扶貧資金的審計案例大全11篇

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篇（1）

(一)認真開展整村推進項目建設，增強貧困村發展后勁

(二)抓好貧困地區勞動力培訓轉移輸出，拓寬貧困群眾增收渠道

(三)積極推進產業扶貧，貧困農戶收入明顯增加

因地制宜，突出特色，大力培育支撐貧困地區增收致富的優勢、特色產業。在省辦的關心和支持下，有效運用財政扶貧資金引導信貸扶貧資金投入的倍增機制，充分發揮扶貧信貸資金在產業發展中的積極作用，提高扶貧到戶貸款對貧困農戶的瞄準度，加大對龍頭企業的扶持力度，為貧困村發展產業和群眾增收提供強有力的信貸資金支持。XX年產業扶貧投入達到20865萬元：

(四)實施易地開發扶貧，解決喪失基本生存條件貧困人口的貧困問題

(五)動員社會力量，開展掛鉤扶貧和黨員干部結對幫扶

(六)加強革命老區建設,推動革命老區發展

(七)集中力量，開展整鄉推進試點

通過各類項目的實施，松坪鄉基礎設施得到夯實，農業產業得到改造和提升，松坪鄉經濟社會將得到的全面發展,從而實現歷史性跨越。

(八)實施安居工程，改善貧困群眾居住條件

(九)加大扶貧宣傳和統計力度，營造扶貧開發工作良好的輿論氛圍

加強與有關新聞媒體合作，通過多種渠道，及時宣傳了扶貧開發成績，報道了扶貧先進經驗，樹立了扶貧先進典型，反映了扶貧開發中出現的新情況、新經驗和新問題，確保扶貧宣傳的內容既真實準確，又富有時效性。全年由市、縣電視臺播出扶貧開發新聞、專題9次，編撰扶貧開發信息16期，扶貧系統干部職工及相關部門工作人員投稿并刊登在各類報刊雜志上的文章共10多篇，營造了良好的扶貧宣傳工作氛圍，進一步擴大扶貧的聲勢和影響。

同時，繼續開展好扶貧資金項目統計、財政扶貧資金監測統計、貧困村監測統計、災情統計等統計工作。

(十)加強自身建設，干部職工素質明顯提高

一是深入開展學習實踐科學發展觀活動。我辦把開展學習實踐活動作為政治任務和歷史機遇，注重思想武裝，加強理論學習，開展調研和案例分析，重視檢查剖析，找準并解決問題，強化整改落實。全辦干部職工主動按照科學發展觀的要求解放思想、轉變觀念，努力做到學習實踐與扶貧工作兩手抓、兩不誤、兩促進，領導班子領導扶貧開發科學發展的能力進一步得到提高。

二是認真開展了以講黨性、抓機遇、重民生、謀發展為主題的作風建設教育活動和感恩教育活動。全體干部作風進一步改進，精神面貌煥然一新。

三是切實抓好黨風廉政建設。把黨風廉政建設工作貫穿于扶貧開發工作始終,建立和完善了學習、項目資金檢查監督管理等15項制度，形成用制度約束權力、按制度辦事、靠制度管人的機制，自覺遵守有關規定，堅持服務基層、服務群眾，堅持政務公開制度，接受社會和群眾的監督，強化了監督管理。

四是嚴格開展了陽光政府四項制度工作。樹立了打造陽光政府的理念，嚴格按要求開展了重大決策聽證、重要事項公示、重點工作通報、政務信息查詢等陽光政府四項制度工作，全年公示、通報有關事項20余條。

五是按要求開展了糾風工作，對扶貧資金進行了嚴格監管，確保了扶貧資金的安全、高效使用;參加了政風行風熱線，認真解答了群眾提出的問題。

二、主要做法和經驗

(一)進一步統一思想，及時安排部署扶貧開發工作。及時召開全市扶貧開發工作會議、扶貧辦主任會議，認真貫徹落實全省扶貧開發現場會和全省州市扶貧辦主任會議精神，全面安排部署我市今年扶貧開發各項工作，進一步統一了思想，理清了思路，明確了任務、落實了責任，為創新扶貧開發機制，推進集中連片開發，加快扶貧進程奠定了良好的思想基礎。

(二)切實強化管理，實行扶貧工作目標管理責任制。為把各項工作落到實處，市扶貧開發領導小組與各區縣扶貧開發領導小組簽訂了XX年扶貧開發目標管理考核責任狀，與市直掛鉤扶貧牽頭單位簽訂了市級整村推進項目建設責任狀，制定了目標管理考核辦法，對扶貧項目和掛鉤扶貧工作進行量化考核。要求各區縣扶貧辦領導分工落實到鄉鎮或項目上，做到件件項目有人抓，任務明確，責任落實。

(三)強化制度建設，加強資金監管。為確保財政扶貧資金和工程項目建設安全,我辦嚴格執行《云南省財政扶貧資金管理暫行辦法》。完善制度，嚴格實施《市整村推進扶貧項目管理辦法》、《市扶貧安居工程管理辦法》等扶貧項目管理辦法。堅持資金跟著項目走的原則，根據工程進度及時就位資金。縣、鄉都設立了扶貧專戶，實行扶貧資金專戶存儲、封閉運行，做到專人管理、專賬核算。加強扶貧資金的中期管理，保證項目資金落到實處。認真執行扶貧資金回補報賬制度，年度扶貧開發項目工程完成后,協調審計部門對項目資金撥付和使用情況進行審計，對出現的問題及時糾正，實現了扶貧資金的規范管理;實行扶貧資金公示制，對扶貧項目和資金分配計劃、項目內容、補助對象、補助標準都進行公告公示。項目實施竣工后又在項目實施地建永久性標志牌，標示項目完成情況、資金使用情況、項目效益，廣泛接受群眾監督。加強與市財政、各區縣分管扶貧工作領導的溝通，對各區、縣在資金撥付過程中遇到的困難及時幫助協調，確保了資金的及時就位和專款專用。

(四)以思路創新推動扶貧開發工作。按照市委市政府的總體部署和要求,緊緊圍繞解決溫飽、穩定脫貧、加快致富、全面發展的總體目標，進一步樹立大扶貧理念,解放思想，創新工作思路，以培育穩定增收產業為核心，以村委會為項目區域，集中連片開發，逐村逐鄉推進。在管理體制、運行機制、開發方式、扶貧思路、扶貧內容等方面不斷創新，在創新中發展，在發展中扶貧，使扶貧開發工作取得新突破。

三、存在的困難和問題

通過一年的努力，全市扶貧開發工作取得了新的成績，但也面臨著許多困難和問題，主要體現在：

二是扶貧投入與需求的矛盾十分突出。各級財政投入的力度與扶貧任務相比顯得十分薄弱，與扶貧開發的總體需求差距太大,要真正實現實施一個村,鞏固一個村，自我發展一個村的目標,投資標準明顯偏低,扶貧投入與需求的矛盾進一步加劇。

三是返貧現象突出。由于特殊的自然地理條件，我市自然災害頻發，已解決溫飽的人口中，有相當一部分基礎不牢固、收入不穩定，因災、因病、因學致貧和返貧現象非常突出。

四是產業扶貧的力度有待進一步加大。通過多年的扶貧開發，農業產業化工作雖然取得了明顯成效，但廣大貧困地區產業結構單一、農民增收困難的局面還未根本打破，進一步加大產業扶貧的力度，因地制宜培育支撐貧困群眾持續增收的特色和優勢產業，加快農業產業化步伐，構建貧困群眾長效增收機制，依然是我市扶貧開發工作的一項長期而艱巨的任務。

五是個別地方和少數干部對扶貧工作的認識有待進一步提高。少數干部認為農村絕對貧困人口貧困問題已緩解，大扶貧格局已形成，農村低保制度已建立，扶貧開發工作已不太重要。有少數干部思維方式、領導方式、工作方式不適應新階段扶貧開發工作需要，缺乏開拓創新精神。

四、XX年我市扶貧開發工作計劃

根據當前扶貧開發的新形勢、新任務和新特點，XX年，要按照科學發展觀的要求，堅持開發式扶貧方針，創新機制，突出重點，著力抓好以下幾個方面的工作：

(一)精心組織，認真實施好整村推進項目

XX年全市計劃實施整村推進250個村，其中：積極爭取省級整村推進計劃200個村，市、縣安排實施50個村。一要盡早做好村級規劃，編制好科學合理、切實可行的實施方案。二要高質量完成項目建設任務。圍繞整村推進,整合各類資金集中投入使用，最大限度地提高扶貧的綜合效益，打牢基本生產生活條件和貧困村經濟發展兩個基礎。

(二)加大力度，抓好貧困地區勞動力培訓和轉移

篇（2）

(一)認真開展“整村推進”項目建設，增強貧困村發展后勁

全年實施貧困自然村整村推進243個村,總投入達5815萬元(各級財政扶貧資金3635萬元,群眾自籌及投工投勞折資2180萬元)。其中:中央和省財政扶貧專項資金2805萬元實施187個村,市級財政配套540萬元實施36個村,區縣籌集財政資金290萬元實施20個村。截止11月底，省級第一批50個村的建設任務已全面完成，省級第二批135個村、市縣籌集資金實施的56個村建設任務已完成70,省年底追加的2個重點扶持村正在抓緊編制實施方案。預計今年243個村整村推進項目全部完成后，將在項目區新建和維修公路40條168km，橋涵52座，人馬驛道9條25km;建成輸電線路49件125km，配套變壓器34臺;建成三面光水溝27件101km，人畜飲水管道119件542km，水塘(池、窖)550個8155m3;新建沼氣池340口,節柴灶191眼;發展經濟林果1.5萬畝，特色作物1.16萬畝。引進推廣優質種畜禽1.26萬頭(匹、只)。開展科技培訓267期1.16萬人次。通過項目的實施，預計使13410戶56031人受益，新增灌溉面積2202畝，改善灌溉面積11610畝，新增基本農田地3220畝，解決1.9萬人、4萬頭(匹、只)牲畜的飲水困難，解決1005戶4169人用電、521戶2287人的生活能源，820戶3450人通路困難。項目區貧困群眾新增糧食361萬kg，農民人均增收191元。項目區基礎設施明顯改善，生活水平明顯提高，貧困人口明顯減少，發展后勁明顯增強。

(二)抓好貧困地區勞動力培訓轉移輸出，拓寬貧困群眾增收渠道

一是在三個省級貧困地區勞動力培訓示范基地抓好勞動力轉移培訓，提高勞動力輸出質量和效益。XX年度1200人的培訓任務已全部完成;XX年度市級、寧蒗、永勝3個基地將培訓2200人，每人補助800元，共投入財政資金176萬元。目前XX年度培訓正在進行中。為提高培訓質量，市級財政補助20萬元。其中：每個基地6萬元，獎補經費2萬元，為三個基地開展培訓提供了經費保證，確保了培訓質量。經過基地培訓并取得技能證外出就業人員，月收入大多在1000元以上，實現了脫貧夢。二是認真做好引導性培訓轉移貧困地區勞動力工作。今年，省下達我市引導性培訓計劃5000人，財政補助資金100萬元，其中：寧蒗縣XX人、40萬元，永勝縣3000人、60萬元。為實施好這一項目，市、縣扶貧部門對貧困地區外出務工人員進行技能培訓和就業指導，并負責輸出就業工作，兩個縣培訓轉移輸出任務將在省規定的時限內全面完成。三是積極配合相關部門做好勞務輸出工作。積極配合農業、勞動等部門，突出支持特困農戶，加強農村勞動力的素質、技能培訓，積極協調組織農村勞動力合理有序轉移。今年全市貧困地區勞動力培訓轉移輸出任務全部完成后,預計新增貧困地區勞動力轉移輸出7200人，勞務輸出收入達到7000萬元以上，有力地促進了貧困農戶增收脫貧。

(三)積極推進產業扶貧，貧困農戶收入明顯增加

因地制宜，突出特色，大力培育支撐貧困地區增收致富的優勢、特色產業。在省辦的關心和支持下，有效運用財政扶貧資金引導信貸扶貧資金投入的倍增機制，充分發揮扶貧信貸資金在產業發展中的積極作用，提高扶貧到戶貸款對貧困農戶的瞄準度，加大對龍頭企業的扶持力度，為貧困村發展產業和群眾增收提供強有力的信貸資金支持。XX年產業扶貧投入達到20865萬元：

一是發放小額信貸9000萬元，覆蓋381個村委會、8113戶33309人，扶持農戶發展種植業7.2萬畝，養殖業4.6萬頭，扶持加工業24個。二是投放信貸扶貧貼息貸款10500萬元(其中：1000萬元以上項目4個共8000萬元，1000萬元以下項目6個共2500萬元)，集中扶持了××三川火腿有限責任公司、××紅土地天然植物油開發有限公司、寧蒗女兒珍生物工程有限公司、玉龍縣拉市萬強綜合經營部、華坪縣升華山羊養殖專業合作社、華坪烏木春茶葉有限責任公司、××生態牛奶有限責任公司、永勝滇峰蜂業有限責任公司、永勝雷特生物工程有限責任公司、××益多乳業有限公司等10個龍頭企業大力發展原料基地,帶動農民增收。三是繼續積極穩妥的抓好村級互助資金試點工作,發放村級互助資金200萬元。其中：永勝100萬元，在4個鄉7個村小組實施;華坪100萬元，在2個鄉10個村小組實施。通過無償投入、有償使用、滾動發展、民管民用、民受益的方式，增加貧困農戶的自我發展能力。四是積極爭取省級科技產業扶貧資金，XX年度省級科技產業扶貧資金為350萬元，項目批復后，將實施魯甸鄉中藥材產業扶貧、寧蒗縣生豬標準化規模養殖等6個項目。

(四)實施易地開發扶貧，解決喪失基本生存條件貧困人口的貧困問題

一是切實抓好XX年度1200人易地開發扶貧項目的掃尾工作和驗收。二是精心組織,認真實施好XX年XX人易地扶貧開發項目。XX年,省下達我市易地扶貧開發項目XX人,財政扶貧資金1000萬元。其中:其中：寧蒗縣1000人500萬元，永勝縣175人87.5萬元，玉龍縣230人115萬元，華坪縣445人222.5萬元，古城區150人75萬元。各區縣前期準備工作充分,項目建設進展順利,可在省規定的時限內全部完成。項目實施結束后，將建成安居房400套3.3萬m2;新建公路3條2.8km，維修公路8條29km;人畜飲水工程22件，飲水管道40km，配套水池26個248m3;建成輸電線路10件17km;建成基本農田3100畝;新建節柴灶251眼;發展經濟林果1600畝;舉辦科技培訓20期1500人次。易地安置的XX人年總收入可達360萬元，農民年人均純收入可實現1300元，溫飽問題得到有效解決。

(五)動員社會力量，開展掛鉤扶貧和黨員干部結對幫扶

及時與各掛鉤扶貧單位簽訂了掛鉤扶貧責任書。中央、省級機關10個部門繼續掛鉤3個重點縣，全市102個市級單位、390個區縣單位掛鉤幫扶到村。今年全市社會扶貧投入1159萬元。其中，市級各部門掛鉤配套159萬元;其他各級各部門投入資金、捐款捐物折資約700萬元;幫助貧困地區引進項目10個，投入300萬元。在貧困地區建成一批帶動經濟社會發展的好項目,解決了貧困地區實際困難，幫助貧困地區增強了發展能力。

(六)加強革命老區建設,推動革命老區發展

XX年，省級財政投入革命老區開發建設資金100萬元(古城、華坪各50萬元)，縣級配套108萬元，整合部門資金228.5萬元，群眾自籌及投勞85萬元，社會幫扶50萬元，信貸扶貧資金53萬元(從小額信貸資金中安排)，總共投入624.5萬元。分別在古城區金山鄉貴峰村、華坪縣中心鎮龍洞唐家營實施。目前，兩個項目進展順利。1.金山鄉項目將建設“開南研習所”紅色教育基地一個，安居房5戶，沼氣池50口，公路10公里，發展經濟林果1500畝，科技培訓12期600人次，項目建成后覆蓋老區1962戶農戶8007人;2.龍洞村唐家營項目，將種植核桃500畝，改建公路1件1.5km，建人畜飲水工程管道6km、5m3水窖40口，建陳列室1個，磚混結構學校一所，房屋改造29戶、新建安居房4戶，沼氣池15口，改廁、改廄33戶，標志碑1塊，小額信貸51戶。建成后使唐家營片區2個村民小組共51戶224人基本解決溫飽，人均純收入1200元以上。

(七)集中力量，開展整鄉推進試點

今年，我市永勝縣松坪傈僳族鄉被列為全省扶貧開發整鄉推進試點，項目總投資7422.8萬元，其中：財政資金600萬元，地方配套整合資金6822.8萬元，一次規劃、分兩年實施，實施時間從XX年4月至XX年4月。目前，省財政已下達資金300萬元。市縣及時成立了領導機構，組織力量編制上報規劃，嚴格按年度計劃組織實施項目，目前各項工作正有序順利開展：睦科至松坪瀝青硬化路面工程全線施工;完成生態樹種植任務;永紅、米厘和撒壩子村委會的通村公路建設工程已完成;睦科至松坪35kv并網高壓輸電線路建設工程通過省發改委評審，并完成了變電站選址征地工作;完成四個村委會70km人飲管線的鋪設及部分配套水池建設;完成XX0畝核桃種植打塘工作;完成花椒種植的地塊落實,正組織群眾進行栽種;種植魔芋1514畝;完成中藥材種植2019畝;建成生豬養殖合作社;松坪鄉生態雞示范養殖場，完成三通一平和主體房屋建設等工程;圓滿完成1161戶村村通電視播放器農戶接收器安裝工作;沼氣池建設已全面動工。

通過各類項目的實施，松坪鄉基礎設施得到夯實，農業產業得到改造和提升，松坪鄉經濟社會將得到的全面發展,從而實現歷史性跨越。

(八)實施安居工程，改善貧困群眾居住條件

XX年度投入財政資金120萬元，實施安居工程200戶，每戶補助6000元。其中，寧蒗、永勝各100戶60萬元。目前，項目建設進展順利。

(九)加大扶貧宣傳和統計力度，營造扶貧開發工作良好的輿論氛圍

加強與有關新聞媒體合作，通過多種渠道，及時宣傳了扶貧開發成績，報道了扶貧先進經驗，樹立了扶貧先進典型，反映了扶貧開發中出現的新情況、新經驗和新問題，確保扶貧宣傳的內容既真實準確，又富有時效性。全年由市、縣電視臺播出扶貧開發新聞、專題9次，編撰××扶貧開發信息16期，扶貧系統干部職工及相關部門工作人員投稿并刊登在各類報刊雜志上的文章共10多篇，營造了良好的扶貧宣傳工作氛圍，進一步擴大扶貧的聲勢和影響。

同時，繼續開展好扶貧資金項目統計、財政扶貧資金監測統計、貧困村監測統計、災情統計等統計工作。

(十)加強自身建設，干部職工素質明顯提高

一是深入開展學習實踐科學發展觀活動。我辦把開展學習實踐活動作為政治任務和歷史機遇，注重思想武裝，加強理論學習，開展調研和案例分析，重視檢查剖析，找準并解決問題，強化整改落實。全辦干部職工主動按照科學發展觀的要求解放思想、轉變觀念，努力做到學習實踐與扶貧工作兩手抓、兩不誤、兩促進，領導班子領導扶貧開發科學發展的能力進一步得到提高。

二是認真開展了以“講黨性、抓機遇、重民生、謀發展”為主題的作風建設教育活動和“感恩教育”活動。全體干部作風進一步改進，精神面貌煥然一新。

三是切實抓好黨風廉政建設。把黨風廉政建設工作貫穿于扶貧開發工作始終,建立和完善了學習、項目資金檢查監督管理等15項制度，形成用制度約束權力、按制度辦事、靠制度管人的機制，自覺遵守有關規定，堅持服務基層、服務群眾，堅持政務公開制度，接受社會和群眾的監督，強化了監督管理。

四是嚴格開展了“陽光政府四項制度”工作。樹立了打造陽光政府的理念，嚴格按要求開展了重大決策聽證、重要事項公示、重點工作通報、政務信息查詢等“陽光政府四項制度”工作，全年公示、通報有關事項20余條。

五是按要求開展了糾風工作，對扶貧資金進行了嚴格監管，確保了扶貧資金的安全、高效使用;參加了政風行風熱線，認真解答了群眾提出的問題。

二、主要做法和經驗

(一)進一步統一思想，及時安排部署扶貧開發工作。及時召開全市扶貧開發工作會議、扶貧辦主任會議，認真貫徹落實全省扶貧開發現場會和全省州市扶貧辦主任會議精神，全面安排部署我市今年扶貧開發各項工作，進一步統一了思想，理清了思路，明確了任務、落實了責任，為創新扶貧開發機制，推進集中連片開發，加快扶貧進程奠定了良好的思想基礎。

(二)切實強化管理，實行扶貧工作目標管理責任制。為把各項工作落到實處，市扶貧開發領導小組與各區縣扶貧開發領導小組簽訂了XX年扶貧開發目標管理考核責任狀，與市直掛鉤扶貧牽頭單位簽訂了市級整村推進項目建設責任狀，制定了目標管理考核辦法，對扶貧項目和掛鉤扶貧工作進行量化考核。要求各區縣扶貧辦領導分工落實到鄉鎮或項目上，做到件件項目有人抓，任務明確，責任落實。

