有利于財政部門對資金的監控。不過很多單位在進行款項申請時，都是先進行粗略的估計之后才會填寫申報金額，申請到的款項多就做大工程，申請到的款項少就做小工程，這就顛倒了先預算后出資的順序，變成了根據資金多少決定工程量。這在很大程度上不利于財政部門對資金的掌控與管理。

3.申報單位私自擴大申報金額。財政部門為了開源節流，會在申報部門申報金額的基礎上，削減一部分后再下批金額。鑒于財政部門不會全額批下所申請金額，申報部門在申請時都會擴大申報的金額，以防所批金額少于工程所需金額。然而，申請下來金額幾乎都會多余工程所需，這種情況下往往會造成挪用公款狀況，多余的經費就會被玩樂消費或者進入個人腰包。

4.通用物品申報頻率高。申報單位所申報的政府代購物品中有通用物品、專用物品兩類，專用物品即學校的實驗儀器，機房特定配置的電腦等等，這些大多都在特定地點使用的物品，其使用具有一定的局限性和特定性；普通配置物品有辦公用品及改善學習、辦公環境的物品，此類物品沒有使用范圍及界限，在學校辦公室或者家庭都能夠使用。這類物品就很容易被挪用或私用，不利于財政資金的有效利用。

5.類似項目重復申報。因為財政部門一年要面對成千上萬的申報申請，自然無暇全面顧及某些單位或個人申報項目情況，這就導致了一些單位、個人對有關款項的重復申報，以謀求私利；有的單位部門，層級眾多，在進行款項申請時沒有估計全，使得資金預算不到位，以至于過后再次進行該款項的申請。

（二）專項資金使用時存在的問題

1.擠占、挪用專項資金。申請單位申請下來的專項資金被單位專項資金使用者來進行支配使用。但是，管理者對專項資金的概念模糊，認為凡是與所申請的項目掛鉤的支出都要給予報銷，無論是有直接聯系的還是間接聯系的，比如開會所造成的住宿、就餐、出行等費用都屬于報銷范圍。

2.突擊、集中使用專項資金。由于專項資金具有時效性，有時財政部門所批款項到位時間晚，上級又有任務要求，這就造成了一部分單位將專項資金突擊、集中使用的情況。如有的單位在工程未完成之前就預付了工程款，不利于工程質量的保證；有的單位為了能夠使用這筆即將到期的專項資金，就與某些單位達成協議，將款項先打入其名下，制造虛假報銷憑證，等專項資金的使用期過后再將款項取出慢慢使用。

3.專項資金中政府采購部分使用率不足。由于政府部門在進行專項資金審批時，涉及的范圍廣、物品多，所以在很多時候就造成了政府采購的物品不能完全匹配申請部門使用的現象。但由于申請困難，大部分部門在專項資金申請下來之后，即使在物品部分有不匹配現象，申請部門認為了有總比沒有好，報著能將就使用的也就將就使用的心態，進行配置。這不符合專項資金使用的初衷，也阻礙了相關部門的發展。

4.單位“軟性”項目多，資金很難把握。在單位項目進行時，有很多資金使用部分是很難把握的，比如：借著開會之名去某地游山玩水及達成個人目的，這些都不容易察覺及監督，開會或是游山玩水也是很難定位的。在一定程度上造成了專項資金的浪費。

（三）專項資金所做項目缺少績效以及績效考評

用專項資金所做的項目理應在完工之后，出具一份詳細的實際費用使用清單，與預算清單進行比較，分析資金的使用情況，并對相應工程項目進行對比、檢查。進行績效、考評，這樣能夠有效的監督專項資金的使用情況，也為請款部門下次申請審核做依據。但是由于財政部門工作繁忙，特別是在年終決算時，更無暇顧及這些事情，這就導致了請款部門不注重項目質量，項目結束后僅僅出具幾篇報告，簡單概括項目，也為來年申報項目做鋪墊。

三、高校專項資金管理改革措施

（一）端正思想

作為未來發展必不可少的公立學校，其肩負著培育新時代人才的重任，為其財政撥款是必要的。但是從校長到每個學院、每個人，都必須端正思想，專項撥款是政府用于學校的建設，是政府對學術上的支持，無論是個人或是單位都沒有資格去私自動用這份資金，說到底是學校整體思想覺悟水平缺乏，必須將整體思想水平進行提升，從自我做起，為高校財政專項資金高效利用打下夯實基礎。

（二）建立新型管理體制

針對財政部門與單位對專項資金沒有專門管理體制這一問題，必須建立新型的管理體制，加強相關管理。首先，對于財政部門，要建立財政的清算、監督部門，對獲得專項資金的單位進行定期檢查，并在竣工之后進行驗收，對所做項目進行考評，核查資金的使用情況。而對于高校，就必須建立管理部門，專門進行專項資金建設使用事項，完善項目開建過程中存在的不足，明確資金用途，提高工程質量，加快工程建設速度，以達到專項資金最有效的利用。

（三）建立機制，規范流程

財政部門或高校應建立健全機制，來規范業務流程，讓參與項目的每個人都能輕松、明了的了解到項目的情況，并將項目的資金使用多少、項目各部分開銷情況、專項資金所購物品詳單與非專項資金所購物品詳單、使用年限等方面都一一列出，用以財政部門參考，便于財政部門的監督。

（四）建立全面的管理系統

高校或財政部門必須建立全面的管理系統，保證專項資金使用的公正、透明、公開。高校或財政部門可以建立一個網站，專門記錄項目的申請、建設、使用情況以及資金的使用情況，群眾可以通過網站查找到想要的信息，這樣有利于進行全民監督，在減輕財政監督負擔的同時也保證了高校使用專項資金的效果。

結語

國家越來越重視教育，加大了對教育的財政投入，為公立學校提供了專項資金。但專項資金在使用過程中存在一些問題，本文在分析了高校專項資金使用不足的問題之后，提出了從思想出發，將新型管理體制與有效的管理機制、規范的管理制度相結合的措施，并建立完善的管理系統，意在保證高校財政專項資金能夠有效、有序的使用。

參考文獻：

[1] 劉慧. 高校財政專項資金管理現狀研究[J]. 吉林省教育學院學報（下旬），2012，（12）.

[2]齊紅. 淺析高校財政專項資金管理中存在的問題及對策[J]. 北京工商大學學報（社會科學版），2007，（06）.

篇（4）

中圖分類號：F234.4；G647 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）07-180-03

高校專項資金是由政府相關部門給高校安排下達的除基本支出以外的具有指定項目和用途的財政資金，包括學科建設、 科研、基本建設、大型修建和購置等專項資金。與其他資金相比，高校專項資金具有專項申報、專款專用、政策性和時效性強等特點。高校專項資金績效體現在其合規性、真實性、相關性、時效性、效益性等方面，它服務于學校戰略目標和預算管理。但是，目前，高校中普遍存在專項資金管理混亂、使用效率不高等現象。隨著國家對教育投入力度的加大和財政管理體制改革的不斷深入，高校的專項資金作為公共財政資金的重要組成部分，其績效管理也成為財政、教育主管部門和高校越來越關注的內容。

為此，本文試圖將績效戰略管理和日常精細化管理有機結合，借助平衡計分卡（BSC）和PDFA閉環管理等理論，探索較為系統全面地提高高校專項資金管理績效的方法。

一、運用BSC戰略管理理論，加強績效評價體系建設

平衡計分卡（BSC）來源于企業的戰略管理，它把企業的戰略目標劃分為財務、客戶（利益相關者）、內部運營、學習和成長四個維度，進而再細分成具體可操作的衡量指標和目標值。其評價體系包括指標體系、權重、打分標準等，定性分析與定量計算相結合，可較為全面、科學地對企業績效進行評價和測量。平衡計分卡能合理地處理財務指標和非財務指標、長期目標和短期目標、結果性指標和動因性指標、內部指標和外部指標、領先指標和滯后指標之間的平衡。這四個維度之間是一個循環的因果關系，共同為企業的戰略目標服務。高校專項資金績效也可借鑒基于平衡計分卡（BSC）的戰略管理理論，服從和服務于高校的戰略目標，建立科學的績效評價體系（見表1）。

專項資金績效管理是一個系統工程，制訂科學的績效評價標準僅僅是該系統的一個重要方面。專項資金必須進行精細化管理才能提高績效。精細化管理要求在規范化和標準化的基礎上，科學細化和合理優化生產和管理流程，實現專業化結構、制度化管理和標準化的工作方式。筆者認為，對于高校專項資金績效管理來說，其精細化管理的核心是強化組織、制度和信息系統等“三大支撐”，并且抓好PDFA閉環管理的四個環節。

