土地征用法律程序大全11篇

緒論：寫作既是個人情感的抒發，也是對學術真理的探索，歡迎閱讀由發表云整理的11篇土地征用法律程序范文，希望它們能為您的寫作提供參考和啟發。

篇（1）

我國失地農民權益受損現狀

土地征用制度不明確。首先，我國現行法律對公共利益的界定不甚相同，矛盾重重，導致土地征收范圍過于寬泛。《憲法》第十條規定：國家的土地征收行為，必須以公共利益的正當性以及征收行為的公共目的性才能成立。而《土地管理法》并不排除基于自身利益考慮對土地進行征收。其有“任何單位和個人為非公共利益需要使用土地時，必須先依法申請將農村集體土地征為國有”的規定。這些立法上的紕漏無形中為某些利益群體創造了可以施展并且逃避法律責任的空間。此外，當前我國還缺乏界定土地征收公共利益糾紛的專門裁判機構。一般是由政府許可任何單位和個人為非公共利益進行土地征收，同時，法律又賦予政府對土地征收行為是否合乎公共利益的裁判權。政府身兼二職，先行體制又缺乏必要的監督和制約，某種程度上會影響到對失地農民合法權益的保護。

土地補償機制不合理。土地征收補償機制關系到失地農民的切身利益，也是土地征收工作能否順利進行的關鍵。我國現行的土地征收仍依據2004年國土資源部頒布的《關于完善征地補償安置制度的指導意見》設定的補償標準，補償費用明顯偏低。近年來經濟發展，物價急劇上漲，土地市場價格也是一翻再翻，況且低標準的補償費用落實到失地農民的手里也是難之又難，致使失地農民權益受損。此外，土地補償方式的單一化，某種程度上也威脅到失地農民的合法權益。

土地產權制度不健全。我國《憲法》和《土地管理法》中都有“農村土地歸農村集體所有”的規定。然而農村集體是個抽象意義的概念，是一個沒有法律人格意義的集合群體，是一個虛置的權利主體。①欲對其科學界定絕非易事，其外延非常寬泛，大可以指鄉和鎮，小亦可以指村和村民小組。由于農村集體土地所有權主體和產權關系不明確，也影響到法律賦予農民的土地承包權益。

土地征收程序不完善。土地征收程序健全與否直接關系到土地征收工作能否順利進展及土地征收結果的公正性。我國關于土地征收程序的法律制度并不完備，其亦未對土地征收程序、土地征收涉及主體的權利、義務做出明確規定。這些無疑影響到土地征收程序的規范化和公正性，侵犯了失地農民在土地征收過程中的知情權與參與權。此外，我國被征地農民的救濟機制不健全，失地農民權益受損。

農民社會保障體系欠缺。受我國城鄉分割的二元經濟體制的影響，我國的社會保障制度突顯出二元性。我國有關城市社會保障的立法已經出臺且相對成熟，農村社會保障卻尚未進入立法階段，法律基礎欠缺。

目前，有些地方政府通過出臺效力較低的規章、條例對失地農民的養老、醫療等社會保險方面規定，其并不能全面保障失地農民合法權益，我國也尚未設立有關失地農民的法律援助制度，同時農村社會保障的內容涵蓋面也遠低于城市。

國外失地農民權益保障經驗

土地征用制度明確。目前，世界上多數國家和地區都有相對明確的土地征用制度。美國規定征用土地必須符合公共利益需要，其所有的公共利益評判都由司法機關根據必須的要價調價進行最終判定，進而確定利益的公、私性質，進而建立土地征用的法律依據。②日本《土地征用法》中有“征用土地必須從公共利益出發，公共利益主要包括依據《城市規劃法》、《河川法》、《港灣法》進行的公路、防洪設施和港灣建設等”的規定，其公共利益界定較明確、具體，操作性較強。我國臺灣地區突破了為公共目的征收土地的局面，其規定征收土地只要能達到公共利益需要即可。

土地補償機制合理。西方發達國家和地區大多建立了合理的征地補償機制。美國憲法明確規定：“非有合理補償，不得征用私有財產供公共使用。”美國土地征用補償的計算標準是土地被征用前的市場價格，它既補償被征土地的現有價值，也補償土地可預期的未來價值，而且還補償因征地導致的相鄰土地所有者、經營者的損失等，充分考慮并且保障土地所有者的權益。日本通過制定相當補償的標準進行土地補償，其土地補償費用的確定主要考慮征用損失賠償、通損賠償、離職者賠償和事業損失賠償和少數殘存者賠償等方面。③我國臺灣地區關于土地補償的相關規定主要散見于《土地法》、《平均地權條例》、《國民住宅條例》、《科學工業園區設置管理條例》、《促進產業升級條例》之中。臺灣的征地補償費主要由地價補償、土地改良物補償、營業損失補償和土地改良費用等組成。此外，臺灣的地方自治法規對土地補償也作出了規定。

土地產權制度明晰。西方發達國家在土地征收方面多數具有比較明晰的產權關系，有比較明確的權利主體和客體。作為被征土地一方的農民享有法律賦予的相關權利，同時也承擔法律規定的相關義務。在奉行土地私有制的美國，其《聯邦土地管理法》嚴格規定作為征地雙方的法定權利和義務，各司其職、各盡其責，有效避免了土地征收過程的部分侵權行為。英國實行土地私有制，作為其土地征用依據的《強制收購土地法》明確規定征地雙方的權利、義務，并且盡可能使其在法定的框架范圍內實施。

土地征收程序完善。世界上不少國家和地區都制定了比較完備的土地征用法律制度，如日本《土地征用法》，韓國《土地征用法》、《土地征用法施行令》和《土地征用法施行規則》等。這些土地征用方面的法律對土地征收程序都作了具體而明確的規定，可操作性強。一些發達國家和地區的土地征收程序既包括征地申請、審查、批準、征地公告，還包括被征地人如何參與征地過程中的程序、發生爭議時的申訴和仲裁程序以及最后如何進行征地補償的程序等。④

農民社會保障體系發達。在社會保障方面，不少發達國家和地區紛紛建立了比較健全的失地農民社會保障體系。美國設立了專項的失地農民社會保障基金，同時對失地農民輔以一定的稅收優惠，并且注重對失地農民的教育和培訓，提高了失地農民再就業能力。日本政府在已建立的農村社會保障體系基礎上，加大對失地農民的社會保障力度，大力發展勞動密集型產業，為失地農民提供大量就業機會，同時也注重對失地農民的教育和培訓。韓國已將失地農民納入社會保障框架內，通過“基礎生活保障制度”幫助達不到國家規定的基本生活水平的失地農民，同時對失地農民普及科學知識和實行金融政策方面的優惠，努力構建失地農民的安置基地。我國臺灣地區設有專門針對農民的社會保險，其通過分散化轉移的方式解決失地農民的就業，促使失地農民向大城市和中小城市分散轉移。同時還規定失地農民享有農用地轉非的公共用地和由土地交易帶來的土地增值的收益。⑤

我國失地農民權益保護策略構想

建立合理土地補償機制。合理的土地補償機制關系到征地工作的順利進行。一方面，我們要科學確定土地補償標準與計算方法，提高土地補償費用。現今因土地糾紛引發的上訪案件約占全國各類案件的41%，征地補償問題頻頻成為焦點。雖然我國《土地管理法》已對征地補償標準作出了相應提高，但仍不能有效應對日新月異的形勢。因此，征地補償的項目都應當與時俱進，適時調整，整體上提高征地補償水平。⑥另一方面，土地補償方式也要實現多元化發展。我們可以結合失地農民的不同需求，采取實物補償或貨幣補償方式。

完善農民社會保障體系。當今我國農村社會保障制度缺失，大量失地農民正當的社會權益無法得到有效保障。鑒于此，我們可以著重從以下方面考慮：首先，基于農村社會保障制度尚未立法，我們必須盡快將失地農民納入城鎮社會保障體系，保障失地農民在醫療、養老、住房和生活方面的權益；其次，現行《土地管理法》修訂過程中應明確規定失地農民社會保障制度，從法律上保障失地農民社會保障權益；第三，明確政府在失地農民社會保障中承擔的綜合責任，主要包括宏觀調控責任、一部分財政責任以及監管和實施責任等；⑦最后，建立失地農民社會保障基金。實踐中可由政府、征地主體、農村集體和失地農民個人按比例合理分擔，共同出資。

綜上所述，當前形勢下失地農民權益保障有迫切的需要，我國應立足國情，充分借鑒世界發達國家和地區的先進立法經驗，不斷明確我國的土地征用制度、明晰土地產權制度、完善土地征用程序、建立合理的土地補償機制、健全失地農民的社會保障體系，切實保障失地農民的合法權益。

【作者單位：河南師范大學法學院】

【注釋】

①陳垚：“失地農民權益保障問題研究”，《湖北社會科學》，2011年第4期。

②⑥李韶杰，鐘筱紅：“失地農民權益保護對策與構想”，《人民論壇》，2011年第9期。

③賴武梨：《城市化進程中失地農民權益保障問題研究》，西南政法大學2008年碩士論文。

篇（2）

首先，科學制定土地利用規劃，加強土地整理。土地利用規劃是對一定區域未來利用土地超前性的計劃和安排，是依據區域社會經濟發展和土地的自然歷史特性在時空上進行土地資源分配和合理組織土地利用的綜合技術經濟措施［6］。土地整理是在土地生態環境容許的限度內增加可利用土地，緩解土地供需失衡，實現生態效益、經濟效益和社會效益的統一和土地永續利用的有效途徑。實踐證明，土地整理是保證土地規模經營、可持續利用的必由之路。國際上許多發達國家都經歷了這一過程，目前還在不同程度的延續。只是由于各國的國情不同，其發展模式有所差異。鑒于此，地方政府在征地中應切實遵循“用途合理”、“土地用途管制”的指導思想，對土地合理開發利用使稀缺的土地資源利用率實現最大化。通過土地利用規劃和土地整理，復耕還田，確保耕地不減少，實現土地使用集約化。其次，限制人們對土地的過度占有，促進對土地的節約集約使用。人多地少是我國的基本國情，保護土地更是關乎中華民族生存與發展，關系廣大人民群眾根本利益的大事。改變傳統用地觀念讓土地利用由粗放型向集約型轉變、由大手大腳用地向厲行節約用地轉變、由寬松優惠供地向從嚴從緊供地轉變、由約束性不強的管理向依法嚴格管理轉變，轉變“高樓大廈就是城鎮化”的認識誤區。最后，借鑒國外經驗通過法律不斷規范人們在土地取得、保有、使用等方面的行為，汲取一些發達國家在工業化、城市化過程中的非理性擴張對自然資源，特別是對土地資源所造成的浪費與破壞的教訓，通過合理規劃，在有限的土地上實現生態、建設、居住用地的合理安排和集約利用。提高節約集約用地水平，使現有的土地資源得到充分合理的利用，發揮土地的最大潛能。