(三)強化制度建設，加強資金監管。為確保財政扶貧資金和工程項目建設安全,我辦嚴格執行《云南省財政扶貧資金管理暫行辦法》。完善制度，嚴格實施《××市整村推進扶貧項目管理辦法》、《××市扶貧安居工程管理辦法》等扶貧項目管理辦法。堅持資金跟著項目走的原則，根據工程進度及時就位資金。縣、鄉都設立了扶貧專戶，實行扶貧資金專戶存儲、封閉運行，做到專人管理、專賬核算。加強扶貧資金的中期管理，保證項目資金落到實處。認真執行扶貧資金回補報賬制度，年度扶貧開發項目工程完成后,協調審計部門對項目資金撥付和使用情況進行審計，對出現的問題及時糾正，實現了扶貧資金的規范管理;實行扶貧資金公示制，對扶貧項目和資金分配計劃、項目內容、補助對象、補助標準都進行公告公示。項目實施竣工后又在項目實施地建永久性標志牌，標示項目完成情況、資金使用情況、項目效益，廣泛接受群眾監督。加強與市財政、各區縣分管扶貧工作領導的溝通，對各區、縣在資金撥付過程中遇到的困難及時幫助協調，確保了資金的及時就位和專款專用。

(四)以思路創新推動扶貧開發工作。按照市委市政府的總體部署和要求,緊緊圍繞解決溫飽、穩定脫貧、加快致富、全面發展的總體目標，進一步樹立大扶貧理念,解放思想，創新工作思路，以培育穩定增收產業為核心，以村委會為項目區域，集中連片開發，逐村逐鄉推進。在管理體制、運行機制、開發方式、扶貧思路、扶貧內容等方面不斷創新，在創新中發展，在發展中扶貧，使扶貧開發工作取得新突破。

三、存在的困難和問題

通過一年的努力，全市扶貧開發工作取得了新的成績，但也面臨著許多困難和問題，主要體現在：

一是扶貧開發任務艱巨。XX年國家已將扶貧標準調整為1196元,并對農村低收入人口全面實施低保政策。這標志著我國扶貧開發進入一個開發扶貧與救助扶貧“雙輪驅動”的新階段。我市貧困面大、貧困人口多、貧困程度深,絕大部分貧困村生存現狀惡劣，基礎設施落后，公共服務欠缺。在扶貧難度加大，成本上升的前提下，要實現到2020年前基本解決貧困人口溫飽問題的扶貧開發目標，任務還十分艱巨。

二是扶貧投入與需求的矛盾十分突出。各級財政投入的力度與扶貧任務相比顯得十分薄弱，與扶貧開發的總體需求差距太大,要真正實現“實施一個村,鞏固一個村，自我發展一個村”的目標,投資標準明顯偏低,扶貧投入與需求的矛盾進一步加劇。

三是返貧現象突出。由于特殊的自然地理條件，我市自然災害頻發，已解決溫飽的人口中，有相當一部分基礎不牢固、收入不穩定，因災、因病、因學致貧和返貧現象非常突出。

四是產業扶貧的力度有待進一步加大。通過多年的扶貧開發，農業產業化工作雖然取得了明顯成效，但廣大貧困地區產業結構單一、農民增收困難的局面還未根本打破，進一步加大產業扶貧的力度，因地制宜培育支撐貧困群眾持續增收的特色和優勢產業，加快農業產業化步伐，構建貧困群眾長效增收機制，依然是我市扶貧開發工作的一項長期而艱巨的任務。

五是個別地方和少數干部對扶貧工作的認識有待進一步提高。少數干部認為農村絕對貧困人口貧困問題已緩解，大扶貧格局已形成，農村低保制度已建立，扶貧開發工作已不太重要。有少數干部思維方式、領導方式、工作方式不適應新階段扶貧開發工作需要，缺乏開拓創新精神。

四、XX年我市扶貧開發工作計劃

根據當前扶貧開發的新形勢、新任務和新特點，XX年，要按照科學發展觀的要求，堅持開發式扶貧方針，創新機制，突出重點，著力抓好以下幾個方面的工作：

(一)精心組織，認真實施好整村推進項目

XX年全市計劃實施整村推進250個村，其中：積極爭取省級整村推進計劃200個村，市、縣安排實施50個村。一要盡早做好村級規劃，編制好科學合理、切實可行的實施方案。二要高質量完成項目建設任務。圍繞整村推進,整合各類資金集中投入使用，最大限度地提高扶貧的綜合效益，打牢基本生產生活條件和貧困村經濟發展兩個基礎。

(二)加大力度，抓好貧困地區勞動力培訓和轉移

要抓住國際金融危機結束，經濟形勢好轉的良機，充分發揮3個培訓基地的作用，把開展對貧困農民的培訓、促進勞動力轉移作為扶貧工作的重點,XX年3個基地計劃培訓2500人，投入財政資金200萬元;引導性培訓5000人，投入財政資金100萬元。堅持政府引導和市場運作相結合、加強培訓與促進轉移相結合，突出支持特困農戶，切實加強對農村勞動力的素質培訓，積極探索勞務輸出的新途徑，加大勞務輸出力度。

篇（3）

一是在三個省級貧困地區勞動力培訓示范基地抓好勞動力轉移培訓，提高勞動力輸出質量和效益。20*年度1200人的培訓任務已全部完成;2009年度市級、*、*3個基地將培訓2200人，每人補助800元，共投入財政資金176萬元。目前2009年度培訓正在進行中。為提高培訓質量，市級財政補助20萬元。其中：每個基地6萬元，獎補經費2萬元，為三個基地開展培訓提供了經費保證，確保了培訓質量。經過基地培訓并取得技能證外出就業人員，月收入大多在1000元以上，實現了脫貧夢。二是認真做好引導性培訓轉移貧困地區勞動力工作。今年，省下達我市引導性培訓計劃5000人，財政補助資金100萬元，其中：*縣2000人、40萬元，*縣3000人、60萬元。為實施好這一項目，市、縣扶貧部門對貧困地區外出務工人員進行技能培訓和就業指導，并負責輸出就業工作，兩個縣培訓轉移輸出任務將在省規定的時限內全面完成。三是積極配合相關部門做好勞務輸出工作。積極配合農業、勞動等部門，突出支持特困農戶，加強農村勞動力的素質、技能培訓，積極協調組織農村勞動力合理有序轉移。今年全市貧困地區勞動力培訓轉移輸出任務全部完成后,預計新增貧困地區勞動力轉移輸出7200人，勞務輸出收入達到7000萬元以上，有力地促進了貧困農戶增收脫貧。

(二)認真開展“整村推進”項目建設，增強貧困村發展后勁

全年實施貧困自然村整村推進243個村,總投入達5815萬元(各級財政扶貧資金3635萬元,群眾自籌及投工投勞折資2180萬元)。其中:中央和省財政扶貧專項資金2805萬元實施187個村,市級財政配套540萬元實施36個村,區縣籌集財政資金290萬元實施20個村。截止11月底，省級第一批50個村的建設任務已全面完成，省級第二批135個村、市縣籌集資金實施的56個村建設任務已完成70,省年底追加的2個重點扶持村正在抓緊編制實施方案。預計今年243個村整村推進項目全部完成后，將在項目區新建和維修公路40條168km，橋涵52座，人馬驛道9條25km;建成輸電線路49件125km，配套變壓器34臺;建成三面光水溝27件101km，人畜飲水管道119件542km，水塘(池、窖)550個8155m3;新建沼氣池340口,節柴灶191眼;發展經濟林果1.5萬畝，特色作物1.16萬畝。引進推廣優質種畜禽1.26萬頭(匹、只)。開展科技培訓267期1.16萬人次。通過項目的實施，預計使13410戶56031人受益，新增灌溉面積2202畝，改善灌溉面積11610畝，新增基本農田地3220畝，解決1.9萬人、4萬頭(匹、只)牲畜的飲水困難，解決1005戶4169人用電、521戶2287人的生活能源，820戶3450人通路困難。項目區貧困群眾新增糧食361萬kg，農民人均增收191元。項目區基礎設施明顯改善，生活水平明顯提高，貧困人口明顯減少，發展后勁明顯增強。

(三)積極推進產業扶貧，貧困農戶收入明顯增加

因地制宜，突出特色，大力培育支撐貧困地區增收致富的優勢、特色產業。在省辦的關心和支持下，有效運用財政扶貧資金引導信貸扶貧資金投入的倍增機制，充分發揮扶貧信貸資金在產業發展中的積極作用，提高扶貧到戶貸款對貧困農戶的瞄準度，加大對龍頭企業的扶持力度，為貧困村發展產業和群眾增收提供強有力的信貸資金支持。2009年產業扶貧投入達到2*65萬元：

一是發放小額信貸9000萬元，覆蓋381個村委會、8113戶33309人，扶持農戶發展種植業7.2萬畝，養殖業4.6萬頭，扶持加工業24個。二是投放信貸扶貧貼息貸款10500萬元(其中：1000萬元以上項目4個共8000萬元，1000萬元以下項目6個共2500萬元)，集中扶持了*三川火腿有限責任公司、*紅土地天然植物油開發有限公司、*女兒珍生物工程有限公司、玉龍縣拉市萬強綜合經營部、華坪縣升華山羊養殖專業合作社、華坪烏木春茶葉有限責任公司、*生態牛奶有限責任公司、*滇峰蜂業有限責任公司、*雷特生物工程有限責任公司、*益多乳業有限公司等10個龍頭企業大力發展原料基地,帶動農民增收。三是繼續積極穩妥的抓好村級互助資金試點工作,發放村級互助資金200萬元。其中：*100萬元，在4個鄉7個村小組實施;華坪100萬元，在2個鄉10個村小組實施。通過無償投入、有償使用、滾動發展、民管民用、民受益的方式，增加貧困農戶的自我發展能力。四是積極爭取省級科技產業扶貧資金，2009年度省級科技產業扶貧資金為350萬元，項目批復后，將實施魯甸鄉中藥材產業扶貧、*縣生豬標準化規模養殖等6個項目。

(四)實施易地開發扶貧，解決喪失基本生存條件貧困人口的貧困問題

一是切實抓好20*年度1200人易地開發扶貧項目的掃尾工作和驗收。二是精心組織,認真實施好2009年2000人易地扶貧開發項目。2009年,省下達我市易地扶貧開發項目2000人,財政扶貧資金1000萬元。其中:其中：*縣1000人500萬元，*縣175人87.5萬元，玉龍縣230人115萬元，華坪縣445人222.5萬元，古城區150人75萬元。各區縣前期準備工作充分,項目建設進展順利,可在省規定的時限內全部完成。項目實施結束后，將建成安居房400套3.3萬m2;新建公路3條2.8km，維修公路8條29km;人畜飲水工程22件，飲水管道40km，配套水池26個248m3;建成輸電線路10件17km;建成基本農田3100畝;新建節柴灶251眼;發展經濟林果1600畝;舉辦科技培訓20期1500人次。易地安置的2000人年總收入可達360萬元，農民年人均純收入可實現1300元，溫飽問題得到有效解決。

(五)動員社會力量，開展掛鉤扶貧和黨員干部結對幫扶

及時與各掛鉤扶貧單位簽訂了掛鉤扶貧責任書。中央、省級機關10個部門繼續掛鉤3個重點縣，全市102個市級單位、390個區縣單位掛鉤幫扶到村。今年全市社會扶貧投入1159萬元。其中，市級各部門掛鉤配套159萬元;其他各級各部門投入資金、捐款捐物折資約700萬元;幫助貧困地區引進項目10個，投入300萬元。在貧困地區建成一批帶動經濟社會發展的好項目,解決了貧困地區實際困難，幫助貧困地區增強了發展能力。

(六)加強革命老區建設,推動革命老區發展

2009年，省級財政投入革命老區開發建設資金100萬元(古城、華坪各50萬元)，縣級配套1*萬元，整合部門資金228.5萬元，群眾自籌及投勞85萬元，社會幫扶50萬元，信貸扶貧資金53萬元(從小額信貸資金中安排)，總共投入624.5萬元。分別在古城區金山鄉貴峰村、華坪縣中心鎮龍洞唐家營實施。目前，兩個項目進展順利。1.金山鄉項目將建設“開南研習所”紅色教育基地一個，安居房5戶，沼氣池50口，公路10公里，發展經濟林果1500畝，科技培訓12期600人次，項目建成后覆蓋老區1962戶農戶8007人;2.龍洞村唐家營項目，將種植核桃500畝，改建公路1件1.5km，建人畜飲水工程管道6km、5m3水窖40口，建陳列室1個，磚混結構學校一所，房屋改造29戶、新建安居房4戶，沼氣池15口，改廁、改廄33戶，標志碑1塊，小額信貸51戶。建成后使唐家營片區2個村民小組共51戶224人基本解決溫飽，人均純收入1200元以上。

(七)集中力量，開展整鄉推進試點

今年，我市*縣松坪傈僳族鄉被列為全省扶貧開發整鄉推進試點，項目總投資7422.8萬元，其中：財政資金600萬元，地方配套整合資金6822.8萬元，一次規劃、分兩年實施，實施時間從2009年4月至2011年4月。目前，省財政已下達資金300萬元。市縣及時成立了領導機構，組織力量編制上報規劃，嚴格按年度計劃組織實施項目，目前各項工作正有序順利開展：睦科至松坪瀝青硬化路面工程全線施工;完成生態樹種植任務;永紅、米厘和撒壩子村委會的通村公路建設工程已完成;睦科至松坪35kv并網高壓輸電線路建設工程通過省發改委評審，并完成了變電站選址征地工作;完成四個村委會70km人飲管線的鋪設及部分配套水池建設;完成20000畝核桃種植打塘工作;完成花椒種植的地塊落實,正組織群眾進行栽種;種植魔芋1514畝;完成中藥材種植2017畝;建成生豬養殖合作社;松坪鄉生態雞示范養殖場，完成三通一平和主體房屋建設等工程;圓滿完成1161戶村村通電視播放器農戶接收器安裝工作;沼氣池建設已全面動工。

通過各類項目的實施，松坪鄉基礎設施得到夯實，農業產業得到改造和提升，松坪鄉經濟社會將得到的全面發展,從而實現歷史性跨越。

(八)實施安居工程，改善貧困群眾居住條件

2009年度投入財政資金120萬元，實施安居工程200戶，每戶補助6000元。其中，*、*各100戶60萬元。目前，項目建設進展順利。

(九)加大扶貧宣傳和統計力度，營造扶貧開發工作良好的輿論氛圍

加強與有關新聞媒體合作，通過多種渠道，及時宣傳了扶貧開發成績，報道了扶貧先進經驗，樹立了扶貧先進典型，反映了扶貧開發中出現的新情況、新經驗和新問題，確保扶貧宣傳的內容既真實準確，又富有時效性。全年由市、縣電視臺播出扶貧開發新聞、專題9次，編撰*扶貧開發信息16期，扶貧系統干部職工及相關部門工作人員投稿并刊登在各類報刊雜志上的文章共10多篇，營造了良好的扶貧宣傳工作氛圍，進一步擴大扶貧的聲勢和影響。

同時，繼續開展好扶貧資金項目統計、財政扶貧資金監測統計、貧困村監測統計、災情統計等統計工作。

(十)加強自身建設，干部職工素質明顯提高

一是深入開展學習實踐科學發展觀活動。我辦把開展學習實踐活動作為政治任務和歷史機遇，注重思想武裝，加強理論學習，開展調研和案例分析，重視檢查剖析，找準并解決問題，強化整改落實。全辦干部職工主動按照科學發展觀的要求解放思想、轉變觀念，努力做到學習實踐與扶貧工作兩手抓、兩不誤、兩促進，領導班子領導扶貧開發科學發展的能力進一步得到提高。

二是認真開展了以“講黨性、抓機遇、重民生、謀發展”為主題的作風建設教育活動和“感恩教育”活動。全體干部作風進一步改進，精神面貌煥然一新。

三是切實抓好黨風廉政建設。把黨風廉政建設工作貫穿于扶貧開發工作始終,建立和完善了學習、項目資金檢查監督管理等15項制度，形成用制度約束權力、按制度辦事、靠制度管人的機制，自覺遵守有關規定，堅持服務基層、服務群眾，堅持政務公開制度，接受社會和群眾的監督，強化了監督管理。

四是嚴格開展了“陽光政府四項制度”工作。樹立了打造陽光政府的理念，嚴格按要求開展了重大決策聽證、重要事項公示、重點工作通報、政務信息查詢等“陽光政府四項制度”工作，全年公示、通報有關事項20余條。

五是按要求開展了糾風工作，對扶貧資金進行了嚴格監管，確保了扶貧資金的安全、高效使用;參加了政風行風熱線，認真解答了群眾提出的問題。

二、主要做法和經驗

(一)進一步統一思想，及時安排部署扶貧開發工作。及時召開全市扶貧開發工作會議、扶貧辦主任會議，認真貫徹落實全省扶貧開發現場會和全省州市扶貧辦主任會議精神，全面安排部署我市今年扶貧開發各項工作，進一步統一了思想，理清了思路，明確了任務、落實了責任，為創新扶貧開發機制，推進集中連片開發，加快扶貧進程奠定了良好的思想基礎。

(二)切實強化管理，實行扶貧工作目標管理責任制。為把各項工作落到實處，市扶貧開發領導小組與各區縣扶貧開發領導小組簽訂了2009年扶貧開發目標管理考核責任狀，與市直掛鉤扶貧牽頭單位簽訂了市級整村推進項目建設責任狀，制定了目標管理考核辦法，對扶貧項目和掛鉤扶貧工作進行量化考核。要求各區縣扶貧辦領導分工落實到鄉鎮或項目上，做到件件項目有人抓，任務明確，責任落實。

(三)強化制度建設，加強資金監管。為確保財政扶貧資金和工程項目建設安全,我辦嚴格執行《云南省財政扶貧資金管理暫行辦法》。完善制度，嚴格實施《*市整村推進扶貧項目管理辦法》、《*市扶貧安居工程管理辦法》等扶貧項目管理辦法。堅持資金跟著項目走的原則，根據工程進度及時就位資金。縣、鄉都設立了扶貧專戶，實行扶貧資金專戶存儲、封閉運行，做到專人管理、專賬核算。加強扶貧資金的中期管理，保證項目資金落到實處。認真執行扶貧資金回補報賬制度，年度扶貧開發項目工程完成后,協調審計部門對項目資金撥付和使用情況進行審計，對出現的問題及時糾正，實現了扶貧資金的規范管理;實行扶貧資金公示制，對扶貧項目和資金分配計劃、項目內容、補助對象、補助標準都進行公告公示。項目實施竣工后又在項目實施地建永久性標志牌，標示項目完成情況、資金使用情況、項目效益，廣泛接受群眾監督。加強與市財政、各區縣分管扶貧工作領導的溝通，對各區、縣在資金撥付過程中遇到的困難及時幫助協調，確保了資金的及時就位和專款專用。

(四)以思路創新推動扶貧開發工作。按照市委市政府的總體部署和要求,緊緊圍繞解決溫飽、穩定脫貧、加快致富、全面發展的總體目標，進一步樹立大扶貧理念,解放思想，創新工作思路，以培育穩定增收產業為核心，以村委會為項目區域，集中連片開發，逐村逐鄉推進。在管理體制、運行機制、開發方式、扶貧思路、扶貧內容等方面不斷創新，在創新中發展，在發展中扶貧，使扶貧開發工作取得新突破。

三、存在的困難和問題

篇（4）

加快老區脫貧致富的迫切需要。市是國家扶貧開發工作重點縣，一做好片區連片扶貧開發。省政府批準認定的革命老區縣。由于多方面原因，市農村基礎設施和社會事業發展普遍嚴重滯后，農村行路、飲水、上學、就醫、住房、增收等“六難”問題十分突出。片區連片扶貧項目區域覆蓋4個鄉鎮15個村，都是非常典型的集中貧困區域，有貧困戶1404戶5615人，貧困發生率高達29.5%去年農民人均純收入僅2960元，比、全省平均水平分別低382元、2088元、2180元，發展差距較大。同時，規劃區為大山區、深山區、高寒邊遠山區，十年九災、一年多災”基礎設施落后，社會事業發展滯后，農戶居住環境較差，貧困群眾盼望脫貧的愿望極為迫切。實施片區連片扶貧開發，必將切實有效改善該區域的基礎設施條件，必將切實有效壯大助農增收產業，必將切實有效提高該區域的公共服務水平。

落實省委、省政府對老區特殊關懷的迫切需要。去年以來，二做好片區連片扶貧開發。省委書記，省政府省長以及崇禧副書記、副省長等領導多次親臨老區視察調研，對加快革命老區發展提出了殷切希望和重要指示，并在項目資金上給予了直接照顧支持，項目總投入達2.56億元，其中省級相關部門整合投入1.2億元，體現了省委、省政府對老區人民的深厚感情和特殊關懷。實施片區連片扶貧開發，省實施升鐘庫區、廣安水淹區、二灘庫區和巴中革命老區連片扶貧開發之后，對特殊困難地區實施的又一項連片扶貧開發，旨在整合資源、集中力量。省委、省政府的特殊關愛，既是動力，更是壓力。只有實施好片區連片扶貧開發工作，才能不辜負省委、省政府對我殷切厚望；只有扎實推動貧困地區群眾早日脫貧致富，才能不辜負省委、省政府對我深切厚愛。