二、做好日常績效管理的三大支撐

（一）建立健全組織機構和專業隊伍

成立校內項目績效管理工作領導小組，由分管財務的副校長擔任組長，校內發展規劃、紀檢監察、審計、財務、科研、教務、人事等職能部門人員組成，下設辦公室，負責管理所有項目和專項資金的組織申報、組織專家立項論證、績效評價、日常監管、評價結果后期管理等工作。同時，成立項目評價專家組，由財務、審計及項目相關專家組成，相關專家由項目績效管理工作領導小組辦公室從專家庫隨機抽取，專家庫專家由省內外高校、研究機構相關專家組成。

（二）建立健全績效管理制度

1.建立健全高校項目績效評價制度。基本內容包括評價對象確定、組織實施程序、工作細則、評分規則、預期績效申報、評價結果的反饋與整改等，將高校項目績效評價納入日常管理工作的范疇。{1}

2.建立健全以績效為導向的的激勵與約束機制。基本內容應包括：對于實現績效高的項目及相關人員的獎勵辦法；對于實現績效低的項目及相關責任人，追究其何種責任，項目經費如何扣減等。

3.建立健全專項經費的管理辦法及細則。學校層面要出臺專項經費的管理辦法（明確支出范圍、標準和審批程序等內容）；對于大額專項經費，專項經費使用管理部門還須出臺具體的專項經費管理細則，進一步細化支出范圍、標準、審批程序、預算執行進度安排等內容，上報學校項目績效管理工作領導小組通過后實施，管理辦法細則未出臺不予下撥經費，以加強財務的事前控制。

（三）做好信息技術支撐

充分運用信息化工具，建立專項經費管理模塊，并實行系統間動態對接共享。構建性能多樣化、端互式、信息集成化、流程一體化的專項經費管理系統，實現數據實時跟蹤、動態反饋，并與預算執行管理信息系統和財務系統動態對接共享，與各部門單位的信息資訊平臺和信息技術資源系統對接共享，實現全過程多方位搜集信息資源，形成可持續的數據流。通過項目預算管理網絡化，建立預算信息公開與獲取機制，為不同人員設置相應的權限，使其可以隨時上網了解項目預算執行的情況，為預算執行過程中的糾偏揚長提供支撐，便于相關項目承擔部門和監管部門及時強化管理。有條件的，還可開發“專項績效考評信息系統”，在系統軟件中提供信息匯集、存檔、客觀分評價、綜合績效考評、統計分析等功能，使績效考評工作更加快捷、客觀、科學。

三、運用PDFA閉環管理理論，抓好四個管理環節

PDCA閉環管理是全面質量管理的基本工作方法，是指在質量管理工作中，各項工作均按“制訂計劃（Plan）―實施計劃（Do）―檢查計劃實施效果（Check）―處理（Action）”這四個階段的順序不斷循環進行質量管理的一種方法。高校專項資金績效管理，屬于資金配置和使用方面的質量管理，完全可以借鑒PDCA閉環管理這一科學方法。

（一）P階段：立項設標，從嚴把關

P階段（計劃階段）是一次PDCA循環的起點，這里需關注的工作有項目立項、項目預算編制和項目評價指標體系和評價標準制訂等項目績效前期管理工作。

1.做好項目立項的論證和審批工作。高校開展項目績效評價，首先要重視項目預期績效申報工作。在項目立項、預算申報時，要求項目實施部門對項目的立項價值、可行性、完成期限、立項依據、實施方案、經費支出預算、工作量目標、效益目標等內容做出明確說明。在此基礎上，組織對項目立項和項目預算進行科學的論證，杜絕出現隨意立項、隨意編制預算，搶占資金的現象。{2}

2.科學編制項目預算，強化預算管理。首先，全面及時編制項目預算。將其所有資金納入預算體系，防止資金的體外循環，各項開支做到“先預算，再開支”，防止“先開支，再申請預算立項”或坐收坐支的現象。其次，科學有效地選擇項目預算編制方法。在編制年度預算時，可嘗試零基預算；對于周期比較長的項目，要嘗試滾動預算，在編制預算時運用滾動計劃法，將長期預算與年度預算結合起來，采用“近細遠粗”的方式編制預算。再者，要強化項目預算績效管理。在專項資金預算管理中引入績效理念，在關注預算投入的同時，重視預算產出，將績效目標設定、績效跟蹤、績效評價及結果應用納入預算編制、執行、考核全過程。尤其在預算編制環節，要進一步與業務處室對接，做好績效目標的審核工作：把績效目標作為預算安排前置性條件，編制預算時闡明項目各項預算支出所要達到的目標，以及用何種量化指標來衡量完成該項目的數量和質量情況，從而實現績效目標從形式上的嵌入向實質性的結合轉變，提高績效目標和資金安排的匹配度。{2}

3.建立分類評價指標體系和評價標準。按照經費不同的使用方向和效益體現方式，將學校專項項目分為不同類別，設立不同的績效考評指標體系和評價標準[給本文前面的“高校專項資金績效評價體系（基本模板）”的具體指標賦予不同的分值），實行分類考評。

（二）D階段：嚴格執行，強化管理

D階段（實施階段）是一次PDCA循環的重要中間環節，強調對專項資金績效的日常自我管理，這一階段要做好以下工作：

1.合理分解目標責任。在實施主體上，對照實施計劃和目標，經過內部充分溝通，將相關目標和責任層層分解到若干個責任中心和責任人，落實到每個責任單元，實行網格化管理。

2.嚴格按預期績效目標進行執行管理。每個項目可設績效督查員，按預期績效目標的要求，定期不定期的對項目績效情況進行監督和檢查，并及時反饋給責任單元；注重項目績效資料、數據的收集和積累。建立預算執行預警機制，定期召開績效分析會，定期向項目組和學校績效管理機構呈報項目預算績效執行分析報告。在執行該計劃的過程中，績效督查員經常檢查實際進度是否按計劃要求進行，若出現偏差，便要提醒相關責任單元及時找出原因，采取必要的補救措施或調整、修改原計劃，直至項目完成。其目的是保證項目能在滿足其時間約束條件的前提下實現其總體目標。

3.加強項目支出的財務管理。科學設置財務核算體系，提高預算執行的剛性。加強經費支出的檢查和監督工作，及時做好國庫支付的對賬，發現不合理的支出或項目之間串戶的現象，及時糾正和調整。{1}

4.加強項目支出成本績效管理。在項目成本費用管理中，引入戰略成本管理方法體系，運用價值鏈分析、對標管理、作業成本法與作業基礎管理、目標成本法、流程再造等一系列方法進行科學管理。

（三）C階段：強化檢查，客觀評價

C階段（檢查階段）是一次PDCA循環的反饋階段，是對專項資金績效管理完成情況進行檢查、分析、考核和評價的過程。

1.科學安排考核評價流程和方式。在考核評價流程方面，首先由各項目組定期提供績效管理自查報告；然后，學校績效評價小組進行嚴格審核和抽查，對照其原定的專項資金績效評價指標體系進行打分；最后，項目評價專家組進行綜合績效考評。在檢查評價方式上，要力求多樣化，外部評價與內部評價相結合，必要時要可開展績效審計。

2.強化各專項資金預算支出績效考核。每個預算年度末，財務部門對高校內部各專項資金項目在完成工作量、進度、質量、及時性、資金到位、支出與計劃的符合度、財務制度執行情況等方面的預算執行情況進行考核與評價，及時發現執行偏差，并將結果及時反饋給項目組和學校績效評價小組。

3.創新綜合績效考評方式。如采取會議考評與現場考評兩種方式：會議考評一般程序為：“項目負責人進行陳述――專家提問――項目負責人答辯――專家合議”等四個步驟，最終專家將績效得分導入校內專項績效考評系統；第二類為現場考評，現場考評是指將績效考評的會場設在項目執行現場進行答辯考評，除了上面四個步驟外，第一步驟還要增加項目負責人還要對項目績效進行現場陳述和演示。{3}

（四）A階段：獎懲分明，糾偏提效

C階段（處理階段）是一次PDCA 循環的終點，也是關鍵環節。這階段主要是解決存在問題、總結經驗和吸取教訓，強化績效評價結果的運用和項目績效后期管理。

1.總結和固化成功經驗。通過研究學校內部（也可借鑒外單位）各專項資金績效管理活動的最佳實踐，以比較、識別出企業的關鍵成功因素，從而在下一階段繼續貫徹或在其他專項資金績效管理活動中加以推廣；當然要進一步固化成功經驗，重點在于修訂評價標準和管理制度。

2.分析和糾正偏差。對本循環前幾個階段中存在的問題，進行分析梳理并及時與項目組溝通，反饋存在的問題，提出整改建議；或針對評價標準和管理制度中存在的不足，進一步完善評價標準和管理制度，及時糾正偏差。

