法律規制論文大全11篇

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一、信用卡行為規范的必要性

信用卡不僅進入人們的消費生活，成為了主要的支付手段之一，并且也隨著經濟活動的開展功能不斷擴展，實現提現、貸款、資金運轉等功能。隨著信用卡業務的長足發展和信用卡業務的不斷增長，信用卡業務中的風險頻率也隨之增長，對發卡行、特約商戶、持卡人之間造成的損失也越來越大，風險中的問題也日漸嚴重。筆者在官方網上見到一個民意調查，對消費者用信用并如何看待當前中國的信用卡市場進調查，顯示市場混亂，無規矩占76．82％；比較有秩序，管理規范占14．98％：無所謂，幾乎不用占8．2％。這一顯示消息表明，信用卡市場在現在經濟市場中擁有廣闊的前景，但又存在著巨大的不足，中國信用卡市場的完善在中國經濟發展中是一個不能回避的話題。

二、信用卡欺詐的行為特點的法律性質分析

英國學者SalyoAoJoens認為，信用卡是一個信貸協議，它需要對購買進行支付，即使用者對發行者負有償還交易時用卡所支付的費用的義務。”信用是現代市場經濟、先進的科學技術和發達的銀行業務共同開發的金融產品，具有支付和信貸功能，是商業銀行向個人和單位發行的信用支付工具，是消費信貸的一種形式。”從法律角度看，信用是發卡機十勾持卡人就是用信用卡而產生的權利義務關系存在的憑證。在信用卡的使用下，持卡人與發卡機構構建的是特殊的金融服務合同關系，這個特殊的金融服務合同的主體是持卡人和發卡機構，客體是發卡機構及相關組織提供給持卡人的相關服務，內容是發卡機構和持卡人的權利義務。這一特殊的金融服務合同的特殊性體現在雙方的債務債權關系不確定，因為信用是先消費后支付的支付手段，是對預期的權利義務進行規定，所以體現了一定的不確定性。另外，信用卡下發卡機構和持人的權利義務的實現還涉及到特約商戶，特約商戶作為信用合同的一方當事人，持人和發卡機構的權利義務，需要特約商戶履行其相關義務才能實現。

發卡機構與特約商戶之間的合同關系是‘種消費款項的結算關系。存信用卡關系中，特約商戶實際上是銀行的人，它代表銀行接受銀行認可的信用卡。在跨行交易的結算中，即使特約商戶是與收單行簽訂特約協議，但由于它是代表發卡機構接受信用卡，特約商戶這時是發卡行的人，而不是收單行的人。信用卡交易是以發卡行的信用介入特約商戶和持卡人之間因購物或消費而產生債務債權關系，以信用卡為支付工具和信用工具。在信用卡交易中，發卡機構承諾收到符合規定是用信用卡的簽單即付款與特約商戶，獨立于作為其基礎的持卡人與特約商戶的消費關系之外，也不受持卡人與發卡機構之間的資金關系的制約。從實務上來講，發機構除了為持卡人和特約商戶提供結算及其他相關服務外，還以其巨大的信用為特約商戶提供付款擔保，為持人提供資金融通。從法律關系這個角度來說，發卡機構為持卡人和特約商戶提供相關服務之外，還與特約商戶形成一種獨立擔保關系，在持卡人信用賬，無足夠余額支付所購商品時，持卡人可以使用發行所給予的信用額度透支消費完成購物行為，其實質是發行墊付資金完成對特約商戶的付款。所以，信用卡在發卡行與特約商戶之間形成的是持人住用信用支付下有發行提供付款擔保的一種獨立擔保關系。

持卡與特約商戶的關系是一般的商品買賣和服務的法律關系，雖然采取的是信用卡這一方式進行支付和結算并介入了發卡行水完成整個消費行為，但是實務上和技術上百異于其他支付方式，但買賣或提供服務合同的雙方當事人的法律關系卻不實務的同而變化。

信用卡欺詐是指不法持卡人通過欺騙手段領取或偽造信用卡，并使用信用卡進行詐騙的行為。詐騙按照角色的不同可以分為商家詐騙、持卡人詐騙和第三方詐騙。商家欺詐來源于合法商家的不法雇員與欺詐者勾結的法商家。在實務中，商家雇員有機會接觸到持卡人的卡信息，這就有可能為使不法雇員保留或復制信用信息，通過信息的保留而進行欺詐。持卡人欺詐主要是不道德的真實持卡人所進行的欺詐，通常是持卡人充分利用信用卡的責任條款，在收到貨物后提出異議或言沒收到貨物，欺詐商家和發卡機構。第三方欺詐主要是不法分子利用非法獲取的信息，偽造和騙取信用卡并進行交易。行為人通過偽造相關信息來欺詐發卡行發行信用卡，這種情況下，一旦發卡行發行后，引起的法律關系是真實存在的，雖然在法律效力上其歸于無效，但在欺詐行為沒有被發現之前，無疑是擾亂信用卡市場秩序，侵犯了發卡機構的利益。行為人利用他人的身份進行欺詐，騙取發卡行發行信用卡進行使用的情形相對于利用虛假身份進行欺詐的情形更為復雜。根據當事人是否知情，可將這類行為分為當事人完全不知情情況下的欺詐和當事人知情的欺詐行為。由于當事人是在完全不知情的情況下，身份被行為人利用，其騙領信用卡的行為應與行為人虛構身份，偽造申請資料騙領信用卡的情形相同，對當事人不具法律效力，不需承擔法律責任：當事人知情情況下的信用卡欺詐行為，目前比較典型的是中介公司進行欺詐申領信用卡，即所謂的”套現”。中介公司一般打著”小額申請”、”快速融資”、”貸款綠色通道”的幌子來誘騙申請人。中介公司一般會告訴申請人，他們可向各家銀行同時申請信用卡，這樣申請信用卡的數量可達十幾張。每張信用卡可的信用額度可達2萬到5萬元，總額度就可答三四十萬元。然后，中介公司通過提供最全套的手續去”騙領”銀行的信用卡金卡。最后，中介公司通過POS機為申請人大量提現。當十幾張信用卡從銀行里辦理出來，中介公司都要向當事人索要10％到50％的手續費，如果當事人希望直接收到現金，中介公司也可以利用自己公司的POS機為當事人刷卡，使銀行資金轉入公司賬戶提出來。但我國目前還無專門針對這種犯罪形式的法律規定措施，所以只能依據相關的法律規定進行規制。

三、信用卡欺詐現有的法律規范

信用卡使用作為一種民事行為，我國《民法通則》、《合同法》、《刑法》、《中國人民銀行法》、《商業銀行法》等法律對信用進行了原則規定。《民法通則》的規定。我國《民法迪則》是調整平等主體的自然人之間、法人之間、自然人和法人之問的財產關系和人身關系的法律規范，當事人在民事活動中的地位是平等的，遵循自愿、公平、等價有償、誠實信用的原則。信用卡法律關系中最為摹砌的就是發卡行、持卡人和特約商戶三者的關系。

《中華人民共和國刑法》的規定。發機構始終面臨著申領人偽造資料騙取發卡機構信任的問題，非法持有人的詐騙問題，合法持有人惡意透支的問題以及特約商戶未盡職責的問題；持人則面臨著信用卡和身份證被盜竊、遺失的問題。因而《中華人民共和國刑法》第一百九十六條對使用偽造、作廢、冒用他人信用卡、惡意透支的(指持卡人以非法占有為目的，超過規定限額或者規定期限透支，并且經發卡行催收后仍不歸還的行為)及盜竊信用卡并使用的依本法第二百六十四條的規定定罪處罰。

金融法律的規定。《中國人民銀行法》和《商業銀行法》是我國金融法律體系中的兩部重要法律。《信用卡業務管理辦法》對信用卡業務中的主體，發卡機構、銀行、持卡人和特約商戶都具有約束力，而且在業務規定、業務管理、信用卡申領與銷戶、轉賬結算、存取現金、法律責任方面都作了明確的規定。其他包括《關于懲治破壞金融秩序犯罪的決定》、《關于辦理利用信忙許騙犯罪案件具體適用法律若干問題的解釋》以及各商業銀行關于信用的章程、特約商戶協議節、特約商戶操作程序、信用卡業務會計核算于續、信用卡保險單等都有針對信用卡使用有關的約定與規范。

我國目前關于信用卡的立法相對于實務的發展具有一定的滯后性，但其對各個部門法對信用卡的規制來看也有定的不足和弊端。目前我國調整信用的規范主要是法規規章及相關規范性文件，行政規章主要是中國人民銀行頒布的《銀行卡業務管理辦法》和中國銀行業監督管理委員會頒布的《電子銀行業務管理辦法》，其他規定散見于其他法律和最高人民法院作的少量司法解釋。信用卡法律立法層次低，權威性不強，不能充分保護消費者。其他規范性文件主要是由各商業銀行自己制定的信用卡章程。這些章程在信用卡交易實踐中扮演著十分重要的角色，但是他們在性質上是一種格式合同，法律效力沒有足夠的法律條文來支持。其次，表現為缺少調整信用卡法律關系的專門性法律，我國目前在調整信用卡方面的法律最為權威且最具操作性的規章是《銀行卡業務管理辦法》，但該《辦法》也并非針對信用卡專門而立，而是將各類銀行卡業務納入同一辦法進行了規范。其具體內容對己出現或可能出現的信用卡法律糾紛沒有做出比較完善的法律規定，信用的法律規制仍然存在嚴重缺失。另外，其對銀行制定信用卡章程的格式條款不加任何限制，亦不利于消費者權益的保護。

四、完善信用卡欺詐防范的法律規制

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要建構一套行政規制模式，首先要解決的是要素齊全問題，包括確立行政規制的功能、價值、依據、范圍、對象、主體、方式、過程、結果和監督救濟等，然后要解決不同構成要素之間的關聯性問題，保證諸構成要素相互匹配，避免出現“短板”。

就其實質而言，建構行政規制模式是一個試圖發現并改變規制關系主體行為選擇的成本/收益比率的過程。行政規制的法律設定不僅會影響規制對象的行為選擇，還會影響規制主體的行為選擇，通過保證規制主體行為選擇的理性來推動規制對象行為選擇的理性。就其形式而言，建構行政規制模式是一個制造出一種主次分明的主體關系的過程。要從事實上或者假想中一片混沌的社會現象中建構起一套輪廓清晰、取向明確的行政規制模式，就必須遵循某種取舍標準，首先建構一系列對立的范疇，諸如規制主體與對象、公益與私益、公共選擇與私人選擇等，然后再進行優先性排序，例如公益優先于私益、規制對象服從規制主體、公共選擇取代市場選擇等，通過承認一些變量和拒絕一些因素、強化部分變量和弱化部分變量的方式，建構起一個錯落有致的行政規制模式。在一定程度上，這類似于韋伯所謂的確立“理想類型”的過程。

建構一種行政規制模式，就是試圖通過可預期的法律之治來解決社會行動的不確定性問題，這是一個依托現實創造未來、客觀見之于主觀、努力將法治價值融入社會事實之中的過程，是一個有風險的試錯過程，存在著各種可能造成行政規制模式不合理的隱患。這主要包括：或者是模式的構成要素殘缺不全，例如缺乏績效評估；或者是模式的諸構成要素之間不匹配，例如權責不對稱；或者是對成本/收益比率產生非理性的制約與激勵，例如誘發行政規制的設租、尋租；或者是對模式變量的取舍不當、甚或掛一漏萬，例如行政規制的理論模式容易因追求模式的純潔性和可控性而將經驗、直覺、情感等非理性因素拒之門外；或者是在制造模式局部強弱對比的過程中因過分夸張而顧此失彼、甚或本末倒置，例如因片面強調行政規制的命令———服從性從而變異成權力本位。