設立有效的救濟途徑制約政府行政征收權

“沒有救濟就沒有權利”，救濟程序的嚴謹和完備，是權利實現的主要保障。我國現行法律對被征地農民的救濟程序還有很大缺陷，這顯然不利于對弱勢群體的保護。由于救濟程序的缺失，很多失地農民無奈走上上訪、之路，這無疑就違背了土地征用目的的初衷。應當為失地農民設立并完善行政救濟程序、司法救濟程序，設立并完善公益訴訟制度。有效的救濟是制約行政權的最后防線，在政府行使行政征收權與農民私權發生爭議時，需要行之有效的救濟途徑來解決糾紛。實踐證明，行之有效的救濟是建立土地征收糾紛的司法救濟機制，司法救濟通常由司法訴訟作出終局裁決，即人民法院接受農村集體經濟組織或其成員的訴訟請求，依法定的審判職權和訴訟程序，審查土地征收行政行為的合法性，裁判土地征收行政爭議，糾正土地征收行政違法，監督相關行政主體依法行使農村土地征收權，實現對農村集體經濟組織及其成員合法土地權益的司法保護和救濟。目前，我國土地征用只在安置補償部分才涉及對被征用人的救濟，而且一般都是先有行政機關裁決，對行政裁決不服再申請行政復議或是提起行政訴訟。土地征用過程中的其它環節如:行政規劃、征用決定等重要行政行為并沒有相應的監督和救濟方式，這無疑是不完整的也是不徹底的。因而建立完整的救濟途徑能夠監督和制約政府的行政征收權，防止征地過程中對農民合法權益的侵害。

完善農村土地征用程序，保障農民在民主決策中的權利

在征地過程中，農民應該擁有參與及決策的民利，這一方面體現了憲法賦予公民享有的平等參與全國性和地方性事務的管理和決策的權利，另一方面體現了基層民主政治運行過程中的一系列自治性的民主政治權利。農村土地征用涉及到千家萬戶農民的利益，因此完善農村土地征用程序，保障農民在民主決策中的權利就顯得十分必要。實踐中政府應從三個方面完善農村土地征用程序:一是加強對農村土地征用的審批程序和審批檢查力度，從源頭上抓好城市建設規劃審批，劃定永久性農田保護區，全面落實占補平衡要求，尤其是要加強對所謂“公共利益”的審核，嚴格監管土地征用過程中出現的濫用行政權力的問題;二是增加農村土地征用的聽證程序，弱化政府的行政職能和主導作用，應當考慮設計專門針對征地目的正當性和必要性的聽證程序，設計制定補償方案的聽證程序，充分聽取和考慮被征地人的意愿。聽證的具體步驟可以參照《行政訴訟法》規定的聽證程序舉行，邀請與征地行為本身沒有利害關系的第三方主持，被征用的主體可以就涉及內容提出自己的意見，雙方充分予以交流。若征地主體不能舉證證明其征地目的的正當性或者舉證不充分，征地不應得到批準。征地主體不能證明補償方案的可行性，土地征用程序就不能啟動;三是加強農村土地征用的民主性，充分尊重土地所有權人和使用權人意愿，強化其參與作用。作為集體土地的所有權人和使用人，農民對土地征用這一對其自身有巨大影響的事項的意見應被尊重和考慮。同時，建立信息公開制度及時公開土地信息，向社會公開土地征收的有關情況，公布對土地征收有影響的決策信息、補償的范圍、標準和時間等資料，讓農民知情。然后，讓農民可以有效地參與決策、改變失地農民“被告知”的角色，這樣就可以提高征用土地的透明度，防止在征用土地過程中的暗箱操作，被征土地的農民才能理解征地行為，積極配合政府的征地活動，使我國逐步實現土地征用的民主化和公正性。

健全和完善農村土地征用的補償制度，充分保障失地農民的利益

篇（3）

《中華人民共和國土地管理法實施條例》第四十五條規定“違反土地管理法律、法規規定,阻撓國家建設征用土地的,由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令交出土地;拒不交出土地的,申請人民法院強制執行”。這是我國現行法律法規對集體土地征用的實體和程序方面的規定,由于法規規定比較原則性,在司法實踐中暴露出了不少問題。

(一)土地征用的主體不規范

根據土管法實施條例第二十五條的規定,在省政府作出同意批準集體土地征用為國有土地后,對拒不配合交出土地的,應當由行政土管部門向土地使用者作出《責令交出土地行政決定》。而行政執法實踐中,土管部門或地方政府均可以作出《責令交出土地行政決定》,雖然地方政府與土管部門具有行政隸屬關系,但是由于根據實施條例第四十五條的規定明確規定土管部門的行政職權,因此地方政府作出交出土地決定,明顯違法法律規定,屬于無權行政。

(二)土地征用的公告程序不規范

根據實施條例第二十五條的規定,土地征用有兩個必經程序,即地方政府對同意批準征用土地文書進行公告和土管部門對征地補償安置方案進行公告。實踐中,1、公告主體混亂。出現了應當由地方政府公告的,卻由土管部門公告;應當由土管部門公告的,卻由地方政府公告;由地方政府或土管部門一方名義作出批準公告和拆遷安置公告。2、公告程序缺乏。在省級政府作出同意批準征用土地后,地方政府未經公告,并且直接向當地農民發出拆遷通知。

(三)征地的補償標準、范圍問題標準不一。

征地的補償標準、范圍問題,指征地的補償標準確定主體、依據,被補償人對該補償標準的異議的解決機制,以及征地補償的范圍。根據我國法律的規定,征地補償標準和范圍是直接授權省一級單位采取立法方式作出規定。如我省即通過省九屆人大常委會制定《江蘇省土地管理條例》,實踐中征地補償標準“政出多門”,同一城市中不同的村、鄉、鎮政府規定不一,因此在征地補償上具有一定的混亂性,而被征地的農民群眾普遍認為征地的補償標準太低,補償范圍太窄,補償費用太少,因此產生大量的現象。

(四)征地補償費用的歸屬、分配問題不公開。

土地補償費具體包括哪些項目,其受益究竟農民群眾可以獲得多少,以及歸屬于哪一級的集體經濟組織,如何監督集體經濟組織管理、支配、分配土地補償費。而這些涉及群眾切身利益的問題往往是村委開個會、幾個人內定,這種不公開的做法導致了經常有農民集體為要求確認土地補償費歸其所有而上訪或訴訟的現象,村民認為確定分配標準的程序不合法、分配標準不統一、分配不公平等等。

(五)房屋等土地附著物的評估不規范

在征地安置過程中,對農民房屋以及裝修部分的價值計算缺乏相應的依據,侵犯農民的實體權益。實踐中,對房屋價值的計算,行政機關采信的評估結論,采用的是公式計算法,用拆遷房屋面積乘以造價,而不是市場價評估,忽視了房屋個別情況對價值的影響;對房屋裝修和附著物的計算,單方面委托評估機構評估,但是評估結果不與當事人見面,評估報告不進行送達。

(六)行政相對人的法律意識淡薄

征地對于農民來說就意味著“三失”,即“失地、失業、失所”,使他們變成了“種田無地、上班無崗、低保無份”的“三無”游民,被征地的農民往往得不到有效的安置,尤其是無力承受重新安居的負擔,因此,他們一般并不愿意拆遷搬走,而是阻撓拆遷,但是他們由于法律意識淡薄,往往也不會用法律武器保護自己的合法權益,對征地拆遷中遇到行政行為合法性的問題沒有足夠的重視,導致訴訟權利的流失。

二、土地征用行政非訴案件的對策

(一)修改法律,加強土地征用的立法建設

篇（4）

（一）土地征用應當以國家公共利益為目的

（二）國家建設征用土地的主體必須是國家

（三）征用土地是國家行政行為，具有強制性

（四）征用土地的標的只能是集體所有的土地

（五）國家建設征用土地必須以土地補償為必備條件

1、依據《土地管理法》第四十七條規定，征用土地的補償費主要包括：

（1）土地補償費

（2）安置補助費

（3）地上附著物和青苗的補償費

2、土地補償費、安置補助費必須依照法定的用途、程序分配和使用

二、土地征用的基本程序

（一）征用土地的審批權限

（二）征用土地的審批程序

三、土地征用中存在的問題

（一）土地征用的公共利益的范圍被人為擴大化了

（二）農民所獲補償與被征土地進入市場后的價格落差過大

（三）征地補償過低而且立法標準本身就有問題

四、土地征用的立法建議

（一）以立法的方式明確界定“公共利益”的概念和范圍

（二）土地征用采用市場化運作

（三）目前的征地補償標準應加以修改

（四）解決征地中存在的問題還有賴于我國土地制度的改革

論文摘要

今天的中國，正在經歷一個飛速發展和新舊交替的時代，隨著國家基礎設施等方面投資力度的不斷加大，農村城鎮化的不斷推進，越來越多的農村集體土地被國家征用。在這個過程中，許多地方城市面貌煥然一新，這與各地方政府所做的大量的工作是分不開的。然而在這個過程中，也不乏有的地方政府損害農民利益的情況存在。既要防止克扣、壓低征地補償費用，損害農民利益；也要防止被征地單位和群眾漫天要價、謊報地類、擴大面積和有關部門借征地之名“搭車收費”，加重用地單位負擔。因此，妥善解決這些問題和矛盾顯得十分重要。

本文從我國土地征用的概念出發，對其具有的法律特征、土地征用過程中應該遵循的原則以及土地補償的標準、用途、分配和使用等問題作了詳細的闡述。就當前我國土地征用制度中存在的法律問題，提出一些相應的立法建議。如果要想徹底解決土地征用中的失序狀態，從根本上保護農民的權利不受侵害，僅靠行政命令顯然是不夠的。政府首先要認真明確立法理念，對中國現行的法律法規進行修改與完善。尤其是對個別明顯與國家法規不符，嚴重侵害農民利益的地方性法規和規章進行及時的清理與廢止。設立專門的法律援助基金，提供無償法律援助，協助他們維護自己的合法權益。使司法程序及時、有效地介入這個社會矛盾空前聚集的領域。

關鍵詞：土地征用集體土地公共利益土地補償

眾所周知土地征用是國家、集體、個人之間發生的因公共利益需要，依照法律規定的程序和補償原則、補償標準、安置辦法，將集體土地所有權轉為國家所有的一種行政行為。這就是說，土地征用帶有一定的強制性、必要性和補償性。據有關數據顯示，中國大陸各地的土地征用糾紛急速增加，民怨逐步升溫。在一個法治的社會中，司法原本是解決社會矛盾、尋求社會公平與正義的最有效的手段。然而在很多事件中，農民卻沒有選擇司法的途徑解決問題，而是要采用非理性的方式來維護自己的合法權益。這足以令人驚醒，令人深思。在這里，筆者就農村集體土地的征用、出現的問題、矛盾及解決途徑談談個人的見解。

我國實行土地社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制，從而在土地所有權方面，確立了國有土地和農民集體所有的土地這兩種所有權[1]。土地征用是發生在國家和農民集體之間的所有權轉移，是指國家為了社會公共利益的需要，按照法律規定的批準權限和程序批準，并給農民集體和個人補償后，將農民集體所有土地轉變為國家所有。土地征用是保證國家公共設施和公益事業建設所需土地的一項重要措施。無論是資本主義國家還是社會主義國家，為了發展社會公共事業，都設置了土地征用法律制度，我國《憲法》第10條第三款規定，“國家為了公共利益地需要，可以依照法律規定對土地實行征用。”這是我國實行土地征用的憲法依據。

一、土地征用具有以下幾個法律特征：

（一）土地征用應當以國家公共利益為目的

各國有關征用土地的概念和稱呼雖不完全相同，但是有一點是共同的，即征用的目的應當是公共利益的需要。不過對何為“公共利益”？“公共利益”的標準和范圍是什么？不同的國家在不同的時期有不同的理解。一般來講，根據法律追求正義的價值取向，不能動用國家公權為個別團體或私人謀利，即征用權的行使應是以社會全體或不特定多數人的共同利益為目的。我國對公共利益的界定，目前還比較原則，有關實施條例也不夠具體。在實踐中對有關公共利益的解釋和界定則過于靈活，至使征地權常常被擴大化使用。