3.重視評價結果運用，強化獎懲。首先，要通過排行榜的形式公布績效評價結果，并召開全校性的先進表彰會或問題通報會，形成精神上的鼓勵或壓力。其次，要將績效評價結果作為下年度項目預算資金安排的重要依據，與項目資金預算分配結合起來，從源頭上控制沒績效或低績效的項目，鼓勵績效良好的項目。再者，強化績效問責制，對于因人為原因造成績效低下，給學校造成較大損失或不良影響的，則應追究責任中心及責任人的經濟或行政責任。

4.將處理結果嵌入下一個PDCA循環。將基于本循環的經驗教訓上修訂的新評價標準和新管理制度，以及根據評價結果調整的項目資金預算新分配額等轉入下一個PDCA循環，使績效管理工作周而復始地進行良性循環，推動項目績效呈階梯式上升，持續改進。

綜上所述，高校專項資金績效管理，既是一種結果導向的管理，需要一種有戰略高度的、科學全面的評價體系去衡量、評價；也是一種環環相扣的過程管理，需要PDFA閉環管理貫穿始終，需要制度化、信息化、專業化的支撐，進行精細化管理。

注釋：

{1}任瑞璋.關于高校項目支出績效評價的思考，財會研究，2013（3）

{2}余麗生，陳優芳，詹飆等.預算績效管理改革的實踐與思考.經濟研究參考，2012（52）

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由于專項資金來源的多元性和范圍的廣泛性，加之專項資金具有投入量大、占用時間長的特點，導致專項資金的管理相對比較復雜，也更容易暴露出問題。

(一)專項資金績效評價體系不健全，導致績效管理缺乏方向性專項資金由于用途不同，其評價標準、評價指標和評價方法也應該有所區別。目前，高校專項資金的績效評價主要是針對資金執行效率進行的評價與結果驗收，缺乏全面的經濟性、效果性的評價；指標的設計也僅限于一般性，缺乏分類的、具體的評價指標。績效指標體系對績效評價具有指導性的作用，也對績效管理具有方向引導作用，績效評價體系的缺失勢必弱化其對專項資金的監督、管理機能，導致專項資金使用效益難以充分實現。

(二)專項資金管理缺乏戰略規劃，使用分散，導致專項資金管理績效不明顯目前，很多高校在管理國家專項時，僅僅只考慮部門的局部利益或短期用途，缺乏長期目標與戰略規劃。很多高校為了完成國家任務，提高執行率，就將專項資金分散到各個項目，而每個項目都不具有系統性、連續性，這種做法不能充分發揮專項資金的功能，導致專項資金的使用浪費嚴重、專項資金使用效益低下。

(三)專項資金管理組織程序不規范，加劇了專項資金管理的無序性高校專項資金管理普遍存在“政出多門，交叉管理”的現象，缺乏統一的組織與程序規范，導致高校專項資金管理多頭領導，分工不明確，權責不清晰，加劇了專項資金管理的無序性，從而導致專項資金支出的低效性。

(四)專項資金的監督機制不到位，導致高校擠占挪用專項資金現象時有發生一些高校在申報專項時缺乏充分論證，或者僅以拿項目為目的，“投機”取資。撥款到位后，只有進行“隱性”置換，改變專項資金的原有用途；有些高校以財政撥款不足、經費超支為由，擠占挪用專項資金用于行政經費。專項資金的監督機制與管理有著同等重要的地位，監督機制不到位或者力度不夠，都將促使違規行為放大，嚴重影響專項資金的使用效益。

二、高校專項資金績效管理引入BSC的必要性與可行性

平衡記分卡(BSC)理論作為一種重要的績效管理工具，由于其應用與實踐效果良好，已經在世界范圍內廣泛推廣。平衡記分卡的管理理念是將(企業)系統的戰略目標分解為客戶(服務對象)管理、財務管理(財務考核)、內部業務流程管理、學習與成長(組織與成員的學習與進步)等四個方面的績效目標，并將目標層層分解，再進行相應的考核。其基本原理就是通過各層面目標的分解與指標考核，把部門目標與系統總戰略目標相聯系，把短期目標與長期目標相聯系，把單一的財務目標與非財務目標相統一，讓各個部門以及成員在戰略目標的指引下，相互驅動、相互促進，形成一系列因果關系鏈，從而展現組織實施戰略、修正戰略、實現戰略總目標的完美過程。平衡記分卡通過各個層面的因果聯系，保證了組織的有序、協調、平衡發展。平衡記分卡不僅展現了目標驅動的全過程，而且包含了精細過程考核衡量。

(一)高校專項資金特殊性的要求高校專項資金由于經費來源渠道廣泛、種類繁多、用途專一的特點，因此評價標準很難一致，給評價高校績效評價指標體系設計增加了難度。

應用平衡記分卡可以為高校專項資金管理的各個管理環節提供績效目標設計的共同方法和統一的理論框架。通過該框架將高校專項資金各層次的管理目標進行系統整合，并在總目標的約束條件下，形成逐層分解落實的部門目標，這些考核指標分別用于衡量部門與個人努力實現總目標的進展情況，以及激勵邁向成功的長期動力，從而有利于促進相關管理部門相互協調、配合，服務于高校整體目標，使專項資金績效目標與高校發展戰略目標保持一致，促進辦學目標及綜合效益的實現。

從技術層面看，高校專項資金的績效評價不僅要考慮財務性的定量指標評價，而且要照顧到過程管理中的合規性、程序性等非財務指標的評價。平衡記分卡正是從定性與定量多角度來考核績效成果，能夠很好地滿足高校專項資金績效評價的需要，因此，引入平衡記分卡也是基于高校專項資金特殊的管理技術的要求。

(二)專項資金績效評價全面性的需要長期以來，高校專項資金績效管理采用目標管理(NBO)的方法，所謂“只管結果，不問過程”，或者簡單地以財務指標替代整體評價，都有失科學性。平衡記分卡(BSC)不僅關注目標及結果，同時關注目標管理的內部控制流程，還要對專項資金的使用效率、合規性、合理性、效益性及其長期影響等各個方面進行動態追蹤評價。因此平衡記分卡能夠更加全面更加準確地評價專項資金績效，是一種將戰略目標融入績效管理過程的方法。該方法采用多視角制衡機制，將傳統的目標評價轉化為系統的績效管理，將績效衡量指標與戰略規劃相結合，滿足了專項資金績效評價全面性的需要。

(三)優化高校專項資源配置的需要平衡記分卡理論強調平衡的理念，使用績效衡量信息幫助制定統一的績效目標，進行資源分配及優化；它強調績效的衡量與資源配置并不直接表現為高校某一時點的狀況，而應更加注重高校自身的可持續發展能力和潛在價值創造能力；由于績效衡量指標與戰略規劃相結合，保持了資源基本配置與發展建設等之間的平衡，克服了管理者片面追求局部利益與短期利益，而不惜犧牲整體利益與長遠利益的行為，從而優化了高校專項資金的資源配置效益，提高了政府公共財政效率。

平衡記分卡績效管理工具以其獨特的戰略管理視角和系統平衡的方法有效地滿足了高校專項資金績效特殊性的需要，充分體現了平衡記分卡在高校專項資金績效管理中應用的必要性與可行性。

三、平衡記分卡在高校專項資金績效管理中的運用

平衡記分卡的設計是從確定目標層人手，然后針對不同的目標層，設計影響其結果及目標的關鍵績效指標(KPI)，繼而根據指標的執行結果與目標值的衡量，開展分析與檢討，查找漏洞與失誤，激勵先進與優勢，達到最佳績效管理目標。針對專項資金特殊屬性，不同專項資金由于其使用目的不同，目標層及相應KPI也有差異。因此，筆者運用平衡記分卡對某高校“十五”期間“211工程”(2001－2005年)專項資金績效管理進行實踐，為高校其他專項的

績效管理提供范例。

(一)高校專項資金的平衡記分卡基本邏輯框架“211工程”專項是國家用于支持教育部重點大學的學科發展進行的專項投資，主要用于重點學科建設、公共服務體系建設、師資隊伍建設、實驗室及科研建設等相關項目。該校“十五”期間國家批復預算規模為8030萬元，其中國家撥款為3115萬元，其他經費由學校自籌解決。該校的長遠發展戰略目標是建設成為在相關專業領域具有國際影響力的研究型大學。結合學校戰略目標，高校專項資金的投入及績效管理與評價都應該圍繞這個總發展方向進行，參照BSC的管理原理，本文將該校“211工程”專項的績效管理分為以下四個維度：

(1)管理維度：目標就是實現高校專項資金使用過程的合規、合法、合理，包括制度設置、資金使用、資金監督三個方面。KPI反應高校是否將資金用于重點學科建設、公共服務體系建設、師資隊伍建設、實驗室基礎設施建設等“211工程”專項確定的學科及發展相關項目，有否存在挪用資金、不招標等違規、違法行為，資金管理、內部牽制、監督制度的建立及遵守程度等。