傳統規制模式及其危機

所謂傳統的行政規制模式，就是一種以國家為軸心的行政規制模式，它有可能滑向兩個極端：在一個方向上對應于全能政府，主張更廣、更硬、更加直接的行政規制，將維護和保障國家對社會的全面控制當作法律的主題；在相反的方向上對應于夜警國家，主張更窄、更軟、更加間接的行政規制，將法律的功能定位為控制權力和保障自由。大多數傳統的行政規制模式處于兩個極端之間的某一點上。傳統的行政規制模式盡管在兩個極端形態上形成鮮明對比，但這并不影響二者分享一些共同特征，在相當程度上它們殊途同歸：

一是對抗性。傳統行政規制模式制造大量涇渭分明的對立范疇，這就使得一種非此即彼的對抗關系昭然若揭，它集中體現為規制主體與規制對象之間的對抗性，將公益與私益關系機械地理解為此漲彼消。二是單向度。行政規制主體是指令的發出者，行政規制對象是指令的接受者，二者之間是一種單向度的命令———服從關系。三是國家壟斷。行政規制的依據只能是“體現國家意志、由國家創制或認可、依靠國家強制力保證實施”的硬法規范，行政規制的主體只能是行使國家權力的行政機關，行政規制過程只能是一個單一的權力行使過程，國家在行政規制中居于單中心的壟斷地位。四是封閉性。就其主體而言，行政規制過程對規制對象和其他利害關系人往往是封閉的；就其評價機制而言，行政規制過程對規制對象和觀察者、評價者往往是封閉的；就其據以決策的信息和知識而言，行政規制往往只對單一來源開放，以邏輯排斥經驗或者因經驗排斥邏輯，不同知識之間不能兼容。五是形式主義。行政規制過程被似是而非地假定為“絞肉機”式的執法過程，重視的是形式合法性而非行政績效，注重過程導向而非結果導向，強調對上負責而非滿足公眾訴求。

這種與國家管理主義范式契合的傳統行政規制模式，因為公共治理的興起而越發地不合時宜，危機四起：一是行政規制的目標與手段關系出現斷裂，單一的命令———服從方式不足以有效滿足維護公共秩序、保障公共安全和促進公共福利的社會需求。二是行政規制的形式合法性背離實質正義，法律似乎得到實施，但公共安全并未隨之出現；或者雖然維護了公共秩序，但公民自由并未因此得到維護和拓展。三是理論、制度與實踐三者之間的各自為戰，合乎邏輯的規制理論沒有能力指導法律制度安排，法律設定的規制“效力”難以轉化為規制實踐的“實效”，規制實踐的經驗教訓在規制理論中得不到應有的反映，這就造成了行政規制理論的自說自話，行政規制制度安排的一廂情愿和行政規制實踐的各行其是

傳統行政規制模式帶來嚴重的規制失靈問題。行政成本居高不下，強制性規制收效甚微，規制目標經常落空。此外，還誘發權力濫用，設租、尋租屢禁不止，經濟領域的過度規制和社會領域的規制不足并存，行政規制存在著結構性失衡，行政管理的越位和錯位與公共服務的缺位和不到位并存。更加令人擔憂的是，行政規制的初衷主要是解決市場失靈問題，那些因行政規制的擠占而致市場機制無法發揮作用的領域，會發生公共選擇與私人選擇的雙重失效。

行政規制模式的重構

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1．2有關網絡輿論的法律規制多為懲罰性、義務性，預防性措施少網絡輿論在為言論自由打開一個通道的同時，也具有一定的負面影響，所以網絡輿論不可避免的會發生與法律沖突的現象，我國立法機關相繼出臺相關法律，但從這些法律中不難看出，條文中大多是以“禁止性”或“義務性”的內容存在。禁止性規定指的是法律對不得傳播的言論類型的列舉，即法律規定哪些言論不得發表。相繼出臺的司法解釋更體現出了“懲罰性”。相對于網絡科技的發展，這些法律的出臺同時也體現出了立法的滯后性，禁止性和懲罰性都是對侵權或違法后現象后的補救措施，但并沒能將立法與網絡科技相結合從源頭就避免違法現象的出現。

1．3對網絡管理處罰程序不夠透明化，缺乏法律依據我國行政管理部門對關閉網站或者BBS很少公布理由，甚至對一些政治敏感的話題論壇也會進行屏蔽。在整個關閉整頓程序中缺少法律程序，監管缺乏透明性。處罰部門法律依據不明晰，現今，對網絡輿論優劣的評價標準一直都很模糊，造成對網絡輿論的執法有很大的隨意性。有關行政部門對網站的監管缺乏透明性，導致網站難以通過行政訴訟或行政復議等途徑來維護自己的權利。

2．加強網絡輿論規制的若干建議

2．1完善互聯網立法縱觀我國關于互聯網的立法體系，立法機構比較雜亂，普遍層次較低，法律效力不強。憲法賦予公民言論自由權，網絡輿論正是公民在網絡上行使言論自由權的體現。用眾多的低位階法律去規范憲法賦予公民的權利實為不妥，應探索制定出網絡管理的龍頭法，有必要對網絡中的法律問題做統一的界定，對現有法律法規去粗取精，明細完善，制定出一部專門的網絡法。

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藥品作為一種特殊商品，是用來治療、預防和診斷人的疾病的產品，關系到人民的身體健康和生命安全。藥品廣告是消費者獲取藥品信息的主要途徑之一，但其具有信息不對稱的特性，消費者處于信息弱勢地位，因此世界各國政府都對其予以規制。我國也不例外，對藥品廣告進行規制的法律主要有《廣告法》、《反不正當競爭法》、《藥品管理法》、《藥品廣告管理辦法》、《藥品廣告審查辦法》、《藥品廣告審查標準》等，其中規定處方藥只能在專業期刊上廣告，非處方藥可以在大眾媒體上廣告；藥品廣告必須事先獲得審批，獲得藥品廣告批準文號等等。盡管法律對藥品廣告給予了特別的重視，但是違法的藥品廣告依然屢禁不止。

1違法廣告的表現形式

1.1從違反藥品廣告監管方面看違法廣告主要有未經審批擅自廣告、擅自篡改審批內容、違反禁令廣告。據統計，2005年9月至10月，各省、自治區、直轄市食品藥品監督管理部門依法通報批評并移送同級工商行政管理部門查處違法藥品廣告11198次，在這些違法藥品廣告中，未經審批擅自的為10345次，占違法廣告總數的92.4%；擅自篡改審批內容的有790次，占總數的7.1%；禁止廣告的63次，占總數的0.5%［1］。

1.2從違法廣告的內容及形式看違法廣告主要有如下表現：自我吹噓高治愈率、高有效率、安全無毒副作用；片面利用名人或患者形象做廣告；憑空杜撰獲得所謂國內外大獎，謊稱攻克國家或者國際醫學難題；法律禁止的治療腫瘤等7個方面的藥品廣告依然不斷；一些醫療機構打著專家坐診、專科門診、特色醫療等招牌，夸大宣傳，推銷所謂“特效”藥品；濫用廣播咨詢節目，以新聞報道、健康欄目、健康熱線等形式出現，內容卻涉及醫療機構名稱、藥品名稱、醫療器械及產銷商名稱，誤導病患者。

2違法藥品廣告屢禁不止的原因分析

2.1法律規范不完善雖然關于藥品廣告的法律規范種類繁多，但是藥品廣告法律規范的內容仍然不完善。如《廣告法》中有關虛假廣告的規定過于簡單，既沒有明確的概念，又沒有具體的認定標準，實際操作難度大。對明顯虛假的廣告判定起來比較容易，而對那些打球和邊緣性廣告判定卻有一定的難度。例如有的廣告大部分內容是真實的，只是在某一個方面表述是虛假的，能否把整個廣告認定為虛假廣告，即達到何種程度才算虛假廣告，廣告法沒有在這方面做出規定，致使查處案件時難以定性，若定為部分虛假則難以計算廣告費用，最后以未到工商部門辦理手續擅自此類廣告作為一般違法廣告案件了結此案，影響了查處力度。

2.2監管主體不統一我國目前的藥品廣告監督體制中，藥品廣告的管理機關是工商部門，省級以上藥品監督管理部門負責藥品廣告批準文號的審批。《中華人民共和國藥品管理法》第六十二條規定：“省、自治區、直轄市人民政府藥品監督管理部門應當對其批準的藥品廣告進行檢查，對于違反本法和《中華人民共和國廣告法》的廣告，應當向廣告監督管理機關通報并提出處理建議，廣告監督管理機關應當依法做出處理。”根據這條規定，藥品監督管理部門有責任對藥品廣告進行監督檢查，但卻無權直接處理，需由工商部門依法進行處理。因此醫藥廣告的審批和管理分屬兩個不同部門，部門之間缺乏協調監督機制，合力難以形成，也是導致違法藥品廣告屢禁不止的原因之一。

2.3經濟利益的驅使目前醫藥廣告主，無論是藥品的生產銷售商，還是藥品的使用單位——醫療機構，都是參與市場競爭的主體。在優勝劣汰的市場經濟體制下，面對激烈的競爭，那些小型醫藥企業和小型醫療機構在資金、人員和技術設備上自然處于劣勢，一方面他們研發能力低，輕研發重營銷，因此缺少高質量的產品和技術；另一方面他們為了搶占消費市場并獲取經濟利益，頻頻虛假醫藥廣告。

虛假醫藥廣告在媒體的泛濫，并非中國特有現象。經濟利益的驅使是造成這種現象的重要原因。老百姓對于藥品知識掌握甚少，不能夠憑借掌握的日常知識去判斷所有的藥品，因此，在廣告主，廣告者和受眾之間，其資源和權力結構顯然是一種不對稱的關系。如果缺少完善的管理和制約機制，這種不對稱性勢必影響大眾傳媒保持其理論層面上應有的社會公共性。廣告者——大眾傳媒需要經濟上對其進行輸氧輸血，這是有目共睹的事實，如果沒有廣告的支持，電視網和廣播網的節目不會成為免費的產品，而報紙也會相應貴上幾倍。但如果媒體過度依賴廣告收入，勢必會影響到傳媒的獨立性，甚至引發一系列的社會問題。媒介并不是不能判斷“可根治癌癥”、“一個月內增高5公分”等廣告的荒謬與虛假，只不過是為經濟利益的驅使，它們放棄了“把關者”應有的責任而為其大開綠燈，乃至于推波助瀾［2］。

2.4對違法藥品廣告不同主體的處罰不合理，處罰力度不夠《廣告法》第四十三條規定，未經廣告審查機關審查批準，廣告的，由廣告監管機關責令負有責任的廣告主、廣告經營者、廣告者停止，沒收廣告費用，并處廣告費用l倍以上5倍以下罰款。

筆者認為擅自藥品廣告主要是違背了行政管理秩序，對違法廣告人主要以行政責任處罰是適當的，但是，不能對各違法主體處以相同的處罰。行政處罰盡管不適用補償原則，但應當遵循過罰相當的原則，違法廣告主體不能因違法廣告獲得利益。擅自藥品廣告的廣告主、廣告經營者、廣告者從擅自廣告中的獲利是不同的，因此過錯程度也不同。廣告費是廣告經營者、廣告者的違法收入，是他們進行違法廣告行為的原動力，以此為標準對他們進行處罰是可以的。但對于廣告主，擅自的藥品廣告內容大多是虛假的或引人誤解的，因廣告給廣告主帶來的收入一般遠遠超過廣告費用，而與廣告費用也沒有直接的關系［3］。另外，根據《藥品管理法》，藥監部門對其也僅能處以“撤銷廣告批準文號”和“一年內不受理該品種的廣告審批申請”的處罰。這些處罰對于大部分違法廣告主來說“無關痛癢”，不能產生震懾作用。