（二）國家建設征用土地的主體必須是國家

只有國家才能在國家建設征用土地法律關系中充當征用主體，因為只有國家才能享有因國家建設之需要依法征用集體所有土地的權利。盡管直接需要土地的并非國家，而是具體的國家機關，企事業單位，社會團體以及個人。但是他們作為土地需要的單位只能根據自己用地的實際需要，依照法律規定地程序獲得土地的使用權。另外還要明確國家雖是征用土地的主體，但是實際行使征用土地權的是各級土地管理機關和人民政府，他們對外代表國家具體行使此權。

（三）征用土地是國家行政行為，具有強制性

國家建設征用土地并非平等民事行為，而是國家授權的由各級行政機關依照法律規定的依據和程序所實施的行政行為。這是因為國家建設征用土地法律關系的主體－－國家，土地被征用的集體組織（農村集體經濟組織或者村民委員會）的地位是不平等的。土地征用法律關系的產生并非基于雙方的自愿和一致，國家征用土地的指令，作為被征用土地的集體經濟組織必須服從。

（四）征用土地的標的只能是集體所有的土地

根據《憲法》的規定，征地的標的只能是集體所有的土地。建國以來我國的土地所有制經歷了一個發展變化的過程，隨著農業合作社在全國范圍內的實現，農村土地都變成了農村合作經濟所有以后，到了1986年土地管理法規定的征用土地的標的就只能是集體土地了。

（五）國家建設征用土地必須以土地補償為必備條件

國家建設征用土地與沒收土地不同，它不是無償地強制進行，而是有償地強制進行。土地被征用的集體經濟組織應當依法取得經濟上的補償。所謂適當補償，就是嚴格依據土地管理法的規定給予補償，征地補償以使被征用土地單位的農民生活水平不降低為原則。雖然土地為國家征用，但是土地補償費以及其他費用是由用地單位支付，這是因為國家并不直接使用這些土地。用地單位支付這些費用的義務是直接產生于國家征用土地行政行為和國家批準用地單位用地申請及被征用土地使用權的行為。

鑒于在中國現階段，人們和政府及用地單位之間的爭執，主要發生在合理補償的數額問題方面。所以筆者就征地補償費用方面做詳細的闡述。

1、依據《土地管理法》第四十七條規定，征用土地的補償費主要包括：

（1）土地補償費

①征用耕地（包括菜地）的補償費標準為該耕地被征用前3年平均年產值的6—10倍。年產值按被征地前3年平均產量和國家規定的價格計算。大中型水利水電工程建設征用耕地的補償費標準，為該耕地征用前3年平均產值的6—8倍。

②征用其他土地的土地補償費的標準，由省、自治區、直轄市參照征用耕地的土地補償費的標準規定。

③征用城市郊區的菜地，用地單位應當按照國家有關規定繳納新菜地開發建設基金。具體標準由各省、自治區、直轄市在國家規定的范圍內規定。

（2）安置補助費

①征用耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。需要安置的農業人口數，按照被征用的耕地數量除以征地前被征用單位平均每人占有耕地的數量計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前3年平均年產值的4—6倍。但是，每公頃被征用耕地的安置補助費，最高不得超過被征用前3年平均年產值的15倍。

②征用其他土地的安置補助費標準，由省、自治區、直轄市參照征用耕地的安置補助費標準規定。

依照規定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，經省、自治區、直轄市批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前3年平均年產值的30倍。

（3）地上附著物和青苗的補償費

①地上附著物補償費是對因自然或人工而與土地結合在一起的私人或集體所有的房屋及水井、墳墓等設施造成損失的補償。但是，凡是在協商征地方案后搶建的設施，一律不予補償。

②青苗補償費是對因征地造成的農民種植在被征地上尚未成熟的農作物損失的補償。但是，凡是在協商征地方案后搶栽搶種的農作物、樹木等，一律不予補償。

其補償標準，由省、自治區、直轄市規定。

2、土地補償費、安置補助費必須依照法定的用途、程序分配和使用：

（1）土地補償費。“土地補償費歸農村集體經濟組織所有[2]”，用于發展生產。

（2）安置補助費。“征用土地的安置補助費必須專款專用，不得挪作他用。需要安置的人員由農村集體經濟組織安置的，安置補助費支付給農村集體經濟組織，由農村集體經濟組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位；不需要統一安置的，安置補助費發放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用。”對土地被全部征用，農村集體經濟組織被撤銷建制，實行“農轉非”的，其征地費用全部用于轉為非農業戶口人員的生產和生活安置。”

所支付給農村集體經濟組織的土地補償費和安置補助費，可采取鄉管村（組）用的形式設立財務專戶進行管理。市、縣土地行政主管部門應加強監督，協助農村集體經濟組織建立征地費使用公開制度。土地補償費、安置補助費統一安排使用的，應征得農村集體經濟組織三分之二以上成員同意。[3]

（3）地上附著物及青苗補償費。“地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有”。應當及時、足額支付給其本人，由其自由支配。

二、土地征用的基本程序

（一）征用土地的審批權限

為控制征地總量，防止地方政府濫用征地權，我國于1998年修改了《土地管理法》，修改后的《土地管理法》第45條對各級政府的審批權限作了如下規定：

（1）征用基本農田和基本農田以外的耕地超過35公頃的以及征用其他土地超過70公頃的，由國務院審批。

（2）征用基本農田以外的耕地在35公頃以下，其他土地在70公頃以下的，由省、自治區、直轄市人民政府批準，并報國務院備案。

（二）征用土地的審批程序

（1）用地單位依法向有批準權的人民政府提出用地申請。

（2）人民政府收到用地者的用地申請后，土地管理部門應當根據土地利用總體規劃、土地利用年度計劃和建設供地標準，對建設用地進行審查；建設項目可行性研究報告報批時，應當附具土地管理部門的審批意見。

（3）政府部門依照法定程序批準建設單位征用土地后，由批準征地的人民政府予以公告并組織實施。在公告期限內，被征用土地的所有人、使用人應當持土地權屬證書到當地人民政府土地管理部門辦理征地補償登記。

（4）按照《土地管理法》第47條規定，被批準征用土地的，應當按照被征用土地的原有用途給予補償。

在實際操作過程中，還應當由用地單位按國家或省級人民政府規定的標準與被征地的農民集體經濟組織簽訂征地補償協議書。

三、土地征用中存在的問題

（一）土地征用的公共利益的范圍被人為擴大化了

在我國現行法律、法規并沒有明確界定哪些建設項目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項目用地不是為“公共利益需要”。因此，在土地征用的實踐中，“公共利益”的概念被人為地進行了擴大化的解釋。那些諸如道路、基礎設施、水利工程等建設項目，被界定為“公共利益”一般不會有什么爭議。但是在最近10年左右，全國范圍內興起的房地產建設中，商品房建設或其他商業設施的建設也是打著“公共利益”旗號行使國家征地權。在這些建設項目的公益性質受到質疑時，一些人同樣可以振振有詞地說：加快城市化的建設步伐不是公共利益嗎？加快城市化的進程必然要向城市周邊擴展，大量征地難以避免。問題是，“公共利益”究竟是哪些人的公共利益？只是城市居民嗎？抑或是那些通過征地建商品房而大發橫財的開發商？既然是以國家名義行使征用土地的權力，那么這種征用就應是在國家征用權力所及范圍內的全體人民的利益。按照“三個代表”的要求，“公共利益”的概念更容易界定：國家權力的行使應當能夠代表最廣大人民的根本利益。征地中農民的利益不是“公共利益”嗎？為什么農民被征用土地后只獲得了“不低于被征地前的生活水平”的補償，而有些個人、部門或單位卻通過征地后的土地炒賣獲得了超過農民所獲補償幾十甚至上百倍的利潤？所以，對“公共利益”進行擴大化解釋，如果不僅可以使征地權力的行使名正言順，而且還可使部分單位和個人獲得可觀的利益，那么對“公共利益”擴大化解釋就會繼續下去。“公共利益”這一本來旨在維護大多數人利益的立法規定，由于立法本身的漏洞卻成了少數人牟利的工具，這不能不說是立法的遺憾。

（二）農民所獲補償與被征土地進入市場后的價格落差過大

當農民得知自己曾經祖祖輩輩種過的土地被征用后，政府通過出讓獲得了幾百萬元的收入，開發商通過炒賣又獲得了上千萬的利潤，而農民自已只獲得了區區幾萬元的補償。那些開發商掙的錢可以夠自己花幾輩子，而農民所獲得補償卻僅可以勉強維持自己的生存。同樣的一塊土地，所獲得的利益差別卻如此懸殊，如果農民為此心理不平衡，或為此而上訪，也就不足為怪了。同樣一塊地產生的土地收益，農民作為土地的所有者為什么不能分享？

對此，有些人說，土地的升值是因為政府經營城市，對基礎設施投入以及國家經濟發展的結果，因此其升值部分理應歸政府；而開發商的收入則是因為土地和其他成本投入必然帶來的利潤。那么國家經濟發展沒有農民的貢獻嗎？對基礎設施的投入中沒有農民交納的稅款嗎？這種收益上的巨大落差，既反映出人們的一種傳統觀念：工業化和城市化的發展必然要有人做出犧牲，而犧牲農民的利益成本最低。同時，征地行為的計劃性和強制性以及土地被征用后的市場化運作的差別，則是形成這種利益分配上巨大反差的直接原因。

應該說，各國的征地制度都具有強制性，但是大多數國家將征用的范圍嚴格限定在真正意義上的公益事業，而對非公益事業用地則完全實行市場化運作，不實行征用。對征地補償也強調充分和及時。而在我國征地不僅具有強制性，公益用地的范圍被擴大化，而且由于征地制度形成于計劃經濟時期，明顯地帶有要求農民支援國家建設的色彩，農民的土地從來沒有被作為商品看待，因此，征地補償的標準不是市場價格，而僅僅是維持生存的一種補償。這樣，征地前的計劃性運作和征地后的市場化運作出現所得利益上的巨大落差就不足為怪了。可以說，制度上的缺陷造成了現實生活中的嚴重不公平，而公平本來應該是社會和法律最重要的價值取向。

（三）征地補償過低而且立法標準本身就有問題

造成如今征地過程中補償過低的問題，其根源就是立法中所確定的補償標準不合理。其主要表現在以下三個方面：

一是《土地管理法》確定的補償基本原則是“按照被征用土地的原用途給予補償”。可以說，這個“原用途”的規定是造成征地中的價格“剪刀差”的根本原因。有了這樣的規定，作為農業用途且又沒有實際的處分權的集體土地，如不與今后的用途掛鉤，是永遠值不了幾個錢的。

二是以“產值”確定補償標準。《土地管理法》中確定補償費用是以土地“被征用前3年平均產值”計算的。無論是6—10倍也好，最高30倍也好，誰都知道，以目前農產品價格計算，補償費無論如何也高不到哪里去。假如前3年都是大災之年，補償費又怎樣計算呢？因此以產值論補償而不是以市場決定地價，不僅不科學，實際操作也是問題。