建設秦巴地區新農村綜合體試驗區的迫切需要。新農村綜合體建設是推進新農村建設向縱深發展的重要舉措，三做好片區連片扶貧開發。新農村建設成片推進的深化和升華。市第三次黨代會提出要突出抓好農民新村、產業發展、基礎設施、公共服務、社會管理“五大建設”注重結合連片扶貧開發、集中拆遷安置、鄉村旅游發展、農村危房改造、農村土地綜合整治、災后恢復重建等項目，加快建設秦巴地區新農村綜合體試驗區。秦巴山區連片扶貧、市革命老區片區連片扶貧開發和新農村綜合體建設的有機結合，對加快建設秦巴地區新農村綜合體試驗區必將起到積極而重要的推動作用。市及相關部門要主動爭取并認真實施好片區扶貧連片開發，做好農村生產能力建設、基礎設施建設、產業發展、產業化經營項目以及農村政治、經濟、文化、社會建設領域的體制機制改革項目，突出重點，解決難點，展現特點，真正使片區連片扶貧開發成為農村改革發展先行先試的試驗場所，成為秦巴山區特殊困難地區脫貧致富的典型案例，成為秦巴山區新農村綜合體試驗區建設的精品工程。

二、鎖定目標。明確片區連片扶貧開發項目建設內容和規模

規劃明確了連片扶貧開發的主要目標、具體目標、建設規模、資金概算等內容，市革命老區片區連片扶貧開發規劃（20112013年及2011年實施方案已經省政府批準同意。各部門要根據自身的職責，對相關內容認真研究，做到胸有成竹，切實做好上下對接和指導工作。

使規劃區貧困人口得到有效扶持、基礎設施明顯改善、產業發展長足進步、社會事業加快發展、人居環境顯著改觀、公共服務能力全面提升、基層民主政治切實加強，一總體目標。以改善群眾生產生活條件和促進農民穩步快速增收為中心。規劃區整體脫貧致富并輻射帶動周邊區域加快發展，加強新農村建設和新農村綜合體建設，確保與全省同步實現全面建設小康社會的目標。

項目建設期內，二具體目標。規劃實施時間為20112013年。規劃區農戶人均新增純收入707.98元，2014年，人均新增純收入3058元，達到6018元；規劃區1404戶貧困戶、5615個貧困人口實現穩定脫貧，消除344戶2363人的地質災害隱患。村級發展目標：①村道硬化率100%可通中型以下客貨運輸車輛；②100%社道暢通；③每村有1個以上增收致富支柱產業；④有條件的村建立1個村級互助合作社；⑤適齡兒童入學率99%以上，每村有1個村務活動室、衛生室；⑥農村低保達到應保盡保，新農合參保率100%⑦有群眾信任、團結干事的村“兩委”班子和維護群眾利益的好制度。農戶發展目標：①徹底消除茅草房和危房，農戶住房庭院綠化整潔；②農戶安全飲水達到100%③戶均有1畝以上經濟林果園；④項目戶戶均年出欄板角山羊20只以上，出欄小家禽200只以上；⑤適齡富余勞動力外出務工培訓達到全覆蓋，戶均有一個科技明白人；⑥年人均純收入增加800元以上。

硬化村道28.5公里，三建設內容。基礎設施建設方面：一是按照村道硬化、社道暢通、入戶路睛雨通行的要求。新建橋梁3座，新建社道16公里，硬化社道27公里，新建聯戶路22.5公里。二是按照供水防洪結合、先生活用水后生產用水的原則，解決5505人飲水安全問題；整治山坪塘2口，新建灌溉渠27.8公里，整治灌溉渠41公里，新建堤防護岸6.5公里。產業培育方面：根據規劃區實際情況，以農業特色優質品牌建設為帶動，以科技為支撐，優化農業產業結構，大力推進特色種植業、特色畜牧業發展，促進規劃區農民穩定持續增收，盡快擺脫困境，增強自我發展能力。項目要長短結合，綜合匹配，種養交叉覆蓋。種植業上，規劃新植核桃1萬畝，新植茶園1萬畝，茶園低改4000畝，種植蘑芋1000畝，間種套種馬鈴薯1400畝、大豆1750畝。養殖業上，規劃新發展板角山羊養殖戶1000戶，戶均養殖20只，共養殖2萬只；規劃新發展舊院黑雞養殖戶1900戶，戶均養殖200只，共養殖38萬只。加工業上，新建紅豆腐加工廠1個、巴山老臘肉加工廠1個、茶葉加工廠1個。村級互助社建設上，新建村級互助合作社5個。能力培訓上，開展勞務培訓及輸出1275人，實用技術培訓1.5萬人次。農戶環境建設方面：以消除茅草房、土墻危房的農戶住房為重點，結合農戶庭院建設，解決住房困難，改善居住條件。規劃易地扶貧搬遷50戶，危房改造538戶，改廚改廁各1152戶，改圈2.3萬平方米，建庭院880戶，表建沼氣池210口。社會事業發展方面：改建村小3所470平方米，購置課桌凳、電腦、打印機、教學儀器、體育設備等教學設備399套；新建村衛生室7個，購置鄉衛生院醫療設備4套；新建敬老院1所。

項目總投資近2.56億元，四投資估算。經測算。其中：基礎設施9436萬元，產業培育1億元，農戶環境建設4923萬元，社會事業790萬元。資金籌措上，財政扶貧資金3500萬元，省級部門資金8971萬元，地方財政資金830萬元，地方部門資金776萬元，業主投入1950萬元，農戶自籌9556萬元。資金使用原則為：部門資金按行業要求安排使用，不足資金由財政扶貧資金和地方財政補助。扶貧資金主要用于產業、基礎設施中的社道和聯戶路、能力建設等。

三、細化措施。切實做好市片區連片扶貧開發工作

整個連片扶貧開發工作的有機部分，一幫扶指導上下功夫。一是做好項目對接。三年規劃》及《2011年實施方案》中的各行業口的項目建設工程。項目建設要在省、市、市政府及項目管理部門的統一組織、指導下開展工作。市級各行業主管部門要對項目區涉及的項目逐一梳理，針對每年度的具體項目，加強與省、市對口管理部門的溝通，做好相關協調配合及指導幫扶工作，積極幫助市落實好對口省直部門的整合資金及時到位，既要切實抓好幫扶指導工作，又要及時了解掌握相關項目的進程情況和工作成效，監管好工程建設質量和施工安全，確保完成各項工程建設目標任務。市相關部門要主動加強與省、市對口部門的聯系匯報，做好項目實施的上下銜接工作。二是狠抓技術指導。市級相關部門要加強對規劃區的技術指導，組織種植、養殖專家加強對規劃區內的板角山羊、舊院黑雞、茶葉、核桃、魔芋等產業的技術培訓和推廣，齊心協力推進工作落實。要開展優質服務，認真抓好相關技術培訓、技術咨詢服務和技術指導服務。三是搞好定點幫扶。要結合“掛包幫”工作的開展及“2011年中國扶貧志愿者行動計劃”項目的實施，搞好項目區的定點幫扶工作。市直工委牽頭、市扶貧移民局配合，負責項目區15個村“掛包幫”活動及定點扶貧工作的落實，對項目區15個村分別確定一個市級部門（含市實行定點幫扶，并確定一名市級領導干部（含市定點幫扶兩戶以上貧困戶，從今年開始連續幫扶三年。各幫扶單位要堅持克服“松口氣、差不多、老一套”等松勁厭倦思想情緒，從實踐科學發展觀的高度，一如既往地抓好“掛包幫”工作。農業銀行、農村信用社等金融機構要加強信貸支持，助推規劃區建設發展。要動員涉農企業、群團組織和成功人士積極參與規劃區扶貧開發，形成強大的扶貧合力。要充分發揮各自的優勢，幫扶工作中既要突出重點，又要創造特色，出新招、出實招、出硬招上下功夫。四是強調群眾參與。群眾是連片扶貧開發項目的參與者、建設者和受益者。要大力宣傳連片扶貧開發項目政策、項目建設機制、群眾的責任和義務，把大干大支持、小干小支持、不干不支持的道理講明白，克服“等、靠、要”思想，變“要”為“要干”全方位調動群眾參與連片扶貧開發的積極性和主動性。組織實施具體項目必須廣泛征求群眾意見，充分尊重群眾意愿，做群眾想干、愿干、會干的事，讓群眾最大限度參與連片扶貧開發的決策過程，促進基層民主政治建設。規劃項目尤其是發展生產的項目，要盡可能發動群眾參與投工、投資、投物，促進項目加快落實、加快見效。要發動群眾廣泛參與監督管理，讓群眾在各類項目建設中真正擁有參與權、監督權、受益權。

禁止對建設方案進行隨意更改。個別確因特殊原因需調整的必須按權限及程序報批，二監督管理上下功夫。一是加強規劃管理。要嚴格按照《三年規劃》及《2011年實施方案》項目建設地點、內容、規模和技術規范組織實施。確保規劃執行的嚴肅性。二是加強工程管理。要加強制度建設和跟蹤督查，堅持以制度求管理、保質量、促進度；要加強物資購買使用管理，保證物資供應和安全使用；要嚴格按照工程技術規范組織施工，確保工程建設質量；要加強項目施工安全生產和工程建設質量管理，實行定點定責督促檢查，嚴格項目工程階段驗收和竣工驗收制度，有序推進工程建設，切實做到三保”保安全、保工期、保質量竣工項目由村自查、鄉鎮驗收、扶貧移民局組織相關部門技術專家對項目進行全面檢查驗收并出具驗收報告。三是加強資金管理。要嚴格執行縣級財政報賬制度，實行建設項目公告公示制、專帳核算制、票據規范制，重點加強對資金管理運行環節及資金使用效益情況的監管，增強資金管理使用透明度，確保項目資金安全運行和有效使用；要強化資金整合，按照省政府辦公廳《關于進一步推進財政支農資金整合的意見》川辦發〔2009〕45號和市政府《關于進一步整合涉農項目資金發展現代農業加快推進新農村建設的意見》達市府發〔2011〕1號等文件精神和要求，以財政扶貧資金為引導，促進扶貧項目資金與其他涉農項目資金有效整合投入項目實施區域，統籌使用，加大投入，形成整體合力，構建大扶貧格局，提高資金使用效益。四是加強監督管理。要嚴格執行項目資金“鄉村兩級公告公示制”加強統計監測，接受財政審計監督、紀檢監察和社會監督，確保干部廉潔安全。項目實施結束后必須嚴格進行全面審計。市扶貧移民局牽頭，市監察局、財政局、審計局配合，每年項目實施完成后，聯合對項目區竣工項目進行一次資金使用和建設進度檢查，三年規劃》實施完成后，由市審計局進行專項審計并出具審計報告。要建立縣、鄉、村三級內外部監測體系，對項目區各項工程的建設進度、質量、效果、資金和物資使用等情況進行全程監測管理。五是加強檔案管理。建立項目區連片扶貧開發項目全面、全程檔案管理制度。要完整收集整理項目準備、規劃、申報、實施和階段驗收、竣工驗收各個環節全過程的各項資料（含照片和視頻資料并按照檔案管理要求規范建檔建卡、立卷歸檔造冊。

大膽開拓進取，三機制創新上下功夫。市及相關部門要創新工作機制。建設秦巴地區連片扶貧開發的新樣板，創造秦巴地區新農村綜合體試驗區的新模式。一是健全項目區管理機制。要按照連片扶貧開發《三年規劃》及《2011年實施方案》中各行業建設項目技術標準和管理辦法，制定各項目區工程建設管理、質量管理、安全管理、運行規則、招商引資等管理辦法，用健全的制度來規范項目區的建設和管理。二是健全農民參與式機制。通過村民大會選舉組建“農民理事會”保障農民對項目全過程的知情權、參與權、決策權”激發農民參與項目建設和管理的主人翁意識。三是健全農民利益創收保障機制。大力培育龍頭企業和種養大戶，切實增強帶動能力和實效。組建并完善特色種養產業專業合作社，建立龍頭企業、專合組織與農戶緊密的利益聯結模式，確保農民充分受益和收入持續增長。四是健全項目后續管護機制。要按照“建管結合”原則，組織受益群眾討論制定項目后續管護辦法，并以村規民約的形式予以公示實施，以保證驗收的工程項目移交項目村和農戶后得以持續正常使用和有效運行。五是健全民辦公助機制。要以農民決策為前提，根據省政府辦公廳《關于以民辦公助方式推進財政支農項目建設的意見》川辦發〔2010〕53號和市委、市政府《關于進一步做好全市村級公益事業建設“一事一議”財政獎補工作的意見》達市委辦發〔2011〕51號要求，項目建設中全面推行“一事一議”民辦公助”以獎代補”先建后補”方式，使政府投入和農民自愿出資出勞相結合，從而構建“投、建、管”三位一體的項目建設機制，提高項目建設能力，共同推進項目建設。六是健全規劃銜接機制。項目建設規劃要盡力與秦巴山區新農村綜合體試驗區建設、新農村示范片（帶建設等相關規劃有機銜接，整體打造，綜合示范，發揮規模效應和典型引導作用，以點帶面，以片促面。

四、強化領導。確保片區連片扶貧開發工作取得實效

對市片區連片扶貧開發《實施方案》組織實施進行指導、督促，一加強組織領導。三年規劃》及《2011年實施方案》省政府統一領導、市政府具體指導下開展工作。市委、市政府成立市革命老區片區連片扶貧開發工作指導小組。協調解決實際工作中的重大問題，確保各項工作健康有序推進，又好又快地完成項目建設任務。市政府要嚴格按照《2011年實施方案》認真組織實施，市扶貧移民局要牽頭做好市級部門的組織協調工作。

加強協調配合，二加強部門配合。各成員單位要按照指導小組的分工要求及部門職責。形成工作合力，做好幫扶工作，推動片區連片扶貧開發順利實施。要建立定期聯系制度，指導小組辦公室每季度末組織召開一次成員單位聯系會議，匯報、溝通、對接、交換項目工程實施進展情況及存在主要問題和需要協調解決的事宜。市政府督查室每季度對各成員單位的工作指導、幫扶落實及工作配合等情況進行通報。

篇（5）

一、第三部門對中國扶貧開發的主要貢獻

國際民間組織合作事業是在中國實施改革開放政策的基礎上建立和發展起來的。1979年中國政府與聯合國開發計劃署正式簽訂了雙方之間的合作協定，拉開了中國開始接受國際多邊組織提供的經濟技術援助的序幕。20世紀80年代期間國外民間組織開始進入中國。從80年代中期開始，國內的民間組織也逐步發展起來，大多與國際民間組織合作實施了大量的扶貧項目，不僅增加了資金投入，而且引進和探索了新的扶貧方法，為中國大規模減貧成效的取得做出了積極貢獻。

總體來看，第三部門在中國扶貧開發事業中的主要作用體現在：

1　提供了一系列新型的扶貧開發模式。各國政府、各國際機構在反貧困的斗爭中發揮了主導作用。民間組織在扶貧過程中最大的優勢是制度創新、扶貧模式的建立。例如參與性鄉村評估(PRA)在扶貧領域中的應用并取得了不少成功的案例。小額信貸理念在中國西部農村的實施，數百萬的農民通過小額信貸的方式擺脫了貧困。

2　引進了一大批國際先進的項目管理經驗。國際民間組織的項目一般資金額度有限，但管理程序和管理方法均建立在確保資金直接到戶、貧困人口能夠參與并直接受益基礎目標上；項目管理從設計到立項、實施、監督、評估均采取國際通行的做法，利用有限的資源而達到最大的效果和效益；以建立在以社區為基礎的綜合發展模式，資源有效配置。

3　培養了一批從事國際合作的扶貧專業機構和人才。國際民間組織合作項目特別強調機構建設和人才的培養。多年以來，國際民間組織在中國的活動，逐步培養了一批既懂國際慣例、項目管理又了解中國國情并能吃苦耐勞的高素質的項目管理專業人員。尤其是通過民間組織援助的項目的實施，為基層(縣一級)的對外經濟技術交流開辟了一條新的渠道，進一步開闊了當地干部和群眾的視野，培養和鍛煉了一批執行國際民間組織合作項目的管理人才。

4　提高了多數中國民間扶貧組織的規范化經營程度。近年來，不少基金會和非營利機構開始出版機構的年度報告和審計報告，公開機構透明的管理制度，扶貧的民間機構愿意接受社會的監督等。這一變化都與國際民間組織合作事業分不開的。不少國際民間組織都旨在促進中國民間組織的規范化，實現規范化經營的中國民間組織已成為人們的希望和努力目標。從現在趨勢看，從事扶貧活動的中國民間組織將逐步步入國際化軌道，能夠自主獨立、自主經營、自主制約和自主發展。

二、從廣西財政扶貧項目參與式管理試點項目看第三部門對扶貧機制創新的作用

(一)項目背景

參與式農村發展的理念和方法，作為在許多發展中國家被驗證有效的扶貧方式，從上世紀80年代開始被一些國際援助和發展機構引入中國，并且在各地的實踐中創造了許多成功的模式。進入21世紀，在新時期扶貧開發過程中，在國家有關部門的推動下，全國各地開始大規模地開展參與式村級扶貧規劃，得到了貧困地區群眾的大力支持和積極參與，建立了以貧困農戶需求為導向的項目庫，為政府扶貧資源更系統和有針對性的投入奠定了基礎。但是如何將參與式發展理念和方法滲透到政府扶貧開發的方方面面，仍面臨許多挑戰。

從2002年開始，廣西外資扶貧項目管理中心與香港樂施會合作投入185萬元無償資金，在全州縣開展參與式財政扶貧資金使用與管理試點。經過3年多時間的實踐和探索，全州縣扶貧辦初步建立起縣、鄉、村(屯)不同層面財政扶貧項目參與式管理的新模式，為參與性理念和方法在政府扶貧開發中的具體應用找到了新的突破口，為政府扶貧資源使用效率的提高以及貧困社區的可持續發展提供了新的、可操作的經驗借鑒。

(二)財政扶貧資金參與式管理試點的設計與實踐

1　試點縣基本情況

全州縣位于廣西東北部，與湖南省西南地區相接。全縣76萬多人口，轄區總面積4021.74平方公里。全縣有重點貧困村30個，貧困農戶7760戶，貧困人口48442人，2001—2005年的財政扶貧資金投入為2900萬元。其經濟社會發展水平在桂林市所轄縣區中處中等水平。

2　財政扶貧資金使用與管理的現狀分析

根據對全州縣政府執行財政扶貧項目管理現狀的觀察與分析，財政扶貧項目的管理有如下的特點：(1)政府扶貧項目中對項目最切身利益的相關者——貧困村的廣大群眾在項目中的地位、權益和責任的定位不夠清晰和明確；(2)財政扶貧項目的管理依照原有的行政體系運行，但就如何保證扶貧資源使用的有效性，缺乏扶貧系統內部細致的工作要求以及保證外部參與和監督的機制。

3　全州縣參與式財政扶貧資金使用與管理試點的實踐

全州縣參與式財政扶貧資金使用與管理試點從2003年4月開始，第一階段歷時3年。2003年，在蕉江瑤族鄉大丫自然村和東山瑤族鄉紫貝沖自然村開展社區綜合發展項目的實施。通過項目實施，縣扶貧辦奠定了對參與性理念、工作手法以及綜合社區發展的理解。2004年，在財政扶貧的基礎設施項目(屯級路修建)中開始嘗試使用參與性的工作手法，得到了村干、村民歡迎和肯定。同時，也初步探索出村民參與財政扶貧項目管理的原則、程序和方法。2005年9月，全州縣扶貧開發領導小組出臺“關于印發財政扶貧項目參與式管理試點工作實施方案的通知”，試點項目區覆蓋4個貧困行政村。試點工作進展順利，項目在縣扶貧辦、鄉政府對參與性理念的接受和工作思路轉變，社區自我組織和管理能力的提高以及財政扶貧資源的監管和使用效率的提高上都取得了積極的效果。

(三)財政扶貧項目參與式管理的基本模式

全州縣扶貧開發領導小組通過正式文件，明確規定和規范了各級項目執行機構的角色和作用：縣扶貧辦既是項目的管理者、監督者，又是項目協作和引導者；試點鄉鎮和村委是政策的執行者，又是項目的協作者；項目區群眾是項目實施的主體，對項目擁有知情權、決策權、所有權。

財政扶貧項目參與式管理實施的過程在原有的項目計劃、項目組織實施、項目監測、項目驗收四個階段的基礎上細化和添加成以下六個環節：

1　宣傳發動。由縣扶貧辦召集試點鄉／鎮政府、村委和村民代表，介紹政府的扶貧政策和方針，試點的緣由、意義。大概要經歷的階段，所采用的方法。

2　項目申報。(1)由試點鄉／鎮人民政府、村委組織召開村民代表、村民小組長會議，回顧十年規劃項目庫內的項目并進行選擇排序，初步決定年度要上報和要做的項目。村民代表和組長會后向村民反饋會議內容，征求群眾意見；再次召開村民代表、村民小組長會議，集中群眾意見，確定申報的項目。(2)鄉／鎮人民政府引導、協助村委就村民代表會議決定的項目按照既定統一格式填報項目規劃申報表，并送縣扶貧開發領導小組辦公室申報立項。(3)縣扶貧開發領導小組辦公室就試點鄉／鎮申報的項目，依照上級扶貧系統的要求予以審查。并及時上報爭取立項。