3發達國家藥品廣告法律規制經驗借鑒

3.1美國美國是當今世界上廣告業最發達的國家之一。它的廣告投入幾乎占世界廣告總投入的2/5。為了有效管理龐大的廣告業，美國首先完善全國性和地方各州的廣告立法。

3.1.1按藥品的種類來劃分行政管理機構對藥品廣告的監管職能非處方藥的廣告由FTC進行審批和監管，處方藥的廣告由FDA進行審批和監管，這樣既有利于FDA從專業角度對處方藥進行有效的監控，也可以避免同一藥品廣告由不同部門進行監管所帶來的弊端。1962年，美國國會通過了FDCA《聯邦食品、藥品、化妝品法案》的修正案，將處方藥廣告管理權從聯邦貿易委員會（FTC）移交給了FDA，要求處方藥廣告主在廣告首次后，將廣告促銷材料作為促銷藥品上市后監督的一部分提交給FDA，并在FDCA中作了一些簡要的規定，特別強調處方藥廣告應包括關于有效性、副作用、禁忌證等的簡要說明。

3.1.2對違法藥品廣告的打擊力度大虛假廣告是美國廣告監管的重點。美國聯邦貿易委員會規定，凡是“廣告的表述或由于未能透露相關信息而對理智的消費者造成錯誤印象的，同時這種錯誤印象又關系到其所宣傳的產品、服務的實質性特點，這類廣告均屬欺騙性廣告”。因此，無論是直接表述，還是暗示信息，廣告者都要負責。另外，美國人的訴訟意識很強，如果有觀眾發現違規廣告，就會告知聯邦通訊委員會，通訊委員會則會出面調查此事。該委員會有權對違規嚴重的任何電視臺吊銷執照。聯邦貿易委員會也設立了專門的電話熱線和網站，接受消費者有關虛假藥品和醫療廣告等的投訴。一旦聯邦貿易委員會判定某一廣告為欺騙性廣告，可以要求廣告者馬上停播，并責令其更正的廣告。如果廣告者繼續播出違法廣告，將被處以高額罰款。同時，聯邦貿易委員會可以向聯邦地方法院提訟，法院有權凍結廣告者的全部資產，以備將來對消費者進行賠償。如果罪名成立，廣告者將面臨經濟賠償，甚至牢獄之災［4］。因此，對違法藥品廣告的打擊力度大，其違法成本高于違法利益，維護了法律的嚴肅性和有效性。

3.2德國德國媒體發達，醫療水平先進，其社會醫療保險體制非常完善，因此，藥品廣告的效果并不明顯，這樣就從營銷渠道遏止了藥品的虛假廣告；德國通過立法對醫藥廣告加以嚴格規定，又從根源上摧毀了虛假藥品廣告的溫床。德國1994年修訂頒布的《醫療廣告法》對包括醫藥及醫療設備等在內的所有醫療范疇內的廣告進行了嚴格規定，其中藥品方面規定：處方藥只允許在專業藥店中出售，也只允許在醫生、藥店銷售員及醫學研究人員等相關的專業性雜志上做廣告。非處方藥的廣告投放稍微寬松一點，但是對其廣告描述有苛刻的限制。

法律還規定，所有醫藥廣告必須清楚注明藥品副作用及服用介紹等相關要素，并單獨注明“為預防用藥風險及副作用，請您仔細閱讀藥品說明書并向專業醫生詢問”。

如此嚴格的規定對于制藥商來說廣告不能直接獲取利益回報，還不如投資于新藥研發。這樣一來，虛假藥品廣告也就不會出現了。

3.3法國法國國家衛生制品安全局在藥品廣告管理方面對專業廣告和大眾廣告都有一系列的具體要求，甚至從字體到字跡都有明顯的要求和標準。如在對專業廣告的要求中，該局特別提到對組成某種藥物名稱的所有單詞必須采取統一標準處理，無論是字跡、字體，還是顏色都應該完全一樣，以避免為突出廣告效應而弱化藥物的其他特點。為防止公眾利益受到侵害，該局規定，尚未獲得上市批準的藥品不得先期進行廣告宣傳；為避免夸大藥效，不允許在藥品廣告中使用“特別安全”、“絕對可靠”、“效果最令人滿意”、“絕對廣泛使用”等吹噓藥品安全和療效的過激字樣；為避免出現不公平競爭，不能在廣告中出現“第一”、“最好”等絕對字樣。此外，任何藥品在投放市場1年后，不能再繼續標榜為“新藥”。由此可以看出，對專業廣告的形式進行規范，也是很有必要的［5］。

4建議

借鑒國外藥品廣告法律規制的相關經驗，結合目前我國藥品廣告中存在的問題，筆者從法律規制的角度提出以下建議供參考：

4.1堅持藥品廣告強制審查制度藥品具有特殊屬性。一方面，藥品可以預防疾病，健康身體，但另一方面，如果藥品使用不當，也會危害使用者的身體健康和生命安全。對于廣大消費者來說，他們沒有能力評價藥品的質量與療效，也無法識別藥品的真偽。而藥品廣告作為一種傳播藥品信息的重要媒介，由于藥品的特殊性和消費者對藥品的無知性，目前我國的市場競爭機制仍不成熟，消費者運用法律保護自身利益的意識仍有待提高，這就要求政府對藥品廣告實施強制審查制度，通過專業技術人員運用專業知識對藥品廣告進行審核，防止虛假廣告進入市場，危害消費者健康。

4.2廣告監督主體多元化和有機化借鑒美國的相關經驗，從藥品的安全性角度出發，將處方藥廣告和非處方藥廣告劃歸不同監管主體進行監管，使同一類藥品廣告的審查、日常監管、處罰成為一個有機整體。

處方藥與非處方藥廣告的監管所需要的藥品專業知識的程度是不一樣的，從我國的情況出發，藥品監督管理部門匯聚了大量藥品監管的專業人才，對于需要藥品專業知識程度高的處方藥品廣告監管來說，將處方藥的監管職能交由藥品監管管理部門是合適的。而將非處方藥的審查交由工商部門，使其審查、日常監管、處罰成為一個有機整體，可以提高廣告監管工作的效率，也可以加大對于違法藥品廣告的處罰力度。

4.3從內容和形式上規范藥品廣告應將藥品廣告與普通的商品廣告區別對待，單獨立法對藥品廣告進行特別規制，從內容和形式上對藥品廣告做出具體規定。例如借鑒法國的經驗，對藥品廣告的用語進行限制，如藥品廣告中是否有絕對言詞，是否有誤導受眾的可能等，避免為突出廣告效應而弱化藥物的其他特點；對專家、名人、醫生、醫院做廣告及對兒童做廣告做出具體規定。

從保護消費者的利益出發，應借鑒德國的經驗，所有藥品廣告必須清楚注明藥品副作用及服用介紹等相關要素，并單獨注明“為預防用藥風險及副作用，請您仔細閱讀藥品說明書并向專業醫生詢問”。

4.4引入信用體系，建立企業信用檔案虛假廣告的是誠信缺失的表現，因此，治理虛假廣告，引入信用體系，值得探索。2004年9月30日，國家食品藥品監督管理局印發了《藥品安全信用分類管理暫行規定》，為藥品安全信用體系的完善奠定了法律依據。建立藥品企業信用檔案，進行信用等級評價，根據信用等級進行監管，激勵守信和懲戒失信，定期和不定期地向社會公布，創造鼓勵誠信，打擊失信的氛圍。同時向廣大消費者宣傳如何防范虛假廣告，鼓勵大眾積極參與到信用監管與評價中來，共同打擊虛假廣告的廣告主和者。

4.5建立更為嚴格的懲罰制度和實施更嚴厲的懲罰措施，明確各廣告主體的責任亂世必苛以嚴法。在歐美，許多國家將虛假的廣告列為違法犯罪行為，輕則罰款，重則判刑。即使是一次罰款，也能讓眾多作假者破產，也能使他們身敗名裂，也能使虛假廣告的制作商被清除出廣告行業。在目前虛假藥品廣告泛濫的嚴峻形勢下，我國應該借鑒國際上許多有效的做法，針對違法虛假藥品廣告制作企業和單位，建立更為嚴格的懲罰制度和實施更為嚴厲的懲罰措施，使它們的“違法成本”遠遠大于所獲得的非法收益。

發生藥品廣告違法行為要追究相關行為者的責任，特別是要加大對廣告者（媒體）的責任，將停業整頓、吊銷營業的行政責任也適用于廣告者。除行政處罰以外，還應明確違法藥品廣告行為的民事責任，由廣告主承擔患者由于服用該藥品而造成的損失，從實體和程序上加大對消費者的保護力度，嚴懲廣告主，從而維護法律的有效性和尊嚴。在懲罰主體上，除了廣告主、廣告經營者、廣告者外，還應該將廣告表演者列入廣告行為主體范圍。

【參考文獻】

［1］關于印發2005年第五期違法藥品廣告公告匯總的通知［Z］.國食藥監市［2005］627號.

［2］公文卿.虛假醫藥廣告及法律規制［J］.淮陰師范學院學報,2004,28:486.

篇（5）

加入世貿組織對中國保險業產生了深刻的影響，其中很重要的一個表現就是增加了保險業的組織形態。在《中華人民共和國加入議定書》中，中國政府承諾摘要：將答應外國非壽險公司設立分公司或合資企業，外資占51%。中國加入后2年內，將答應外國非壽險公司設立外資獨資子公司，取消企業形式限制。自加入時起，將答應外國壽險公司設立外資占50%的合資企業，并可自行選擇合資伙伴。這樣就在原有兩種形式的基礎上，增加了合資保險公司、獨資保險公司和外國保險公司分公司三種形式。①考察美國、日本、英國、德國、法國對外國保險公司在其國境內從事保險服務的組織形式，并無合資保險公司這種形式，[1那么，合資保險公司作為中國保險業入世的產物，對中國公司（即合資保險公司的中方投資者和中國保險公司）及外國保險公司來講，是一種雙贏的結果嗎？本文擬從合資壽險公司的目前狀況、運營中暴露的新問題及其法律規制的角度試作探索，以期拋磚引玉。

一、合資壽險公司的目前狀況及發展

（一）合資壽險公司的目前狀況

在中國加入世貿組織之前，外國保險公司即順應中國改革開放、招商引資的大潮，在北京、上海、廣州等城市開展保險服務。1992年，美國友邦保險公司在上海設立分公司，外資保險正式進入中國市場。1996年11月，第一家中外合資人壽保險公司--中宏人壽在上海安家。其他外國保險公司也紛紛通過設立代表處、設立分公司等多種形式進入中國，為外商投資的企業提供保險服務。