(2)效益維度：目標就是實現高校專項資金投入產出成果最大化。包括：科研成果、教學成果、基礎條件成果三個方面。KPI包括“211工程”相關的科研成果(論文、發明專利等)、人才培養及基礎條件建設的達標率、經費自給能力、科研成果產出成本、人才產出成本等。

(3)效率維度：目標就是實現高校專項資金投入及成果產出的最佳速度，但不是最快速度。反應高校在使用專項資金過程中的行政組織能力、執行能力。KPI包括專項資金執行率、配套資金到位率、基礎設備使用效率、人才產出率、科研成果產出率等。

(4)學習與成長維度，目標是提升高校自我發展與自我革新的潛力和動力。該指標與高校總體發展目標相適應，主要包括人才培訓環境與管理溝通、協調環境。KPI包括學科結構提升率、人才結構改善率、科研成果結構優化率、設備利用效率增長率等具體指標。這種增長是指以“九五”“211工程”專項為基礎進行的對比。

該校“211工程”專項平衡記分卡的邏輯框架如圖l：

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中圖分類號：F234.3;G647 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2016）03-0086-05

高校專項資金是指高校依法籌集的具有特定目標和限定用途的資金，一般按照“扶強、扶優、扶特、扶需”的原則用于高校事業發展過程中急需資金的重點建設項目，通常包括科研專項、學科建設專項、人才培養專項、師資隊伍建設專項、學生資助專項、信息化建設專項、基建專項、修繕專項等。近年來，高校從外部組織獲得大量的專項資金用于支持事業發展，專項資金的有效管理和使用績效受到越來越多的關注。專項資金管理的質量直接決定著專項資金的績效，專項資金立項較為謹慎嚴密，在使用和管理過程中要求專項核算、專款專用，因而在各類高校事業活動的成本核算中，專項資金建設項目的核算基本完整精確，成本效益容易匹配，推行績效管理具有較強的可行性。將PDCA理論應用于高校專項資金的績效管理，有助于推動高校經費績效管理的理論研究和實踐工作。

一、當前高校專項資金績效管理存在的問題

（一）對專項資金績效管理不夠重視

部分高校管理者還未樹立績效管理的理念，在實施績效管理過程中受到固有經驗的阻礙，加之缺乏具有績效管理專業知識和技能的專門人才，“重立項、輕管理，重建設、輕機制”的思想長期存在。一些高校對于項目建設更多地看重申報是否能通過以及專項資金的支持強度，并未結合自身的建設需要和存量資源進行充分調研和論證，預算編制隨意性強，精細化程度低。專項資金到位后，缺乏資金使用、控制、監督、評價等制度作為保障，導致資源浪費，甚至發生挪用、套取專項資金的現象。

（二）存在專項資金績效管理概念的理解偏差

部分高校存在但不限于如下幾種錯誤認識：一是認為專項資金績效管理就是專項資金績效評價，制定了績效評價標準并據以評價就是專項資金績效管理的全部;二是認為專項資金績效管理就是專項資金財務管理，合法合規地使用專項資金就達成了專項資金績效;三是認為實現了專項建設任務就等同于完成了專項資金績效管理;四是認為專項資金績效管理就是在項目建設中論功行賞的依據。

（三）缺乏科學的理論指導

當前，我國高校開展專項資金績效管理的實踐正處于“摸索―認知―經驗―理論”的過程之中，尚未形成具有自身特色的成熟的理論體系，對實踐的指導不足，表現為：一是專項資金績效管理缺乏系統性，不注重項目的頂層設計，績效目標制定、預算安排、計劃執行、資金的使用和監管、績效評價、結果反饋和運用等環節相互割裂，無法實現良性循環。二是主觀隨意性較強，管理過程中經常以管理者意志和經驗為準繩，專項資金預算經常調整，項目建設成效與目標脫節。三是績效管理標準化程度不高，同種用途的專項資金撥付到不同的高校后，資金績效管理的思路、標準、方式可能不一樣;高校內部同一筆專項資金在不同的建設期間，資金績效管理的情況也可能不一樣。四是信息不對稱，資金撥付、管理、使用各方缺乏溝通，不能達成統一的績效管理共識。

二、PDCA理論的適用性分析

（一）PDCA理論概況

PDCA理論又稱為質量管理循環理論，1930年由休哈特（Walter A. Shewhat）提出，1950年由美國質量管理專家戴明（W.Edwards Deming）加以改進和完善。該理論的核心思想是將PDCA循環作為全面質量管理的核心工具，使管理過程在有效控制狀態下產生符合預期目標的成果或效益。理論目標是使得管理過程更加科學化、合理化、系統化。該理論提倡的質量管理步驟是：按計劃P（Plan）、執行D（Do）、檢查C（Check）、處理A（Action）四個環節依次執行且周而復始（如表1所示）。半個多世紀以來，該理論因運轉程序嚴謹、管理層次多樣化、管理方法先進和管理效果明顯而逐漸被運用到各類質量管理活動中。

高校財務管理本質上也是一種管理活動，特別是在專項資金管理方面，績效管理與質量管理在內涵上具有相容性。當前國內外學者的主流觀點認為績效包括行為和結果兩個方面，布魯姆巴（Brumbrach）認為“績效指行為和結果。行為由從事工作的人表現出來，將工作任務付諸實施。行為不僅僅是結果的工具，行為本身也是結果”。我國學者基本認同此觀點，如楊杰等（2000）將績效定義為個體在一定的時間范圍內所做的與組織目標相關的可評價的行為及結果，即績效是行為，也是結果。另外，國際標準化組織（ISO）對質量的定義是“一組固有特性滿足要求的程度”。美國質量管理的領軍人物朱蘭（J.M.Juran）對質量的定義是“使顧客感到滿意的‘產品特性’，同時沒有造成返工、故障、顧客不滿意和顧客投訴等現象”。在現代質量管理理論中，質量管理的客體不僅是產品質量，還包括生產過程的工作質量，并以工作質量為重點。據此可知，績效管理的客體指向行為和結果，質量管理的客體指向過程和產品，兩種管理模式都強調過程管理，客體指向高度一致，對行為和結果的滿意程度均可以采用一定的標準進行測量。因此，提高績效水平的根本在于提高績效管理的質量。

（二）適用性分析

高校專項資金績效管理可以借鑒PDCA理論，將其管理理念、流程、方式等加以吸收運用，形成PDCA理論在高校專項資金績效管理中的具體應用（如圖1所示）。

該理論能夠較好地適應高校專項資金自身的運行規律和管理要求，理由如下：

1.使得資金管理體系更加系統化

高校專項資金管理是典型的全過程管理，管理鏈較長，且與項目建設管理聯系緊密，在任何一個環節上的管理弱化，都會導致資金績效偏離目標。而PDCA循環可以全面覆蓋資金的計劃、執行、控制、評價、監督、反饋等管理職能，各環節銜接緊密，控制質量高，使得專項資金的管理更加系統化，能夠有效促進專項資金的合理高效使用。

2.使得績效導向更加鮮明

高校專項資金的管理是依托于專項建設的，資金撥付前就已經為建設單位設定了清晰、可衡量、具有挑戰性的績效目標。PDCA循環中績效管理始于績效目標計劃，明確了資金管理的目標、時間、責任、方法等，并且將績效目標貫穿于整個管理鏈，主動診斷影響績效的問題和機會，尋找改進績效的辦法。

3.與資金運轉能夠較好地匹配

高校專項資金運轉比較靈活，從資金撥付的角度看，既有一次性撥付到位的，也有分批撥付到位的;從資金使用的角度看，既有要求當年撥付當年使用的，也有允許跨年度使用的。PDCA循環可以按照資金撥付的批次設置循環周期，也可以按照資金使用的期間設置循環周期，進行精細化的績效管理，一個循環的結束伴隨著另一個循環的開始，使得每個循環都更好地圍繞績效目標進行。

4.使得資金管理過程更加透明

高校專項資金管理在信息溝通和信息披露方面的要求比較高。PDCA循環的每個環節都是多方參與的管理活動，只有在管理信息透明、各方有效溝通的基礎上，項目建設才能穩步推進，管理職能才能充分實現。特別是在績效評價方面，只有信息透明才能實現資金績效評價的客觀、公正，有利于各方監督。

5.具有自我糾偏機制

高校專項資金管理績效的測量值通常會圍繞目標值上下波動。PDCA循環中的績效跟蹤環節任務是公正客觀地反映階段性的管理質量和績效目標實現程度，及時發現并改進管理中存在的問題。而績效結果運用與反饋環節確保了在績效偏離目標時，及時落實責任，明確整改措施，最大程度糾正績效偏差。