3　項目公示。(1)所申報的項目一經批復，縣扶貧辦即將項目批復情況以文件形式下發到試點鄉／鎮，并用協議的形式將項目移交給村委，協議明確村委與縣扶貧辦在項目實施過程中的角色定位、責任以及行為／工作范圍。(2)由村委組織召開村民代表、村民小組長會議，通報項目批復情況。同時將項目直接交給項目覆蓋區，并要求村委與村民代表和村民小組長將項目名稱、規模、資金、實施和驗收時間按既定格式張榜公布，同時以口頭形式傳達到群眾，以保障群眾的知情權。 　4　項目實施。(1)村委組織覆蓋區群眾召開會議討論(會員人數、標準、婦女比例等)選舉產生相應的項目實施小組、監督小組，定職責、進行人員分工。(2)組織進行理念培訓：由縣扶貧辦協助試點鄉／鎮、村組織項目覆蓋區實施小組、監督小組和群眾進行培訓。(3)項目鄉／鎮、村委協助項目實施小組組織召開群眾大會討論、決定項目實施方案，包括實施計劃、辦法、糾紛處理、山林水利關系協調、投工投勞等，制定物資保管、財務、會議、監督制度。(4)項目實施小組按照制定的方案、制度組織群眾實施項目，群眾、監督小組既參與實施又監督實施，縣扶貧辦、試點鄉／鎮政府、村委引導協助項目實施。(5)資金使用堅持社區支配，合理使用，公開透明，民主監督的原則。項目公示后，由村委協助項目實施小組組織群眾討論制定資金使用計劃向社區公布，報鄉／鎮政府和縣扶貧辦備案。項目啟動后，由項目實施小組按照資金使用計劃申請資金，資金下撥實施小組約定的帳戶，在監督小組、村委鄉／鎮政府的監督下使用。監督小組定期或按工程進度公布資金使用情況(要求到具體細目)。報賬憑據須經過項目實施小組、監督小組長簽字，村委負責人簽字并加蓋公章方可報賬。(6)項目結束前，試點鄉／鎮政府、村委協助，項目實施小組組織項目覆蓋區群眾討論、產生后續管理辦法。

5　項目評估、驗收。(1)村委協助，項目實施小組負責匯總項目實施、資金使用的書面匯報，申請縣扶貧辦、鄉／鎮政府進行階段性評估驗收，驗收結果作為報賬依據。(2)實施小組組織村民進行自我評估，準備書面材料，申請終期評估。(3)終期評估驗收組由縣扶貧辦、業務部門、鄉／鎮政府、村委、項目實施小組、監督小組、群眾代表組成。評估指標包括項目實施質量、資金使用透明度和效率、群眾參與和滿意程度、弱勢的關注程度、群眾自我發展意識和能力的變化、后續管理等方面，方法包括現場勘察、走訪群眾。(4)項目終期評估在最后一次申請報賬之前進行。評估不過關，項目不能通過驗收。

6　后續管理。項目覆蓋區群眾、實施小組在縣扶貧辦和鄉／鎮政府的監測下按照討論產生的項目后續辦法進行后續管理。

(四)財政扶貧項目參與式管理試點的效果和影響

1　試點的直接效果體現在：一是項目在改善貧困村的生產生活條件的同時，提高了貧困村自我組織、實施和管理項目的意識和能力。二是提高了扶貧資源的使用效率。大大減少了資金中轉環節被擠占和挪用的空間。村民對項目的擁有感也使村民投入支持配套項目和負起相應的監督職責，在保障了政府扶貧資源的使用效率的同時，節省了政府的投入。而且，對項目后續管理的重視也最大限度地避免了政府在未來的重復投入。

2　試點的間接效果主要是：(1)新的制度保證了村民參與財政扶貧項目的知情權、發言權和決策權，使整個項目的資金使用和管理過程“民主、公平、公開”，使項目資源使用到位和高效，充分體現了村民的意愿，因此得到了村民積極的擁護，也就改善了村民和干部之間的關系。(2)縣鄉扶貧人員工作能力得到了進一步提高。

3　試點項目產生了較好的影響，體現在：(1)本試點是對財政扶貧項目管理制度的創新和完善，為村民參與財政扶貧項目的決策、管理和實施提供了制度空間。(2)縣扶貧辦的工作人員實現了態度和行為的三大轉變：一是從不了解參與性的理念和方法到自覺地應用；二是從只關注項目結果到關注項目的過程、結果和可持續性并重；三是從只關注項目建成和質量到關注項目過程中對村民自我管理和發展能力的建設。(3)全州縣財政扶貧項目參與式管理的模式，無論在提高了扶貧資源的使用效率，還是在實踐“新農村”發展建設中的“民主管理”的要求，都提出了新的思路和見解。全州的模式得到了桂林市扶貧辦的充分肯定，桂林市在自治區的支持下，已決定在全市更多縣的貧困村內進行推廣，為創新和完善全市的扶貧開發機制提供借鑒。

三、第三部門促進扶貧機制創新的思考與建議

(一)第三部門促進扶貧機制創新的機遇

根據黨的十七大的部署和對扶貧開發提出的新要求，未來的10多年，中國的扶貧事業將會繼續有一個新的發展。在新階段扶貧開發事業發展中。主體依然是政府，國際組織也會繼續充當配角，而民間組織將充當拾遺補缺的作用。主要原因是建立在中國政治體制改革和經濟體制改革不斷深入，市場經濟體制的建立還有一個相當長的磨合期，因此民間組織在扶貧開發事業中需要分析自己的作用和角色。

1　效率優先。民間組織從事扶貧不需要龐大的政府系統和極其復雜的協調機構，而可直接達到村莊和鄉鎮，直接到戶，這中間無形之中降低了成本，減少了周轉機構，可直接參與扶貧工作。民間組織的參與將有助于中國政府實現減貧目標。而民間組織的高效工作將深得基層百姓的歡迎。

2　社區為基礎的參與方式將進一步被接受和推廣。民間組織所倡導的社區綜合發展具有巨大的潛力。由政府大包大攬的做法將逐步改變，如何發揮社區的力量，還有待深入的研究和實踐。

3　制度創新。民間組織來自百姓，而真正的創新機制又依靠了民間組織來自“船小易調頭”的特點。民間組織將有能力、有機會創造出政府部門和國際機構所不能辦到的機制。

4　國際化的比較優勢。這一點仍然是國際民間組織合作的優勢，例如小額信貸的成功經驗是建立在引進孟加拉GB模式的基礎上。而國際上不少成功的經驗，我們應大力提倡，當然需要經過先試點再推廣，以減少社會消費成本。

(二)第三部門促進扶貧機制創新的政策建議

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目前經濟責任審計中運用效益審計的方法還沒有固定的模式，經濟責任審計如何與效益審計相結合，在此作一番探討。

（一）確定效益審計的目標與標準。在選擇經濟責任效益審計目標范圍時，應圍繞責任者任期國家財政資金投入、項目的經濟和社會效益，重點關注項目決策和管理環節中存在的問題等，主要把握重點審計、專項審計和局部審計三個方面的內容。可根據項目具體情況選擇兩種方式：一是以結果為重點的方式，主要關注被審計單位的效益或取得了什么結果，有關要求或目標有沒有達到。在這種方式下，要檢查被審計單位的業績即經濟性、效率性、效果性，并將所發現的情況與既定規范以及審計標準進行比較；二是以問題為重點的方式，則主要關注問題的確認和分析，一般不參考事先確定的審計標準，在這種方法下，缺點和問題是審計的起點，而不是審計的結束，審計的主要任務是核對所述問題的存在性，并從不同的角度分析其原因。選用效益審計標準與財務審計標準有所不同，并且不同的地區、時期及不同類型的單位，審計標準各異，并隨著技術進步、管理改善而不斷變化。因此，在選擇審計標準和評價指標體系時，根據審計標準的相關性、全面性、先進性、合理性等總體原則，形成多層次、相互補充的評價體系。一要根據國家的經濟方針、政策、規定及有關的經濟規律、經濟理論等來選擇評價經濟活動合理性的定性標準；二要結合被審計單位的計劃目標、技術經濟定額、業務標準、各種指標和有關的數字，用于評價經濟效益高低的定量標準；三要對特殊的項目和目標，因地制宜地選擇合適的審計標準。

（二）實施過程選用的方法。效益審計是一個廣泛的現實的工作，搞好黨政領導干部經濟責任效益審計，就必須根據具體項目的目標，選擇采取一些可行的審計方法。審前調查要制定好審計實施方案。在經濟責任效益審計項目計劃確定后，接受該項目任務的審計組，組織審計人員開展審前調查。首先搞好信息采集，根據被調查對象整體的現狀，有選擇的走訪有關部門及同行業單位，采集調查對象整體的有關信息；其次，審計人員通過對被審計單位內部的實地調研，進一步熟悉被審計對象決策程序、管理途徑、財務制度、生產工藝及業務流程，梳理出效益審計中應掌握的關鍵控制點，使審計人員盡快進入被審計事項角色。最后，審計組通過審前調查與分析有重點地選擇效益審計的內容，制定審計實施方案。現場審計實施過程中，審計人員要在經濟責任審計方法的基礎上，根據效益審計的需要，靈活選用調查法、訪談法、利用文獻資料和公共數據、利用被審計單位擁有的數據資料、案例研究等五種不同取證方法。通過問卷調查、談話了解、資料評估、案例剖析等途徑取得效益審計所需要的具有充分證明力的審計證據。同時，審計人員選擇一個或若干個對象作為案例進行研究，以便對審計事項進行深入的調查和分析。案例研究的結果可以用來證實已存在的問題，還可以佐證通過其他方法得出的結論，并且研究案例的過程也是經驗積累的過程。

（三）效益評價選用的方法。經濟責任審計中選用效益審計評價方法的最終目的是提供有用的信息，所以整個審計過程就是一個信息收集、分析、評價并得出審計結論的過程，具體的操作技術方法有兩大類：第一類是信息收集技術。主要沿用傳統財務審計的五種方法：一是采用實地觀察法。對整個被審計單位的工作布局情況加以觀察，了解經營管理的全過程，看其功能的發揮，并獲得對組織的整體印象，如對存貨、設備狀況進行實地觀察，注意發現是否有多余積壓、廢棄等浪費現象，對項目、工作場所進行實地觀察，可以了解項目的運作流程。二是面談。向有關人員分別提問并獲得回答，采用口頭詢問同時做文字記錄的方式。三是座談會。它是一種多元式的面談，在召開座談會前，可以事先將有關調查表提交給被審計單位，以便他們有時間做些準備，并選擇相關人員參與座談。四是調查問卷。當涉及的人員或單位很多，以致無法進行必要詢問時，可以采用調查問卷法。對于受益面較廣的資金支出，比如工程投資、扶貧資金等公眾資金，比較適合這種方法。五是審閱法。審查閱讀被審計單位或項目有關的文件資料，從中找出有用的信息。第二類是信息分析評價技術。對已取得的證據，運用一定的技術方法進行加工，以形成新證據。主要包括：一是比較分析法，就是將實際情況與一定的基準進行對比的方法，其中基準可以計劃、預算、標準、歷史、同行等。二是因素分析法，對事實進行分析找出成因。三是統計抽樣法，適用于總體比較龐大的審計事項，同樣也需要計算機應用軟件的輔助。四是量本利分析法，這是一項決策技術，原理是根據產量、成本與利潤之間的關系，通過分析比較選擇最佳投資方案。五是凈現值法是運用貨幣的時間價值概念，將不同時期的收益與支出全部轉換為同一時點上的貨幣價值，進行比較作出的結論的方法，這也是一項決策技術。將上述方法取得的證據，作為黨政領導干部經濟責任效益審計述實評價的依據。

篇（7）

中圖分類號X22文獻標識碼A文章編號1002-2104（2013）

西部地區是我國最主要的貧困地區，面臨著生態環境惡化、水資源短缺、社會經濟發展滯后等諸多挑戰。貧困面大，貧困程度深是西部地區的基本特征。2010年我國共有貧困人口2 688萬，其中，西部地區1 751萬，占全國貧困人口總數的66%[1]。2010年我國的平均貧困發生率為2.8%，西部的貧困發生率高達8.3%[1]，不僅高于全國平均水平，而且幾乎是東部地區的17倍。在國家《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020）》中新確定的14個集中連片貧困地區中，西部地區就有9個[2]。改革開放以來，雖然西部貧困地區也得到了一定的發展，但與東中部地區的收入差距卻在不斷的擴大，貧困人口的分布進一步向西部地區集中，西部地區貧困人口占全國貧困人口總數的比重由1998年48%上升到2010年65.9%。

西部地區貧困現狀形成的原因是復雜的，包括自然地理、社會歷史、內外因素的綜合影響。總體上看，目前西部的貧困現狀與自身脆弱的生態環境密切相關。隨著貧困人口規模的減少，生態環境在諸多致貧因素中越來越突出。我國貧困人口當前主要分布在生態環境惡劣、自然資源匱乏、地理位置偏遠地區， 這就使得我國的扶貧開發與生態建設間存在高度重疊[3]。同時，貧困進一步加劇了生態環境的惡化，如果生活在當地的人們不能在經濟和生活上脫貧，就不能從根本上消除對生態環境的過度開發乃至破壞。而單一的生態保護治理政策或脫貧政策都難以實現生態系統的良性循環和貧困人口的穩定脫貧。因此，反貧困應從生態環境入手[4]，加強生態環境建設與扶貧開發的有機結合，實施生態扶貧戰略，實現貧困地區生態環境改善與貧困人口脫貧致富的“雙贏”目標。

近年來，許多學者從不同的視角和研究案例區提出了生態扶貧的概念，對生態建設與地區農業產業化發展的耦合關系[5]、生態災害對農牧民生計的影響[6]、以及貧困地區生態服務功能建設[7]等方面進行了部分案例地區的研究。然而，目前已有的研究缺乏對生態扶貧內涵的系統詮釋，對整個西部地區如何實施生態扶貧研究較少。本文將深入分析西部地區貧困和生態環境的耦合關系，并系統性地提出西部地區生態扶貧的基本模式和政策建議。

1西部地區生態環境與貧困的耦合關系

貧困既是生態環境脆弱的產物又進一步加劇了生態環境的脆弱性。由于生態環境脆弱，生產條件差，生態環境承載力較低；而越是貧困的地區對生態環境的依存度越高，生產方式落后，決定了只能采取一些簡單粗放的生產方式來開發那些相對容易開發的水土、森林、草地等自然資源，不易開發的自然資源又無力開發，落后的生產技術使貧困地區的自然資源未能得到有效利用，商品經濟落后，貧困必然發生。低下的生產力水平對勞動力需求增加，使人口壓力持續增加，迫使人們高強度地、過度地開發利用自然資源，導致生態退化乃至荒漠化，進一步加劇生態系統破壞，使其賴以生存的土地質量下降，產出減少，加劇貧困。這樣就使貧困與生態環境脆弱陷入互為因果的惡性循環之中（圖1）。西部貧困的發生以及貧困程度的大小與當地生態環境狀況存在極為密切的關系。

在我國，貧困地區與生態環境脆弱地帶具有高度的相關性，兩者在地理空間分布上具有較高的一致性。國家環境保護部2005年統計數據顯示，全國95%的絕對貧困人口生活在生態環境極度脆弱的老少邊窮地區。中國最貧困的人口多生活在環境破壞最為嚴重，自然恢復能力最低的地區，西部地區的有70%的貧困縣分布在生態環境脆弱地區。惡劣的生態環境、貧乏的自然資源以及對外交通不暢是導致西部地區貧困的綜合因素。其中，惡劣生態環境的影響主要表現在：地質災害頻繁，抵御自然災害能力弱；地貌不平坦，以山地和丘陵為主，可利用耕地面積少；氣候條件惡劣，干旱、高寒制約農作物的生長。

首先，西部貧困地區多處于自然災害高發區。地震、泥石流、沙漠化、水土流失等災害是導致受災地區貧困和返貧最主要、最直接的原因。惡劣的氣候環境制約了多種農業作物的生長，造成植被單一，生命系統脆弱，對經濟增長和社會發展有長期影響。特別是極端氣候災害對居民生命財產、農業生產活動、社會基礎設施等造成極大損失，而且給災后恢復和發展帶來嚴重的影響。

其次，貧困地區多與高山、丘陵相伴隨，這種地形決定了耕地數量少、可利用土地和水資源少，農業的自然條件差。脆弱的生態環境造成農業生產條件惡劣，以及農業生產土地資源貧乏，土壤肥力差，這使得土地的單位產出低、總產出量少。貧困地區的生產力水平低，制約了集約經營。農業生產的低產量和不穩定，不僅使政府財政收入和個人收入的減少，而且致使擴大再生產的經濟積累很少。

1.2集中連片貧困區多位于主要生態功能區，綠色貧困問題突出根據《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020）》以及《全國主體功能區規劃》，西部地區9個全國集中連片特困地區多被列為國家重點生態功能區，成為國家重點保護和禁止開區域，承擔著為國家或地區提供生態服務的重要義務。這些地區為了保護生態環境，喪失許多發展機會、付出機會成本。同時，以農牧業為主，耕地和草場的限制開發，打斷了農牧民廣種薄收和擴大放牧面積的增值路線；排污和環保指標的定額，在一定程度上限制了部分有一定經濟效益的地方工業的發展，導致這些地區的多數居民沒有其他生活來源，成為綠色貧困人口。而一些地區生態環境良好，農牧業相對發達的地區，卻因地理區位差，遠離經濟中心，限制了優勢資源的發展和對外經濟聯系，對外交通等聯系不暢，同樣讓當地居民陷入貧困，成為貧窮的“世外桃源”。 總體來看，西部大多數貧困地區在國家主體功能區規劃中的生態功能定位制約了大規模的區域經濟開發，甚至一些重要生態功能區群眾也成為“生態貧民”的尷尬局面。

1.3地區貧困加劇生態退化

貧困地區經濟水平低，產業結構落后，決定了粗放式的發展路徑，農業上廣種薄收，毀林開荒，以滿足基本食物需求，畜牧業不斷萎縮，加劇生態退化，使本來就已十分脆弱的生態環境更加脆弱。低端工業決定了能耗與污染大，過分依賴礦產資源開發，產業鏈條短，礦產資源利用程度低，產品附加值低。例如，部分西部貧困地區的大型煤炭企業缺乏高新技術的支撐和大型戰略投資者的帶動，只是進行原煤、洗煤生產，經濟效益低下，能耗排污大，產業單一化，不僅破壞當地環境污染，而且增加了地質災害的發生。另一方面，貧困地區居民環保意識不強，環境整治力量薄弱。居民生活質量不高，要求他們注重環境污染與承載力協調發展是不現實的，而且貧困地區財政收入低，經濟實力弱，不能夠也不愿意支持昂貴的環境治理費用。

2西部地區扶貧開發面臨的挑戰

2.1西部貧困地區生態環境脆弱，因災返貧率高

目前西部地區尚存在的貧困人口大多分布在自然條件嚴酷、基礎設施落后、社會服務水平差的邊遠山區。這些地區生態環境脆弱，抵御自然災害的能力差，因災返貧率高。大部分集中連片貧困區山大溝深，生態環境極其脆弱，長期面臨干旱、洪澇、泥石流、冰雪、沙塵暴等自然災害，導致返貧率居高不下。2008年四川因地震和雪災造成返貧、致貧人口60.5萬人，其中汶川地震就使58萬人返貧。青海貧困農牧區常年返貧率13%左右，災年25%，重災年50-60%[8]。甘肅舟曲作為生態環境脆弱和貧困雙重地區，在短短三年之內經歷了“汶川地震”和“舟曲泥石流”自然災害，導致短暫恢復的社會經濟建設再一次遭到重創，貧困人口迅速增加。同時，該類地區地處偏遠山區，信息閉塞，交通不便，進行扶貧成本高，脫貧難度大。由于大多數貧困縣農業基礎薄弱，長期以來，“大災大返貧，小災小返貧”成規律性發生。

2.2經濟基礎落后，扶貧資金缺乏

西部貧困地區普遍生產方式單一， 第二、三產業發展嚴重不足，對水土等自然資源依賴大，隨著人口的增加造成對環境的破環壓力不斷增大。同時，西部絕大部分地區經濟基礎差，地方財政能力弱，扶貧資金主要依靠國家財政支持，省級和地方資金十分有限，資金供給遠不能適應貧困地區實際發展需要，與貧困地區群眾脫貧致富的需求還有較大差距。如甘肅省扶貧整村推進中每個村投入財政扶貧資金50-70萬元，而實際需要100-120萬元，扶貧資金缺口較大。此外，貧困地區的農村基礎設施落后、教育、衛生等公共服務能力弱，資金缺口依然龐大。

2.3勞動力素質低下，自我脫貧能力弱

西部地區不但是貧困發生率最高、貧困程度最深的地區，同時也是知識貧困和人力貧困最突出的地區[9]，各類教育水平均不同程度的低于全國平均水平。2009年西部地區盲率高達11.37 %， 遠高于全國7.1%的平均比重。西部地區人口平均受教育年限僅為7.3年，也低于全國8.3年的平均水平。全國有35%的學齡兒童在貧困地區，但只有4%的大學生來自貧困地區。貧困地區只有40% 的初中畢業生能夠繼續接受高中教育[10]。同時，西部貧困地區義務教育質量不高，學生營養不良狀況也很突出，直接或間接地對未來勞動力素質產生重要影響。此外，西部地區的職業教育投入不足，辦學條件相當落后，不能滿足西部地區經濟發展對專門技術人才的需求，也難以給貧困地區勞動力提供有效的實用技能培訓。