中國加入世貿組織后嚴格執行保險市場開放時間表，加快中國保險市場對外開放的步伐，更加加速了外國保險公司進入中國的進程，尤其在加入世貿組織3年后，中國答應外國壽險公司向中國公民和外國公民提供健康險、團體險和養老金/年金險服務，進一步拓展了外國壽險公司在華的業務范圍。截至目前，已有18個國家（地區）的124家外資保險公司在中國12個城市設立代表處188個，中國境內的外資保險公司已有41家，其中合資壽險公司有18家（見圖表）。②通過圖表，我們可以看出外國壽險公司進入中國設立合資壽險公司的方式無非兩種摘要：一是和國內保險公司成立合資公司。這是外資保險公司剛開始時的一般選擇方式，但在實踐過程中，這種方式組建的合資公司內部管理摩擦很大。于是出現了第二種合資方式，即外資保險公司開始選擇和國內大型企業聯合的方式，設立合資保險公司。通過分析表中的資料，我們可以看出，通過第一種方式設立的合資壽險公司只有3家，僅占17%，而通過第二種方式設立的公司有15家，占83%。另外，這些國內大型企業具有四個很明顯的特征摘要：一是多數都是國務院直屬企業，具有很好的政治背景；二是多數具有國際背景，在海外設有分支機構，和外資有共同的語言背景；三是這些企業都是中國目前最具有資本實力的企業，有良好的資本背景；四是這些企業在中國的主要城市都有網絡，具有良好的網絡背景。[2

（二）合資壽險公司在中國的蓬勃發展

據保監會統計，2004年全國壽險保費收入為3228億元，所有外資保險公司的保費收入總和為84.34億元。③

合資壽險公司能夠在短短的時間內取得如此驕人的成績，同和其合資的國內大型企業也有一定的關系。進入中國市場的眾多外資壽險公司，其中方合作伙伴無一不是實力雄厚的大型企業集團，而這些大型企業集團又無一不是在其行業內具有行業優勢或壟斷地位的優勢企業。那么，對于和這類具有行業優勢或壟斷地位企業合資的外資壽險公司而言，可以在通過合資方式正常進入市場的同時分享其中方合資者的優勢資源，可能借助于中方股東力量形成對于局部市場資源的控制，取得其獨資進入市場根本不可及的利潤。上述分析并不是危言聳聽，在合資壽險公司的運營過程中，確實出現了"搭便車"的現象。

二、合資壽險公司之法律檢討

（一）合資壽險公司運營中出現的新問題

合資壽險公司在實際的經營運作過程中也出現了一些新問題，如2004年3月中美大都會人壽保險公司意圖獨家經營首都機場航意險產品，2005年2月中意人壽保險有限公司為中石油39萬已退休員工制定的高達200億元的團體退休年金計劃（以下簡稱"大都會人壽機場航意險風波"、"中意人壽200億年金事件"）。"大都會人壽機場航意險風波"、"中意人壽200億年金事件"，充分地體現了中外保險競爭方面的矛盾、充分地體現了我國保險市場在合資壽險公司組織結構方面存在嚴重的制度缺陷。

這些矛盾和缺陷肇因于《中華人民共和國加入議定書》中的下列條款摘要：自加入時起，將答應外國壽險公司設立外資占50%的合資企業，并可自行選擇合資伙伴。這條規定，從表面上看，對于外資壽險公司采取合資形式是對民族保險業的一種保護，對于外資壽險公司在中國市場的發展是一種限制，是為了避免國內壽險資源的大量外流，屬于一種保護辦法。這一規定意在提高門檻，但實際效果可能并非如此--外資壽險公司獲得了和任何一個中國優勢企業結盟的機會，而且外資壽險公司（友邦除外）只有選擇中國合作伙伴才能獲得進入中國市場的惟一通道。

（二）合資壽險公司制度缺陷的法律分析

在"大都會人壽機場航意險風波"中，中美大都會人壽保險有限公司意欲獨家壟斷首都機場航意險的行為，是借助于機場這一具有自然壟斷地位的場所來獨家銷售保險的行為。從其他壽險公司的角度，該行為屬于不正當競爭；從消費者權益保護的角度，該行為剝奪了消費者的自由選擇權。在"中意人壽200億年金事件"中，200億元是一個人為的紀錄，不是真正通過市場行為獲得的，是向關聯企業業務轉化的結果，此舉屬于重大的關聯交易，對于內資保險公司和外國獨資保險公司都是不公平的。上述事件中的外資壽險公司，其中方合作伙伴絕大多數為行業內具有優勢或壟斷地位的大型企業集團。因此，"肥水不流外人田"，合資壽險公司中的中方股東一旦利用行業優勢或壟斷地位，為合資壽險公司謀求控制行業內的保險市場資源（如中方股東的關聯企業和下游企業的保險資源），無論是對民族保險業，還是對獨資保險公司來說，都是不公平的。假如這種模式被大規模效仿，我國保險市場已經建立起來的公平競爭的秩序將遭到嚴重破壞，那些參和合資的外資保險公司將成為實際上的最大受益者，我國民族保險業的根本利益將受到嚴重沖擊。

若從國內大型企業集團的角度來分析，我們可以看到，一些希望充分利用壟斷地位或股東優勢分享保險市場資源的國內大型企業，由于現行法律法規的限制，在不能直接成立高比例控股的保險公司或自保公司的情況下，利用合資壽險公司組織形式存在的制度缺陷和外資希望盡快進入中國保險市場的心態和外資組建合資公司，從而在法律和組織形式上建立了利用壟斷地位或股東優勢分享保險市場資源、獲得非市場經營利潤的平臺。換句話說，中國合資壽險公司組織結構的制度缺陷，為壟斷型企業樹立了通過組建合資保險公司來獲取保險壟斷資源和變相組建專業自保公司的榜樣，獲取非市場化的保險經營利潤。④

同時，和這些國內企業合資的外資公司以其品牌、資本實力幫助中方合作伙伴順利實現這種利益，并且在短期內就可以分享其獨資進入市場根本不可及的利潤。加上我國對于外資和合資保險公司實行優惠稅收政策，造成中外合資壽險公司享有國內股份保險公司和外資獨資壽險公司根本不可能同時獲得的壟斷利潤和稅收優惠，形成了事實上的中外合資壽險公司和其他組織形式壽險公司的不公平競爭。

（三）合資壽險公司組織形式的法律適用

進一步分析這種不公平競爭或制度缺陷的成因，是中國現行相關法律法規有關合資壽險公司之條款的不一致。按照《中華人民共和國保險法》（1995年制定，2002年修訂，以下簡稱保險法）第70條，保險公司應當采取股份有限公司和國有獨資公司的組織形式；而《中華人民共和國中外合資經營企業法》（1979年制定，1990、2001年修訂，以下簡稱合資企業法）第4條規定，合營企業的形式為有限責任公司。那么，合資壽險公司的組織形式應該適用哪條規定？

筆者認為應該適用保險法第70條，而不是合資企業法第4條的規定。因為，保險法和合資企業法的規定均不能定奪合資壽險公司采取何種組織形式為妥，若認為保險或合資中任一項為非凡事項均不具有信服力，也就不能適用"非凡法優于一般法"的原則，那么，宜采用"新法優于舊法"的原則，⑤從而適用保險法第70條之規定，此其一。其二，合資壽險公司采用股份有限公司的組織形式，可以避免采取有限責任公司形式的上述制度缺陷和可能引起的不公平競爭。若合資壽險公司采取股份有限公司形式，即應符合《中華人民共和國公司法》（1993年制定，1999年修訂）第75條的規定，有五人以上為發起人。這樣，按照中國股份保險公司的一般實踐，單一股東持股比例通常不超過總股本的10％，[3股權結構相對分散，從而很少依靠股東業務，需全力開拓市場業務，必須按照公平競爭原則通過市場獲得業務，幾乎沒有可能借助于股東力量形成對于局部市場資源的控制，也就從根本上避免了不公平競爭的產生。

三、合資壽險公司法律規制的構想

第一，保監會應盡快出臺規范保險市場團體險的專門細則。

團體險領域的違規經營行為屢見不鮮摘要：一是內外勾結，長險短做，躉交即領，變相抬高最低收益；二是將團險退保金直接以現金形式支付給被保險人；三是未經報備的協議承保較為普遍，少數公司還有虛增保費的新問題。[4有些企業竟然出現了借保險渠道洗錢、先買后退的現象。另外，外資壽險公司的上述壟斷行為除了損害民族保險業、其他組織形式保險公司的利益外，一旦外資壽險公司獲得對于國民經濟舉足輕重的關鍵企業或部門的團體保險合同，甚至可以通過技術分析獲得一個企業或行業里極其重要的信息，對整個行業乃至整個國家的經濟平安都將產生重大的影響。

考察中國現行保險法律法規，規范團體險的規定并不完善，包括摘要：2000年7月25日中國保監會下發的"有關規范人身保險經營行為有關新問題的通知"（保監發2000133號文件），2001年中國保監會下發的"有關整頓和規范人身保險市場秩序的通知"。這些規章僅對投保團體成員總數和比例、退保金和滿期生存給付金支付方式做出了原則性規定，要求對長險短做、躉交即領、現金返還等保險經營方式進行清理整頓，并無具有可操作性的細則，尤其未對外資壽險公司經營團體險做出非凡規定。因此，為了防止外資壽險公司違規行為和危害國家經濟平安行為的發生，國家相關部門應當制定限制某些企業或行業向外資壽險公司投保團體保險的規定。

第二，理順公司股權關系，增加股東，以平衡關系，減少壟斷概率。

中國現行保險法和合資企業法有關合資壽險公司組織形式之條款存在不一致，致使外國保險公司有機可乘，回避保險法的不利規定而選擇合資企業法的有限責任公司形式。在和國內大型企業合資的面紗下，合資壽險公司實質上僅具有中方和外方兩個股東，不符合保險法的規定。另外，這種做法也不符合國民待遇原則，是對中資保險公司和外資獨資保險公司的歧視。

在目前尚無法律對于合資保險公司的組織形式進行非凡規定的情況下，要求合資壽險公司的股東數量必須符合公司法第75條的規定，按照股份有限公司的組織形式管理和約束合資壽險公司，解決目前合資壽險公司組織結構存在著的不合規新問題，在相同的組織結構下為中外保險公司創造公平競爭的市場環境。

第三，加強對國內大型企業的管理和法律規制。

合資壽險公司的中方投資者無不是所在行業內具有行業優勢或壟斷地位的優勢企業。一方面，這些優勢企業可能利用其行業壟斷地位，向行業內的其他企業施加某種影響，為該壟斷企業為股東的合資壽險公司拉業務。另一方面，這些優勢企業可能利用其控股股東的地位，將其下屬公司及關聯公司的保險業務統一交由該壟斷企業為股東的合資壽險公司。為防止上述情況的發生，反壟斷法、公司法應當對國內大型企業的壟斷行為、控制股東行為及關聯行為預設規范，加以有效規制。

第四，充分發揮保險行業協會的自律職能和市場保護職能。

世貿組織規則約束的是成員國政府的行為，對行業協會沒有拘束力，所以在加入世貿組織后，行業協會應承擔起原先由政府行使的許多管理和審批職能，并尋找和挖掘合理規避世貿組織規則的楔入點和突破口，以最大限度地維護市場秩序、保衛經濟平安和國家利益。因此，中國保險行業協會可以制定本行業的發展規劃及本行業的市場準入、技術準入條件和從業標準，消除合資壽險公司的"超國民待遇"，維護民族保險企業的利益，保護經濟平安和國家利益。

四、結語

中國政府根據加入世貿組織的承諾，規定外資壽險公司進入中國保險市場必須采取合資方式，并且要求外資占合資公司的股份比重不得超過50％，但是對于合資壽險公司的中方股東數量沒有做出任何明確的規定，從而形成了目前事實上存在著的合資壽險公司組織結構中股東數量僅為中資和外資兩個股東、中方單一股東控股50％的目前狀況。在這種股權結構中，隨著團體險向外資的開放，"肥水不流外人田"，中方股東和合資公司大簽團體險保單的情況是可以預見到的。這將嚴重損害民族保險業的利益，對于內資保險公司和外國獨資保險公司都是不公平的，必將打亂中國壽險市場的整體格局。我國監管當局應當果斷采取決策，果斷杜絕中方壟斷資源的國企和外資合資的壽險公司在團體險市場上野蠻的開拓。