三、PDCA理論在高校專項資金績效管理中的具體應用

（一）科學設定專項資金績效目標，合理編制專項資金預算

PDCA循環實質就是績效導向的全過程質量管理。首要環節是高校根據事業發展規劃及特色定位，確定專項建設計劃和總體目標，按要求編報科學、合理、清晰、量化的專項資金績效目標，同時按精細化要求編制專項資金預算。

1.科學設定專項資金績效目標

專項資金績效目標是高校使用財政專項資金能夠產出的成果和效益。高校在申報專項資金時應系統性地設計專項資金績效目標，全面考慮目標的內涵、測量及保障，而并非簡單地設置績效評價指標。績效目標主要內容應包括：（1）產出目標，包括專項資金建設項目預期可提供的產品或服務的數量、品質、建設周期。（2）效益目標，包括專項建設預期帶來的內部效益、外部效益、相關方滿意程度。（3）財務目標，包括專項建設達到預期產出和效益需要耗費的成本和資源等。（4）評價指標，即能夠有效測量上述目標實現程度的專項資金績效評價指標體系。（5）保障機制，即為實現專項資金績效目標所需要建立或完善的規范性管理制度、措施和計劃。

專項資金績效目標設置應達到：一是導向鮮明。績效目標符合宏觀高等教育政策導向，緊密結合高校發展規劃和特色定位，著力提高專項資金效益，以盡可能少的投入取得盡可能多的積極成果。二是細化量化。績效評價指標應對建設成果進行全方位、多維度的測評，應當提高反映成果質量、效益、滿意度等方面指標的權重。另外，績效評價指標應以定量指標為主，定性指標為輔，盡可能使評價結果更加全面、客觀和可靠。三是操作性強。設定專項資金績效目標要經過調查研究和科學論證，在管理、建設、監督等各方充分溝通的基礎上達成共識，對于較大的資金規模，應當設置績效目標評審制度;專項資金績效目標要與編制專項資金預算有機結合，加強專項資金管理，進行成本效益分析。

2.合理編制專項資金預算

合理編制專項資金預算應當以專項資金績效目標為依據，與項目管理緊密聯系。在項目立項申請時，就應該按照量力而行的原則認真謀劃好項目建設的資金保障方案。編制專項資金預算，一是要遵循完整性原則，即所有與項目建設相關的財務收支都必須納入預算;二是要遵循真實性原則，收支測算的依據必須以真實可靠的資料作為來源，按照主管部門認可的方法計算;三是遵循統一性原則，即按照統一完整的科目以及規定的程序與標準進行編制。

納入年度部門預算的專項經費，高校一般應按照上下結合、分級編制、逐級匯總的程序編制專項資金預算。首先，根據上級主管部門下發的專項建設申報要求，以及相關的專項經費需求計劃和預算表格，高校項目建設部門依據績效目標，在合理預測必要支出的基礎上，對所有預期專項建設收支進行歸集和細化，將預算建議數報高校財務部門。其次，高校財務部門結合資源調配能力，經過綜合計算和全面平衡，編制出初步預算方案，經必要審核程序后上報給上級主管部門。再次，根據上級主管部門下達的預算控制數，高校財務部門在項目建設部門進行預算調整的基礎上對預算方案進行修正，上報給上級主管部門。最后，根據上級主管部門下達的專項資金預算批復，高校財務部門結合資金管理需要對專項經費進行預算分配，即可公布執行。

（二）強化專項資金績效跟蹤管理

績效跟蹤發揮專項資金績效監督和控制作用，是PDCA循環的重要環節。高校應圍繞已確定的專項資金績效目標，通過定期或動態采集專項資金管理信息、項目管理信息，對績效運行情況進行跟蹤（如圖2所示）。以事中評價為紐帶，把績效目標的設置與績效目標的實現連接起來，及時、客觀、系統地反映專項資金管理過程中績效目標的運行情況和實現程度，與項目建設部門進行持續溝通，以跟蹤目標來監督管理過程，及時發現已經出現的問題，及時糾偏整改，引導專項資金績效目標的實現。

專項資金績效跟蹤的主要內容應包括：一是績效目標實現進度。重點跟蹤專項資金預算執行情況，預算調整率、政府采購資金完成率、項目建設進度，以及項目預期產出、效益的實現程度。二是績效目標保障情況。重點跟蹤專項建設運行機制的完整性，包括項目管理制度、專項資金管理辦法等，以及評估制度執行的有效性，包括決策分析、財務與資產管理、內部控制及風險防范等方面制度落實情況。三是績效目標偏差情況。重點跟蹤績效目標值與評估值之間的偏差程度、性質以及相關的影響因素、預期后果、責任歸屬。四是績效目標糾偏情況。重點跟蹤糾偏責任落實情況。

（三）開展專項資金績效評價

績效評價發揮專項資金績效診斷的重要作用，也是PDCA循環的關鍵環節。高校應依據對績效目標細化量化而形成的績效評價指標，運用科學、合理的績效評價標準和評價方法，對專項資金績效進行客觀公正的評價（如圖3所示）。除了上級主管部門評價外，高校也可自行評價或者委托第三方評價。

實施評價時，績效評價受托方應按照定性指標可衡量、定量指標應量化的要求，根據相關性、重要性、可比性、系統性、經濟性的原則，依據評價項目特點和評價工作需要，參考績效目標評審和績效跟蹤的情況，在績效評價三級指標的基礎上，對評價指標逐級分解和細化，建立起符合高校特性、項目特點的績效評價指標體系。

以項目效益指標為例，該二級指標下可設社會效益、經濟效益、生態效益、影響力、滿意度五個三級指標。由于專項建設的類型千差萬別，項目效益難以直接測量，因此必須進一步將每一個三級指標進行細化和量化。對于評價指標的選擇，采用德爾菲法以匿名方式征求專家意見，經過反復的反饋修正，使意見趨于一致，從而建立評價指標體系。對于評價指標權重的設定，可采用層次分析法，即在建立遞階層次結構指標體系的基礎上，通過比較同一層次各指標的相對重要性來綜合計算指標的權重系數。該方法可以有效處理多因素決策制定中的不精確和不確定問題。運用德爾菲法，通過若干輪專家遴選，經濟效益、社會效益、生態效益、影響力、滿意度五個指標均被細化為若干可以量化的明細指標I11～I1a、I21～I2b、I31～I3c、I41～I4d、I51～I5e。項目績效指標的體系結構如圖4所示。

在項目效益明細指標遴選的基礎上，通過專家對各項指標兩兩打分，區別主次輕重后，運用層次分析法可計算得出各項明細指標的權重，方法如下：

步驟1：建立各層次指標的比較判斷矩陣。例如第二層次的5個指標，兩兩比較后采用1―9分制標度，將任意兩個指標的相對輕重定量化。

項目效益指標比較判斷矩陣：

a11 a12 a13 a14 a15a21 a22 a23 a24 a25a31 a32 a33 a34 a35a41 a42 a43 a44 a45a51 a52 a53 a54 a55（aij為專家打分值）

步驟2：對第二層次的1個指標比較判斷矩陣和第三層次的5個指標比較判斷矩陣分別計算最大特征值及其特征向量，進行一致性檢驗。檢驗通過，將特征向量歸一化后即為各項指標的權重。

一致性檢驗公式為：CR=CI/RI（CI為矩陣特征值，RI為同階一致性指標）

步驟3：將第二層次每個指標的權重分別與第三層次每個指標兩兩相乘，即可得出第三層次每個指標在總目標中的權重。

在評價指標及權重確定的基礎上，績效評價受托方可根據專項建設的具體情況，采用成本效益分析法、比較法、因素分析法、公眾評判法中的一種或多種方法對專項資金進行績效評價。

（四）績效評價結果應用

專項資金績效評價結果的運用是專項資金績效管理的落腳點，體現了PDCA績效管理理念和方法的有效性，主要處理措施包括結果反饋、問題整改、信息公開、優化管理。具體來說，績效評價工作完成后，績效評價受托方應及時向項目管理和建設相關各方報告評價的依據、過程和初步結論，在聽取意見的基礎上分析修正績效評價初步結論，并將正式結論反饋給高校，作為專項資金管理整改的依據。高校應根據正式的專項資金績效評價結論，深入查找問題根源，分析研究改進措施，嚴格落實整改責任，切實加強專項資金的績效管理。高校還應按照信息公開有關規定，及時將專項資金績效評價的結果和整改方案進行公開，方便各方監督。高校要建立績效評價結果與提高內部管理水平相結合的機制，將績效評價結果作為優化決策機制、加強財務和資產管理、強化內部控制、完善考核評價制度等方面的重要依據。