三是確定的最低補償標準不合理。《土地管理法》雖然沒有明確規定征地補償的具體標準，但從該法第47條第6款的規定可以看出，我國法律確定的最低補償標準是“不低于原有生活水平”。該款規定：“依照本條第2款規定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，經省、自治區、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前3年平均年產值的30倍。”這條規定本身不僅不合理，而且在邏輯上就有錯誤。為什么農民喪失土地的代價僅僅是“保持原有生活水平”，追求更加美好的生活，實現小康難道沒有農民的份嗎？其次，這種原有生活水平的保障應該是多少年？按該條法律的規定，補償費一般是土地前3年平均產值的6—10倍，也就是說從理論上可以保持6—10年的“原有生活水平”，而所謂30倍的補償一般是不會發生的，因為6—10倍的補償已經可以使農民保持“原有生活水平”了，更何況法律并沒有規定這6—10倍的補償是管農民今后1年的生活還是10年的生活。但即使這6—10倍或30倍的補償農民也并不都能拿到手。如果按補償最高標準30倍全額支付計算，在理論上農民可維持30年的“原有生活水平”，但30年以后呢？農民就不再生活了嗎？而且目前農民得到的只是貨幣補償，失去土地的農民就業問題在法律上并未獲得保障。

四、土地征用的立法建議

土地的征用雖然是以國家的名義進行的，但在具體實施過程中則事關不同利益主體的不同利益。因此利益沖突不可避免，尤其是現在大多數的征地補償費用是由具體的建設單位支付的，因此從追求經營利益最大化考慮，作為建設單位希望以少的投入獲得最大的經濟效益的動機也是不足為怪的。即使是代表國家的一級人民政府直接以財政收入支付補償費，也同樣存在財政收入的增加和減少以及由此對地方財政收入的多少、官員政績的影響問題。因此，若想解決在征地過程中的種種問題，必須從立法的修改和完善著手，而且征地中的大部分問題也確實出在立法方面。首先從以下四個方面對土地征用的法律制度加以修改和完善：

（一）以立法的方式明確界定“公共利益”的概念和范圍

既然“公共利益”是法定的行使征地權的前提條件，那么這一法定條件就必須明確而具體。因為不同的人或者說代表不同利益的人對“公共利益”可以作出各種不同的解釋。因此法定條件應當具有特定性和惟一性，否則這樣的前提條件就等于形同虛設。用列舉式說明，即將以公共利益的名義進行建設的項目逐一列出，只有在此范圍內的建設項目才可以視為是以公共利益為目的的。比如（1）軍事用地；（2）國家政府機關及公益性事業研究單位用地；（3）能源、交通用地，如煤礦、道路、機場等；（4）公共設施用地，如水、電、氣等管道、站場用地；（5）國家重點工程用地，如三峽工程、儲備糧庫等；（6）公益及福利事業用地，如學校、醫院、敬老院等；（7）水利、環境保護用地，如水庫、防護林等；（8）其它公認或法院裁定的公共利益用地。在合理界定“公共利益用地”的前提下，要確保土地征用權只能為公共利益的需要而行使。其它非公益性用地，不能依靠征用農地，而應當主要依靠盤活城市土地存量市場以及開放農村集體非農建設用地市場來解決。

（二）土地征用采用市場化運作

征地前的計劃性和征地后的市場性之間的矛盾就必然造成征地補償和征地后所獲利益的巨大反差。真正的公益性建設用地，在征用前后一般不會出現征地補償與所獲收益之間的明顯差別。因為公益事業即使有收益，一般也是用于成本的回收和公益建設項目的日常維護，營利并非公益事業的目的。對公益性建設項目的征地補償應遵循及時、充分、適當的原則，而對于非公益性建設項目的征地補償則應按照市場價值規律進行。所以，法律在嚴格界定“公共利益”范圍的前提下，還應明確規定，非公益性建設項目用地不能列入征用范圍，而應將其納入市場，由市場決定土地價格及各利益主體的分配比例。要堅持平等自愿、協商一致的原則。國家還要建立相應的土地價格評估機制。為了切實保護農民利益，也為了建立我國完善的土地市場，征地補償必須以土地的市場價格為依據，實行公平補償。在我國目前農村，集體土地具有多重功能，即為農業生產服務的生產資料功能和對農民進行生存保障的社會保障功能及發展功能，市場價格要體現這三重功能。

（三）目前的征地補償標準應加以修改

由于我國特殊的國情，集體土地對農民而言不單是生產資料，還是保障資料。土地征用是對集體土地所有權和使用權的永久性轉移，農民將永遠失去土地的經營權，失去生活的可靠來源和保障。因此在土地補償中應考慮這一特殊性，使補償收益更多地偏向失地農民，并指導他們合理使用這部分收益，用于再就業及改善和提高生活水平。因征地而引起的農民上訪問題，最突出的表現就是征地補償標準過低，而這一問題的根源在于所確定的補償標準不合理。以“土地的原用途”和“不低于原有生活水平”確定補償標準，征地補償費就永遠提高不了，補償按“原用途”，而轉手出讓時則按“新用途”，為什么同一塊地，對原所有人和新所有人所得收益不能采用同一標準呢？我國實行嚴格的土地用途管制制度，可結果農民服從國家土地用途管制所做出的犧牲，到頭來居然又成為低補償的借口，這對農民公平嗎？因此應當取消只能按“原用途”給予征地補償的規定。充分考慮被征地農民因土地所造成的各項損失進行市場估價，按價補償。同時還應參照征地周邊的整體經濟發展水平，在一定合理年限內給予征地農民補償。補償標準的計算應當是逐年遞增的，而且一般不應低于國家統計部門近年內公布的經濟增長比例。

（四）解決征地中存在的問題還有賴于我國土地制度的改革

說到底，征地中存在的許多問題，其根源在于我國土地權利制度本身的不合理。如果我國土地制度改革能夠得以順利進行和完善，農民對自己擁有的土地具有完整法律意義上的處分權，許多征地矛盾也就迎刃而解了。但是，在我國土地制度進行徹底改革之前，在解決土地征用存在問題方面，我們并非不能有所作為。比如在不改變農村集體土地所有制性質的前提下，將土地使用權作為一項獨立的物權確定給土地經營使用人，同時在嚴格土地征用管制和審批的前提下，參照土地承包經營權流轉的方式，賦予農民在建設主管部門批準改變農業用途，將土地用于營利目的時，集體土地經營使用者就可以作為市場的平等主體，按照市場規律、市場價格與土地的受讓方協商土地價格。如果這部分集體土地使用權的市場價格能與國家土地使用權的市場價格持平，誰還能夠鉆集體土地征用的低成本與轉手出讓的高價格的空子而牟取暴利呢？當然在我國目前情況下，實現這個目標也并非易事，其中還涉及諸如轉讓主體的界定，收益分配比例、耕地的保護以及市場環境等諸多因素。

此外，我國土地征用制度，其他相關措施也要跟上，才能使其順利地通行。一是建立城市土地儲備制度之后，可以真正實現政府壟斷城市土地一級市場，城市公益性用地可以通過征用農地解決，其它非公益性用地則主要通過土地儲備機構在城市存量土地市場上采取“回收、收購、置換、整理”方式取得的土地來解決[4]。二是縮小征地范圍，實行依價補償，就為土地市場的正常運轉提供了基本前提條件。非公益性項目用地則由市場來解決，這就需要建立集體土地產權市場，尤其是要建立和開放農村集體建設用地使用權市場。但必須符合土地利用總體規劃和土地用途管制，充分發揮市場機制的作用進行運作。三是加快我國農用地定級估價的步伐，以促進農用地市場迅速發育并使之逐步成熟，為改革我國土地征用制度作出貢獻。四是應盡快出臺土地征用方面的法律，盡快建立以法律機制和經濟機制為紐帶的土地征用制度。

在中國土地征用的過程中，被征地方通常都是社會底層的群體代表，一些政府違法審批的行為，導致批準征用土地的主管部門與土地征用方之間出現了不少矛盾和紛爭。現有的訴訟案例表明，這些人群在強大的政府權力和開發商面前，無論多么執著和頑強，始終顯得勢單力薄而且不堪一擊。另外，由于法律知識的欠缺和律師費用的昂貴，很容易使他們放棄司法訴訟的程序。以上問題的存在，主要是法律制度的設計存在問題，因此，國家有必要專門制定一部《土地征用法》來加以規范。建議國家有關部門應盡快通過立法措施完善土地征用制度，使之更加符合市場經濟的要求。在司法實踐中，充分發揮司法維護社會公平正義的作用，以化解由于征地過程中的不公平而引發的各種社會矛盾，保障社會的穩定與良好秩序。

注釋：

[1]《房地產法學》，程信和、劉國臻編著，北京大學出版社，2001年第一版，37頁

[2]《土地管理法實施條例》第二十六條規定

[3]田永源，《官員為農民支招》，中國農業出版社，2003年第一版，42頁

[4]姚長飛，《論土地征用》，中國政法大學法學院

參考文獻資料：

1、《經濟法小全書》，中國法制出版社，2004年7月第一版。

2、《房地產法學》，程信和、劉國臻編著，北京大學出版社，2001年第一版。

3、《略論土地征用中的公共利益目的》，吳漢良，武漢大學。

篇（5）

中圖分類號：F301.0 文獻標識碼：A 文章編號：1674-0432（2013）-01-0038-2

0 引言

土地既是農民的基本生產資料，也是農民生存和發展的保障。隨著改革開放的深入，我國城市化進程加快了步伐，建設用地需求的急劇增長使得大量農民失去了他們賴以生存的土地農村，集體土地被大量征收、征用；征地形成的糾紛也大幅度上升，據不完全統計，在全國各地的群眾上訪案件當中有40%涉及的是土地問題，而且在其中又有大約60%是涉及征地的案件。究其原因主要是由于我國土地征用補償的范圍和方式不盡合理，所以進一步完善土地征用制度，嚴格控制征地規模，加強征地管理，貫徹好“合理利用每一寸土地，切實保護耕地”的基本國策，直接關系到農民生活，農業發展，農村穩定。

1 征地過程中突現的幾個問題

1.1 土地征用費占土地出讓價的比重偏低

我國現行的征地制度是在計劃經濟體制條件下逐步形成的，但是隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立和完善，政府開始向市場出讓和拍賣土地，而且土地成交價格比較高，但政府對農民的征地補償費用又非常低，于是就出現了“低征高賣”的現象。一般政府以較低的價格獲取集體土地所有權，但是土地出讓金收益卻比較好，只要高于征地的成本，便有利潤回報，基于此一些地方政府便在征地補償及土地出讓中尋找二者之間的差額，這就導致了土地濫征濫用的現象泛濫，使我國的耕地資源急劇減少，造成了土地資源的極大浪費，土地資產嚴重流失；又由于在征地過程中對農民的補償標準過低，使農民利益遭受嚴重損失，農民的心理開始不平衡，政府與農民之間的矛盾激化日益突出，阻礙了國家征地的順利開展。因此土地征用補償費用較低，是農民甘愿冒觸犯法律的風險把農業地轉為非農業用地的直接原因，這一現象在城鎮近郊尤為突出。

1.2 集體土地產權主體不明確，農村基層組織與被征地農民的矛盾尖銳

我國自建國以來，雖然土地制度經歷了多次改革，但對集體土地所有權主體的界定仍然不清晰，那么土地補償費的歸屬也有了爭議，從而引發了行政村和村民小組、行政村與自然村之間爭奪土地補償費的現象。另外，由于集體主體產權是虛擬或多元化的，所以少數村干部往往把持了集體土地使用的“生殺大權”， 實際上他們就變成了集體土地的“所有人”，土地成了其中一部分人“尋租”的工具。在征地時他們很容易向國家和用地單位討價還價撈取資本、收受好處，在群眾中造成了非常惡劣的影響，農民權益受到侵犯。