注釋摘要：

①《中華人民共和國外資保險公司管理條例》（2001年制定）第2條。

②數據來源摘要：中國保險監督管理委員會官方網站http摘要://，訪問時間摘要：2005年4月1日。

③數據來源摘要：中國保險監督管理委員會官方網站http摘要://，訪問時間摘要：2005年4月1日。

④中國目前尚未確立自保公司的法律地位，一定程度上限制了巨額保費的某些大型企業集團的資金運用，一定程度上造成了資金的浪費。中遠集團為了節省保險成本、改善企業現金流量，通過中遠國際控股有限公司在香港設立了中遠(香港)保險顧問有限公司，目的是使中遠(香港)保險顧問有限公司成為中遠系統獨家自保公司。資料來源摘要：http摘要://.hk，訪問時間摘要：2005年4月2日。

⑤《中華人民共和國立法法》（2000年制定）第83條摘要："同一機關制定的法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章，非凡規定和一般規定不一致的，適用一般規定；新的規定和舊的規定不一致的，適用新的規定。"

參考文獻摘要：

[1魏華林，王文祥．保險業的世貿規則及國際慣例[M．北京摘要：中國言實出版社，2001，142-143，161，169，179，188-189．

篇（6）

城鎮住房制度和國有土地使用制度改革以來，我國房地產業得到了快速發展。與此同時，房地產中介服務業也日益興隆。但是近年來，房地產中介服務實踐中暴露出了許多問題，其中最易產生糾紛、存在問題最多的是房地產居間服務①領域:從事房地產居間的中介公司的資質、從業人員的素質良莠不齊，整體誠信水平不夠理想;一些中介公司不遵守職業道德，信息披露不真實，欺瞞詐騙，成為消費者眼中的“黑中介”。②目前我國除個別地方性規定外，規范房地產居間服務的全國性法律、行政法規和規章寥寥無幾，導致人民法院在審理房地產居間糾紛案件時缺乏有效的法律依據，不少消費者的合法權益因此無法受到保護。2009年初，我國住房與城鄉建設部全面啟動了五年立法規劃，《城市房地產管理法》的修訂是其中的重點。借助《城市房地產管理法》修訂的契機，如果能將“房地產中介服務”設為未來新法中單獨的一章，對目前房地產居間服務領域暴露出來的問題作出統一、全面的規定，不但可以進一步規范和完善房地產居間服務，而且可以為司法部門處理房地產居間糾紛提供明確的法律依據。本文著重從立法論的角度，對房地產居間的一些法律問題進行探討。本文的房地產居間，是指提供訂立房地產交易合同的信息或媒介服務并收取費用的經營活動，屬于房地產經紀服務的一種。

一、房地產居間商的盡職調查與如實報告義務

如果房地產居間商向委托人提供的信息不實，由此導致委托人遭受損失，則房地產居間商是否需要賠償?這涉及房地產居間商是否負有盡職調查與如實報告義務的問題。我國《合同法》第425條規定:“居間人應當就有關訂立合同的事項向委托人如實報告。居間人故意隱瞞與訂立合同有關的重要事實或者提供虛假情況，損害委托人利益的，不得要求支付報酬并應當承擔損害賠償責任。”但對于房地產居間商是否負有盡職調查與如實報告義務的問題，學術界和實踐中都存在爭議，主要有兩種觀點:一種觀點認為，根據《合同法》第425條的規定，房地產居間商只在故意隱瞞事實或故意提供虛假情況時才對委托人承擔賠償責任，其只需將自己知曉的情況報告委托人即可，不負有積極調查的義務。審判實踐中已有法院采此觀點。如在“羅家聰與廣州市百富誠金發物業有限公司居間合同糾紛上訴案”中，原告百富誠金發物業有限公司、被告羅家聰與業主黃繼紅三方一起簽訂《房屋居間買賣合約》后，被告以查知該屋賣方曾將戶籍遷入該屋而使其購房使小孩入讀地段內小學的計劃落空為由，拒絕給付原告居間服務費。該案的一、二審法院均認為:原告作為居間商只是向委托人提供了訂立合同的機會，買賣雙方在原告撮合下見面協商合同事宜，被告應自負對賣方關聯證件和事實的審查責任，根據《合同法》第425條的規定，由于被告不能證實原告有故意隱瞞或提供虛假重要情況的證據，故其仍應向原告支付居間服務費。

另一種觀點認為，房地產居間商不但要將自己所明知的情況報告委托人，還應當盡到必要的調查、核實義務，以保證相關信息的真實性。因為居間商是“從事房地產居間活動的專業人士，委托人正是基于對居間商的信任而委托其進行居間活動的，委托人相信以居間為職業的居間商在該類居間行為中具有超越常人的辨別能力，其能為委托人訂立合同提供真實信息和便捷途徑，故居間商應對信息的真實性負責”③。目前，我國有些法院采此觀點。如在“廣州市德誠行地產有限公司與聶杰華居間合同糾紛上訴案”中，一、二審法院均認為:原告德誠行地產有限公司在向被告聶杰華提供房屋買賣中介服務時，本應詳細了解房屋情況以確定房屋是否存在瑕疵并向被告如實報告，但其疏于審查而未能履行如實報告義務，存在一定過錯。基于此，判令被告向原告支付部分傭金和咨詢費。

筆者認為，房地產居間商不但有如實報告義務，而且負有一定程度的積極調查義務。首先，房地產居間商是從事營業性中介服務的專門機構，而不是民事上的一般居間人。一般來說，委托人都是因為相信以中介服務為職業的房地產居間商在房地產居間活動中具有高于普通人的專業知識和辨別能力，能為委托人提供真實、準確的信息，所以才委托其提供訂立合同的服務的。其次，委托人一般都會支付一筆不小的中介費給房地產居間商。從對價的角度看，房地產居間商與民事上一般的受托人、居間人不同，其所收取的報酬較多，因而應承擔較重的法律義務。最后，我國不少已經實施的或正在起草的地方性法律文件都對房地產居間商的盡職調查與如實報告義務作了明確規定。如《深圳市房地產業協會經紀行業從業規范》第14條規定“房地產經紀機構在從事房地產經紀業務時，應當核查委托人的身份證明及物業權屬證明，以及該物業抵押、質押、出租、產權糾紛等真實情況，并與委托人簽訂經紀合同或合同”，《廣州市房地產中介服務管理條例》、《寧波市房地產中介服務條例》、《汕頭市房地產經紀服務管理辦法》、《貴陽市房地產中介服務管理暫行規定》(征求意見稿)、《蘇州市房地產中介管理辦法》、《杭州市房地產中介服務管理辦法》(征求意見稿四)也都作了相關規定，這些規定反映了各地的現實需要。1999年我國臺灣地區《民法》債編修正時，增加了第567條第二款“以居間為營業者，關于訂約事項及當事人之履行能力或訂立該約之能力，有調查之義務”。我國澳門地區《商法典》第713條也規定:“對于與法律行為之評價及安全有關且能影響法律行為之訂立之情況，居間人有義務就其所知通知當事人。”

筆者建議，我國《城市房地產管理法》應增加這樣一條:“從事房地產居間業務的房地產中介服務機構應對與房地產交易有密切關系的事項進行必要的調查、核實。從事房地產報告居間業務的房地產中介服務機構應當向委托人、從事房地產媒介居間業務的房地產中介服務機構應當向雙方當事人如實報告上述事項及調查核實的結果。”其中“與房地產交易有密切關系的事項”一般包括:(1)交易標的物的基本情況，如房地產的坐落位置、面積、產權歸屬、建筑年限、法定用途、土地出讓金繳納情況，抵押權、地役權、出租權等房地產上存在的他項權利情況;(2)當事人的基本情況，如當事人的真實身份、信用情況、是否顯無履行能力等;(3)與房地產交易有密切關系的其他事項。實踐中房地產中介服務機構一般需要對房地產的產權歸屬、建筑年限、法定用途、土地出讓金繳納情況以及抵押權、地役權、出租權等房地產上存在的他項權利情況向房地產登記機構及其他相關部門進行核實;對房地產的坐落位置、面積、是否存在明顯瑕疵等進行實地調查;對當事人的基本情況進行必要的審查。

二、居間費用的承擔

居間費用是指居間商進行居間活動所支出的費用，一般包括交通費、復印費、通訊費等。關于居間費用由誰承擔的問題，理論上和實踐中一直存在很大爭議。我國《合同法》第426條、427條明確規定，居間商促成合同成立的，居間費用由居間商負擔;居間商未促成合同成立的，可要求委托人負擔居間費用。但有些學者對《合同法》的這一規定提出了質疑，認為居間費用的負擔原則上從當事人約定;當事人無約定時，應依民事居間或商事居間而不同:若為商事居間，居間費用由居間商負擔;若為民事居間，居間商可以要求委托人承擔必要的居間費用。④理由是:第一，居間費用是居間合同的條款之一，依合同自由原則，當事人有權自主約定，只有在當事人未約定時才適用法律規定;第二，將居間費用的負擔與合同是否成立聯系在一起沒有根據;第三，在商事居間中，居間商從事居間活動是一種營業行為，這種營業行為不可避免地存在一定的市場風險，按照市場經濟的基本法則，居間商應承擔這一風險。⑤

從國外立法來看，在當事人對居間費用有約定或存在慣例的情況下，各國(地區)都規定尊重當事人的約定或者慣例;而在當事人對此沒有約定的情況下，各國(地區)采取的態度是不一樣的。如《德國民法典》第652條第二款和我國臺灣地區《民法》第569條都規定，不論居間商是否促成合同成立，居間費用的承擔都依當事人之自由約定，在沒有約定的情況下由居間商承擔，居間商不得要求委托人支付。而《意大利民法典》第1756條規定:“除非有相反的約款或慣例，實施了他人委托事項的居間商，即使未完成該事項，也有費用償還請求權。”⑥

筆者認為，盡管我國《合同法》與《德國民法典》、我國臺灣地區《民法》對于居間費用承擔問題的規定不同，但在實務操作中的結果可能不會相差很遠。從我國房地產居間司法實務來看，法院對居間未成時因必要費用的計算、支付等引發的糾紛案件，一般要求居間商證明:(1)該費用的必要性;(2)該費用的關聯性。“作為原告的居間商舉證證明這些較為困難，往往也不經濟，加之有時其還需維持與委托人的友好關系，因此實踐中居間商在居間未成時一般并不要求委托人支付從事居間活動所支出的必要費用。”⑦筆者認為，基于房地產中介服務機構與作為消費者的委托人之間的地位并不平等的現實，如果允許當事人就居間費用的承擔自由約定，很可能會造成不公平的格式條款大量出現，損害消費者的合法利益。而賦予居間商居間費用請求權并不會過分加重委托人的負擔，因為居間商請求居間費用必須證明費用產生的必要性與關聯性。居間商通過訴訟程序向委托人請求居間費用時，法院可在費用的必要性與關聯性上進行具體判斷，以平衡當事人之間的利益。綜上，在《城市房地產管理法》中有必要進一步明確房地產居間費用的承擔問題，具體可規定如下:“房地產中介服務機構提供居間服務，未促成合同成立的，有權要求委托人支付從事居間活動所支出的必要費用。”