四、結論

高水平的績效來源于高質量的管理。PDCA理論是管理學領域的代表性理論之一，能夠有效地將績效管理與質量管理相融合，不斷挑戰組織或項目管理的更高目標。PDCA理論在高校專項資金績效管理中的應用，就是堅持績效為核心，質量是關鍵，始終將績效目標擺在專項資金管理的核心位置并貫穿于全過程管理，致力于提高管理活動的質量，通過設定績效目標、預算管理、績效追蹤、考核評價、結果反饋與運用一系列高質量的績效管理活動，有效保障資金績效達成預期目標。其自身所具備的糾偏機制也能在過程中防止績效偏離目標。PDCA理論對于完善高校績效管理、提高資金效益具有重要的理論意義和應用價值。

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[DOI]1013939/jcnkizgsc201637125

地方高校作為我國高等教育體系的重要組成部分，其立足地方、服務區域經濟的作用得到了發揮。然而，區域經濟發展所產生的地方財力水平有限，地方高校的辦學條件很難滿足建設創新型國家和人力資源強國的要求，需要中央財政專項資金的支持。因此，中央財政決定以原“中央與地方共建高等學校專項資金”為基礎，設立支持地方高校發展專項資金，對具有較高辦學層次、較鮮明辦學特色、符合行業和地方區域經濟及社會發展需要的地方高校，給予重點支持。中央財政支持地方高校發展專項資金從2010年開始啟動，3年一個建設規劃期，到2015年財政部已完成2期中央財政專項資金的劃撥。2期中央財政專項資金對地方高校的發展起到了重要的推動作用，極大地緩解了地方高校在優勢學科建設、基礎設施維修改造、行業特色辦學等方面的經費不足。但中央財政專項資金在運用管理過程中也衍生出一系列的問題。下面將深入分析地方高校在中央財政專項資金運用管理中存在的問題，并提出相應對策。

1存在的問題

11資金申報管理存在的問題

資金申報是“要錢”，各地方高校持有很高的積極性，力爭獲得最大的專項資金支持力度。但在資金申報管理上卻顯得相對薄弱。

111重資金申報，輕項目論證

部分地方高校在申報中央財政資金項目時，抱有“落袋為安”的心態，只重視爭取資金，對申報項目與學校發展規劃的符合度沒有進行認真的論證調查，也沒有充分地調研和論證申報項目的科學性、合理性和必要性，對資金申報管理很不到位，致使一些申報環節缺乏可行性論證的項目，即便獲得了資金支持，也無法保證資金按正常的進度支出，有些資金甚至被財政收回。

112專業間資源配置不協調，助強不扶弱

為了得到最大化的中央財政資金，爭取申報項目高成功率，有的地方高校沒有進行全校總體規劃和統籌協調，存在助強不扶弱的情況。對申報項目沒有認真進行可行性分析，只限于學校的幾個特色專業、優質學科，對其他薄弱學科卻不敢涉足，使得校內專業間資源配置不協調，幾個專業的資金用不完，而其他專業的資金不夠用。[1]甚至出現對某一強勢學科多次支持而造成類似項目重復申報現象，資金的科學宏觀規劃和管理很不到位。

12資金使用管理存在的問題

資金使用管理中一個非常重要的環節是資金所支持項目的實施。項目實施涉及范疇較廣，它不但包括項目資金下撥，還涵蓋項目實施過程中的資金支出和財務核算管理等。中央財政資金在項目實施過程中的使用管理存在的問題也非常突出。

121資產重復購置，使用效率低

一些忽略科學論證和規劃的資金項目，資產重復購置、各自占用等是常見現象，同時，由于存在大量長期閑置的儀器設備，從而導致大量固定資產乃至專項資金的浪費，極大地降低了專項資金的使用效率。

122項目預算執行存在偏差

中央財政專項資金要求專款專用，必須按照批復的項目預算執行。但是，在專項資金實際使用過程中，為了防止專項資金到期收回，有的地方高校經常出現不按照預算執行或隨意改變專項資金用途的現象，不能做到專款專用。高校財務部門對專項資金的使用管理還只停留在簡單的會計核算和資金支付上，未能體現專項資金使用的科學、有效和規范。[2]

123項目實施進度過慢而突擊花錢

有的地方高校對項目實施的控制調節功能較差，項目進度信息渠道出現堵塞，導致項目進展情況常常得不到及時反饋，而且，有些項目未按計劃進行，實施進度滯后于項目計劃，于是出現項目資金在前期沒有或很少使用的現象。加之，高校物資、設備必須經過政府招標采購，國庫集中支付制度又不允許從零余額賬戶向學校其他賬戶劃轉資金。一些地方高校正因為受到國庫集中支付制度的約束，同時又因為高校財政專項資金的時效性，必須按照進度要求在規定時間內使用資金。[3]因此，為避免專項資金到期收回，一些地方高校在項目期限到達前，集中時間突擊花錢，嚴重影響了學校正常的教學秩序及科學研究進展。[4]

13資金運用考核問效存在的問題

責任管理的有效載體之一是專項資金績效評價。所以，對中央財政專項資金的使用績效需要地方高校進行監督審查。但在實際執行過程中，地方高校對專項資金的績效考核大多流于形式。[5]主要問題為以下兩點。

131績效評價體系不健全

中央專項資金績效評價主要包括資金的經濟性、效率性和有效性三個方面。然而，由于資金績效評價體系的不健全，目前我國高校對專項資金的經濟性、效率性和有效性缺乏全面的評價，即使部分高校對專項資金的績效進行了評價，但是這種評價也僅僅涉及專項資金的經濟性，且評價指標也非常有限，還沒有完全發掘出對其經濟價值的評價，執行起來也缺乏力度。

132監督機制不健全

對中央財政專項資金而言，地方高校既是其受益者，也應該是其績效考核工作的主要承擔者。但是，由于當前專項資金管理制度不完善，地方高校作為專項資金的績效評價主體幾乎是缺位的。目前，幾乎沒有地方高校主動對該資金使用績效進行全面的自我考核評價，即使在接受上級主管部門組織進行的績效考評時，“積極”應付基本是大部分高校所抱有的態度。因此，績效考評的最終結果難以反映實際情況。[6]

2對策與建議

21科學規劃專項資金項目申報

地方高校應高度重視專項資金的申報管理工作，對申報項目進行嚴格審核把關，應科學規劃、統籌協調學校各學科專業發展，以此為基礎，制訂具有前瞻性和科學性的項目規劃方案。[7]具體而言：第一，由各二級單位根據其需求情況，建立有針對性的項目，并向學校提交項目申請書。第二，注重對所申報項目的可行性分析和經費預算的專業性。由學校組織相關部門和專業人員實證評估所提交項目的可操作性和創新性；同時將項目研究預期成果的社會、經濟、理論和實踐等價值納入評價范疇；由項目申報負責人和財務處合作填報經費預算，以提高項目預算的專業性。[1]

22建立健全專項資金運用管理制度

地方高校應制定中央專項資金運用管理規章制度，提高專項資金的使用效益。具體為：第一，資金撥款到校后，應列入財務預算計劃，嚴格預算執行。各項目應獨立設置專項資金賬戶，對專項資金進行專款專用管理。第二，制定《中央支持地方高校發展專項資金項目建設管理辦法》配套措施、《項目負責人管理制度》《項目跟蹤檢查管理制度》《物資采購管理辦法》等，使專項資金運用管理有章可循。第三，實行專項資金項目責任制，明確各項目的責任單位、責任人以及項目的完成時限。項目執行情況通報、實施方案和工作計劃審核、項目進展情況檢查，必須定期召開項目負責人會議才能完成，也有利于項目建設中遇到重大問題的協調和處理，并嚴把專項資金運用關。[7]

23注重運用財務內部控制的事中調節功能

首先，財務處應按項目實施進度，對各項目專項資金的具體使用情況進行定期檢查，分析評價其使用效果，并將分析結果及時反饋給項目負責人；其次，及時提醒資金使用過快的項目負責人要節約開支，以免后期因經費不足而無法完成項目；最后，及時提醒在前、中期沒有使用資金或僅有零星資金支出的項目負責人，要按項目實施方案執行資金預算，更好地完成項目。[1]

24建立健全績效評價體系

地方高校應真正貫徹績效管理原則，建立健全績效評價體系，使自我考核、自我監督與內外考評、內外監督有機結合起來。[6]具體而言：第一，從績效評價的內容出發，設置目標要素和財務兩個一級指標，再在其下設置相應的二級指標，以百分制記分，并分別賦予70%和30%的權重。二級指標必須結合工作實際對評價標準進行細化，并選用通用的指標，在設計個性化評價指標時，要充分考慮項目特點。第二，對考核目標進行經濟性績效評價，對照項目申報的計劃目標，評價其具體執行完成比例，以考核資金的使用完成率，并作解釋說明。第三，對考核目標進行社會效益性績效評價，社會效益性績效包括數字化校園系統建設的完成，SCI科研的數量，建立的學校服務社會的實驗室數量等。[1]