1.3 土地補償費支付不到位，征地程序缺乏透明度

一些建設單位在征完地后，以各種各樣的理由長期拖欠農民的征地補償費；個別單位甚至挪用征地款作它用，長期不歸還于農民；有些村務公開工作制度貫徹落實不到位，村里征地拆遷補償安置費收支不透明，造成農民對村干部不信任。被征地農民獲得的補償費占征地補償費的較少一部分，而且有的征地補償費還被鄉鎮、村層層克扣，所以最后農民能夠得到的補償費用非常低，不少地方對農民的補償只是有限的“青苗費”和“口糧補金”。 在征地工作中貪污挪用征地補償費等腐敗行為嚴重。

1.4 征地范圍界定不明確

當前“公共利益”這一概念至今仍然沒有明確的法律規定，導致對“公共利益”理解的不一致而使得政府機關濫用自由裁量權。各級地方政府為了獲得較高的經濟利益，往往把經濟建設也劃入公共利益的范疇。土地征用的范圍過寬甚至沒有邊界，這很容易造成濫用土地征地權，也不利于社會對土地這一人類賴以生存且不可再生的稀缺資源的利用和保護，這將會帶來一系列嚴重的社會問題。

1.5 安置方式單一，造成農民生活水平下降，就業與保障無著落

各地上報國務院審批的建設用地項目中，九成以上征地項目采用貨幣安置方式，以后的生活需農民自謀出路。但在有些地方勞動力市場發展程度相對滯后，勞動力自謀職業非常困難。另外，土地征用過程中需要安置的農村勞動者素質相對較低，就業缺乏競爭能力，以目前的土地征用安置補償費，如果沒有穩定的收入，若干年之后，其生活將受到嚴重沖擊，以至會導致整個社會的不穩定。

2 土地征用過程中存在問題的對策建議

2.1 建立土地價格評估中介機構，以土地價格為依據，形成客觀的土地補償標準

土地征用實質上是政府以強制性的方式獲得集體土地所有權，但所有權的變更是在有償的條件下實施的。在這個過程當中，土地權利的轉移其實是一種行政行為，而并不是一種市場行為。為了社會經濟發展的需要，政府征用農村土地時農民集體不能以任何形式加以阻礙。此時農民集體土地所有權的性質是比較模糊的，表現的是一種不完全的所有權，農民集體的收益權被大大削弱了。根據現行的《土地管理法》，土地征用的補償標準有明確的規定，即“征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征用耕地的土地補償費，為該耕地被征用前三年平均年產值的六至十倍。征用耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。需要安置的農業人口數，按照被征用的耕地數量除以征地前被征用單位平均每人占有耕地的數量計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前三年平均年產值的四至六倍”。從國家的明文法律規定來看，被征用土地平均收益標準是很難界定的。而且在界定標準過程中，省、自治區、直轄市自身的權限非常大，對土地價格的評估不可避免地會出現一定程度的隨意性，難以公平公正。因此必須建立土地價格評估的中介機構，這一機構不代表任何一方當事人的利益。對于土地征用補償費，補償標準和原來相比有所提高，但依然比較低。各地的經濟發展水平和種植結構、農業耕作水平的差異難以正確體現，無法反映被征土地的區位價值，征地之后農民現有的生活水平若難以維持，農民對政府征地行為就會表示強烈的不滿；另外，政府以較低的價格獲得土地所有權、但卻以較高的價格出讓土地使用權，這樣的行為也是農民所不能接受的。目前世界大多數經濟發達國家或地區除土地補償之外，大多還將殘余地損害、營業損失以及其他因土地征用而引起的各種附帶損失均納入征用土地補償范圍之內，并且土地征用補償費的標準也都接近于市價，使被征用人既無法從中獲取暴利，但也不至于遭受損失。

2.2 明晰農民集體土地產權主體，規范土地征用補償費的分配方法

我國法律明確規定農村集體土地所有權主體是農民集體，農民享有集體土地的承包經營權。這些權利通過土地登記，并發放相應的土地權利證書，才能在法律上得到有效的確認和保護。所以實際上，該“農民集體”僅有法律上的意義，并沒有形成獨立的法人，因而沒有行為能力，以致土地所有權主體缺省或虛置，無法維護“農民集體”切身的合法權益。隨著我國農村經濟的發展和社會主義改革的逐步深化，眾多名副其實的農民集體經濟組織將逐漸形成，從而會使農民集體土地的產權主體越來越清晰。在現階段的農地產權制度建設上，應逐步將農地所有權淡化，強化對農地的使用權，并使征地補償費更多地傾向于農民。在此基礎上，以法律的形式制定切實可行的土地征用的土地補償費和安置補助費的分配使用辦法，以糾正目前土地征用補償費分配的混亂局面，保護被征地村集體經濟組織和農民合法權益。

2.3 健全和規范土地征用程序

為了規范政府在土地征用過程中的行為，增加透明度，加強對土地征用過程中各個環節的社會監督，防止土腐敗行為的滋生，以便土地征用工作開展順利，必須嚴格規范土地征用程序，目前供利益項目征收的認證程序不夠規范和完善，應在現有的土地征用程序的基礎上嚴格界定，做好土地征用前的調查以及征地后的權屬變更登記，強化土地征用公告制度，并落實征地補償安置聽證制度，政府主管部門不僅要參加，而且也應該有農民代表參加，通過代表更多地聽取民眾意見，政府應把信息公開，將有關征地補償的標準在互聯網上進行公示，以供公眾查閱，加強查閱場所建設，為公眾獲取政府信息提供便利。

2.4 嚴格限定公益性用地范圍，完善土地征用法律法規

在我國，《憲法》明確規定，征地是“國家為了公共利益的需要”，而在《土地管理法》中則規定，任何單位和個人進行非農業建設，需要使用土地的必須依法申請國有土地（包括國家征用的原屬于農民集體的土地）。雖然我國的《憲法》和《土地管理法》都明確規定了國家征收集體土地的前提必須為了“公共利益”的需要，但“公共利益”在―定程度上具有動態性、抽象性以及非特定性，所以在進行具體判斷時往往會帶有較濃厚的主觀色彩，不同的人的判斷標準也可能存在不同。因此，公共利益范圍的任何不確定性都將導致土地征用權濫用。現行法律、法規并沒有明確界定哪些建設項目用地是為了“公共利益需要”。建議完善我國土地征用法律體系，對“公共利益”進行明確的界定，控制土地征用范圍。要求各級政府嚴格依照法律規定行使土地征用權，公益性用地和非公益性用地的界限要嚴格區分，將商業、娛樂、旅游和商品住宅等經營性用地退出征地的范圍，逐步縮小各種征地范圍，最終將各種用地嚴格的限定在必要的公益事業用地范圍之內。對征地過程中出現的用于非公共利益的土地進行嚴厲查處，制止打著“公共利益”的幌子而大量征用集體土地的行為。

2.5 建立失地農民的社會保障制度

我國長期以來，城市和農村的社會保障制度存在很大差別。城市居民享有養老保險、醫療保險的待遇，同時城市居民在公共就業服務、公共文化體育、福利救助等方面的社會福利明顯優越于農村。但對于農民來說，土地是農民賴以生存的基礎，是大部分農民就業和社會保障等的唯一支柱。所以必須要逐步將農村居民的社會保障由依靠土地的現狀改變，轉變為同城市居民一樣都依靠社會保障，多渠道、多層次、多方式地興辦養老、醫療、生育、傷殘等方面的保險。尤其對失地農民更應該實行優惠的社會保障制度，對他們的生活要進行合理及時的安置，盡量減少征地給他們帶來的痛苦。在市場經濟條件下，如果不從根本上建立農村失地農民的就業和社會保障機制，就根本無法解決征地后大多數失地農民的生活出路問題。但是，建立農民的社會保障機制錢從哪里來呢？為了保障失地農民的切身利益可采取以下幾種措施：（1）政府承擔的部分可在每年年度財政或從土地使用權出讓金的收益中按比例列支，建立專門的征地補償安置調節基金。（2）農村集體補貼一部分，把用地單位支付給村集體的土地補償費中不少于70%的部分，轉入保障資金專戶；（3）個人承擔部分可從安置補助費中列支；（4）將土地使用權由房地產評估機構評估折算成股份加入經營狀況較好和收益較穩定的經營實體，集體經濟組織或土地承包經營者作為股東分享經營利潤，為被征地農民提供較為可靠和長遠的生活保障。

參考文獻

[1] 曲波.農地征用補償中安置補助費的確定[J].農業技術經濟，2001，（3）：53-58.

[2] 吳次芳.鮑海君.城市化進程中的征地安置途徑探索[J].中國土地，2003，（4）：13-15.

[3] 朱清.中外土地征用制度比較與借鑒[J].國土資源，2004，（1）：50-52.

[4] 吳旬.土地價格、地方政府競爭與政府失靈[J].中國土地科學，2004，（2）：1-5.

[5] 曹桂華，于維娟.解決失地農民問題的關鍵：完善土地征用制度[J].中國國土資源經濟，2006，11：27-29.

篇（6）

作者簡介　賀勝蘭(1964－)，女，江西經濟管理干部學院副教授。(江西南昌 330001)

一、農地征用的制度分析

首先是土地征用的目的。土地征用是近現代世界各國土地法中的一個重要的概念，也是各國土地制度中不可或缺的重要組成部分。它是指國家因公共需要，強制使用私人土地并給予補償，使用完畢后，仍將土地歸還所有者或使用權人的行政行為。 工業化、城市化必然伴隨大量的土地用途的轉換，政府為解決公共利益的需要而征用農地，有效地彌補了市場缺陷，其實質是土地資源重新配置的問題。可見，公共目的需要是土地征用的合法前提，正確認定公共目的內涵和外延直接關系到土地征用的合法性。所謂“公共目的需要”是指國家進行經濟、文化、國防建設以及興辦社會公共事業的需要。依據國外經驗和我國實際，《土地管理法》將“公共目的”嚴格限定在以下幾類：國防軍事用地；國家政府機關及公益性事業研究單位用地；能源、交通用地，如煤礦、道路、機場等；公共設施用地，如水、電、氣等管道、站場用地；國家重點工程用地，如三峽工程等；公益及福利事業用地，如學校、醫院、敬老院等；水利、環境保護用地，如水庫、防護林等；其他公認或法院裁定的公共利益用地。

其次是土地征用的過程。《憲法》、《土地管理法》和《城市房地產管理法》都有相關規定，主要涉及農地征用補償費的種類及標準、農民的安置方式、征地程序、征地費用管理以及法律責任等，其中以《土地管理法》為主。按照上述法律，農地轉用于工業和城市建設相關問題的現行基本制度安排為：國家是農村集體所有土地的唯一征用者和土地一級市場的唯一供給者。只有允許國家首先征用農村集體所有的土地，并一次給予農民一定的補償，然后再以劃撥或出讓的形式將處理成熟的土地轉讓給用地單位用于城市建設。并因此收取一定土地出讓金。即先由國家支付征用土地費用，把農村集體土地征為國有；再由國家按劃撥或出讓價格再把土地交給用地單位。由于在我國城市土地實行國有制，農村土地實行集體所有制，這個過程實際上發生了土地所有權的轉讓，而這種轉讓是由政府行使土地征用權來完成的。

土地征用具有如下特征：一是具有壟斷性。土地的征用權是政府特有的權力，土地征收主體限定于政府及職能部門。用地單位和建設項目必須經國家批準后，才能征用土地；二是帶有強制性，土地征用的強制性是由土地的不可替代性為條件的。這種條件決定了必須依靠國家權力強制取得特定位置的土地以滿足公共事業的需要，亦即強制性體現在必須強制取得特定位置的權力上，而并非在對這種權利的非對等補償上。三是具有補償性，盡管土地征用帶有強制性，但它給原土地權利人造成事實上的損失，因而必須給原土地權利人一定的經濟補償。從經濟學的角度來看，補償的合理界限首先應該是土地使用權預期收益的貼現；其次是由市場決定的土地溢價。