三、房地產居間商與其促成的合同的關系

在房地產居間活動中，有不少房地產中介服務機構和服務人員在居間合同或其促成的房地產買賣、租賃等房地產交易合同中增加約定“若房地產交易合同的一方當事人未履行房地產交易合同，其應當向房地產中介服務機構支付一定的違約金”。這種合同條款是否有效?司法實踐中有法院認為，居間商不得享有交易雙方當事人的合同權利，因此，居間活動所促成的合同中不得約定“當事人未履行合同義務時向居間商承擔違約責任”。也有法院認為，這一約定是居間活動所促成的合同的當事人將其合同權利部分地讓與居間商享有，該讓與行為不違犯法律的強制性規定，故這種合同條款合法有效。

筆者認為，我國《合同法》第424條規定，居間合同是居間商向委托人報告訂立合同的機會或者提供訂立合同的媒介服務，委托人支付報酬的合同。據此，居間商的義務是促成委托人與他人訂立合同或者向委托人報告訂立合同的機會，其不是所促成的合同的當事人，不享有所促成的合同中的權利，也不負擔所促成的合同中的義務。居間商一旦促成了合同，就有權請求報酬，如果不存在因居間商的原因造成合同無效或可撤銷的情形，即便居間商促成的合同的當事人有違約行為，居間商也不會有任何損失。因此，當居間商所促成的合同的一方當事人違約時，其不能請求違約方向自己承擔違約責任。我國臺灣地區《民法》第574條就明確規定，居間商就其媒介服務所促成之契約，無為當事人給付或受領給付之權。此外，房地產交易合同的一方當事人將其享有的違約金請求權轉讓給居間商的，必須有明確的轉讓協議，轉讓方不再對另一方享有違約金請求權。實踐中通常都是居間商單方在居間合同中設置“委托人如違反對交易合同另一方當事人的義務，必須向居間商支付違約金”之類的條款，交易合同的另一方當事人并未明確將自己享有的違約金請求權轉讓給居間商。因此筆者認為，有必要在《城市房地產管理法》中規定:“房地產中介服務機構從事房地產居間活動，對于其所促成的房地產交易合同，不享有合同權利，不負擔合同義務。”

四、委托人私下簽訂購房協議的法律后果

實踐中有不少委托人在委托房地產中介服務機構提供居間服務后，一旦獲得了某些締約信息，就私下與對方當事人進行交易，避開中介服務機構，以逃避支付居間報酬的義務。這種現象常被稱為委托人“跳單”。委托人“跳單”使得房地產中介服務機構從事居間活動的目的落空，給中介服務機構造成了損失。目前，我國對于委托人“跳單”的糾紛還沒有統一妥當的解決方式。在居間合同中約定了違約金條款的情況下，有的法院會判決“跳單”的委托人支付違約金⑧，但在沒有違約金條款的情況下，“如果訴諸法院，中介服務機構有可能只能要求委托人為此支出必要費用或請求損害賠償(如果有損失的話)，不太可能獲得中介費用”⑨，中介服務機構還要支付訴訟成本、承擔訴訟風險。委托人“跳單”違反了誠實信用原則，對房地產居間服務業的發展相當不利，有必要對此進行立法制。

篇（7）

一、我國公用企業壟斷法律規制的實施障礙

中國公用企業壟斷的法律規制已經啟動，然而，實施成效卻不盡如人意，這主要是因為存在如下幾方面的反壟斷法律實施的障礙：

（一）公用企業壟斷法律規制的制度基礎不完善

反壟斷必須有良好的制度基礎，包括法律和政策。首先，市場經濟國家在反壟斷時，都有與時俱進的反壟斷法律制度作為行為依據。如前所述，我國至今尚未出臺《反壟斷法》，其他專門性立法也很不成氣候，可謂無法可依。反壟斷依然停留在政府官員和學者的不見得有價值的“價值理念”中，難以制度化。若非有《反不正當競爭法》中兩個未中壟斷要害的條款，中國的公用企業反壟斷法律規制根本無從談起。其次，在對公用企業壟斷性環節實施反壟斷控制，建立管制制度（如市場準入、價格確定以及普遍服務等）時，還必須在競爭性環節充分引入競爭。在反壟斷制度不健全的情況下，管制制度還具有過渡性質的反壟斷功能，如網絡間的互聯互通。但按照現代管制制度的最基本的獨立性原則，我國的公用企業改革一直沒有對管制制度的建設給予足夠的重視，管制的功能往往與政府的宏觀調控、國企產權管理的功能混雜一體。如獨立性、專業化的管制機構至今沒有落實，管制體系的不健全，可能造成引入競爭后的市場秩序的混亂。

（二）缺乏充分的反壟斷預警系統

在反壟斷的法律規制中，應當有發達的信息系統提供充分的信息，幫助立法者和執法者理智決策。這樣的信息系統是由相關利益群體的意見構成的。決策層及其決策支持系統在制定和執行公用企業競爭政策時，應當積極主動地聽取諸如消費者、企業、其他相關行業甚至專家學者的聲音。但是，我國的實際情況卻是，政府部門或剛愎自用，或另有他謀，總是不愿意廣開言路，決策程序過于封閉，難免出現決策錯誤，或將好事辦成了壞事，或讓少數人得利而大多數人受到損害。

（三）市民社會發育不良，消費者運動發展不充分

市民社會是指一種享有獨立人格和自由平等權利的個人之間的交往關系與整合形態，是與市場經濟和民主生活相聯系的、獨立于政治國家的民間自治領域。相對于政治國家，市民社會具有人格獨立性、民間自治性、契約普泛性。市民社會是一個具有自組織能力的巨大系統，它自身可以從內部建立起必要的秩序，而不必仰仗國家運用強制性力量從外部去建立。其成員都是獨立的個體，具有獨立人格和自立意識、不存在人身依附（包括行政性依附），彼此間的行為以契約方式規范出來。[2]這種社會秩序體系和自主意識能夠形成一股不可忽視的力量，抑制不正常的行政權力和經濟力量對社會整體秩序和個體權利的侵害。改革開放20年來，我國經濟體制改革一直在朝著產權的多元化（社會化）和經濟運作的市場化方向邁進，其直接的結果就是促進了一個具有相對自主性的市民社會的形成，市場主體的現代意識和民間社會組織化程度都有所增強。但是，在以市場失靈為前提的自然壟斷面前，圍繞著“市場”發展起來的市民社會以及由此產生的市民權利意識只得畏步不前。況且，中國的消費者向來飽受“順民”情結的熏陶，面對強大的壟斷企業和其所依附的行政力量，哪里還能意識到自己正出于壟斷剝削之下，哪里還能想起為自己的合法權益而戰呢？

消費者運動是消費者自發或有組織地進行的旨在保護自身權益，改善自身地位的社會運動。消費者運動發端于十九世紀90年代的美國，并于二十世紀中期在全世界范圍內蓬勃發展起來。轟轟烈烈的消費者運動迅速推動了現代消費者保護立法的進程，也震懾了濫用市場支配力量盤剝消費者利益的壟斷經營者。[1]我國消費者組織于二十世紀80年代開始出現，目前，消費者運動已經作為一種時代浪潮蓬勃興起。但是，我國消費者運動起步較晚，消費者的素質普遍較低，各級消費者組織的維權活動經驗不足，并未充分發揮其作為消費者權益代言人的作用，也還沒有顯示出對于壟斷經濟力量的威懾力。

二、法律對策

（一）法律規制的原則

其一，壟斷經營與自由競爭并舉

對于公用企業的壟斷經營，并不是完全消除，而是重新界定。要做好對公用企業不同環節的區分，把自然壟斷性業務從其他業務中分離出去，政府繼續對其進行管制。為了照顧特定行業發展規模經濟和平衡地區經濟發展差異的需要，法律應當允許甚至要求政府出臺一定的地方政策進行市場準入限制，并出臺《反壟斷法》等競爭法來規范公用企業的市場行為，防止其濫用優勢地位，必要時可以授權一定機構對過于龐大的公用企業進行縱向或橫向分割。而且，由于不同行業的自然壟斷程度有所差異，運用一般規則進行一般控制也是不明智的，應當針對不同行業不同的壟斷方式和程度，進行不同的法律調整。但是，為了防止壟斷經者濫用壟斷經營權，可以嘗試對壟斷業務的經營權之授予采取特許權形式，并且應當通過市場化的競爭方式來授予特許權，即通過招標方式進行概括競爭，擇優選擇條件最好的企業來負責經。在特許權經營期間，主管部門負責全面考察，已經發現特許經營者由嚴重違規即可解除特許權在特許權經營期限屆滿后，再度進行招標，重新選定經營者；而對于競爭性業務，應保障甚至促使多家企業進入企業，積極參與市場競爭。同時依法規范企業市場行為，進行反不正當競爭、防止壟斷、依法征稅等管理足矣。經營活動完全由企業根據市場行情和國家政策自行安排。根據不同業務的性質和特點，區分實行不同的規制或放松規制的政策，就能在公用企業行業較充分地發揮競爭機制的作用，同時兼顧規模經濟效益，實現競爭活力與規模經濟兼容的有效競爭，提高行業經營效率。

其實，區分強自然壟斷環節、弱自然壟斷環節和競爭性環節，對公用企業進行垂直分割的改革已在我國推行，但是實施力度稍嫌欠缺。2000年9月25日施行的《中華人民共和國電信條例》把電信業分為基礎電信業務和增值電信業務，前者是指提供公眾網絡基礎設施、公共數據傳送和基本話音通信服務的業務，后者是指利用公共網絡基礎設施提供電信與信息服務的業務。電力行業的“廠網分離、競價上網”的試點工作正在醞釀之中。對于依賴管道或網絡提供服務的其他行業，如天然氣供應，雖然有學者提出區分壟斷環節和競爭環節，輸配管網從供方分離的建議，但尚未付諸實踐。

其二，行業立法與專門立法并舉

一方面，針對公用企業各領域的特征，通過制定電信法、公路法、修改完善電力法、鐵路法、民航法等行業法規，明確政府監管機構的職能，對市場準入條件、定價、服務質量等作出法律規定，以規范市場秩序，保障公平競爭。不恰當的壟斷及地方保護主義當然要打破，但是對于屬于市場失靈，需要政府干預的領域，還是要保留壟斷。這樣有利于針對各行業的特點有重點地制定措施，以立法形式明確公用企業與相應公共部門之間的關系，真正實現政企分開，有利于確定相應的行業目標，規范政府及其公共部門對公用企業市場行為的管理行為。另一方面，制定《公用企業法》之類的專門性法律，確立公用企業范圍、運作機制、監督程序、定價程序等事項。

其三，反壟斷執法與行業監管并舉

對公用企業壟斷進行法律規制的效果在很大程度上取決于反壟斷執法機構建立和工作的狀況。然而，公用企業行業不同于一般的競爭性產業，僅僅依靠反壟斷機構無法解決這些領域的競爭問題，還需要強有力的行業行政監管。行政監管與法律監督兩種獨立的力量共同介入相同的市場領域和企業經營活動，必然會引起管轄權沖突，甚至會出現兩個機構對同一個市場行為得出性質相反結論的情況，使經營者的決策面臨諸多不確定性。為此，從制度安排上避免或者減少沖突，協調好反壟斷執法機構與行業監管機構之間的權力配置和行使關系，降低經營風險和社會成本，是公用企業法律規制的重要原則。