教育水平落后和教育結構的不合理，導致西部貧困地區的居民受教育程度低，勞動力素質長期低下，接受新技能和適應新環境的能力差，缺乏足夠的生存能力，難以在收入較高的城鎮非農行業就業。與此同時，較低教育水平和較差的衛生條件造成了高死亡率和高出生率的現象，加劇了貧困人口結構的惡化。

2.4扶貧資金分散，難以產生有效合理

由于扶貧項目歸屬不同的管理部門，我國的扶貧資金處于多部門管理狀態。例如：發改委系統管理的以工代賑資金、交通部門管理的基礎設施建設資金、科技部門管理的生態建設資金等。各部門在扶貧項目安排、資金區域投向上常常相互獨立，沒有協調，造成資金投入在區域布局上的分散化，且單獨部門的資金投入有限，影響了扶貧效果。

2.5生態保護與扶貧開發脫節

扶貧開發和生態建設是西部地區社會發展所面臨的兩項主要任務，扶貧開發與生態建設任務在空間上存在高度重疊。然而，遺憾的是，雖然西部地區已經開展了多項生態治理工程和扶貧開發工程，但很多的生態建設工程很少考慮扶貧開發，扶貧開發也很少考慮生態建設，使得當前生態保護與扶貧開發脫節。因此，兼顧減貧和改善生態環境雙重目標，亟需探索一條符合西部區情的生態和扶貧“雙贏”的道路，實施生態扶貧開發戰略。

3生態扶貧的內涵與模式設計

3.1生態扶貧的內涵

生態脆弱是我國西部最大的特色，貧困是最大的問題，生態因素是西部貧困的根源之一。要實現改善生態環境，使貧困人口穩定脫貧的最佳途徑就是生態扶貧。所謂“生態扶貧”就是要堅持生態建設與扶貧開發同步進行，生態恢復與脫貧致富相互協調的原則。結合生態綜合治理和保育項目，挖掘生態建設和生態保護性就業崗位，為當地貧困農牧民勞動力提供生態就業機會，提高農牧民收入水平。同時，通過生態移民與勞務輸出等扶貧開發方式，減輕人口對當地生態環境的壓力，轉變過度依賴自然資源的粗放型生產方式，從而有效解決貧困地區人口、生存與生態環境的矛盾，減壓增效，實現貧困人口穩定脫貧致富。對于短期難以外遷的貧困人口，實施智力扶貧，提高教育程度，推動教育移民，增加未來非農就業能力。

3.2生態扶貧模式設計

3.2.1原地生態扶貧模式

對于位于農牧業生產條件較好或區位條件較好（如：地區經濟中心郊區）地區的貧困人口和少數民族地區因文化、教育等差異難以移出的貧困人口實施原地生態扶貧開發。原地生態扶貧主要包括以下內容：

（1）加大生態建設扶貧力度，引導部分農牧民向生態工人轉變。結合退耕還林、退牧還草、公益林補償、天然林資源保護、三北防護林體系建設及生態綜合治理等重點生態工程，挖掘生態建設與保護就業崗位，為生態保護區的農牧民提供就業機會，使當地農牧民直接參與到生態保護和治理工程中，提高農牧民收入水平，例如在澳大利亞卡卡度國家公園的環境管理中，絕大部分的公園生態環境保育項目都是雇傭當地土著民眾參與實施，一方面保護了當地的土著文化，另一方面也使他們有了持續的生計來源。此外，要根據當地環境資源承載力，積極促進農牧民放棄原有的不利于生態環境保護的生產方式，引導部分農牧民成為生態建設的重要力量，重點加強林業防護生態工人、節水灌溉生態工人、退耕還林生態工人及植樹造林生態工人等培養，穩步推進生態工人隊伍建設。

（2）推進特色生態產業扶貧發展，提高農牧民收入水平。發揮貧困地區的自然資源和生態環境優勢，積極培育草畜、中藥材、果品、瓜菜等無公害農產品、綠色食品和有機食品，鼓勵和幫助龍頭企業按照市場運作的方式，與農戶建立合理的利益聯結機制，帶動和扶持貧困農戶發展生產，通過特色生態產業加大貧困人口的收入。如貴州黔西南州晴隆縣以草地生態畜牧業產業化扶貧為特色的“晴隆模式”既解決了農民的增收問題，又解決了生態問題，取得了良好的經濟效益、社會效益和生態效益，得到了國務院扶貧辦充分肯定。

積極打造特色農業重點品牌，特別是貧困地區綠色產品認證、原產地認證和農產品質量安全體系，保證每個重點品牌產品有廣告策劃方案、利用各種宣傳平臺宣傳品牌，在全社會形成品牌效應，促進拓寬產品市場，實現生態產業農戶可持續收入增長。加快貧困地區生態旅游、節水產業等其他生態產業發展，千方百計吸收當地農牧民勞動力。

（3）積極拓展整村推進工程，促進農村生活環境與自然環境融合。整村推進是原地扶貧的重要方式，在整村推進中科學把握扶貧開發與生態環境建設及農村環境優化間的關系，以縣域為重點，鼓勵多方整合資源，統一規劃，集中投入，實行水、電、路、氣、房和優美環境“六到農家”工程。進一步推進基礎設施及社會事業發展重點項目建設，積極實施清潔能源、衛生廁、衛生廄、路旁植樹、道路及庭院綠化等環境優化項目。對貧困村相對集中的地方，可連片制定規劃，實行整鄉、整流域、整片區扶貧攻堅的整體推進，提升整村推進連片開發的規模效益。采取考核獎勵、建立產業協會、扶貧互助社等方式，加強對已實施整村推進項目村的后續管理，鞏固扶貧成果。我國在“十一 五”期間整村推進工作取得了良好的效果，在國家新十年《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020）》中，整村推進仍然作為國家專項扶貧的重要內容之一。

（4）加強“3+9+3”教育，全面提升貧困地區未來勞動力素質，推動生產方式轉變。立足長遠，切實加強貧困農村地區基礎教育，全面提升未來貧困人口素質水平，實現勞動能力和生態保護意識雙提高。通過創造條件，整合力量，盡力實施貧困地區農村孩子3年學前教育，解決外出務工農民孩子安全入園入托問題；徹底普及九年義務教育，加大教育設施建設，推進基礎教育資源的均等化；努力發展義務教育后3年的生存技能培訓，增強貧困地區年輕勞動力外出務工及就地工作能力。2007年開始，甘肅省扶貧辦在全國首先啟動了貧困家庭“兩后生”（初中后和高中后不能升學的畢業生）勞動技能培訓工程。2009年，甘肅省又在此基礎上，在全國率先實現貧困地區職業教育的免費，并成立了甘肅省貧困地區“兩后生”職業教育培訓集團，從而加大了甘肅省農村貧困勞動力的轉移力度。截至到2010年甘肅全省共培訓“兩后生”6萬人，其中已畢業就業2.8萬人。據跟蹤抽樣調查，接受過中長期技能培訓的“兩后生”與未培訓的一般勞動力相比，每月工資差距在一倍以上。“兩后生”培訓已成為甘肅省貧困地區農民脫貧致富的主要手段和首要選擇。

3.2.2離地生態扶貧模式

以水源涵養林區、省級以上自然保護區、風沙及荒漠化威脅嚴重、生態環境脆弱、重要生態功能地域等區域為重點， 進一步推進生態移民范圍和補助力度。重點實施將生活在自然條件惡劣、地質災害頻發、缺乏基本生存條件、就地脫貧無望的貧困人口向小城鎮和工業園區轉移； 加大貧困地區剩余勞動力向當地大中城市和東部沿海地區的輸出力度。而對處于地質災害頻發地區的貧困勞動力人口，積極探索實施和支持勞務移民，促進就業地落戶安家。離地生態扶貧的主要內容包括：

（1）拓寬生態移民范圍，加大跨省移民力度。繼續擴大移民搬遷范圍，探討有計劃的跨區域國有農墾系統安置模式，尤其加大漢族人口的跨省外遷。如：甘肅河西地區向新疆建設兵團的移民安置，一方面減輕了河西地區的生態壓力，另一方面，移民的生活生存條件得到改善，收入增加。生態移民要以選點為基礎，以建房為前提，以工作為根本，以文化融合為目標，切實保證生態移民人口在新安置區的長住久安，杜絕“遷后返貧”和“重返原籍”現象。

（2）拓寬貧困人口進城增收渠道，促進貧困地區勞動力就近轉移。積極發揮各貧困縣自身優勢，千方百計拓寬貧困地區群眾向當地小城鎮和工業園區轉移。加強工業園區建設、小城鎮建設和移民搬遷相結合，依托產業園區建設和二三產業發展，選擇縣城、重點鄉鎮政府所在地和有條件的鄉村旅游開發區，對生態移民進行集中安置。例如：貴州省平塘縣克度鎮建設的移民新村緊鄰鎮政府，并配套建設農民返鄉創業園。通過移民新村與工業園區建設的結合，形成“移民-就業-經濟發展”的循環機制保障了遷移人口的后續生計問題。由于絕大多數移民缺乏新的就業技能，因此，要有針對性地對農民進行專業技能培訓，滿足企業用工的基本要求；搞好職業技能培訓，實施技術工種與熟練工種、進廠培訓與引廠入縣培訓、長期培訓與短期培訓、專業培訓與務工常識法律知識培訓結合，實現勞動力就地轉移由數量型向質量型、體力型向技能型轉化。對于自發的進城務工人員，要通過戶籍制度改革，為他們提供必要的居住條件，逐步實現穩定轉移。

（3）鼓勵貧困地區勞動力向東部沿海地區轉移。采取多種形式和途徑鼓勵貧困地區向東部沿海地區有序勞務輸出，從根本上緩解當地人口和環境資源壓力。健全政府主導和社會參與相結合的勞務培訓體系，整合培訓資源和培訓資金，推進培訓方式改革創新。不斷提高勞務輸出的組織化程度，借助政府力量在東部沿海地區創建勞務合作平臺，拓展勞務輸出渠道，開展訂單培訓，擴大勞務經紀人隊伍規模。如甘肅省采取政府組織、市場運作的辦法，開展農民工培訓，建立勞務基地，拓寬勞務市場，每年輸出農民工都在230萬人次以上，人均純收入2 000元左右。僅2008年上半年，甘肅就組織省外勞務移民1.87萬人。外出打工的農民，大部分做到“輸出一個勞力，省下一份口糧，學會一門技術，帶回一筆錢，養活一家人。由于勞務輸出直接瞄準貧困家庭和貧困人口，使得勞動力轉移成為貧困家庭穩定增收的一個重要來源。許多地方勞務收入占農民人均純收入的三分之一以上。健全農民工工資保障、就業管理和社會保障制度，是貧困地區農民工長期穩定外出打工的重要保障。

4結論及政策建議

我國西部地區貧困和脆弱的生態環境相互交織，互為因果，生態環境在諸多致貧因素中越來越突出。同時，勞動力素質低下也是造成長期貧困的主要原因之一。因此，必須加強生態環境建設與扶貧開發的有機結合，實施生態扶貧戰略，它是實現貧困地區生態環境改善與貧困人口脫貧致富的“雙贏”目標的重要途徑。根據貧困地區的自然環境和社會經濟條件的不同，生態扶貧可分為原地扶貧和離地扶貧兩種不同的模式。為了更好的實施生態扶貧戰略，提出如下政策建議。

4.1控制人口增長，加強教育投入

人口增長過快是造成西部貧困地區貧窮落后的重要根源。大量實證研究表明，教育對保護環境、減少貧困有顯著的作用，通過“教育移民”緩解生態壓力，是實現可持續脫貧的重要手段之一。解決西部貧困，實現綠色發展的基本思路就是要減少貧困地區人口對資源環境的壓力，把剩余勞動力轉移到具有比較優勢的勞動密集型非農產業中去。但是，教育是決定能否轉移和找到工作的決定因素。因此，從長遠看，提高貧困地區人口素質、改善貧困地區人力資源質量是實現可持續脫貧的核心。

（1）堅持扶貧開發與計劃生育工作結合起來，建立利益導向機制，對實行計劃生育的貧困戶采取優先和優惠的政策措施，對計劃生育工作做得好的縣、鄉、村，在扶貧資金、扶貧項目的安排和計劃生育事業費的投入上予以重點考慮和重點扶持。對實行計劃生育的家庭實行優先、優惠政策，通過利益導向機制，調整人們的生育觀念。減少人口壓力。

（2）增加教育投入，提高居民生態意識和可持續發展意識，提高勞動力就業能力。更加重視勞動力技能型培訓，重點面向市場需求的具有證書、實用技術的職業技能教育和培訓。積極實行“訂單式”培訓，提高農村勞動力的職業技能和穩定的非農就業能力，提高收入水平。實施中等職業教育東西聯合培養計劃，鼓勵東部與西部地區中等職業教育聯合辦學，面向西部農村招生，并對貧困地區學生實行免費的中等職業教育。鼓勵東部高等學校與西部貧困地區高校聯合辦學，為貧困地區培養高級專業人才。

（3）實施教育移民，緩解生態壓力。通過對貧困脆弱生態地區實行區外教育、區外就業的措施，提高貧困地區勞動力的非農就業和異地生存能力，經過長期努力實現主動遷移代替強制性移民搬遷，從而減少當地生態壓力，實現人口與生態系統的可持續發展。

4.2建立扶貧部門與生態保護部門統一協調機制，促進扶貧開發與生態建設相結合（1）嘗試建立省級扶貧部門與生態部門聯系會議機制，確立兩個部門管理事項的宏觀調控機制及監督協調機制，統籌扶貧資金和生態建設資金，實現生態保護與扶貧開發的有機統一。對于生態功能與貧困重合地區，確保生態建設項目中生態補償部分與當地扶貧開發項目相銜接，實現生態扶貧效率的最大化。理順部門職責關系，促進各部門密切配合，形成合力，有效地打破“部門割據”與“條塊分割”的局面，切實落實財政扶貧與生態建設資金報賬制、項目公示公告制、招投標制、竣工驗收制和定期審計檢查等制度，進一步提高扶貧資金使用效益。以縣（市、區）為重點，基于連片貧困區集中開發與解決突出生態問題的項目資金渠道不變、用途不變原則，建立和完善資金整合機制。

（2）將扶貧開發中的“以工代賑”與農田水利建設相結合，通過“以工代賑”工程，加強貧困地區的基礎水利建設和基本農田建設，改善貧困地區的生產生活條件。將“以糧代賑”和“退耕還林還草”相結合，積極執行“以糧代賑”政策，解決貧困人口溫飽，同時，繼續完善和執行國家無償向退耕農戶提供糧食、生活費補助等退耕還林政策，提高退耕農戶補助。鼓勵貧困地區創建新的保護生態建設和“以工代賑”結合工程。不僅僅局限于退耕還林、還牧、水土流失治理等方面，只要關乎生態恢復、生態保護的項目，國家均以獎勵和資助并重的政策，協助這類工程的開發、實施建設。

4.3培育發展特色優勢產業

（1）培育特色農副產品加工業。立足資源優勢，面向國內外市場，培育特色農副產品加工業，支持扶貧龍頭企業和設施農業的發展，千方百計提高貧困人口的收入水平。開發和培育“綠色、優質、安全、高產”的農產品，形成一批規模化、標準化、設施化、品牌化、生態化的現代農業示范區，做到扶貧和生態建設的有力結合。

采取有效措施扶持貧困地區的龍頭企業，發揮龍頭企業的帶動作用。依托一批龍頭企業的帶動和輻射，由農村合作組織引導與管理，形成區域性產業。在政策上給予龍頭企業優惠，資金上給予補助。

（2）因地制宜的發展民族和地方手工業和特色生態旅游業。依托當地獨特的文化、人文資源以及豐富的自然資源，發展以生態旅游業為重點的文化產業。同時，大力挖掘地方傳統民族產品，鼓勵民族特色工業和地方手工業的發展，加大對相關龍頭企業的扶持力度，通過龍頭企業帶動當地農牧民就業，增加貧困人口收入。

（3）打造綠色品牌，實現“綠色利潤”還民。以無公害、無污染、無破壞為原則，立足綠色資源和文化資源，創建西部綠色品牌，涵蓋農業產品、旅游產品、服裝和文化創意。注重技術創新、產品設計、產品生產到產品包裝等環節，以企業宣傳構架西部綠色品牌體系，將西部貧困地區打造成為未來大眾消費、休閑的綠色品牌。

同時，始終以廣大農牧民作為全過程的參與實施者和最終受益者，在發展特色農產品和綠色產業時，以廣大農牧民為主體，農村產業為依托，做到解決生計，增加收入，改變傳統低端污染型工業發展思路；地方政府應做好鼓勵農民創業環境和勞務輸出組織工作，做好產品的宣傳、銷售渠道、引資等環節。依托綠色資源、發展綠色產業、收獲“綠色利潤”是貧困地區最有效的可持續生計的根本舉措。

4.4完善生態移民的制度安排

建立跨省生態移民統籌管理聯絡機構，由省級政府統籌管理生態移民就業、培訓和社會保障工作，并且保證移民安置地基本住房用地和農耕用地需求，制定工作計劃和實施方案，引導相關市縣（區）采取與對口市、縣（區）銜接、與園區管委會銜接、與用工企業銜接、與培訓學校和勞務基地銜接等行之有效的措施，積極組織生態移民接受職業技能培訓，參加農村社會養老保險、城鄉醫療保險等社會保險，凡是人均收入低于本地最低生活保障線的移民全部納入“低保”范圍，并針對不同年齡移民人口，開展相應社會福利服務。移民遷入地相關部門確立以生態移民就業穩定率、勞動合同簽訂率、社會保險參保率作為工作考核指標，建立責任追究制度。為生態移民享受良好的生計條件提供必要的制度保障。

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篇（8）

小額信貸是人們關注貧困人口發展的產物。由于貧困人口缺少有效的擔保方式，居住地較分散，流動性強，具有的信貸需求規模小，資金在生產和消費中混淆使用等特點，正規金融機構的貸款條件和要求他們很難滿足，從而難以得到正規金融機構的資金融通。與之同時，全球的的貧困問題日益嚴重，怎樣找到一個正確的幫扶手段，幫助貧困人口脫貧和發展成為社會一個突出的問題。

小額信貸在國際上產生于20世紀70年代，最初目的是消除貧困和發展農業生產。資金的發放主要是通過國家的金融機構或合作組織、資金主要用于農業生產和技術的改造，貸款的發放對象主要是男性、貸款發放一般是低息、無息、資金來源是政府的補貼或各種公基金。

目前，世界各國都有小額信貸的實踐，但各國的國情不同，小額信貸的運作方式及發展路徑具有差異性。各國提供小額信貸的機構也具有多樣性，包括國有機構、國有政策性或發展銀行、商業銀行、非政府組織、信用合作社以及非正規的社區團體。國際上幾種有影響的小額信貸模式有：孟加拉的鄉村銀行、泰國的農業和農村合作社銀行、印度尼西亞的人民銀行的小額信貸體系等。自20世紀90年代初期，中國在模仿國外先進模式的基礎上，小額信貸開始在中國農村進行試點。

一、我國小額信貸的現狀與問題

1.我國小額信貸概況

小額貸款在上個世紀90年代初引入中國的，當時的主要目的是用于扶貧。此后，國家根據個人小額貸款條件面向中低收入群體和微小企業的金融產品支持的不足，持續推出了一系列的支持性政策，有效地促進了小額信貸的發展。

小額信貸是一種以城鄉低收入階層為服務對象的小規模金融服務方式。個人小額貸款條件旨在通過金融服務為貧困農戶或微型企業提供獲得自我就業和自我發展的機會，促進其走向自我生存和發展。其主要特征之一就是不需要貸款者提供任何擔保或者抵押，僅憑自己的信譽就能夠獲得貸款，并以借款人的信用程度作為還款保證。

小額信貸是滿足農民資金需求的有效手段。做好小額信貸工作，事關我國農業發展、農民增收、農村穩定大局。海南省在小額貸款上有一定特色，海南省農信社自2007年以來，將“格萊珉模式”引入海南，在瓊中縣開展小額信貸試點。瓊中農信社借鑒格萊珉小額信貸方法,成功摸索出“2萬以下，不需審批，7天到位，財政貼息”的“瓊中小額貸款模式”。僅一年多的時間，就向3177戶農戶發放小額貸款4500萬元，扶持了種桑養蠶、養蜂、靈芝等多個特色產業，還款率98%以上，貸款農戶人均增收四成以上。

目前，“瓊中模式”已在全省推廣。到2010年8月底，小額貸款余額達37.1億元，累放小額貸款25.4億元，惠及41萬農戶。2009年，幫助農民人均增收210元，占全省農民人均增收的22%。“瓊中模式”是在借鑒孟加拉“格萊珉模式”基礎上結合中國國情探索出來的一條小額貸款新模式。

2.我國小額信貸存在的缺陷和問題

從20世紀90年代初開始，為了幫助中國政府解決扶貧貼息貸款到戶率低和還款率低的問題，一些國際機構和國內非政府組織開始探索引入小額信貸，以使貧困農戶更容易獲得金融服務。隨后，越來越多的國際多邊和雙邊援助機構對小額信貸產生興趣并投入可觀的資金開展試點項目。政府扶貧部門也逐漸認識到小額信貸在扶貧中的有效作用，把部分扶貧資金以小額信貸的方式投放給貧困農戶。目前，我國從事小額信貸主要有以下機構：國際發展機構和非政府組織資助的小額信貸項目、政府主導的小額信貸扶貧項目（一般由農行、扶貧辦及扶貧社操作）和農村信用社的小額信貸業務。非政府組織、政府主導的小額信貸扶貧項目均是單一項目型模式，資金主要依靠外部供給，不具備持續性。小額信貸從業人員多為兼職，小額信貸經營沒有組織機構的保證。在管理機制上無法創新，只是在形式上照搬了國際上的做法。