二、農地征用制度存在的問題

1　以土地作為資本“原始積累”的手段，滿足區域經濟發展的需要。由于我國的土地補償具有有償但不等價的性質，國家對征地補償的標準是以產值的倍數為依據的，缺乏市場因素的考慮，這種補償既不是地租，更不是地價，僅僅是土地價格的部分補貼。如前所述，征用耕地的土地補償費為該耕地被征用前三年產值的6－10倍。據專家研究表明，土地的征用價格與出讓價格之間的比例關系大致為1:10的關系。在土地征用出讓過程中。如果以成本為100，其中收益農民只得5％－10％，村級集體經濟得25％－30％，60％－70％為政府及各部門所得。從中央到地方的各級財政、各有關政府部門在將集體所有的土地征用轉變為國有土地時，從集體土地中轉移了巨額的價值。因此，地方政府資本原始積累的路徑最為簡便、有限的方式就是使用政府的土地征用權。通過征用土地出讓所得的收益在地方財政中占據重要的位置。

2　農村地區大量小城鎮建設中土地粗放利用。受開發區熱影響，各地普遍在城鎮大搞開發區、新區，政府以壓低低價為吸引投資項目的籌碼。不僅使農民和集體經濟組織的利益受到極大的損害，而且由于當地經濟實力不足，許多開發區資金、項目得不到落實，致使大量土地“圈而不用”，土地閑置現象普遍。而部分地區雖然開發項目得到落實，但由于地價低廉，缺少經濟約束，因而建設用地大手大腳，造成大量浪費。

3　失地農民既失業、又失去社會保障，逐步釀成社會問題。在征地補償安置過程中，大多數地方以一次性貨幣補償安置(又稱“一腳踢”)為主。貨幣補償方式對用地單位來說降低了與被征地農民討價還價的交易成本；對農民來說，貨幣補償款使其心里更加塌實；對政府來說，操作簡單。問題看起來似乎已經解決，但實際上，這種方式隱含著嚴重的社會問題。目前土地征用開發成本中，土地征用補償費所占比例很小，各項稅費所占比值遠遠高于土地補償安置費。不僅征用補償費很低，而且還存在補償政策落實不到位，補償資金的分配和使用不規范等問題，沒有全額發放對按規定應支付給農民的安置補償費用，拖欠、侵占、截留和挪用的現象時有發生。按照規定，在農民承包經營的土地被征用后，農村集體經濟組織未能調整其他數量和質量相當的土地給農民繼續承包經營的，應當將不少于百分之七十的土地補償費支付給被征地農民。而實際情況是，農民應得的土地補償費基本上留在了村級集體經濟組織，農民既沒有繼續承包的土地，也沒有得到土地補償費。面臨新的生計、基本生活保障等問題，有些失地農民流入城市，找不到工作，變成游民，失地農民難以生存，農村不穩定，全國就不能穩定，由此可能釀成社會問題。

三、完善農地征用制度的對策

1　土地使用權是獨立的財產權，應用法律的形式給予保護，確保農民權益不受侵害。各地政府在征用農民土地時，農民集體的土地產權必須得到明確體現和保護。原因有二：一是各種法律都規定了農村土地歸農民集體所有，從產權角度出發，賦予農民特殊的土地財產產權，給農民提供安全的財產制度，有利于激勵農民增加財產積累，切實提高農民收入，從而縮小城鄉差距，為全面建設小康社會奠定堅實的社會底座。二是在市場經濟條件下，各市場主體都是平等的，國家向農民征用土地時，實質上是農民集體土地產權轉變為國家土地所有權，即土地產權發生轉移，必須按市場價格進行征地補償。在市場經濟中，任何產權的轉移都要遵循市場公平、公正的原則，土地產

權也不例外。

2　嚴格區分征地目的和私人目的。把土地征用嚴格限定在公共目的和私人目的范圍之內，同時，在土地征用補償上，要參照市場經濟國家的通行做法，依照市場價格，直接瞄準被征用農戶，實行針對農戶的全額、對等補償辦法。至于私人目的的農地轉用，要探討建立農民參與分享的農地轉讓制度。

3　加強土地征用管理。土地征用工作政策性強，牽涉面廣，直接關系到農民的生存問題，影響社會的穩定。在工業化和城市化進程中，對土地的開發和利用雖然存在客觀增加的需求，但這決不是濫用土地的理由。土地市場管理的不規范，不僅增加了失地農民的數量，加劇了社會矛盾，還使中央確定的“合理利用每一寸土地，切實保護耕地”的基本國策真正落實，將土地征用嚴格限定在公共目的的范圍內。江西省十一屆四次會議中明確，“建設征用土地必須按規定審批并辦理手續；征用土地必須依照法律規定給予農民經濟補償并落實到位；城鎮經營性土地使用權出讓必須全部進入市場，進行規范化招投標”。因此，征地中出現的各種問題，不能看作是單純的經濟問題。政府和有關部門要加強土地征用法律法規和有關政策的宣傳，要向廣大被征地農民宣傳只有發展經濟才能提高人民生活水平，使農民了解、熟悉征地工作中的具體政策，避免產生不必要的誤會。

4　完善征地程序。合法的征用程序，是用地單位按規定向縣級以上政府土地管理部門提出申請，經審批后，征地雙方就土地征用數量、范圍、補償、安置等問題協商議定，最后由土地管理部門劃撥土地。這在《土地管理法》及《土地管理法實施條例》中均有具體而明確的規定，但目前實施起來規定相對缺乏公開性和公正性，表現在以下幾個方面：第一，公告程序只作為附屬程序置于批準之后，目的也只用于權利登記，對征用并不起監督作用；第二，從征地調查程序來看，將事前調查和事后調查合二為一，缺乏實地核實；第三。我國的批準機關自由裁量權太大。我國在完善土地征用程序時，建議采取以下改進措施：用地者應在向有關國家機關提出征地申請時，公諸于眾，并通知土地所有人和土地其他權利人，且將公告程序貫穿于征收的整個過程，接受公眾監督；有關國家機關在核準申請前，應舉行聽證會，允許土地所有者、其他權利人和一般公眾發表意見，政府在聽取公眾意見后應就征用行為的利弊進行分析后作出決策；明確規定作出批準決定的期限以及決定的有效期限；此外，還應完善土地糾紛的救濟程序。

篇（7）

自古以來土地就是人民的命脈，《漢書》中的“富者田連阡陌，貧者無立錐之地”這句話便是很好的印證。而到了現代社會，土地仍然是農民的命脈。它既是農民的生產資料，更是他們的生存依托。近年來，隨著我國城市化進程加快，大量農民集體用地被國家征用，農民利益得不到滿足，引發了農民上訪，甚至對抗事件。與此同時，大量的農村土地沒有得到可持續利用，出現了地荒的假象。

上述問題出現的原因在于：

（1）土地資源不能得到合理有效的利用，土地價值難以有效發揮。

（2）土地征用補償標準不合理，單純從短期來考慮農民以后的生活保障問題。

（3）農地征用程序不規范，置農民的利益于不顧。

可見，問題能否妥善解決將直接影響到農民生活、農村發展、農業穩定。

各級政府要在科學發展觀的指導下，樹立正確的政績觀，規范政府行為，注重土地資源的可持續利用，采取切實有效措施，真正開發好、利用好和保護好我們的命脈——土地資源。

1.地方政府要樹立正確的政績觀，切實從人民的根本利益出發，維護好廣大農民在土地問題上的切身利益。政府除了在征地時給予農民經濟補償外，更重要的是要解決農民在失地后的“謀生問題”，要“急農民之所急，想農民之所想”，積極探索解決被征地農民社會保障和長遠生計的有效辦法，建議設立失地農民社會保障基金，專門用于失地農民的最低生活保障、養老保障、醫療保障等等。建立健全農村勞動力的培訓機制，通過職業培訓，進一步提高他們的素質、勞動技能和謀生能力，還可組織農村剩余勞動力進城務工，拓寬農民增收渠道。

篇（8）

中圖分類號：D92 文獻標志碼：A 文章編號：1000-8772（2013）01-0193-02

隨著我國城市化進程的推進，道路交通、能源建設、工業同、大學城、商業區、住宅樓等建設項目的實施，大量農村土地被征收，導致失地農民激增，其生活無法得到保障。因此，有必要重新審視我國土地征用法律規定的不足，從而構建一個能夠有效保護失地農民權益的法律制度。

一、當前農民失地現狀分析

《中華人民共和國憲法》第10條第3款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”《中華人民共和國土地管理法》第2條規定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。”第47條規定：征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。此外《農業法》、《土地承包法》、《土地管理法實施條例》、《土地復墾規定》等相關法律法規為農村土地征收提供了法律依據。

國土部2008年頒布《城鄉建設用地增減掛鉤管理辦法》初衷是為了確保18億畝耕地的紅線，其核心是實行“增減掛鉤”，將農村建設用地與城鎮建設用地直接掛鉤，若農村整理復墾建設用地增加了耕地，城鎮可對應增加相應面積建設用地。此辦法一出臺，立馬帶來了巨大的負面效應。

據估計，目前全國失地農民的數量可能超過2000萬人。民進中央參政議政部副部長聞連利認為“隨著我國城市化和工業化進程的加快，農村集體土地被大量征用，失地農民作為農民中的一個特殊群體，數量迅速擴大。失地農民數量增加所引起的后果是非常嚴重的，這些失地農民成為三無農民（無土地、無工作、無社保），因征地引發的、惡性事件頻發，給社會的穩定和政府形象造成了惡劣影響。

二、農民失地的法律原因分析

（一）對失地農民權益保護的法律規定籠統

《憲法》第10條第2款和《土地管理法》第8條第2款規定：農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有，這在法律上賦予了農民集體土地所有權。

但法律認定的“集體”包括鄉（鎮）集體、村集體和組集體，農地到底屬于哪級集體所有，相關法律沒有作出明確規定。并且在實際操作過程中，征收補償往往被各級政府、村委會以及集體經濟組織通過各種名義克扣，嚴重侵害了失地農民的合法權益。

土地征收過程中的另外一個問題就是：既然集體組織是農村土地的所有人，其在土地的征收過程中應當起著主導作用，但是在征收的過程中，國家基本是通過行政手段。自上而下的進行征收，導致集體經濟對自己的土地沒有參與權和話語權。

（二）對農民土地征收程序的不合理

根據2004年《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》第14條規定：健全征地程序：農民的承包經營權受保護，享有征地前的告知權、聽證權以及征地補償機制和糾紛的解決機制的保護，但是實際上，由于具體的實施措施不明確，農民得不到應有的法律保護。

（三）土地補償和收益分配的不合理

對于土地補償問題，《土地管理法》第47條雖然明確規定了土地征用的補償標準，但這種補償標準難以正確體現地塊的級差地租及各地不同的經濟發展水平。

對土地收益分配和管理問題，《土地管理法》實施條例第26條規定土地補償費歸農村集體經濟組織所有，地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有，因而農民的得到的補償十分有限。

三、國外對失地農民法律保護的做法

（一）強調公益目的

19世紀英國的《強制征購土地法》確認了土地的使用目的必須證明該項目是“一個令人信服的符合公眾利益的案例”，也就是征收項目帶來的利益要遠遠超過被剝奪土地的人所受到的損失。