25強化廉政監督機制

嚴格執行專項資金項目實施的各項規章制度，對專項資金項目實行全過程跟蹤監督，嚴把項目質量關。具體而言：第一，根據《中華人民共和國政府采購法》規定，規范項目采購。嚴格采購貨物（服務）和基建項目的驗收，按采購項目資金限額成立驗收小組，該小組由使用單位、國資辦、賬務處、審計處和專業人員等組成。在驗收大型或復雜項目時，為了保證該項目的專業化特點，可邀請校外專家或邀請國家認可的質量檢測機構加入驗收小組。完成驗收程序后，嚴格辦理入庫和領用手續。項目資金必須經賬務處審核采購和驗收等環節相關材料、學校領導批準后方可予以支付。第二，定期開展內部審計，發現截留或擠占專項資金等違紀違規問題，應追究責任，以確保項目順利完成。[8]

3結論

地方高校的發展很大程度上獲益于中央財政專項資金，地方高校既要認真論證申報資金項目，還要在資金申報成功后盡到資金使用監管和績效考評的責任，要視中央財政專項資金的運用管理為己任，以提高專項資金使用效益為最終目的，使中央財政專項資金在地方高校發展中發揮最大效用。

參考文獻：

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[5]李真財政支持地方高校發展專項資金績效研究――基于簡政放權的視角[J].會計之友，2014（22）：2-6

篇（8）

一、高校財政專項資金的來源及特點

用于專項事業的財政專項資金是公共財政支出的重要組成部分，高校財政專項資金是指在政府年度預算中安排的用于高等教育事業發展，為完成既定目標任務及落實國家補貼政策而撥付的具有特定用途的資金，其特點是“來源于政府，用于特定事項，需單獨按項目核算”。專項資金與特定的項目相對應，專款專用，是項目目標實現、政策落實的資金支撐保障。

就目前而言，高校財政專項資金有兩類，一是高校年度預算中安排的項目支出經費（又稱預算內專項），與基本支出經費統稱為財政補助收入，每年初按經費使用額度撥付，主要包括：重點課程及學科建設項目經費、人才引進、房屋維修、設備購置、“兩基兩輔”建設經費等；二是作為政府部門預算的專項經費的再次下撥，主要有中央財政撥款、主管部門（如教委）撥款和其他單位撥款，資金直接撥付到高校專用存款賬戶，如中央地方共建項目資金，市級專項資金，國家級、市級重點學科或精品課程建設專項資金，學生各類幫困獎助學金專項等，名目繁多，不一而足。這些專項資金保障了學校的發展，特別是學校在教學基礎設施改善、特色專業實驗室建設、師資隊伍建設和人才引進等方面起了積極的推動作用。

在實際操作過程中，高校財政專項資金也存在一些政策上和操作上的問題。本文結合筆者工作實際，就遇到的問題作一研究，并提出相關建議。

二、存在的問題

1.盲目申報。表現為立項論證不夠嚴密或缺乏科學依據。項目的成形可能源于某項突發事件或為了多爭取些財政專項經費用于彌補日常人員經費和公用經費的不足。財政性資金主要是教育經費撥款和各類以項目冠名的撥入專款，而撥入專款屬于教育主管部門的專項。教育經費撥款中屬于基本支出的人員經費和公用經費因編制數和學生招生數的限定而增長緩慢，因此，各高校教育經費撥款的增量部分主要集中在項目經費上，即經常性專項和一次性專項，而且項目支出占教育經費的比例遠遠超出了基本支出，所以各高校為了多爭取一些教育經費撥款，采取盲目申報、擴大各類專項經費也似在情理之中。

2.大預算小批復。高校在申報項目時，往往缺乏深入細致的調研，在主觀上也有意將專項資金的預算數放寬，而主管部門在審批階段為了平衡各學校的利益，往往以學校為單位進行資金“切塊”分配、劃撥，很容易忽略對項目本身的優劣和績效評估，加上某些高校千方百計在放寬預算，主管部門不得不按盤子分菜，造成大預算小批復的現象，其結果就導致了某些高校原先設計的項目資金預算結構很可能將完全推倒重來的被動局面。甚至也有些撥入專款集中在第三、第四季度下撥到高校，但校方事先并無預算，大量專項資金集中下撥，極易造成資金沉淀。凡此種種，既耗費了大量的人力和時間，也影響了項目的有效執行。

3.分散下撥、財務滯后。許多專項經費都是按條線通過主管部門各職能處室直接組織高校相關職能部門進行申報，項目評審通過后將審核批復的文件分散下發到高校各職能處室，高校財務部門往往是資金到賬后去尋找經費入賬依據，經查詢才知道資金來源，設置項目賬，落實項目實施部門或人員，并按項目預算明細列支經費。這種財務管理滯后的情況不在少數。分散下撥還會導致專項經費的投向與高校原有的預算安排發生重復，如學科建設經費有中央地方共建資金，市級、市教委重點學科建設經費，市級專項資金和高校預算內專項安排資金等，往往造成重復建設，預算執行困難，資金使用效率低下。

4.重立項輕結項，重撥款輕監管，結項結題不結賬已成普遍現象。按照本市有關規定，預算內專項資金結余應上繳財政或經財政批準后方可使用，但由于項目類別太多，造成檢查成本高且難度大，往往難以完全貫徹既有規定，在客觀上造成一方面大量資金沉積，另一方面項目結項后將經費挪作他用，彌補公用經費的情況屢屢出現。近兩年，市級財政雖然對專項資金的結余、結轉設置了明細核算科目，但要厘清歷年的項目余額與核算科目余額一一對應，在操作上還是有很大難度的。即使聘請社會中介機構審計，但由于社會中介機構對高校的會計制度并不熟悉，也只能事倍功半。

5.難以全面評價。很難拿出一套令人信服的可以公正客觀評價項目績效的指標，且因項目的屬性不一和執行環境各異，即使有考評方案也不可能涵蓋全部項目。比如，財政每年對教育高地高水平專項、學生幫困助學專項、醫療補助專項、東方學者專項等實施抽查審計，但這些檢查僅停留在賬面或原始憑證上，僅關注專項經費使用是否規范，是否建章立制，而很少到師生中去實地考察，也很少關注實際的使用效益，如專業實驗室的使用效率、學術講座的受益面、精品課程受歡迎的程度、學生救助幫困力度及公平等方面。

6.資源分配不公，項目經費執行率低下。主管部門曾提出教育經費的投向要實現“由投入學校改為投向學科，由一次性向經常性專項投入”的兩個轉變，這對提升學科競爭力、穩定經費投向無疑是件好事，但從會計收支匹配的核算原則來看，大量經費投向學科，學科又各自為政，經費封閉運行，相應的人員經費、公用經費、人才培養和人才引進支出卻無法對應由學科承擔的科目，且往往由于學科帶頭人與學院（部門）負責人不一，這樣反而弱化了學校的統籌能力，造成教育資源分配不公，項目經費執行率低下。

三、對策建議

1.科學管理，交叉論證。一般來說，項目的形成需經過立項、論證、申報、審批、使用、監督、驗收與績效評價等過程，因此在項目形成的源頭必須投入足夠的時間和精力，完善相關的機制。建議通過建立校內外專家互評論證機制，包括出具項目的可行性分析報告，嚴格規定項目執行的時間節點和驗收標準；設置嚴密的程序，從經辦人、職能部門負責人到分管校長、校長層層把關；建立完善專項資金的項目規劃、論證與決策、項目組織管理、項目招投標管理、項目合同管理、項目總目標控制以及項目竣工驗收與績效評價等一系列制度設計，建立一整套科學的管理機制來指導項目的管理。

2.公開程序，公示績效。目前學科建設、信息化建設兩個預算內專項須通過專家評審才能申報，但通過率極高，似有走過場之嫌。建議將各高校項目的申報數量、項目金額以及最終評審結果、整改要求在市教委門戶網站上公布，評審程序予以公開，項目最后績效予以公示，使項目的申報、評審的過程、績效的情況均公開、透明，接受公眾的監督和各高校之間的相互監督。本人曾在瑞士弗萊堡大學法學院參觀他們的辦公室和資料庫，滿屋的書架上都是學科的書籍和獲獎成果展示，這些通過學校的公共資源平臺可以查詢到每位教授獲得的經費資助情況、教學科研情況，以及指導學生、帶教青年老師的人次，甚至在不同級別的刊物上發表的論文數和專著數，成果被采納被應用的記錄等。這種信息公開的方式完全可以借鑒，至少在我們教育系統內可以相互知曉各學校的學科、人才優勢，知曉教育資源的分布和投入產出情況。