隨著小額信貸在中國多年試驗，客觀上提出了中國如何建立可持續性的小額信貸的體系問題。農村信用社在經歷了壘大戶的挫折以后，重新進行了市場定位，把小額信貸作為業務發展的重點，但信用社的小額信貸仍有許多地方需借鑒國際最佳實踐。

政府主導的小額信貸扶貧項目和農村信用社的小額信貸業務都是補貼型的小額信貸，與國際小額信貸的方向是背道而馳的。如果金融機構不是自發開展小額信貸，也就無法創新。此外，農村信用社從事小額信貸已開始對一些操作相對規范的國外非政府組織的小額信貸構成競爭的壓力。由于農村信用社可得到中央銀行的貼息支農再貸款，成本較低，貸款利率也遠低于國外非政府組織資助的小額信貸，在一些地區出現了農戶借農村信用社的小額信貸還國外非政府組織資助小額信貸等現象。

小額信貸公司雖不吸收公眾存款，但也是經營貸幣信用業務的特殊企業，理當屬于金融業范疇。可《關于小額貸款公司的指導意見》（下稱《指導意見》）（銀監發[2008]23號）中未明確其金融屬性，只是規定小額信貸公司是不吸收貸款的有限責任公司或股份有限公司。小額信貸公司以工商企業之名進行金融業務操作，造成了運行中的一系列問題。

首先是其身份定位與法律適用性的問題。按《指導意見》規定：小額信貸公司并不是金融機構，而是有限責任公司或者股份有限公司。只提供貸款業務使它不同于商業銀行，不適用于《商業銀行法》；而貸款業務本質上又是一種金融行為，不同于一般的有限責任公司，又不能適用《公司法》；貸款業務更是收取商業利潤并采取商業化的經營方式以實現資金利用的商業行為，不同于以財政為后盾的政策性銀行，不能接受相關的法律調控（李芮，2007）。

其次是制度設計帶來的監管問題。中國銀監會負責監督管理金融機構及其業務活動，而小額信貸公司沒有獲得金融業務許可證，不是金融機構，所以不受銀監會監管。浙江省規定由試點各地政府金融辦負責指導和督促小額信貸公司的監督管理，但金融活動的監管是一項需要具備專業知識技能和豐富經驗的機構才能勝任的工作，許多地方出現了監管主體的虛化，沒有一個明確的、專業的機構負責監管小額信貸公司的業務活動。

當前，農村資金大量外流和農村金融市場的壟斷格局是農村金融中的兩個突出問題。在農村發展不吸收存款的小額信用貸款，不但有助于創造一個有效競爭的農村金融市場，同時還有利于緩解農村資金外流，解決農民和微型企業貸款難的問題。試點小額信貸組織是整體農村金融改革中的重要組成部分，必將對推動其他農村金融改革起促進作用，尤其有利于促進完善信用社的治理結構。

我國農業保險普及率低，自然災害發生后，風險就全部轉移到金融機構身上。其次，抵押模式不完備，農民、中小企業貸款抵押品少，而一些資產比如土地使用宅基地等貸款人愿意用來抵押，我國這方面的法律法規目前還不夠完善。

二、國外小額信貸機構的組織和監管機制對我國的啟示

孟加拉尤努斯教授自1983年正式創辦格萊珉銀行以來，至今奉行尤努斯規定的貸款原則：不用任何抵押物窮人就能申請貸款,乞丐也能借錢。目前，孟加拉格萊珉銀行在國內成立已經了1277個分行，遍及全國46620個村莊。每年發放小額貸款的規模已超過8億美元。至今，格萊珉銀行累計發放的小額貸款總量達到57.2億美元，令639萬人受益，58%的借款人及其家庭成功脫離了貧困線。在創造巨大社會效益的同時，自身還能持續盈利。成立至今，僅有3年出現虧損，而其他年份均實現盈利，貸款還款率高達98.89%。

國際經驗只能借鑒不能復制。海南農信社“瓊中模式”作為國際小額信貸的創新模式，與“格萊珉模式”相比，吸取了其中的合理成分（如發放不需要抵押擔保的小額信用貸款，5戶聯保等），同時又剔除了一些不切合中國農村實際的內容（如高利率、周期較短、頻繁還款等），因而更具有鮮明的中國特色，更符合中國農村的實際，形成明顯的本土化特色。

要學習尤努斯的精神和理念，不斷推進小額信貸體制與機制創新。實踐證明，小額信貸要實現可持續發展，必須不斷完善，不斷創新。海南農信社創造的“瓊中模式”正是在借鑒“格萊珉模式”的基礎上，大膽創新，對小額信貸建立全新的體制，全新的機制，全新的隊伍，成功探索了一條中國農村金融改革發展之路。

三、我國小額貸款的對策建議

1.強化保險宣傳，提高保險意識

我國農村小額信貸保險發展中，政府、金融、保險等要緊緊圍繞農民生活熱點問題和產業升級需要，深入開展農村小額信貸保險的宣傳教育工作，充分借助電視、報紙、廣播、網絡等宣傳媒介，向廣大農民宣傳農村小額信貸保險的作用，使農民逐步培養起保險消費習慣和理念，充分利用保險工具規避風險，為農村小額信貸保險發展創造寬松有力的發展環境。

2.政府加強引導，加大政策支持

首先，可在貨幣政策上對農村金融機構，尤其是農村合作金融機構和新型農村金融機構，實行差別存款準備金政策，并給予信貸機構一定的財政補助，鼓勵其大力發展小額信貸業務。其次，在稅收政策上，對辦理農村小額信貸保險的保險機構，試行減免農村小額信貸保險業務的營業稅和所得稅，促進保險公司介入農村小額信貸保險市場的積極性。第三，在確保保險公司償付能力的情況下，放松對農村小額信貸保險產品經營的管制，完善農村小額信貸保險產品的報備程序，明確商業保險公司經營農村小額信貸保險業務和社會保險的定位。最后，對農村地區加大發放政府扶貧資金的力度，從農村外部注入政策性資金和積極采取“綠箱”操作，進行農業補貼、加快農戶自身經濟基礎的改善。但是，在以上過程中，政府只是場外協調方，并不直接介入農村小額信貸保險的運作，通過宏觀經濟環境調控來實現農村小額信貸保險市場的寬松環境。

3.加強經營創新，提高服務能力

一是創新小額信貸產品，在目前“小額信貸+意外/疾病保險”業務操作模式下，可以將該產品繼續擴大，創新開發“小額信貸+保證保險”。即由貸款機構作為投保人為貸款業務投保，保險公司收取一定的保費后，對借款人的還款進行擔保；在借款人出現違約或逾期還款時，由保險公司進行理賠，仍由貸款機構作為第一受益人，這樣必將使貸款得到更大的保障，減輕貸款機構貸后收款的壓力。

二是創新管理流程，保險公司應在農村小額信貸保險業務的核保、收費及理賠等管理流程方面進行創新，實現投保手續簡化，收費方式簡便，理賠速度高效。

三是創新服務能力，保險公司應在機構鋪設、硬件配備、人員培訓、誠信教育、銷售服務等方面加大投入，勇于創新，快速提高農村小額信貸保險服務能力，推動農村小額信貸保險的持續健康發展。

四是健全監管機制，確保可持續發展。第一，建立農村小額信貸保險的準入和退出機制，建立農村小額信貸保險市場準入標準與退出機制，逐步完善該市場體系，保證農村小額信貸保險市場健康有序發展；第二，推動農村農村小額信貸保險業務重要信息和統計信息的采集和應用，要求保險公司建立專門的業務統計系統，滿足農村小額信貸保險業務數據分析及監管需要；第三，建立農村小額信貸保險業務的評價體系，以參保率、市場占有率、費用率、簡單賠付率及拒賠率等指標為核心建立農村小額信貸保險評價體系，引導保險公司加強對農村小額信貸保險經營分析，及時防范化解經營風險；第四，建立適合農村小額信貸保險客戶的投訴渠道及解決機制，采取建立保險公司內部投訴機制，保險行業協會投訴機制，保險監管部門投訴機制等措施，建立簡便可行適合農村小額信貸保險市場投訴渠道。

四、對我國加強小額信貸金融監管的構想

1.小額信貸機構的資金來源

商業銀行作為正規的金融機構，資金雄厚、運行規范、監管嚴格、制度健全，這些優勢可以很好的補充小額信貸公司的先天不足；而小額信貸公司作為土生土長的金融組織，依靠自身掌握的“軟信息”、網點分布廣泛等特點，恰好能夠彌補商業銀行在農村金融市場上“水土不服”的劣勢。

假定商業銀行以其正常的貸款利率向農村小額信貸公司批發貸款，這符合商業銀行“批發行”的業務特點。按照銀監會的規定農村小額信貸供暖公司的貸款利率最大可以在央行規定的基準利率基礎上上浮4倍，目前我國農村地區正規金融機構的貸款利率基本上是央行基準利率的1.5~2倍，這表明商業銀行與小額信貸機構有合作的可能性。

商業銀行從表面上看福利沒有增加，但從長遠目光來看，商業銀行福利也有潛在的增加。首先，銀監會頒布的《關于加強銀行業金融機構社會責任的意見》中指出，認真履行社會責任可以很大程度上提高商業銀行的知名度和良好的品牌形象，商業銀行支持新農村建設，解決三農問題，很明顯會提高其在農民心目中的形象與地位。同時隨著城市金融競爭的白熱化，開辟農村市場是商業銀行未來的必然選擇，而現階段商業銀行對農村金融機構批發貸款可謂是漸進式進入農村市場，為將來的進入奠定基礎。從上述分析可以得出，商業銀行與信貸公司的合作會形成1+1>2的效果。

2.小額信貸機構的利率

過分加重對利率的管制會歪曲資金的適用價格并造成金融資源不合理的配置，同時，會直接對商業性金融機構在農村金融市場上的盈利水平造成不良影響。小額信貸作為一位扶貧手段并不是權宜之計而是一種經濟行為，應充分考慮信貸資金的回籠和可持續的財務發展。國際上很多半途而廢的小額信貸項目就其根源是因為虧損巨大。鑒于此，金融監管部門應在市場經濟機制下，擴大利率浮動區間，使靈活的多種利率適用于小額信貸。

在小額信貸公司轉軌到金融行業的過程中，對小額信貸公司的股東人數都進行了限制，這在一定程度上遏制了小額信貸公司的發展。實際上對小額信貸公司進行股東人數的限制是沒有必要的，小額信貸公司本來就是商業行為，該進一步放開股東人數的限制，從而擴大小額信貸公司的發展資金基礎。這樣，不僅可以是大量的農村游資找到正規的投資渠道，而且可以提高小額公司的管理水平和風險抗御能力。

小額信貸無抵押獲得看上去是惠及所有用資者的事情，實際上無抵押就意味著貸款風險，為了減少貸款風險，貸款業務會傾向于非貧困農戶的用款需求，這樣貧困農戶的用款權就被剝奪了。從國際上看，很多國家的銀行法規定金融機構職能提供一定比例的無抵押獨愛款，而小額信貸機構的貧困客戶通常也無法提供相應的抵押，無抵押貸款的限制阻礙了小額信貸機構向窮人的拓展。

3.小額信貸的監管

風險管理是小額信貸公司生存的根基。小額信貸公司不能吸收公眾存款，貸款資金來源主要為公司凈資產及股東投入，貸款總體規模相對較小。在相對的貸款規模下，只有良好的風險控制體系才能保證小額信貸公司現金流健康，才能保證公司的可持續發展。

(1)在信貸業務發展時，要把握“貸前調查、貸中審查、貸后檢查”三關。信貸業務部、風險管理部和審計部要構筑起風險控制的三道防線。三部門都要指派專人通過計算機系統進行日常非現場檢查，相互配合開展現場檢查。發揮三道防線的作用，當前更重要的是發揮信貸部門的作用。要承擔制度的制定，激勵政策制定，貸后管理一系列職責的要求的制定。風險管理和內審部門要加強培訓，從第三方分析判斷風險情況，做好貸后管理工作，尤其是不良貸款的催收工作。信貸、風險、內審三道防線的檢查督促不僅對代后工作進行了規范，也從源頭上更為有效地進行了控制，為業務發展起到了保駕護航的作用。

(2)推廣信用評級，使貸款發放更高效。根據借款人的還款記錄等信息評定出信用等級，參考信用等級確定放款的數量和期限。建議省分行信貸部建立和完善客戶基礎數據庫，加強對市分行及縣支行數據庫的管理和指導，為信用風險評估的順利開展打下良好基礎。

(3)提供貸后服務，保障小額信貸資金的安全。小額貸款具有筆數多、客戶雜、管理難度大的特點，為保證資金安全，可以為貸款人辦理貸款保險。貸款人是貸款業務的核心，因此貸款人履行保險義務的情況對于貸款業務具有決定作用，如因貸款人發生意外而無法履行貸款義務，同樣會給貸款業務造成相關的損失。可以根據貸后管理對象的信用程度不同區別對待，確定重點與非重點監控。對信用等級較高、經營相對穩定的額客戶，以電話回訪方式與借款人交談，掌握近期經營情況等；對信用等級交叉、經營變化大的客戶進行現場回訪調查。

鑒于當前中國還不完善的金融環境，政府應及時制定小額信貸的相關法律法規，并使用國家強制力保證它的實施。首先應依法明確小額信貸的發放對象。其次要依法明確小額信貸的存款業務、職能監管機構及非存款金融機構的合法地位，最重要還是要依法加大社會信用治理力度。在相關政策方面，首先可以借鑒國際上的成功案例，聯系中國作為農業大國的特殊國情，嘗試由中央到地方政府設立層級風險投資基金，對弱勢地區、產業的薄弱環節提供支持，培育出更多合適的借貸主體。其次，參見世界上小額信貸的管用做法，建立由地方政府、金融機構共同出資組成的小額信貸風險補償基金，來解決信貸風險中的補償問題。再次，嘗試建立農村政策性保險公司，并設立相應的保險基金，為農戶、農業和農村提供循環互助的保險鏈條，為開辦小額信貸的金融機構提供保險服務和補償服務。

參考文獻：

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篇（9）

以黨的十七屆五中全會精神為指導，深入貫徹落實科學發展觀，堅持全面檢查、分類指導、突出重點、務求實效的原則，通過檢查，全面掌握強農惠農政策執行情況，解決強農惠農政策執行過程中存在的突出問題，查處強農惠農政策執行過程中的違紀違規行為，規范和完善強農惠農資金的監管機制，保障各項強農惠農政策全面落實。

二、檢查內容

重點檢查2009年以來種糧農民補貼資金落實情況、良種補貼資金落實情況、高效農業補貼資金落實情況、農機具購置補貼資金落實情況、社會救助資金落實情況、新農村合作醫療資金落實情況、職教助學金落實情況、農村河道整治補貼資金落實情況、省脫貧攻堅財政獎補資金落實情況、省農村貧困勞動力轉移培訓補助資金落實情況，以及是否存在增加農民負擔、損害農民利益的其它問題。

（一）區農委負責的強農惠農政策落實情況

1．種糧農民補貼資金落實情況

（1）種糧農民補貼資金是否按規定時間通過“一折通”全部發放兌付到戶，有無鄉（鎮）、村干部收回農民“一折通”存折代領補貼或抵扣其他收費項目等違規違紀問題；

（2）糧食（水稻）直補、農資綜合直補面積是否實行公示，鄉（鎮）、村有無虛報戶頭、虛報補貼面積騙取補貼資金等違規違紀問題；

（3）區統計表、鄉鎮統計表、補貼面積到戶公示清冊等檔案資料是否規范；

（4）補貼資金是否實行專戶管理、單獨核算，糧食（水稻）補貼和農資綜合直補工作經費是否按規定安排使用，有無擠占、挪用補貼資金等違規違紀問題。

2．良種補貼資金落實情況

（1）農作物良種補貼面積是否落實到戶，實行公示，鄉鎮、村有無虛報補貼面積等違規違紀問題；

（2）補貼資金是否按規定時間發放兌付到戶，有無收回農民“一折通”存折代領補貼或抵扣其他費用等違規違紀問題；

（3）補貼資金是否納入糧食風險基金實行專戶管理、單獨核算，財政資金撥付、地方配套工作經費落實等是否規范及時，有無截留、擠占、挪用補貼資金等違規違紀問題；

（4）是否按要求做好中國農民補貼網與“一折通”平臺對接工作，相關信息是否一致。

3．高效農業補貼資金落實情況

（1）項目補貼資金是否按標準發放到位，有無擠占、挪用、克扣高效農業補貼資金等違規違紀行為；

（2）高效農業項目建設質量情況、項目完成情況。

4、農機具購置補貼資金落實情況

（1）農機具購置補貼政策是否公開透明，購機審批把關是否嚴格，購機程序是否規范；

（2）執行補貼政策是否公平、公正，是否按要求對購機對象進行公示；

（3）農機管理單位是否存在擅自抬高農機具銷售價格、倒賣補貼農機、套取補貼資金、亂收費、搭車收費等違規違紀問題；

（4）農機管理單位是否嚴格執行補貼機具經銷商由申報企業自主推薦的制度，農民自主選擇經銷商和補貼機具，農民自主與經銷商商定價格等規定；

（5）農機管理單位申報的補貼農機銷售報表是否真實，補貼資金結算是否及時。

（二）區衛生局負責的新型農村合作醫療資金落實情況

1．新型農村合作醫療資金是否按規定配套到位，有無配套不到位、虛假配套、挪用、擠占新型農村合作醫療資金等違規違紀問題；

2．定點醫療機構是否存在超比例用藥、濫用抗生素、超范圍開展醫療服務、不在新農合報銷范圍內而給予報銷的行為；

3．參合醫療機構藥品、診療項目收費是否符合物價部門核定的標準，有無亂加價、亂收費等損害群眾利益的違法違紀問題。

（三）區教育局負責的職教助學金落實情況

1．職教助學金是否按規定配套到位，有無資金配套不到位、虛假配套、挪用、擠占職教助學金等違規違紀問題；

2．職教助學金是否按規定標準足額發放，有無少發或多發、有無以發放實物代替或沖抵學費、餐費等違規違紀問題；

3．職業學校學生信息管理系統是否完備，是否存在雙重學籍重復享受、將綜合高中學生列入中等職業教育助學范圍，虛報人數騙取補貼資金等違規違紀問題。

（四）區民政局負責的社會救助資金落實情況

1．城鄉低保資金落實情況

（1）統計報表是否按時準確上報，低保檔案是否按三級檔案管理模式要求，一戶一檔；

（2）是否嚴格按照戶主本人申請、村（居）委會調查公示、鄉鎮（街道）核實、區審批程序辦理低保，做到按戶施保、應保盡保，有無拆戶保、合戶保、人情保等違規違紀行為；

（3）是否實行動態管理，定期抽查保障對象，及時辦理停發、減發或增發保障金業務，是否按三級分類施保，設立不同保障標準；

（4）是否設立低保專戶、實行專戶管理、專款專用，是否按照城鄉低保資金配套比例足額安排預算資金；

（5）城鄉低保資金是否全部采用“一折通”發放，有無鄉鎮（街道）、村（居）干部收回“一折通”存折代領或私分低保資金等違規違紀問題。

2．救災專項資金管理和救災物資采購、發放落實情況

（1）救災專項資金是否設立專戶管理，有無挪用、克扣、貪污、冒領救災專項資金等違紀違法行為；

（2）救災專項資金和物資是否按照民主評議、登記造冊、張榜公布的發放程序及時發放；

（3）救災物資采購是否經集體研究、公開招投標；

（4）春荒采購報表、花名冊是否準確詳實。

3．五保供養、關愛工程資金落實情況

（1）五保供養經費是否從村級三項經費中分列出來，納入區財政社保專戶，集中供養經費是否按月足額撥付到鄉鎮核算中心，分散供養經費是否通過“一折通”及時足額發放，有無擠占、挪用、克扣五保供養經費等違規違紀行為；

（2）是否嚴格執行《關于建立五保供養標準供養機制進一步做好農村五保供養工作的通知》（宿政辦[2008]124號），按時足額提高標準；

（3）關愛工程資金是否存入區財政賬戶，專款專用，鄉鎮配套資金是否及時匯入區財政專戶；

（4）鄉鎮是否按時保質完成關愛工程床位建設任務，配套設施是否完備，有無擠占、挪用關愛工程建設資金等違規違紀問題。

（五）區水利局負責的農村河道疏浚整治項目資金落實情況

1．是否按規定執行工程招投標制、合同管理制、建設監理制，做到應招標全部招標，各項手續完備；

2．是否嚴格執行資金專項管理，并在有關媒體公示資金使用情況，有無超出項目資金補助范圍、標準發放資金，有無擠占、挪用、克扣項目資金等違規違紀問題；

3．是否按照批準的建設內容進行實施，有無隨意變更、調整項目情況，有無弄虛作假騙取補貼資金現象；

4．是否按照有關規定對年度批準實施的項目進行驗收。

（六）區農工辦負責的扶貧資金落實情況

1．省脫貧攻堅財政獎補資金落實情況

（1）資金撥付手續是否完備，項目有無立項，是否按有關規定組織招投標；

（2）實施的項目是否達到預期目標，項目的建設質量及社會效益情況；

（3）資金使用是否符合規定，有無擠占、挪用、克扣、貪污等違規違紀問題。

2．省農村貧困勞動力轉移培訓補助資金落實情況

（1）農村勞動力培訓資金管理使用是否符合規定，有無擠占、挪用、克扣資金等違規違紀問題；

（2）農村勞動力培訓機構是否符合定點培訓機構條件，是否有與承擔培訓業務相適應的師資力量和培訓設備；

（3）培訓機構上報的培訓人數與實際參加培訓人數是否一致，有無弄虛作假套取培訓補助資金等違法違紀問題。

三、檢查方法及時間安排

檢查采取點面結合，通過聽匯報、看資料、查賬冊、走訪農戶等方式進行，各部門首先進行自查，區政府糾風辦組織有關部門對全區資金運行情況進行檢查，對惠農政策落實情況進行抽查。實施方案分以下四個階段。