大陸法系的德國，更加注重征地的公益性，在進行土地征收前要進行征收公益性審查，其土地征用主體被嚴格限定為地方政府和依法取得公益建設的單位。為防止土地被任意征用，實現土地資源優化配置，征地主體要從整體上考量如何最佳利用土地和保持總量平衡。

（二）嚴格征地程序

英國在征地程序方面，首先要召開一個是否動用征地權利的調查會，聽取各方的意見，并指定一位獨立督察員進行評估。接著由獨立督察員將評估意見向國務大臣報告，最終由國務大臣確認此項目是否適用《強制征購土地法》。

美國憲法第五條修正案規定：“非依正當法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財產；非有合理補償，不得征用私有財產供公共使用。”從而可以看出，土地征用必須具備三個要件：正當法律程序、合理補償和公共使用。

（三）征地安置補償的市場化

篇（9）

    被告：江西省余干縣梅港鄉梅港村民委員會。

    1992年11月，余干縣梅港糧管所經土地管理部門批準，征用梅港村委會下屬的鎮山第四村民小組、虞家村民小組和鎮山第三村民小組在湖家邊的土地建糧食倉庫，總面積16666平方米，其中征用鎮山第三村民小組土地面積8591。4平方米。上述被征土地的所有權分屬各該村民小組所有。1974年，梅港村委會曾利用該地興辦園藝場栽種桔樹，由村委會負責經營，利潤按比例與三個村民小組分成。1991年因特大寒災，園藝場種的桔樹全部被凍死，僅存少量的桃樹和其他果樹。1992年12月15日，梅港村委會代表該三個村民小組與梅港糧管所簽訂了《土地征用協議》。協議規定，征用土地的補償費為每平方米2。85元（含土地附著物補償費），共計47478。10元。梅港糧管所征地付款后，梅港村委會扣除附著物補償費用及其他開支，剩余37500元土地補償費，梅港村委會即以曾經營被征土地多年和在征地過程中做了許多工作為由，要求與村民小組“”分成剩余的土地征用補償費。鎮山第四村民小組和虞家村民小組對此沒有異議，領取了按此意見應得的補償費。鎮山第三村民小組則認為，本組被征土地面積大，分成比例不合理，沒有同意。后經有關部門多次協調無效，鎮山第三村民小組遂于1995年6月25日向余干縣人民法院提起訴訟，要求梅港村委會在作扣除后全額退還其8591。4平方米土地的征用補償費19350元。

    梅港村委會答辯稱：梅港糧管所征用建糧庫的湖家邊山地，屬村委會多年經營、管理的園藝場，鎮山第三村民小組以土地所有權為由，要求取得其被征土地的全部補償費沒有道理。請求與鎮山第三村民小組合理分成土地征用補償費。

    「審判

    余干縣人民法院經審理認為：原告鎮山第三村民小組與被告梅港村委會爭議的土地征用補償費，因被征土地原告擁有所有權，故其分得土地補償費是合理的。但被告曾在該塊土地上興辦了園藝場，從事了多年的經營管理，并在征地時做了一定的工作，故其提出適當分得土地征用補償費也是應該的。據此，依據《中華人民共和國土地管理法》第十一條、第三十條、第四十九條和國家土地管理局《關于確定土地權屬問題的若干意見》第十一條之規定，于1996年元月24日判決如下：原告鎮山第三村民小組與被告梅港村委會所爭議的土地補償費19350元，按7比3比例分成，原告應得13545元，被告應得5805元。限判決生效后15日內被告退還原告土地補償費13545元。

    宣判后，原、被告雙方當事人均未提起上訴。判決生效后，原告鎮山第三村民小組認為19350元土地征用補償費均應歸其所有，遂向余干縣人民檢察院提出申訴。余干縣人民檢察院受案后報請上饒地區檢察分院，以上述判決適用法律錯誤為由向上饒地區中級人民法院提起抗訴。上饒地區中級人民法院受案后交由原審法院再審。余干縣人民法院另行組成合議庭對本案進行了再審。

    再審核定被征土地面積為16660平方米，其中鎮山第三村民小組8600平方米，鎮山第四村民小組2147平方米，虞家村民小組5913平方米，其他事實與原審一致。再審過程中，鎮山第四村民小組請求參與訴訟，被追加為本案的第三人。

    余干縣人民法院經再審認為：被征土地所有權屬三個村民小組，梅港村委會領取的37500元土地補償費應歸三個村民小組所有。鎮山第三村民小組和鎮山第四村民小組要求按其被征土地的實際面積得到補償費是合理的，應予支持。梅港村委會在扣除被征土地附著物補償后，仍以在此土地上舉辦過園藝場，從事了多年經營管理，并在征地過程中做了一定的工作為由，要求分得補償費的請求無法律依據，本院不予支持。上饒地區檢察分院的抗訴理由成立。依據《中華人民共和國土地管理法》第十一條、第三十條、第四十九條和國家土地管理局《關于確定土地權屬問題的若干意見》第十一條之規定，于1997年5月10日作出如下判決：一、撤銷原審判決書；二、由原審被告梅港村委會退還原審原告鎮山第三村民小組土地補償費19350元，退還第三人鎮山第四村小組土地征用費4830元（含已支付部分在內）。限判決生效后15天內一次性付清。

    宣判后，三方當事人均未提起上訴，判決發生法律效力。

    「評析

    本案是一起征用土地補償費爭議案，焦點是被告梅港村委會是否應該分得被征土地補償費。

    《中華人民共和國土地管理法》第三十條規定：“國家建設征用土地的各項補償費和安置補助費，除被征用土地上屬于個人的附著物和青苗的補償費付給本人外，由被征地單位用于發展生產和安排因土地被征用而造成多余勞動力的就業和不能就業人員的生活補助，不得移作他用，任何單位和個人不得占用。”第四十九條規定：“上級單位或者其他單位非法占用被征地單位補償費和安置補助費的，責令退賠”。本案梅港糧管所共征用土地16660平方米，并支付各項征地補償費和安置補助費47478。10元。被告梅港村委會在扣除被征土地上的果樹補償費后，仍要與各村民小組分成征地補償費，顯然違背了上述規定，是一種強占克扣行為。原告鎮山第三村小組要求獲得其被征土地的全部補償費19350元，合法有據。因此，本案原一審判決錯誤，再審予以撤銷并改判，是正確的。

    本案有一個問題值得研究，就是鎮山第四村民小組在1992年征地時，就接受了梅港村委會“”分成的意見，并領取了其被征土地40％的補償費，且在原審時其并無權利請求，而在再審過程中，又提出參與訴訟，是否妥當？我們認為，鎮山第四村民小組在再審中的請求已過訴訟時效，其請求不予采納，應駁回其訴訟請求。退一步講，即使鎮山第四村民小組的請求沒有超過訴訟時效，法院也不應追加其為本案的第三人，而應將其列為共同原告合并審理，或告知其另行起訴。因為鎮山第四村民小組對本案原、被告爭議的土地補償費并不存在獨立的請求權，在處理上也無法律上的利害關系。因此，無論把其作為有獨立請求權的第三人，還是無獨立請求權的第三人，都是不合適的。

    此外，本案在判決書中直接引起國家土地管理局《關于確定土地權屬問題的若干意見》之規定，違反了最高人民法院《關于人民法院制作的法律文書如何引用法律規范性文件的批復》精神，顯屬不妥。

    責任編輯按：村民小組是屬農村村內組級農業集體經濟組織，由過去的生產隊變更而來。有關法律、法規都承認和保護村民小組對土地的所有權及其經營、管理權，作為只有基層群眾性自治組織單一職能的村民委員會不得侵犯村民小組所享有的對所有的土地的權利。村民小組所有的土地被依法征用后，征地單位所給予的各項補償費即應歸該村民小組所有。

篇（10）

我國土地征收制度形成于計劃經濟時期，隨著依法治國的不斷推進，有了進一步的完善和發展。但由于歷史的原因，我國上地征收制度與其它發達國家(地區)相比，在立法宗旨、立法體例、立法原則以及在保障被征地農民權益等方面都還存在不小差距。土地征用是國家為了公共目的 , 對集體所有的土地收歸國有的過程。是配合我國工業化、城市化戰略的一項重要政策。它涉及到國家、集體、個人三者的利益 , 如何處理好已成為刻不容緩的選擇。

一、土地征收的概念：

土地征收作為一種基本的土地法律制度，普遍存在于各國的法律之中。美國法學上稱之為“最高土地權”之行使，指出于公共利益目的，通過法定程序將私人土地收歸國有，并給予合理補償的制度。綜觀國外法律規定，土地征收的概念基本上是一致的，即國家因公共目的之需要，強制將私有土地收為國有并給予一定補償的法律制度。

土地征用的一般理論，土地所有權的轉換與征用權的確立是土地征用制的理論基礎, 前者是從產權變更角度對征用制的概括, 后者是對這一過程的法律界定。法權理論提供了二者的必然聯系。土地所有權的保護與限制是土地征用制的一般前提土地所有權又稱地產權, 是物權的一種, 是土地所有者在法律所規定的范圍內自由使用和處理其土地的權利 ,受國家法律的保護。

1、土地所有權具有以下屬性:

(1) 土地所有權行使的絕對性。土地所有權是對土地自由支配的絕對權利, 是土地產權中最根本的物權。其它各項物權都是土地所有權的派生權利, 如使用、占用、處分、地役權等。(2) 土地所有權行使的排他性。表現在同一塊土地上, 只能有一個土地所有權存在, 不允許同時并存兩個以上的所有權, 是一種全面的支配權。除了為社會的公共利益, 國家對土地集體所有權和個人所有權依法進行必要的干預, 其它任何人不能干預土地所有者對其擁有的土地行使所有權。 (3) 土地所有權的社會性。盡管從以上兩個方面可以顯示土地所有權的充分自由, 但土地所有者在行使自己的權利時卻要受到社會的限制。為了維護社會生活有序進行和向前發展, 國家有必要為維護社會利益制訂必要的法律法規對土地所有權人的權利加以限制。

2、合理補償是土地征用的有力保證

“合理補償”是土地征用的核心和關鍵。它涉到所有權人的根本利益, 體現土地權利在不同主之間的分割與變換, 是財富分配的一種重要形。合理的補償不僅有利于土地權利的實現, 而且利于土地征用的順利進行。

征用農地的過程實質上是土地權利的轉移過。從經濟理論上說, 土地權利的轉移, 必然要從濟上得到逆向轉移, 即對轉移出去的土地權利必給予補償。按照傳統的地租理論, 這種補償就是租。轉化為資本, 即是一種地價補償。但這種補性地價不是一種完全的地價。因為盡管征地的強性不是體現在補償的不對等上, 強制性并不直接涉補償費用, 但是帶有強制性的購地并沒有形成場競爭, 所以價格上不可能不受影響。

二、我國土地征用制中存在的問題

作為集體土地轉為國有土地唯一出口的土地征用制, 在我國歷來的制度變遷中, 基本上堅持了長期不變的土地政策, 現實中的問題較多。種種問題既源于制度的缺陷和實踐操作上的非規范性, 更源于理論認識上的不清。從理論上進行深層次的認識, 問題可歸結為以下方面。