3.集中下撥，分散管理。考慮到各高校的經費需求情況不盡相同，如有的高校教學基礎設施總體建設已告一段落，而有的高校可能前幾年把財力集中投放在新校區，老校區的基礎設施維修改造才剛開始，因此建議改變目前分散下撥給各職能處室的方式，而采取根據學生人數或專業數，預先告知下年度項目經費或撥入專款的大致方向和額度的方式，設定若干個共性的、內容寬泛的專項名稱，給學校足夠的統籌平衡空間來規劃資金的使用，以提高專項經費的執行率。在集中撥款的前提下，主管部門職能處室進行分散管理則更能發揮項目管理的優勢和權威性。例如，市教委有關處室曾組織檢查教育高地項目的執行情況，有關高校教務處與財務部門形成合力落實執行財政政策，職能部門主動要求清理、集約、管理好歷年教育高地結余資金，對財政清理項目結余資金起到了實質性的推動作用。

篇（9）

第二條為加強“質量工程”專項資金管理，提高資金使用效益，根據《教育部、財政部關于實施高等學校本科教學質量與教學改革工程的意見》（教高[2007]1號）和《教育部、財政部關于印發〈高等學校本科教學質量與教學改革工程項目管理暫行辦法〉的通知》（教高[2007]14號），制定本辦法。

第三條“質量工程”專項資金實行項目管理。

第四條“質量工程”專項資金的管理原則為：統一規劃，分年實施；單獨核算，專款專用；專項管理，績效考評。

第二章預算管理

第五條教育部根據“質量工程”建設目標和《高等學校本科教學質量與教學改革工程項目管理暫行辦法》，組織項目申報、評審、立項，提出經費安排建議方案，財政部審核批準經費額度，分項目下達年度預算。

第六條“質量工程”專項資金按照項目實施單位的預算管理體制劃撥。專項項目資金一次確定，采取一次撥付或分年度撥付兩種形式。

第七條“質量工程”專項資金一經審定，必須嚴格執行，一般不作調整。確有必要調整時，需按程序報教育部、財政部審批。

第八條“質量工程”專項資金年度預算應確保按期執行，如遇特殊情況，對年度預算未完成部分，可結轉下年繼續使用，不得挪作他用；如兩年內未執行完畢，按照國家有關規定處置。

第三章支出管理

第九條“質量工程”專項資金支出范圍包括業務費、設備購置費、維修費、人才培養費等，主要用于支持以下六方面工作：

（一）專業結構調整與專業認證：是指開發專業設置預測系統、制定指導性專業規范、進行專業認證與評估試點、建設高等學校特色專業等。

（二）課程、教材建設與資源共享：是指建設國家精品課程、審定和支持出版本專科新教材、開發優質教學資源共享系統和數字化改造、建設國家教學考試課程網絡考試系統和試題庫等。

（三）實踐教學與人才培養模式改革創新：是指建設人才培養模式創新實驗區和實驗教學示范中心、開展大學生創新性實驗和競賽活動中，用于設備購置與維修改造，進行人才培養模式改革、開展試驗實驗、組織競賽活動等。

（四）教學團隊與高水平教師隊伍建設：是指項目學校用于專業帶頭人、骨干教師和青年教師培養培訓、聘請專家、獎勵高等學校教學名師等。

（五）教學評估與教學狀態基本數據公布：是指研究制定評估質量標準和高校教學基本狀態數據庫、開展評估技術和方法的研究中，用于設備與軟件購置、數據采集、評審驗收、成果出版等。

（六）對口支援西部地區高等學校：是指在開展高等學校對口支援工作中，受援高校教師和教學管理干部到支援高校進修學習等。

第十條“質量工程”專項資金中設立項目管理經費，用于“質量工程”領導小組辦公室實施項目管理過程中必要的開支，主要包括項目審核、論證、評估、驗收和其他相關工作支出以及國際交流與合作等費用。

項目管理費由“質量工程”領導小組辦公室每年根據實際工作需要提出年度預算建議數，經財政部審定后在年度“質量工程”專項經費預算中安排。

第十一條“質量工程”專項資金的開支標準要嚴格執行國家有關財經法規的規定。

第十二條凡應實施政府采購的支出項目，必須按照《中華人民共和國政府采購法》的有關規定執行。單件（套）設備與軟件購置費用超過200萬元（含200萬元)的，需要組織專家論證。

第十三條凡使用“質量工程”專項資金形成的資產均屬國有資產，應納入項目單位資產統一管理，合理使用。

第十四條“質量工程”專項資金不得用于土建、各種罰款、還貸、捐贈贊助、對外投資以及與“質量工程”項目無關的其他支出。

第四章決算管理

第十五條年度終了，項目單位應將“質量工程”專項資金收支情況納入年度單位決算，統一編報。

第十六條按現行預算管理體制，中央部門所屬學校項目決算由主管部門匯總后報送財政部，由財政部審批。地方所屬學校項目決算由省級教育廳（局）匯總后報送省級財政廳（局），由省級財政廳（局）審批。

第五章監督檢查與績效考評

第十七條根據《高等學校本科教學質量與教學改革工程項目管理暫行辦法》和本辦法的規定，財政部會同教育部可根據需要組織專家或委托中介機構對專項資金的使用和管理進行專項財務檢查或評估。專項財務檢查和評估的結果，將作為調整項目預算安排、按進度核撥經費的重要依據。

第十八條項目單位應保證按規定用途使用資金，并建立健全責任制，項目負責人對資金使用的合法性、合理性和有效性負責，學校財務、教學管理部門等按職責承擔相應責任。

第十九條項目單位應嚴格遵守國家財經法規，自覺接受財政、教育、審計、監察等部門的監督檢查，并及時糾正存在的問題。

第二十條對“質量工程”項目實行績效考評。績效考評以教育部、財政部批準立項的建設任務書或相關文件為依據。

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一、健全組織,強化領導

為確保此次專項治理工作順利進行,我局成立了由局長魏杰任組長、副局長任副...

按照《新鄉市區關于在黨政機關和事業單位及社會團體開展“小金庫”專項治理工作的實施方案》的通知(牧紀【】58號),區交通局認真開展了治理“小金庫”工作,現將自查自糾情況總結如下:

一、健全組織,強化領導

為確保此次專項治理工作順利進行,我局成立了由局長魏杰任組長、副局長任副組長的治理工作領導小組,由財務科具體負責此次專項治理工作。

二、提高認識,加強宣傳

“小金庫”專項治理后,我局迅速召開了專題會議,傳達學習《新鄉市區關于在黨政機關和事業單位及社會團體開展“小金庫”專項治理工作的實施方案》的通知精神,要求大家正確認識開展此項活動的重大意義,要認真對待專項治理工作,明確清理檢查“小金庫”是深入貫徹落實黨的十七大精神,加強廉政建設,從源頭上遏制和防止腐敗。要求大家,對照“七種”表現形式認真自查自糾,做到不走過場、不留死角,及時發現和解決存在的問題。

三、落實舉報制度,加強工作監督

我局治理“小金庫”工作領導小組辦公室設立并公布了舉報電話,建立了舉報登記和工作保密制度。由財務科長朱梅具體負責,確保件件有交待、事事有著落。既營造了濃厚的工作氛圍,又保證了此項工作有效開展。

四、認真開展自查,實施長效監督

按照《新鄉市區關于在黨政機關和事業單位及社會團體開展“小金庫”專項治理工作的實施方案》的通知(牧紀【】58號)要求,我局重點圍繞“專項治理”中的七項內容開展清查活動,對各類帳戶、帳據進行了認真細致的清查。

1、我局均按照國家有關財經法規執行,收入、支出全部納入本單位財務部門法定帳目統一核算,未侵占、截留國家和單位收入,沒有單獨帳戶,未設任何形式的“小金庫”。

篇（11）

自查工作由處長同志牽頭，組織財務人員、資產管理員、工程管理人員及其他相關人員認真領會上級部門的文件精神，明確指導思想和任務目標、時間步驟等，并成立了專項治理小金庫的自查領導小組，讓全處干部職工充分認識到 小金庫的危害和治理小金庫的重要性，讓職工參與治理小金庫的監督舉報、投訴。

二、對照要求，認真清理

按照文件要求和自查內容，以積極的態度對單位的收入進行了全面的清理，主要檢查各項收入是否全額收取;是否足額上繳財政專戶;是否另設賬戶，設立小金庫，規避審計;是否有變相虛列支出領取資金的現象。同時對管理處的資產進行全面清理，進一步完善清產核資工作，做到賬面資產與實物相符。

三、完善制度，加強管理

加強了對單列預算建設工程和維護工程的管理力度，嚴格按照上級部門相關文件精神辦事。

在處財務公開欄將每月的財務報表、本次清理和復查小金庫的結果、處長對治理小金庫的承諾書進行公示。

進一步完善項目支出管理制度，嚴格執行項目開支，盡量控制超項目的支出和無項目預算的支出。