反壟斷執法機構與監管機構之間的權力配置可以有不同的模式或者組合，它們各有長處和不足。采用何種模式或者組合來配置兩者的權力并保證其效果的發揮，各國實際上并沒有一般的處理原則或方式，往往是因個案而異。在許多情況下，常常是不同的領域或者不同的問題需要適用不同的權力配置結構，構筑多樣化的權力配置格局，充分發揮整個制度資源的作用。檢討我國目前的實際情況，無論是行政監管和反壟斷執法各自的制度建設，還是兩者相互關系的處理，都與現代監管理念的要求相距甚遠。一方面，從目前監管機構的設置情況看，計劃經濟體制下部門分割的痕跡依然明顯，監管職能被分散在多個政府機構，協調難度大、監管成本高、監管效率低。監管權力的配置、執法程序、管制手段等方面均未以重建市場結構、規范市場行為為出發點和目標，準入管制、財務狀況監管、安全監管、爭議處理、收費管理等各項制度也不健全。另一方面，反壟斷執法機構更是千呼萬喚不出來，反壟斷的執法權沒有一個機關可以理直氣壯地行使。負責反壟斷法起草的國家經貿委和國家工商行政管理總局都有作為備選機關的理由，而國家計委價格法實施者的身份也使其成為候選人之一。但實際上，目前行使反壟斷職能最多的可能要數計劃管理部門，它比工商部門的反壟斷職能更為充實。工商部門對不正當競爭的執法多數并不是典型的反壟斷問題。這就結果造成了政府機關間的角色錯位，無法形成反壟斷的制度結構，也不可能形成自由競爭的市場秩序，各種形式的阻礙競爭行為大量存在。因而，在配置監管機構的權力與反壟斷機構的權力時，必須用法律求得監管和反壟斷的平衡，不能偏廢任何一種權力的作用。

（二）法律法規體系的完善

在我國，出于行政部門維護公有制經濟權威的權力慣性，規范公用企業的立法機構繁多、重疊，從人大到主管部門，甚至某些公用企業自身也制定所謂的行業規范。電信、民航、電力，幾個壟斷行業的改革方案都公布了，這三個行業的改革最初都是由行業主管部門主導的，但最后主導權都轉到了綜合性部委手中，主要是國家計委，當然國務院體改辦也起了重要作用，那么，改革主導權易位的含義是什么呢？這些壟斷企業過去都是由行業部門直接管理的，長期以來形成了政企同盟，有固化既得利益的內在沖動，繼續由行業主管部門來主持改革，政企不分的慣性會促使他們出臺有利于壟斷企業的政策。因而，就公用企業發展的整體性而言，真正確立其發展規劃規范其運營狀況的只能是人大或其授權的國務院制定的法律，相關主管部門可以在執行法律的過程中為了行事的方便自行頒布在本區域或領域有效的辦法、命令等，但不能違背法律規定的原則和意圖。這樣才能保證立法的獨立性和完整性，削弱部門立法帶來的壟斷色彩。這樣，對公用企業壟斷進行法律規制的法律法規體系就應當由以下幾個部分組成：以反壟斷法為核心，包括價格法等在內的競爭立法；規范各公用企業行業競爭活動的行業立法；各主管部門頒布的規章。

（三）法律規制制度的重建

其一、規制的重點在于禁止壟斷地位的濫用而非禁止壟斷地位本身

由于缺乏市場自由競爭過程，我國普遍存在規模不經濟的現象，并沒有多少由于企業積累、集聚、集中而形成的真正意義上的大企業。公用企業的壟斷也并非由于經濟規模過大所致，真正的原因在于不少公用企業在行政力量的庇護和縱容下濫用其市場支配地位。因而，對我國公用企業進行反壟斷法律規制更重要的是規范壟斷企業的行為，而不是過分挑剔產業的市場集中度。根據實踐中存在的公用企業濫用壟斷地位行為的表現形式，法律規制的具體制度一般應當包括：（1）禁止交叉補貼。禁止在壟斷環節占有市場支配地位的企業利用其壟斷地位進行反競爭的活動，以彌補其在競爭性環節的利潤損失。（2）禁止拒絕交易。應當基于公用企業在提供社會公共產品或服務上的特殊性對公用企業的契約自由進行限制。公用企業無法定理由不得拒絕為特定的消費者提品或服務。（3）禁止強迫交易或搭售。我國1993年頒布的《反不正當競爭法》第六條和第七條對強迫交易和搭售行為進行了禁止性規定。此后不久，國家工商行政管理局了《關于禁止公用企業限制競爭行為的若干規定》在第四條列舉的公用企業的反競爭行為中，也提到了這一行為。鑒于強迫交易或搭售行為在我國公用企業中存在的普遍性及其對消費者和市場競爭的危害，在立法中強化對其的禁止意義十分重大。（4）禁止歧視或區別對待。法律應明確規定，壟斷企業不僅要承擔向其他經營者開放管網的義務，還必須保證以同一條件開放管網，不得歧視。壟斷環節和競爭性環節分開之后，新的競爭者要在非壟斷環節進行有效運營，必須依賴原壟斷企業所控制的管網，壟斷企業向競爭企業收取的費用、要求的入網條件和提供的服務直接關系到后者的經濟效益甚至生死存亡。要真正做到“廠網分離、競價上網”，除了切斷壟斷企業與競爭性行業經營者的利益聯系外，禁止歧視和區別待遇，是改善市場競爭環境的必然之舉。

其二、政企分開

我國的公用企業的政企關系經過一系列改革，目前仍然存在四種形態：一是有政無企，政府既是政權機關，又是所有者、經營者和管理者；二是政企合一，兩塊牌子，一套人馬；三是有企無政企業同時行使政府職能；四是政企分離，但仍有千絲萬縷的聯系。要削弱或者消除行政力量支持下的不合理壟斷經營，就必須在各種情況下努力實現政企分開的目標。對于第一種情況，要先建立公司，把國有資產管理權和經營權交給公司；對于第二種情況，要把人員分開，政府和企業，兩塊牌子，兩套人馬；對于第三種情況，要把政府職能還給政府，企業只履行企業職能；第四種情況比較理想，但隔斷那種千絲萬縷的聯系需要一個過程。一方面要在產權、人事權等方面割斷壟斷企業與政府之間的紐帶，取消政府對所屬企業的各種虧損補貼，確立政府與企業之間的供需合同關系。政府進一步轉變職能，加快審批制度改革，大幅度減少行政性審批，規范審批行為，廢除阻礙統一市場形成的規定，集中精力搞好宏觀調控和創造良好的市場環境，并通過出資人代表對國家出資興辦和擁有股份的企業行使所有制職能，不再直接干預企業正常的生產經營活動；另一方面，要將獨立的財產權交由企業自己來行使，使其成為真正的企業法人，以平等的市場主體的身份參與市場競爭，在各項民事活動中遵循自愿、公平、等價有償、誠實信用原則。

其三、產權和投資多元化

從產權制度上看，在我國，公用企業的壟斷有兩種情況：一是政府部門獨家經營，別無分號；二是國家獨資經營，不許其他資本進入。我們現在的改革主要是通過拆分打破第一種形式的壟斷，但拆分后的企業仍然都是國有。打破第二種形式的壟斷，允許非國有資本進入，在我國東部沿海已經出現，如私人投資修建機場，外資進入通信設備制造業，合資組建航空公司等，但這只是個別地區的嘗試，還存在準入政策和思想觀念上的障礙。其實，國家行政力量退出公用企業經營固然重要，國有資本退出公用企業壟斷更具有深遠的意義。這樣可以帶動更多的非國有資本參與公共設施的建設，通過多元的產權制度引入競爭，建立完善的企業法人治理結構，增強企業活力。我國加入WTO后，吸引外資進入這些領域，將給我國公用企業的改革和發展帶來更大的挑戰和動力。在壟斷行業和環節要“重新洗牌、重新摸牌”，形成分散化的產權結構。[3]在這方面，財產組織形式可以是多樣化的有限責任公司、股份有限公司，少數還可以是上市公司；就引進外資來講，可以是合資的，也可以是獨資的。其中，國有資本既可以是絕對控股，也可以是相對控股或參股，還可以是完全退出的。對自然壟斷很強、對國家安全特別重要的領域，不但可以而且是必須由國家獨資。

在改革產權制度的同時，必須改革投資體制。一是資金來源多元化，面前我國公用企業的資本構成已經發生了重大變化，有國有資本、民間資本、港澳臺資本、外國資本和東部地區資本參與，要將這種多元化的資本來源引導到公用企業的各個領域。二是投資主體多元化，要徹底改變政府作為公用企業主要投資主體的狀況，由企業來投資，減少風險，提高效益。政府投資只能限制在特定的領域。

其四、改進公用企業的價格管制

（1）改進價格確定的方法。我國電力、煤氣等公用企業的價格確定主要采用“成本加合理利潤”法，如我國《電力法》第三十六條規定：“制定電價，應當合理補償成本，合理確定收益，依法計如稅金，堅持公平負擔，促進電力建設”，這種方法兼顧了企業的贏利性和消費者利益，具有一定的合理性，但是，也存在著不足：首先，在利潤率一定的情況下，企業缺乏提高經濟效率的激勵。因為在獨家壟斷的市場格局下，企業成本即為該產品的社會成本，降低成本就意味著降低價格，因而企業難以產生降低經營成本的沖動，我國公用企業經營成本居高不下，在一定程度上與我國“成本加合理利潤”的定價制度不無關聯；其次，政府制定合理管制價格如果在不考慮非經濟因素的情況下，必須依賴于對企業經營信息的充分掌握，但由于這事關企業自身的經濟利益，出于對自身利益之維護，作為信息擁有者的企業向政府提供的價格信息在很大程度上是一種極不充分的信息顯示，在這種情況下，政府僅根據不完全信息制定的管制價格難免會損害消費者的正當權益。

（2）進一步發揮價格聽證會的作用。我國《價格法》規定，公用企業定價實行價格聽證制度。價格聽證是一種由消費者、生產廠商以及管制者共同商討公用企業產品定價的正式程序。公用企業生產成本和定價規則缺乏公開性，公眾無法了解公共產品和服務的成本構成情況，價格聽證制度有利于保證管制價格的公正性，增加價格的透明度，提高公用企業定價的科學性和合理性。我國價格法雖然有這樣的規定，但由于內容簡略，且聽證會沒有價格的最終決定權，實際效果并不理想。實際上，嚴格的公共定價制度還包括：公用企業的成本核算應交由公眾討論、審議；參與價格聽證會的代表應包括各消費者組織代表、財政部門代表、行業協會代表、人民代表、政協委員、專家等，應建立代表審查與推選制度。

（四）構建現代行業監管制度與反壟斷執法平衡協調的機制

首先，改變政策部門和產業監管機構代行反壟斷執法權的現狀，盡快建立真正的反壟斷執法機構。我國部分行政部門在行使反不正當競爭權力的過程中也對一些濫用市場地位排斥競爭的做法進行處理，但實際上，它們所處理的這些反競爭的行為并不能等同于壟斷行為，這些部門的反不正當競爭職能不同于典型的反壟斷職能，它們甚至不能被看著具有反壟斷執法機構的雛形。有學者在分析現階段中國產業監管機構面臨的尷尬處境時指出，"在基礎設施產業不但未能形成有序的競爭，反而使行政性壟斷成為社會廣泛關注的熱點，使產業監管機構成為眾多批評的對象"，產業監管機構已經失去了繼續單獨行使反壟斷執法權力的合法性與社會認同，必須對這種權力配置進行根本性的變革，發育專門的反壟斷機構與反壟斷機制。

其次，建立現代監管制度

（1）監管的目標定位。現代公用企業監管的目標應當是打破壟斷，引入競爭，提高資源配置的效率。對壟斷行業的監管必須兼顧消費者、投資者及相關利益者的利益，監管的核心是要解決信息不對稱和市場失效。