1、對“公共目的”限定不足, 導致了土地征用權的濫用。

對征用土地國家使用的限定, 被看作是土地以“公共目的”使用的唯一解釋。我國的土地征用同樣堅持了這一原則。但在征用土地的實際使用中,卻出現了征用土地不僅可以用于國家建設用地, 同時還可用于企 (事) 業單位建設用地。可見, 我國征用土地的使用原則與實際情況并不一致, 這直接導致土地征用權的濫用, 更引發了深層次的矛盾。該現象反映了對土地征用依據的模糊認識, 也與我國計劃體制下供地模式單一不無關系。在計劃經濟體制下, 我國不存在土地使用權市場, 更不存在土地所有權市場, 企 (事) 業用地只能通過征用土地劃撥為主要途徑。進入社會主義市場經濟體制之后, 土地使用權市場已在不同層次上發展起來,企 (事) 業用地完全可以到這個市場去獲取土地。但是土地征用制卻沒有做相應調整, 致使征用土地成為國家使用權市場的一種供地方式。在這種體制下, 農村土地使用權市場由于國家土地使用權市場的存在而無法快速起步, 而國家土地使用權市場因其巨大的市場需求而造成對土地征用的巨大壓力。為了向建設用地市場供地, 國家不得不一再使用這一強制措施 ―――征用權, 致使耕地保護在這種“強制力”的作用下受到威脅。

2、土地征用費的分配與管理不善, 導致了一系列的社會矛盾

農村集體土地所有權的主體混亂, 產生了土地征用費分配上的糾紛。關于農村集體土地所有權主體, 一直是理論界和法律界討論的話題, 直到新《土地管理法》出臺, 才對農村具體土地所有權主體作出了更明確的界定。但問題不在于誰來承擔所有權主體, 關鍵在于誰能真正地承擔所有權主體的責任與義務。在不涉及到利益分配時, 鄉政府、村委會、鄉 (村) 經濟組織都不關心所有權主體問題, 一旦土地征用費下發, 都爭先恐后地爭當土地所有權主體, 都舉出充足的理由來證明自身的合法主體地位。正是因為主體混亂, 才產生了征用費“鄉扣”、“村留”、“鄉 (村) 經濟組織提”的現象。結果, 到農民手中幾乎所剩無幾。正是這種情況下, 一些地方農民要求將土地征用費私分。這不僅與土地補償的初衷相違背, 而且直接導致了許多社會問題 , 致使大部分征用補償費轉為消費基金, 不利于當地的生產發展和社會穩定, 也助長了干部的貪污之風。

對土地征用費的管理缺乏具體規定, 也是土地征用缺乏有效管理的主要原因。在土地征用費的全部規定中, 一些是針對農民地上的損失賠償, 應直接交到農民手中, 而一些是針對于農民今后生產和生活的就不應直接分配。一些金融組織如農村信用社、農村基金會, 本來完全可以承擔征用費的代管職能, 但因缺乏規范的運作程序, 不能很好的管理這部分資金。

三、我國土地征用制的改革思路

1、建立土地征用中以土地所有權價格為基礎的征用費確定方法體系, 體現征用土地對所有權限制與保護的一致性。合理配置其它補償項目, 使土地補償費處在農民樂于接受的范圍內。

土地所有權的保護與限制是征用制的一般前提。縱觀我國土地征用制, 體現出保護不足, 限制有余。這直接損傷了集體的利益和廣大農民的積極性, 其原因在于我國征用制的補償依據不足。目前, 最關鍵的是積極創設土地補償費以所有權價格為依據的確定方法。在眾多的理論探討中, 對土地補償費的計算方法都是在不直接體現土地所有權為目的前提下的純方法討論。這對確定目前土地補償價是無益的, 應更一步改進。

2、加快土地征用立法, 使土地征用建立在一個有法可依, 依法執行的基礎上。

目前, 我國沒有一部土地征用法, 《土地管理法》中的有關內容還很不全面, 有待于進一步完善。如依法設立征用權, 明確征用權的主體、范圍、補償依據和標準, 創立土地征用中所有者申訴權和征地委員會審議、裁決制度以解決土地征用中的糾紛。

3、嚴格區分土地“公共目的”的使用和企業團體的非“公共”使用, 把國家土地征用權限定在一個較窄的范圍內。重新劃定我國土地使用權市場的交易范圍, 杜絕通過國家征用向企 (事) 業單位提供土地使用權, 將企 (事) 業單位土地使用權的獲取完全交由國家土地使用權市場和農村集體土地使用權市場來完成, 而且主要由農村集體土地使用權市場來承擔。

參考文獻：

[1] 李春江. 土地征收中公益性目的根源及對策[J]. 國土資源情報, 2009,(02)

篇（11）

隨著我國工業化、城市化進程的加快，大量農地不可避免的轉為非農用地，從農業部門配置到非農業部門，從農民手中轉到政府手中，其主要途徑之一就是土地征用。土地征用是行政主體出于公共目的，為了滿足公共利益的需要，依法強制取得他人土地并給予補償的行為。農民在農地非農化后成為失地農民。失地農民是指農民的土地被依法征收后，農業戶口的家庭人均耕種面積少于0.3畝的農民。成為失地農民后，其根本利益受到了很大的影響。如何恰當地運用法律維持龐大的失地農民群體的生活水平、解除他們的后顧之憂、確保長遠發展、保證社會和諧是一個亟待解決的問題。

一、我國土地征用現狀

（一）土地征用概況

改革開放以來，“土地城市化”速度加快。據統計，我國的耕地面積從1997年的19.49億畝減少到2010年的18.26億畝，在14年的時間里減少了1.23億畝。大量的農村土地被征用，失地農民的規模不斷擴大。需要引起注意的是，征地過程存在合法性欠缺、善后制度不健全、對被征地農民的補償過少等不足，這些造成了失地農民應當享有的權利無法兌現，社會保障出現了極大缺口。

（二）土地征用實例分析

近期發生的案件將我國土地征用方面的問題推向了大家的視野，其一是河南中牟縣農民與未簽協議就施工的土地承包方交涉過程中阻攔鏟車被碾壓致死的事情。這個案件暴露了土地征用程序的問題，本案中征用方公司并沒有與被征地農民簽署協議，強制進行施工，農民的權益受到了極大的威脅。另一個案件是南陽市西峽縣的被征地村民與施工人員發生了激烈的沖突。該村農民的耕地被國家征用劃為建設用地，協議中約定付給農民的征地補償65年后才會以每年每畝800斤小麥和800斤玉米的形式送達農民手中。上述案例，使人們對土地征用程序的合法性有了很大的懷疑，對農民的合法權益有了極大的擔憂。以小見大，在我國，土地征用是否依照合法的程序，失地農民的社會保障能否得以實現，正在引起越來越多的關注。尋求一條尊重農民權利的途徑，確保農民的社會保障是眾望所歸的。

二、我國失地農民社會保障現狀

（一）失地農民概況

農民的生存依據是土地，他們靠天靠地吃飯生存，被征地后，其生活方式受到了很大的改變。首先，他們之前自給自足的生活方式徹底改變了，社會給予的保障很難維持他們的生活、子女的學業。其次，農民的文化水平普遍較低，讓他們去靠其他手藝養家糊口實為艱難，即便有政府的就業培訓，真正得到解決的問題也是微乎其微的。另外，從長遠考慮，失地農民的養老保障也是一大難題。從了解的情況看，農民養老主要還是以家庭養老為主，家庭的沒了主要收入，雖然社會養老制度正在逐步完善，但是到全面實行還有很長一段路要走。

（二）失地農民社會保障的分析

目前，我國還沒有制定專門涉及失地農民社會保障方面的法律法規，失地農民仍無法享受與城市居民平等的待遇。他們的生活極不穩定，無法抵御失地后的風險，成了所謂的“種田無地、就業無崗、保障無份、創業無本”的“四無農民”。對農民的社會保障漏洞頻現：首先，征地補償范圍過于狹窄、補償標準偏低。另外，土地收益分配難。失地農民作為弱勢群體，大部分征地補償被地方政府占有，沒有具體的法律法規，農民的權益保障難。

三、《土地管理法修正案（草案）》中農民保障問題簡析

（一）我國土地征用的法律現狀

《土地管理法》1984年頒布，至今修改了兩次。每次修改對農民的補償水平都明顯提高。現有《土地管理法》第47條明確提出，特殊情況下可以根據情況在30倍的基礎上再提高。2004年的國務院28號文件明確地要求，必須保障被征地農民生活水平不下降，長遠生計有保障。可以看出，我國正在積極尋求法律保障來更加有力地對失地農民給予保護。

（二）草案中農民保障問題的改善

十報告要求，要提高農民在土地增值收益中的比重。同時，去年十二月份提交審議的《土地管理法修正案（草案）》也將農民的權益保障有所強化。第一，草案刪除了按土地原有用途補償和30倍補償上限的規定，規定應該公平補償。我國現階段農村土地市場尚未形成，公平補償原則主要體現在土地補償標準上，要做到公平補償既要考慮被征收土地原用途年產值的因素，又要綜合考慮土地區位、經濟社會發展水平等多種因素，特別是被征地農民社會保障的因素。取消了補償上限，對農民的保障就有了靈活性。第二，在土地補償、安置補助、青苗和地上附著物補償基礎上，增加了“社會保障”補償內容。在新增的社會保障補償方面，要讓就業困難的被征地農民享受就業指導、技能培訓和就業介紹等方面的優惠政策。同時，在補償資金中增加了社保補貼資金，記入被征地農民養老保險個人賬戶，使被征地農民享受更高水平的養老保障。第三，規定補償資金不落實不得批準和實施征地。這一點細化并嚴格了征地程序，加強了對政府征地行為的約束，保證被征地農民在批準和實施過程中的參與權、話語權，堅持“先補償安置、后實施征地”。第四，各省可自定具體補償標準。在不同地區，農民的生活水平不盡相同，用同一套標準很難符合各地實際情況，只有與實踐相結合，才能將法律法規更好的實施。雖然草案還沒能審議通過，但是已對我國土地管理法提出了合理的修正意見，也給農民權益更好的落實帶來了希望。

四、完善我國失地農民社會保障的有效機制

在我國，對失地農民的社會保障還有很大的提升空間，我們要運用合理的機制來解決農民權益受損的問題。綜合我國現階段具體情況，解決辦法有如下幾點：

（一）建立失地農民征地補償和利益分配以及養老保障機制

要在政府、失地農民和征地者之間建立科學合理的機制，使得農民的利益有保障，政府利用征地也可以給社會帶來利益。科學合理的征地補償和利益分享機制應以提高或恢復失地農民的收入和生活水平為目標。同時，建立有效的醫療及養老機制可以確保他們的長遠生計。

（二）建立失地農民知識學習的技能培訓保障機制

目前，失地農民的再就業面臨兩方面的困難：就業渠道不暢和就業技能缺乏。解決困難的方法最重要的有兩點，一是對于不同地區的農民，各級政府要進行有效的引導，讓失地農民得到就業培訓，擁有更多的技能來改善他們的生活。這不僅僅可以解決失地農民的生存問題，更能讓他們的素質和生活質量獲得質的飛躍。二是要全力保障失地農民子女的九年義務教育。對于失地農民及其子女來說，有了技能的提高和教育的支持，他們長遠的生活才有了保障。

（三）建立對失地農民的法律保障機制

法律是最具權威最有效的保障方法，這就要求我們建立以上幾點保障機制的同時必須為失地農民提供法律的援助。我國相關法律正在審議中，越來越合理的法律法規正在逐步出臺。各級政府要嚴格遵守法律法規，并在條件允許的情況下，定期對失地農民進行法律知識的普及，讓失地農民感到法律帶給他們的安全感。

參考文獻：

[1]國家統計局.2012年國民經濟和社會發展統計公報，2011，02.28

[2]劉東生.行政征用制度初探.行政法學研究，2002，2

[3]劉東生.行政征用制度初探[J].行政法學研究，2002，2