（一）組織發動階段（8月3日-8月7日）

為保障監督檢查有序開展，取得實效，區直各有關部門定人定責，指定分管領導和相關人員負責組織、領導監督檢查工作。同時，要通過各種媒體宣傳各項強農惠農政策，宣傳此次監督檢查的目的和意義，并設立公布監督舉報電話，接受群眾投訴舉報。

（二）鄉鎮（街道）和區直各有關部門自查階段（8月8日-9月30日）

各鄉鎮和區直各有關部門要分頭組織自查。鄉鎮負責對本行政區域涉及的惠農政策落實情況進行自查。區直各有關部門負責對條線涉及的惠農政策落實情況進行自查，主要方法如下：

1．關于對農委各項政策落實情況檢查的主要方法

（1）種糧農民補貼情況的檢查：一是查看區統計表、鄉鎮(街道)統計表、補貼面積到戶公示清冊等檔案資料；二是對照項目檔案，隨機走訪農戶核查實際到位情況；三是查看資金專戶管理、財政資金撥付記錄、資金使用與管理情況等資料。全區所有鄉鎮必須全部檢查，每個鄉鎮檢查行政村數不得少于6個，每個行政村訪問農戶數不少于10戶。

（2）良種補貼情況的檢查：一是查看公示照片、區統計表、鄉鎮統計表、補貼面積到戶公示清冊等檔案資料；二是對照項目檔案，隨機走訪農戶，核查實際供種情況；三是查看財政資金撥付情況、供種企業證賬管理、地方配套工作經費落實情況。全區所有鄉鎮必須全部檢查，每個鄉鎮檢查行政村數不得少于6個，每個行政村訪問農戶數不少于10戶。

（3）高效農業補貼資金的檢查：一是查看2009-2010年實施的項目資料及資金拔付等情況；二是現場察看項目建設情況。

（4）農機具購置補貼的檢查：一是查看農機管理單位農機購置補貼相關文件、補貼農機具中標價格、補貼標準、購機人員名單、購機合同等相關資料；二是隨機抽取部分購機人員進行走訪調查；三是查看農機管理單位賬目及與定點經銷商的往來情況。要走訪2010年度和2011年度全區購機人員總數的5-10%，走訪每種不同型號機器購置人數不得少于購此型號機器總人數的5-10%，在抽取購機人員時要充分考慮到區域范圍，確保每個鄉鎮都抽到，保證檢查工作的全覆蓋。

2．關于對新型農村合作醫療資金情況檢查的主要方法

一是查看區資金專戶管理、財政資金撥付記錄、資金使用與管理情況等資料；二是抽查醫院5-10種銷量大、價格高的藥品，并將其價格與江蘇省最高限價進行核對；三是查看病人病案的醫囑用藥，并與醫療定點機構上報新農合結算的藥品目錄進行核對；四是檢查醫院的財務報表，藥品進銷存明細賬，并與醫院結報信息中的用量進行核對。

3．關于對職教助學金情況檢查的主要方法

一是查看區級資金專戶管理、財政資金撥付記錄、資金使用與管理情況等資料；二是檢查職業學校職教助學金來往賬目，看財政撥付的資金和學校發放的資金是否相符，有無挪用助學金或用于抵扣學生學費、餐費等；三是查看發放資金花名冊，抽取部分在校就讀的學生進行核實。

4．關于社會救助資金情況檢查的主要方法

（1）城鄉低保資金落實情況的檢查：一是查看低保管理制度、資金管理賬冊、撥付款憑證等資料；二是對照低保對象名冊檔案，隨機走訪低保戶，核查低保金實際領取情況；三是查看財政資金撥付、賬務管理、區配套資金落實情況。全區所有鄉鎮必須全部檢查，每個鄉鎮檢查行政村數不得少于6個，每個行政村走訪低保戶不少于5戶。

（2）救災專項資金管理和救災物資采購、發放情況的檢查：一是查看救災款物采購報表、公示材料、區統計表、鄉鎮統計表、發放到戶清冊等資料；二是對照發放清冊，隨機走訪受災群眾核查救災款物實際到位情況；三是查看資金專戶管理、資金撥付記錄、物資采購發放等資料。全區所有鄉鎮必須全部檢查，每個鄉鎮檢查行政村數不得少于6個，每個行政村走訪受災農戶不少于10戶。

（3）五保供養、關愛工程建設情況的檢查：一是查看關愛工程建設項目批復及招投標情況；二是隨機抽取部分鄉鎮敬老院進行走訪調查，核實資金落實，核查老人在院生活待遇，集中供養率和敬老院設施建設等情況；三是查看財政五保供養資金和關愛工程建設資金專戶管理及使用情況；四是隨機走訪分散供養老人，查看五保供養標準落實和供養資金領取情況。全區抽查的鄉鎮不得少于6個，檢查行政村數不得少于6個，每個行政村訪問分散供養人數不少于5人。全區檢查的鄉鎮敬老院不少于5所，關愛工程不少于5個。

5．關于農村河道疏浚整治項目資金檢查的主要方法

一是查看2009-2010年實施項目的招投標、資金拔付、合同執行等情況；二是現場察看項目建設完成情況，工程建后管護情況；三是走訪群眾，了解工程實施的有關情況。

6．關于扶貧資金檢查的主要方法

（1）省脫貧攻堅財政獎補資金落實情況的檢查：一是查看立項及相關臺賬資料；二是查看區級資金撥付賬目、項目資金使用賬目和項目驗收報告；三是實地查看項目完成情況及質量情況。全區所有使用財政獎補資金的項目都要檢查。

（2）省農村貧困勞動力轉移培訓補助資金落實情況的檢查：一是檢查區財政部門核定的補貼對象和補貼金額以及將培訓補助資金撥付至定點培訓機構的明細賬目；二是查看定點培訓機構每期培訓學員檔案，根據培訓人員名單走訪調查；三是查看培訓機構相關資質及教學設施。全區所有定點培訓機構都要檢查，并抽取每個培訓機構的每期培訓人員總數的5%進行走訪。

各鄉鎮（街道）、區直各有關部門要于10月9日前將自查情況及案例報送至區政府糾風辦。

（三）區政府糾風辦組織抽查階段（8月8日-10月15日）

區政府糾風辦組織區直有關部門對全區落實強農惠農政策情況進行抽查。原則上抽查與鄉鎮（街道）和區直各有關部門自查同步進行。一是聽匯報。聽取各有關部門工作開展情況匯報，查看相關資料；二是對資金運行情況進行檢查。對全區各項強農惠農政策資金的運行情況進行檢查；三是抽查。對全區各鄉鎮（街道）、村居、職業學校、定點醫療機構、敬老院、河道疏浚工程項目、高效農業項目、勞動力培訓機構、標準廠房建設項目、農村專業合作社等進行抽查。

（四）整改迎查階段（10月16日-10月31日）。

區監督檢查組向各鄉鎮（街道）和區直有關部門反饋通報抽查情況，對檢查中發現的問題及時糾正處理，嚴肅處理截留、挪用和克扣強農惠農資金以及其他損害農民利益的違紀違法問題，并針對問題查找薄弱環節，不斷規范和完善強農惠農政策落實監管機制。同時，各鄉鎮（街道）和區直有關部門要對自查和抽查中發現的問題及時進行整改，以迎接市里11月份開展的強農惠農政策落實情況監督檢查。

篇（10）

團結一心攻堅克難

過去五年全縣經濟社會在砥礪前行中實現穩步發展

縣十七屆人大一次會議以來的五年，是全縣發展進程中極不平凡的五年，也是我們承受巨大壓力和嚴峻考驗，經濟社會保持平穩發展、重點領域取得較好成效的五年。五年來，在縣委的堅強領導下，在縣人大、縣政協的監督支持下，我們緊緊依靠全縣人民，團結一心，攻堅克難，推動經濟社會實現了穩步發展。

一、過去的五年，我們堅持發展為要、實干為先，經濟運行總體平穩

五年來，我們面對經濟下行巨大壓力、支柱產業陷入困境、財政收入異常艱難等諸多因素，積極應對，迎難而上，全縣經濟社會保持平穩運行。2017年本年度，預計全縣地區生產總值實現109.2億元，固定資產投資完成31億元，一般公共預算收入完成6.9億元，社會消費品零售總額完成67.8億元，農村常住居民人均可支配收入完成12050元。

二、過去的五年，我們堅持外向牽動、務實招商，發展態勢持續向好

——“五個一工程”取得積極進展。將新市鎮和農產品加工園區調整到新城區，“五個一工程”與城市的有效融合，使城市規劃面積由原來的40平方公里擴大到90平方公里。基礎設施建設全面加強，招商引資力度不斷加大，產業集聚效應愈加明顯，經濟開發區、服務業集聚區雙雙晉升為省級園區。

——項目建設取得良好成效。深入實施“項目立縣”戰略，強化“五個一工程”項目集聚功能，發揮朱碌科雜糧工業園區、黑水現代生態科技園區、三家商貿物流園區、沙海膨潤土園區的平臺吸納作用，推動實施了一批大項目、好項目入駐建平，項目建設數量、質量均呈現良好發展態勢。

——招商引資取得較好成果。依托縣域資源優勢，重點著眼京津冀產業轉移，堅持領導招商、專業招商、小分隊招商多措并舉，招商引資重視程度提升，工作力度逐步加大，推動實施招商引資項目242個，實際到位資金132億元，利用外資1.1億美元，外貿出口1.2億美元。

三、過去的五年，我們堅持結構優化、轉型升級，產業布局愈加清晰

——農業結構不斷優化。全縣雜糧面積發展到110萬畝，其中有機認證32萬畝。發展節水灌溉85萬畝。建平小米、紅小豆、蕎麥、苦參晉升國家地理標志保護產品名錄。溫氏、牧原、正邦三大生豬養殖企業落戶建平，農業產業化龍頭企業達到42家。組建土地股份合作社97個，帶動農戶6000戶，土地集約化利用水平得到提升。

——工業經濟平穩向好。積極推進工業經濟轉型升級，以盛德日新、隆新礦業為代表的鐵選企業，以唯科東明、慧營化工為代表的膨潤土加工企業，以金正、聯合利華為代表的陶瓷企業，以華潤雪花、智慧沙棘為代表的輕工企業穩步發展，新引進的家居、新型建材企業高標準建設、快速度推進。全縣工業企業達到313家，其中規模以上43家。

——服務產業加快成長。會通物流、雜糧批發等物流產業健康發展。大槐樹農村電商、“建平千佳購”等平臺有序運轉。牛河梁、燕長城、天秀山等景區提升工程加速推進。朝陽智慧沙棘、建平正信新材料實現掛牌上市。農商行改制工作取得實質性進展，盛京銀行、錦州銀行進駐建平，建設銀行恢復設立。服務業增加值累計完成260億元。

四、過去的五年，我們堅持整體聯動、功能提升，城鄉面貌逐年改觀

——城鄉基礎建設力度加大。按照產城融合、多規合一要求，聘請上海同濟規劃設計院編制了建平縣城市總體規劃。加快推進城市路網建設，啟動實施“一河三園”建設工程。完成城區房屋開發311萬平方米，小城鎮開發144萬平方米。改造老舊小區36個、48萬平方米。實施村級道路硬化318公里，維修改造農村公路453公里，新建垃圾池1500個、垃圾箱6000個，修建村級文化廣場191個。積極爭取赤峰至京沈高鐵連接線在我縣建站，推動我縣有序融入高鐵經濟。

——城鄉綜合管理不斷加強。開展城鄉衛生環境綜合整治，實施公益廣告、占道經營、露天燒烤等專項治理，城鄉衛生環境和公共秩序得到有效改善。建設美麗鄉村43個。文明城市創建工作成效顯著，即將跨入省級文明城市行列。

——生態環境質量逐步改善。完成礦山治理1870畝，造林綠化64萬畝，草原沙化治理33萬畝，水土保持治理50萬畝，生態環境開始逐步改善。強化大氣污染治理，大力整治秸稈露天焚燒，取締10噸及以下燃煤鍋爐122臺，淘汰黃標車和老舊車2564輛。提標改造城市污水處理廠，全面落實河長制，水環境質量進一步提升。

五、過去的五年，我們堅持深化改革、推進創新，發展動力得到增強

——供給側結構性改革有序推進。積極調減玉米種植面積，雜糧、蔬菜等特色作物種植面積不斷擴大。加快資源整合，骨干企業發展優勢更加明顯。規范房地產開發，商品房去庫存超過100萬平方米。取消和停征48項涉企行政事業性收費。推進公務用車制度改革，消減機關公務用車272輛。

——“放管服”改革穩步展開。成立行政審批局，依法取消83項行政職權，將24個部門、188項行政職權集中劃轉。啟動行政監管體制改革，推行“雙隨機、一公開”監管模式。推進事業單位改革，收回事業編661個。農村土地確權及不動產登記工作有序開展。國有林場改革全部完成。認真開展專項整治，營商環境得到進一步改善。

——財政體制改革不斷深化。組建建平城市發展集團，7家子公司完成注冊登記。深化政府采購改革，累計完成采購項目455個，節約資金4420萬元。惠民補助資金全部實行“一卡通”。健全國庫管理制度，部門預算管理覆蓋城鄉。

六、過去的五年，我們堅持執政為民、共建共享，人民生活有效改善

——脫貧攻堅扎實推進。創新實施雜糧種植、生豬養殖、肉羊養殖、就業安置和低保兜底、扶貧產業園“五個全覆蓋”，積極推進金融、健康、教育等行業扶貧，加大駐村扶貧工作力度。累計投入資金5.9億元，實施移民搬遷542戶，全縣70個貧困村、20116人實現穩定脫貧。

——社會事業穩步發展。累計投資1.1億元，改造、新建校舍4.7萬平方米。職教中心整體搬遷至富山新市鎮，辦學條件明顯改善，同時移址擴建第五小學和第二中學，城區大班額問題得到有效解決。深化醫藥衛生體制改革，醫療聯合體建設分級診療制度全面實施。投資2.2億元，加強醫療衛生基礎設施建設。啟動實施縣醫院新建病房樓和一體化健康體檢中心建設。實施體育場升級改造工程，啟動了全民健身中心建設項目。實施農村飲水安全工程545處，修建“一事一議”村內戶外道路723公里。發放各類就業補助1.6億元，城鎮新增就業2.9萬人。投資9760萬元，完成農村危房改造2348戶，建設保障性住房564套。

——社會管理全面加強。積極推進平安建設，全面加強公共安全管理，嚴厲打擊各類違法犯罪，社會治安持續改善。積極回應群眾合理訴求，工作扎實開展。普法工作成效明顯。落實安全生產措施有力，形勢持續好轉。

七、過去的五年，我們堅持科學施政、擔當有為，自身建設不斷加強

——依法行政更加規范。始終堅持縣委的堅強領導，自覺接受縣人大的法律監督、工作監督和縣政協的民主監督，嚴格按照法定權限履行職責。辦理人大代表建議320件、政協委員提案535件，辦結率均達100%，滿意率均在98%以上。

——廉政建設不斷加強。認真履行“一崗雙責”，切實強化行政監察和審計監督，促進政府部門廉潔施政。深入整治行業不正之風，嚴厲查處損害群眾利益的突出問題。規范公務接待活動，“三公”經費支出大幅下降。

——工作作風持續轉變。扎實開展黨的群眾路線教育實踐活動和“三嚴三實”“兩學一做”學習教育，堅持忠誠、干凈、擔當，在困境中謀發展，在實干中求突破，在服務中轉作風，推動政府各項工作健康有序開展。

此外，科技、物價、史志、人防、殘聯、兵役、民族宗教、婦女兒童、應急保障、僑務外事等工作持續加強，取得了新成效，實現了新發展！

勵志圖強加壓奮起

強力推動2017年重點領域工作取得新突破

各位代表，2017年是本屆政府任期的最后一年。年初以來，面對去年我縣“五個一工程”等重點領域工作在全市排名整體靠后的不利局面，政府一班人堅決貫徹縣委的決策部署，積極爭得縣人大、縣政協的有力支持，知恥后勇、迎難而上，精誠團結、加壓奮起，橫下一條心、誓打翻身仗。一年來，與廣大干部群眾一起，埋頭苦干，合力攻堅，推動“五個一工程”及重點領域工作實現了新的突破。

一、致力于推動發展，政府系統干事創業氛圍愈加濃厚

圍繞縣域經濟振興發展，政府系統廣大干部心無旁騖、主動作為，面對困難不退縮，破解瓶頸敢擔當，抓落實的能力明顯提升，干事創業氛圍愈加濃厚，推動發展的信心和決心更加堅定。特別是在急難險重任務面前，各部門之間精誠團結、密切配合，心往一處想、勁往一處使，只有份內事、沒有局外人，形成了推動發展的強大合力，為“五個一工程”順利實施、脫貧攻堅任務完成和全縣經濟社會健康發展提供了堅強保障。

二、致力于整體晉位，“五個一工程”建設成效明顯

以京津冀產業轉移為主攻方向，大力開展招商引資，推動項目建設加速集聚。經濟開發區60萬平方米標準化廠房建設年底交工，新型建材產業園7條保溫材料生產線項目快速啟動，服務業集聚區紅山物流商貿城項目開工建設，牛河梁紅山文化研究中心項目主體完工，富山新市鎮職教中心實訓基地一期工程進展順利。一批重大項目的相繼入駐，推動“五個一工程”邁出了新步伐、開創了新局面、取得了新成績。

三、致力于補齊短板，城市基礎建設全面提升

投資12.8億元，啟動建設城市道路22條、41公里，縣城區“一環五橫八縱”路網骨架基本形成。投資4.3億元，強力推進“一河三園”建設，??：映喬?渦釧?こ炭燜僂平??仙健⒈鄙繳?止?俺醪較蚴忻窨?牛??厴???罷?詡詠羰┕ぁH鸚舜笄漚ǔ賞ǔ擔?行舜笄偶唇?度朧褂茫?∑椒看笄耪?誶瀾?仁┕ぃ?鬯??沓?岜旮腦煊行蟯平??逵?√嶸?こ袒?就瓿傘3鞘謝?〗ㄉ枇Χ鵲牟歡霞喲螅?貧?鞘姓?逍蝸蟮玫餃?嫣嶸??钅咳胱さ某性嗇芰Φ玫餃?婕憂俊?/p> 四、致力于破解瓶頸，要素保障支持更加有力

全年爭取上級各類專項建設資金17億元，用于民生工程和重點項目建設。積極破解資金瓶頸，采取PPP運作模式，籌措資金14.9億元，實施了經濟開發區標準化廠房、城區路網和水環境綜合治理項目。努力爭取新增建設用地指標，完成土地調規240公頃，批準新增建設用地111公頃，完成新一輪土地利用總體規劃修改完善工作。征收房屋1510戶、25.6萬平方米，拆除違章建筑47戶、1.1萬平方米，為棚戶區改造和城市建設提供了有力保障。

五、致力于大局穩定，熱點難點問題得到有效化解

積極回應群眾合理訴求，穩妥解決維穩熱點難點問題。積極籌措資金3億元，使新市鎮東西安置區1148戶居民多年未能回遷的訴求得到解決。堅持分期分批、先易后難原則，有序推動困擾住宅小區業戶多年的不動產登記證辦理發放工作取得實質性進展。提高鄉鎮事業單位改革分流人員工資待遇，對符合條件的鄉企定向委培生及統招統分畢業生實施就業援助。圓滿完成黨的期間維穩工作任務，切實維護了全縣大局的和諧穩定。

各位代表，收獲伴隨艱辛，發展凝結智慧。回首過去的奮斗歷程，我們用改革的氣魄、創業的激情、務實的工作，譜寫了建平發展的新篇章。五年的發展實踐，使我們對縣域經濟發展思路的認識更加清晰，從中積累的寶貴經驗和啟示值得我們認真總結。這些經驗和啟示是：

——必須對黨忠誠、依法履職。只有始終堅持縣委的堅強領導，堅決落實縣委決策，才能保證政府工作不偏離正確的前進方向；只有自覺接受縣人大、縣政協以及社會各界的廣泛監督，才能保證政府工作有序高效，形成忠誠履職、共謀發展的新局面。

——必須搶抓機遇、推動發展。只有始終堅持發展、搶抓機遇，才能在激烈的競爭中贏得主動；只有始終堅持用發展的眼光和改革的思維來解決前進中的問題，才能不斷戰勝各種風險考驗，實現縣域經濟的新跨越。

——必須大膽實踐、開拓創新。只有始終堅持大膽實踐、銳意進取，創造性地開展工作，才能適應新時代的發展要求；只有始終堅持以改革創新為動力，充分激發各個方面的積極性、創造性，才能不斷增創建平跨越發展的新優勢。

——必須擔當盡責、奮發有為。只有始終堅持在困難面前勇挑重擔、敢于擔當，才能在全縣營造積極向上、干事創業的濃厚氛圍；只有始終堅持踏石留印、抓鐵有痕的工作作風，才能不斷取得各項重點工作的新突破。

各位代表，回顧過去，成績的取得，得益于縣委的堅強領導，得益于縣人大、縣政協和社會各界的鼎力支持，得益于全縣各級干部的辛勤付出，更與全縣60萬人民的共同努力密不可分。在此，我代表縣人民政府，向各位人大代表、政協委員，向全縣廣大干部群眾和所有關心、支持建平發展的社會各界人士，表示衷心的感謝并致以崇高的敬意！

在肯定成績的同時，我們也必須清醒地看到，全縣經濟社會發展中還存在著一些困難和問題，主要表現在：

——穩增長壓力較大。雖然我們全力推進發展，但是受宏觀經濟環境影響，規模以上企業開工率不足，支撐經濟回升的基礎還很薄弱，經濟增長不快、財政增幅較小的問題依然突出，保工資、保運轉、保民生的壓力仍然很大。

——調結構步伐緩慢。針對“一鐵獨大、低端主導”的產業結構不優問題，雖然我們引進了一批家居制造、保溫材料和資源深加工企業，但是尚未形成有效支撐，轉型升級步伐不快，強一產、優二產、興三產的任務依然艱巨。

——惠民生任重道遠。雖然我們全力以赴推進民生改善，實施了一批群眾關注的惠民工程，但是部分惠民實事尚未達到預期目標，特別是在加強城鄉管理、促進生態環境改善等方面還沒有達到理想效果，仍需在今后的工作中堅定不移地加以推進。

——強作風仍需加強。雖然我們注重提高執政能力，不斷加強作風建設，但是與人民群眾的期待相比，還有一些差距和不足，特別是在新的形勢任務面前，部分干部的擔當精神不足，破解難題的能力和本領仍需進一步提升。

針對上述問題，我們必須引起高度重視，切實采取有效措施，認真加以解決。

堅定信心務實進取

全面推進今后五年縣域經濟社會實現振興發展

黨的為今后五年確定了新目標，開啟了新征程。今后五年，是建平立足新起點、謀求新發展、實現新跨越的五年；是做優發展空間、改善生態環境、提升城市功能的五年；是綜合實力穩步提升、社會事業健康發展、人民生活更加幸福的五年。黨的對今后五年的戰略部署，為建平經濟社會發展指明了前進方向；省委、省政府提出的突破遼西北、推進縣域經濟發展三年攻堅計劃和市委、市政府持續推進的“五個一工程”發展戰略，為建平縣域經濟發展明確了奮斗目標；剛剛閉幕的縣十五屆二次黨代會，對全縣當前和今后一個時期的工作進行了總體部署，為建平振興發展提供了根本遵循。新起點開啟新征程，新時代賦予新使命。我們必須切實肩負起歷史責任和發展重任，以飽滿的工作激情、務實的工作作風、嶄新的工作姿態，全面推進縣域經濟社會實現振興發展。

今后五年，政府工作的指導思想是：深入學習貫徹黨的精神，堅持以新時代中國特色社會主義思想為指導，全面落實中央和省、市、縣委決策部署，以突破遼西北和推進縣域經濟發展三年攻堅計劃為契機，以決勝脫貧攻堅為根本，以“五個一工程”為重點，深入實施“項目立縣、產業牽動、城鄉統籌、綠色發展”四大戰略，加快壯大“礦業加工、家居建材、現代農業、特色旅游”四大產業，扎實做好穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險各項工作，切實加快全面建成小康社會步伐，全力推動建平縣域經濟社會實現振興發展。

今后五年，政府工作的奮斗目標是：統籌三次產業協調發展，主要經濟指標增速高于全省平均水平，排在遼西北各縣市前列。到2020年，全面建成小康社會，全面實現縣域經濟三年攻堅計劃目標。到2022年，預計地區生產總值年均增長7%，固定資產投資年均增長10%，一般公共預算收入年均增長10%，社會消費品零售總額年均增長5%，農村常住居民人均可支配收入年均增長8%。

實現上述奮斗目標，要求我們必須緊密結合建平實際，立足當前，謀劃長遠，著力在以下幾個方面，實現縣域經濟振興發展的新突破。

——加快轉型升級，建設實力建平。堅持把產業轉型升級作為提高經濟競爭力的關鍵舉措，緊緊抓住突破遼西北和縣域經濟三年攻堅計劃兩大戰略機遇，以“五個一工程”為引領，推進三次產業相互支撐、融合發展。突出抓好雜糧和畜牧產業，加快現代農業發展步伐，實現農業持續增效、農民穩定增收。重點抓好礦產品精深加工，大力培育家居和新型建材產業，盡快形成集聚效應，拉動經濟穩步增長。積極推進電商物流和特色旅游產業，支持特色小城鎮建設，不斷提升城鄉總體發展水平，著力建設實力建平。

——推動改革創新，建設活力建平。穩步推進行政審批、市場監管、財稅金融等領域改革，以改革增活力、促發展。強化對外開放，積極承接京津冀產業轉移，增強經濟發展動力。注重發揮自身優勢，積極向上爭取支持，推動建平加快發展。搭建政策平臺，激發大眾創業、萬眾創新活力。注重提高政府行政效能，完善考核激勵機制，有效調動各方面的積極性和創造性，切實推動干部作風持續轉變，發展環境更加優良、氛圍更加濃厚，著力建設活力建平。

——塑造文化品牌，建設文化建平。深入挖掘獨特歷史文化、紅色文化、民俗文化資源，堅持保護與開發并舉，推動形成具有建平特色的文化名片。以牛河梁紅山文化為根脈，以景區功能提升為重點，全力打造建平歷史文化品牌，彰顯建平對外影響力。加大對建平剪紙、絨繡等文化產業的培育和扶持力度，強化對外宣傳推介，不斷提高建平文化軟實力。完善公共文化服務體系，實施文化惠民工程，豐富群眾性文化活動，提倡全民閱讀，著力建設文化建平。

——打造宜居城市，建設美麗建平。堅持城鄉統籌，鞏固文明城市創建成果，扎實開展森林城市、衛生城市等創建活動。堅持綠色發展理念，持續推進生態環境綜合整治，逐步建立循環發展的經濟體系。切實加強城鄉基礎設施建設，加快美麗鄉村建設步伐，實施以綠化、亮化、美化、凈化、文化、智能化為主要內容的城市建設“六化”工程，以城帶鄉，城鄉互動，使全縣人居環境得到明顯改善，著力建設美麗建平。

——強化規范行政，建設法治建平。自覺接受縣人大法律監督和縣政協民主監督，使政府行為始終在法治框架下規范運行。堅持不懈地推進平安建設，強化社會管理創新，健全社會治安防控體系，保障人民安居樂業。進一步加大矛盾糾紛排查化解力度，下大力氣解決歷史遺留問題，積極營造平安穩定的社會發展環境。切實加強法治宣傳教育，認真落實普法規劃，在全社會推動形成遵守法律、弘揚法治的濃厚氛圍，著力建設法治建平。

——突出共建共享，建設幸福建平。始終把保障和改善民生作為政府工作的出發點和落腳點，著力解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題。實施鄉村振興戰略，推進城鄉統籌發展，不斷提高人民收入水平。大力發展教育事業，努力辦好人民滿意教育。實施積極的就業政策，促進社會充分就業。優化配置醫療衛生資源，健全完善城鄉醫療衛生體系。堅持精準扶貧精準脫貧戰略，到2020年與全省一道同步進入小康社會，真正讓發展成果更多更好地惠及廣大人民群眾，著力建設幸福建平。

明確目標真抓實干

奮力開創2018年經濟社會發展新局面

2018年是新一屆政府的開局之年，圓滿完成明年的各項工作任務，對于實現建平經濟社會振興發展至關重要。我們要全面貫徹落實黨的精神，深入實施縣域經濟發展三年攻堅計劃，按照市委、市政府提出的“五個一工程”項目建設年要求，堅定信心，滿懷激情，真抓實干，努力實現本屆政府工作的良好開局。2018年的主要預期目標是：地區生產總值增長7%，達到117億元；固定資產投資增長10%，達到34.1億元；一般公共預算收入增長10%，達到7.6億元；社會消費品零售總額增長5%，達到71億元；農村常住居民人均可支配收入增長8%，達到13014元。為實現上述目標，重點抓好以下七項工作：

一、統籌抓好招商引資和項目建設，堅定不移地增強經濟發展后勁

——大膽創新破瓶頸，全力抓好“五個一工程”這個經濟發展“主陣地”。繼續強化“五個一工程”平臺支撐產業、牽動項目的重要作用，加快推進路網工程及綠化亮化等配套設施建設，提升“五個一工程”整體形象和對外吸引力。經濟開發區要加快推進家居產業園、新型建材產業園建設，推動企業入駐達產，形成產業集聚效應。牛河梁紅山文化產業開發區要進一步完善基礎設施，更多地植入人性化旅游元素，實現文化保護與旅游開發的有機結合，使景區整體提升，盡快打造國家4A級景區。紅山中心商貿集聚區要突出產城融合，抓好重點項目建設，加快發展電商物流和商貿休閑等服務產業。農產品加工園區要圍繞全縣種植、養殖等豐富的農業資源，以系列農產品精深加工為重點，加快項目的謀劃和引進，實現整體工作的突破性進展。富山新市鎮要持續加大招商引資力度，加快盤活閑置資產，利用高鐵即將開通的有利契機，全力打造高鐵經濟商業圈和宜居宜業居住區。“五個一工程”各園景區要在加快自身發展的同時，注重融合發展、形成合力，引領帶動縣域經濟整體提升。

——盯住重點尋突破，切實抓住項目建設這個經濟發展“強引擎”。深入開展“項目建設年”活動，要倒排工期，強化服務，確保項目建設在層層推進中取得突破性進展。要圍繞縣域經濟轉型升級，把家居產業、新型建材、新能源產業、現代服務業、礦產資源和農副產品深加工作為項目建設的主攻方向，著力引進和建設一批接長產業鏈條、促進轉型升級、帶動致富增收的大項目、好項目，為縣域經濟振興發展提供有力支撐。

——主動出擊求實效，突出抓好招商引資這條經濟發展“生命線”。要把招商引資作為重點工作強力推進，緊緊盯住京津冀產業轉移，拿出主要精力，抽調骨干力量，有針對性地開展招商引資。要充分發揮“五個一工程”園景區和招商部門的主體作用，縣直相關部門和鄉鎮場街要自我加壓、主動上手，結合產業發展實際，創新招商方式，拓寬招商渠道，努力實現招商引資有成果、項目建設有成效。

二、統籌抓好產業發展和轉型升級，堅定不移地提高工業運行質量

——立足提質增效，在盤活存量上狠下功夫。加大資源整合力度，加快鐵精粉、膨潤土等傳統產業戰略重組，支持重點企業做大做強。加大陶瓷產業改造升級力度，打造建平陶瓷品牌。強化對現有存量企業的保障服務，幫助企業融資金、解難題、破瓶頸，減負擔、降成本、增效益。

——圍繞增強后勁，在做優增量上持續加力。依托家居產業園，著力引進大型家居制造和配套企業，建設功能完備的家居產業制造基地。依托新型建材產業園，全力推進新型保溫材料項目建設，打造東北地區具有一定影響力的新型保溫材料產銷基地。積極扶持多彩耐壓地磚等廢渣綜合利用產業，大力發展循環經濟。已經開工的風電項目要按期投產，光伏發電項目要快速推進，促進戰略新興產業發展。

——依托優勢產業，在轉型升級上做好文章。鼓勵企業加快技術創新，開發優質高端產品，提高市場競爭力。突出抓好產業集群建設，發展壯大礦產品精深加工、家居及新型建材等重點產業集群，推動優勢產業做大做強。支持創新型、創業型、成長型中小微企業發展，加快“小升規”步伐，壯大規模以上企業群體。

三、統籌抓好特色農業和精深加工，堅定不移地加快現代農業步伐

——放大品牌效應，積極發展高效特色農業。加快發展綠色、有機、無公害雜糧產業，擴大建平小米、紅小豆、蕎麥、苦參等地理標志產品的影響力，堅決叫響“中國雜糧之鄉”品牌。逐步引導培育壯大新型特色產業，著力打造具有建平特色的生態農業板塊。繼續加大節水滴灌推廣力度。扎實推進農業共營制改革。

——注重規模擴張，實現畜牧業發展新突破。積極推進牧原、溫氏、正邦等生豬養殖及深加工項目，加快建設東北地區具有一定影響力的全產業鏈生豬養殖基地。加強養殖小區、大場大戶和經紀人隊伍建設，在抓好生豬養殖的同時，穩步壯大肉羊、肉驢養殖規模，帶動農戶持續增收。

——接長產業鏈條，加快發展農產品精深加工。依托全縣豐富的農業資源，積極引進農業產業化龍頭企業落戶農產品加工園區。充分利用三家、黑水、朱碌科等園區的發展平臺，鼓勵引導農業合作社及小型農事企業進入園區、投資興業，實現企業和農戶雙贏，推動園區發展。

四、統籌抓好服務產業和旅游開發，堅定不移地發展壯大第三產業

——加快改造提升，做強傳統服務業。積極推進紅山物流商貿城、南外環倉儲物流園區建設進程，壯大物流市場，構建方便快捷的物流配送格局。加快朱碌科雜糧批發市場建設，確保明年投入使用。有序推進糧食協會和服務業商會建設，帶動傳統服務業轉型升級、健康發展。

——強化市場培育，做優新興服務業。依托電子商務產業園，加快與國內知名電商的合作，搭建支撐力強、輻射面廣、體現建平特色的電商平臺，推動建平雜糧等優勢品牌走向市場。加快推進大槐樹農村電商網點建設，推動形成覆蓋全縣的農副產品網上購銷體系。

——突出區域優勢，做精特色旅游業。堅持以城帶鄉，啟動全域旅游發展規劃編制。加快推進牛河梁景區封閉、展陳提升和景觀打造，努力爭創國家4A級景區。積極推進天秀山、燕長城等景區規劃設計和提升改造工作。深度挖掘建平剪紙、絨繡、民俗等文化旅游產品資源，精心包裝并加大宣傳推介力度，提升輻射面和影響力，讓建平特色旅游在拉動三產上發揮重要作用。

五、統籌抓好基礎建設和產城融合，堅定不移地推進城鄉協調發展

——堅持建管并舉，提升縣城城市品位。扎實推進城區路網建設，實施北外環、南濱河路、東濱河路等建設工程，形成“一環五橫八縱”的城市路網體系。繼續推進??：映喬?沃衛聿⒂諉髂瓿曬π釧??晟鋪嶸?仙健⒈鄙繳?止?埃?涌焓?厴???敖ㄉ璨⑹適畢蚴忻窨?牛?帕Υ蛟?ldquo;一河三帶九園”生態景觀體系。加快中興大橋、小平房大橋建設工程，確保早日建成通車。在去庫存的基礎上，科學有序推進和規范房地產業發展。積極探索城市管理體制創新，建立部門、街道、社區聯動機制，實施城市網格化管理。鞏固省級文明城市創建成果，推進省級森林城市、衛生城市等創建工作。

——完善功能配套，提升小城鎮建設水平。按照黨的要求，啟動實施鄉村振興戰略。積極盤活閑置資源，加快推進富山新市鎮建設。按照省級創建標準，扎實推進黑水黑毛驢文化特色鄉鎮建設。在此基礎上，以宜居宜業為目標，繼續謀劃包裝各具特色的小城鎮。加大小城鎮開發力度，提升整體發展形象。繼續實施美麗鄉村建設，完善農村公路體系，強化衛生環境綜合整治，著力改善村容村貌。

——強化綜合治理，提升生態環境質量。牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的發展理念，堅定走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路。大力推進礦山植被恢復及生態治理，重點抓好城市周邊綜合環境整治。積極推動空氣質量持續改善，有序整合城區熱源，鼓勵使用清潔能源。持續加大源頭治理和保護力度，深入落實河長制及“一河一策”治理方案，不斷提升水環境質量。

六、統籌抓好深化改革和鼓勵創新，堅定不移地激發內生發展動力

——聚焦降本增效，深入推進供給側結構性改革。加大城區商品房去庫存力度，盤活土地資源，促進城市開發。持續推進“營改增”工作。著力在增強公共服務能力、加強基礎設施建設等方面“補短板”，讓發展成果更多更公平地惠及于民。

——聚焦職能轉變，繼續推進“放管服”改革。適時開展市場準入負面清單工作，落實“雙隨機、一公開”和涉企檢查備案制度。積極推行網上審批，推進“多規合一”“多證合一”“一照通”改革，不斷提高審批效率。深化財政預算制度改革，強化預算管理監督。完成農村集體產權制度改革試點工作。繼續加大專項整治力度，進一步優化營商環境。

——聚焦產業發展，著力推進科技創新。實施創新驅動發展戰略，延伸礦產品和農副產品加工鏈條，培育壯大風電、光伏發電、家居及新型建材等戰略新興產業。推動大眾創業、萬眾創新，著力培育創新型企業群體。

七、統籌抓好民生改善和社會管理，堅定不移地推進和諧社會建設

——扎實推進脫貧攻堅，加快小康社會建設進程。繼續推行“五個全覆蓋”扶貧模式，嚴格對照貧困村、貧困戶退出標準，及時做好動態調整工作，實現有進有出、長效幫扶、動態管理。加大扶貧資金投入，嚴格扶貧資金監管，堅決完成69個貧困村銷號、11501人脫貧及貧困縣“摘帽”的任務目標。

——全面抓好民生保障，推動社會事業健康發展。調整優化財政支出結構，確保民生政策全部落實。強化社保基金征繳，擴大社會保險覆蓋面和受益面。加大基礎教育投入力度，完成義務教育發展基本均衡縣創建工作。推進鄉鎮衛生院規范化建設。實施農村文化惠民工程。啟動并推進全國第三次土地大調查工作。扎實推進平安建設，切實抓好穩定和安全生產工作，確保社會大局穩定。

——全力實施惠民工程，增強人民群眾幸福指數。1.繼續推進??：映喬?渦釧?こ蹋?繁C髂瓿曬π釧??.繼續完善提升南山、北山森林公園，加快濕地生態公園建設，適時向市民開放。3.繼續加大老舊小區、城市路網等提升改造力度，推進城市管理創新，不斷提升城市品位；4.積極爭取并適時啟動燕山湖引水工程，解決城區供水不足問題；5.在打通南外環路的基礎上，積極爭取并適時啟動總長度17公里的北外環道路建設工程；6.積極爭取并適時啟動總長度81公里的“大三線”道路建設工程，進一步提升東北部5個鄉鎮公路標準；7.積極爭取并適時啟動我縣應急指揮中心及城市規劃展示館建設；8.啟動高鐵站公路連接線及站房和站前廣場建設；9.修建“一事一議”村內戶外道路100公里；10.完成500戶城市棚戶區和農村危房改造。

勤勉從政勇于擔當

著力塑造新一屆政府銳意進取廉潔高效的新形象

發展需要勇擔當，打鐵必須自身硬。面對脫貧攻堅、全面建成小康社會和推進縣域經濟三年攻堅計劃的重大使命，我們必須忠誠履職、勇挑重擔，務實進取、廉潔從政，全面提升執政能力和服務水平。

一要旗幟鮮明講政治，堅決做到依法行政。認真學習貫徹黨的新思想、新理念、新部署，切實強化“四個意識”，堅持黨的領導，維護縣委權威，確保政府工作始終沿著正確的方向扎實推進。切實加強法治政府建設，弘揚憲法精神，樹立憲法至上理念，自覺接受縣人大法律監督和縣政協民主監督，堅持用法治思維和法定方式履行職責、推動工作，讓黨和人民賦予的權力始終在法治的約束下規范運行。

二要忠誠履職惠民生，堅決做到為民理政。堅持想民之所想、急民之所急、辦民之所需，始終把人民群眾對美好生活的向往作為我們的奮斗目標。注重多下基層、廣接地氣、善聽民意，對事關群眾切身利益的事情，要認真謀劃、敢于決策，定一件干一件、干一件成一件。少求面上光、多務民生事，少說不能辦、多想怎么干，團結和帶領全縣60萬人民，?哿ν?模?袷到?。??毆餐?輝5哪勘攴苡孿蚯啊?/p> 三要轉變作風求實效，堅決做到務實從政。大力弘揚求真務實的作風，對縣委、縣政府確定的工作要真抓實干、務求實效，不能只開會、不推動，不能只行文、不落實，更不能推三阻四、回避矛盾、半途而廢。嚴格執行政府工作規則，特別是對重點工作、重要任務，要擰緊螺絲、盯住不放，明晰工作責任、層層傳導壓力，咬定青山不放松、一張藍圖干到底，真正以實際行動取信于民，確保各項決策部署不折不扣地落到實處。

四要攻堅克難敢擔當，堅決做到高效執政。面對全縣經濟社會發展中遇到的困難和挑戰，敢于直面問題，敢于動真碰硬，敢于擔當負責，一步一個腳印地抓好各項工作落實。堅持以上率下、領導帶頭，盯人、盯事、盯結果，干練、快速、求實效，凡事定了就辦、承諾了就干，做就做實、干就干好，進一步提高政府的公信力、執行力和戰斗力，使政府工作一直釋放活力、時刻充滿激情。