（2）監管權的安排。總的來說，監管權應當包括市場準入、定價政策、競爭政策以及普遍服務政策四個方面。但是，鑒于公用企業不同行業或環節經濟特征的差異，對于不同的行業或環節應當實施不同的監管，如對壟斷性環節（如電網）在成本透明的基礎上加強價格監管，對競爭性環節（如上網電價）實行市場定價；加強對壟斷環節公平接入的監管（如電信網的互聯互通、電網的公平接入等）；加強對公平競爭秩序的維護，防止市場壟斷、價格共謀、欺詐等行為。在我國現行的政治制度環境下，監管權的設置還涉及到監管機構與政府有關部委的職能劃分問題。獨立的監管機構對于監管權的集中性要求必然沖擊現有的行政權力體系。比如，目前，電力監管方面，市場準入和價格管制是電監會的重要職權，但這兩項權力都掌握在國家計委手中，“原先存在的管理機構和組織在這次改革中是否有獻身精神，能否將權力向新的體制下的電監會移交，這是我們應該關注的重點。”劉紀鵬說，電監會體制的定位和政府體制的交接是一個難點。[4]盡管我國的政府機構改革已經取得了一些成效，政府行政權力已經得到了一定程度上的分解和弱化，但我國加入WTO之后，新環境對政府職能的需求已經改變，政府職能轉變的工作更有待深入。國家計委的權力現在是越來越模糊，按規劃，它是一個超然的制定國民經濟發展計劃的綜合性部門，但是現在宏觀調控、微觀管理、投資、價格，它的職能越來越多。而這些職能行使的效果卻并不能令人滿意。比如，電力、電信的價格管制具有極強的技術性和專業性，國家計委價格司目前的人員配置和和知識儲備不能完全適應這項工作的要求。但是，盡管電監會在這方面具有較多的優勢，完全剝離計委的價格管制權也是非常不現實的。比較合理的做法應當是在保留和完善計委對于價格的總體調控的前提下，賦予電監會根據國家的價格政策對電力行業的價格進行調整的權力。也就是說，政府政策部門確定定價機制后，由監管委員會負責實施。這些問題都需要通過正式的立法程序來確定。

（3）監管機構的設立和監管人員的選任。首先，監管機構既不能是政府機關，也不能是公共機構，而應是獨立的、集中的、法定的、專業化的監管組織。這個機構必須具有高度的獨立性和權威性，就像德國聯邦卡特爾局、美國司法部反壟斷局一樣，享有對不正當競爭和反壟斷案件的管轄權和裁決權，其生效判決具有強制執行的法律效力，任何單位和個人都不得非法干預其行使職權。如當事人不服，可以限期向人民法院。新成立的國家電力監管委員會對引入競爭后的電力行業進行監管，是這方面一個非常重大的制度突破，現在的監管委員會跟過去的電力部、能源部有很大區別。它采用證監會的模式，是一個直屬于國務院的事業單位，而不是管理電力行業的政府部門。突破編制的限制之后，建立一支技術、會計、統計、法律等各方面知識結構比較完善的隊伍就成為可能。其次，監管人員的選任上也應充分體現獨立性和超脫性。監管人員不宜大量從現有公用企業管理人員中遴選，而應公開招聘。此外，基于對我國行政權力濫用的法律文化傳統的考慮和順應當今世界各國經濟民主發展潮流的需要，應當在公用企業行業建立相應的自律性組織——行業公會，由其分擔部分行政經濟管理的職能，組織內部實行委員會制，采取多數決定原則，這樣既有利于管理決策的民主化、科學化，也便于決策的有效執行。

（4）監管方法的法制化和科學化。監管機構應當嚴格按照法律規定的方式和程序行使監管職責，更多地運用法律手段，充分發揮法律對其他手段的保障作用。提高監管手段的科學性和效率，節約監管成本。

（5）對監管者的監管。必須完善和加強對監管機構和監管人員的監督和規制，保證他們把消費者福利最大化作為自己的行為準則，公正廉明，依法行事。

最后，用法律求得監管與反壟斷的平衡

在建立反壟斷機構與監管機構之間的合作機制上，對于不正當定價和瓜分市場協議之類的壟斷行為，應該由反壟斷機構處理；而對于發放許可，確立主導運營商應該收取的價格或者保證普遍服務等問題，應該由監管機構負責。同時，在監管機構與反壟斷機構之間還應該構筑多樣化的權力配置格局。在制定反壟斷法，設立專門的反壟斷機構的同時，必須對基礎設施產業的相關部門法律，如鐵路法、民航法、電信法和電力法等進行制定或者修改，明確產業監管機構在反壟斷執法體系中的地位和作用。

參考文獻：

[1]李昌麒、許明月主編：消費者保護法，法律出版社1997年第一版，第14頁

篇（8）

城鎮住房制度和國有土地使用制度改革以來,我國房地產業得到了快速發展。與此同時,房地產中介服務業也日益興隆。但是近年來,房地產中介服務實踐中暴露出了許多問題,其中最易產生糾紛、存在問題最多的是房地產居間服務①領域:從事房地產居間的中介公司的資質、從業人員的素質良莠不齊,整體誠信水平不夠理想;一些中介公司不遵守職業道德,信息披露不真實,欺瞞詐騙,成為消費者眼中的“黑中介”。②目前我國除個別地方性規定外,規范房地產居間服務的全國性法律、行政法規和規章寥寥無幾,導致人民法院在審理房地產居間糾紛案件時缺乏有效的法律依據,不少消費者的合法權益因此無法受到保護。2009年初,我國住房與城鄉建設部全面啟動了五年立法規劃,《城市房地產管理法》的修訂是其中的重點。借助《城市房地產管理法》修訂的契機,如果能將“房地產中介服務”設為未來新法中單獨的一章,對目前房地產居間服務領域暴露出來的問題作出統一、全面的規定,不但可以進一步規范和完善房地產居間服務,而且可以為司法部門處理房地產居間糾紛提供明確的法律依據。本文著重從立法論的角度,對房地產居間的一些法律問題進行探討。本文的房地產居間,是指提供訂立房地產交易合同的信息或媒介服務并收取費用的經營活動,屬于房地產經紀服務的一種。

一、房地產居間商的盡職調查與如實報告義務

如果房地產居間商向委托人提供的信息不實,由此導致委托人遭受損失,則房地產居間商是否需要賠償?這涉及房地產居間商是否負有盡職調查與如實報告義務的問題。我國《合同法》第425條規定:“居間人應當就有關訂立合同的事項向委托人如實報告。居間人故意隱瞞與訂立合同有關的重要事實或者提供虛假情況,損害委托人利益的,不得要求支付報酬并應當承擔損害賠償責任。”但對于房地產居間商是否負有盡職調查與如實報告義務的問題,學術界和實踐中都存在爭議,主要有兩種觀點:一種觀點認為,根據《合同法》第425條的規定,房地產居間商只在故意隱瞞事實或故意提供虛假情況時才對委托人承擔賠償責任,其只需將自己知曉的情況報告委托人即可,不負有積極調查的義務。審判實踐中已有法院采此觀點。如在“羅家聰與廣州市百富誠金發物業有限公司居間合同糾紛上訴案”中,原告百富誠金發物業有限公司、被告羅家聰與業主黃繼紅三方一起簽訂《房屋居間買賣合約》后,被告以查知該屋賣方曾將戶籍遷入該屋而使其購房使小孩入讀地段內小學的計劃落空為由,拒絕給付原告居間服務費。該案的一、二審法院均認為:原告作為居間商只是向委托人提供了訂立合同的機會,買賣雙方在原告撮合下見面協商合同事宜,被告應自負對賣方關聯證件和事實的審查責任,根據《合同法》第425條的規定,由于被告不能證實原告有故意隱瞞或提供虛假重要情況的證據,故其仍應向原告支付居間服務費。

另一種觀點認為,房地產居間商不但要將自己所明知的情況報告委托人,還應當盡到必要的調查、核實義務,以保證相關信息的真實性。因為居間商是“從事房地產居間活動的專業人士,委托人正是基于對居間商的信任而委托其進行居間活動的,委托人相信以居間為職業的居間商在該類居間行為中具有超越常人的辨別能力,其能為委托人訂立合同提供真實信息和便捷途徑,故居間商應對信息的真實性負責”③。目前,我國有些法院采此觀點。如在“廣州市德誠行地產有限公司與聶杰華居間合同糾紛上訴案”中,一、二審法院均認為:原告德誠行地產有限公司在向被告聶杰華提供房屋買賣中介服務時,本應詳細了解房屋情況以確定房屋是否存在瑕疵并向被告如實報告,但其疏于審查而未能履行如實報告義務,存在一定過錯。基于此,判令被告向原告支付部分傭金和咨詢費。

筆者認為,房地產居間商不但有如實報告義務,而且負有一定程度的積極調查義務。首先,房地產居間商是從事營業性中介服務的專門機構,而不是民事上的一般居間人。一般來說,委托人都是因為相信以中介服務為職業的房地產居間商在房地產居間活動中具有高于普通人的專業知識和辨別能力,能為委托人提供真實、準確的信息,所以才委托其提供訂立合同的服務的。其次,委托人一般都會支付一筆不小的中介費給房地產居間商。從對價的角度看,房地產居間商與民事上一般的受托人、居間人不同,其所收取的報酬較多,因而應承擔較重的法律義務。最后,我國不少已經實施的或正在起草的地方性法律文件都對房地產居間商的盡職調查與如實報告義務作了明確規定。如《深圳市房地產業協會經紀行業從業規范》第14條規定“房地產經紀機構在從事房地產經紀業務時,應當核查委托人的身份證明及物業權屬證明,以及該物業抵押、質押、出租、產權糾紛等真實情況,并與委托人簽訂經紀合同或合同”,《廣州市房地產中介服務管理條例》、《寧波市房地產中介服務條例》、《汕頭市房地產經紀服務管理辦法》、《貴陽市房地產中介服務管理暫行規定》(征求意見稿)、《蘇州市房地產中介管理辦法》、《杭州市房地產中介服務管理辦法》(征求意見稿四)也都作了相關規定,這些規定反映了各地的現實需要。1999年我國臺灣地區《民法》債編修正時,增加了第567條第二款“以居間為營業者,關于訂約事項及當事人之履行能力或訂立該約之能力,有調查之義務”。我國澳門地區《商法典》第713條也規定:“對于與法律行為之評價及安全有關且能影響法律行為之訂立之情況,居間人有義務就其所知通知當事人。”

筆者建議,我國《城市房地產管理法》應增加這樣一條:“從事房地產居間業務的房地產中介服務機構應對與房地產交易有密切關系的事項進行必要的調查、核實。從事房地產報告居間業務的房地產中介服務機構應當向委托人、從事房地產媒介居間業務的房地產中介服務機構應當向雙方當事人如實報告上述事項及調查核實的結果。”其中“與房地產交易有密切關系的事項”一般包括:(1)交易標的物的基本情況,如房地產的坐落位置、面積、產權歸屬、建筑年限、法定用途、土地出讓金繳納情況,抵押權、地役權、出租權等房地產上存在的他項權利情況;(2)當事人的基本情況,如當事人的真實身份、信用情況、是否顯無履行能力等;(3)與房地產交易有密切關系的其他事項。實踐中房地產中介服務機構一般需要對房地產的產權歸屬、建筑年限、法定用途、土地出讓金繳納情況以及抵押權、地役權、出租權等房地產上存在的他項權利情況向房地產登記機構及其他相關部門進行核實;對房地產的坐落位置、面積、是否存在明顯瑕疵等進行實地調查;對當事人的基本情況進行必要的審查。

二、居間費用的承擔

居間費用是指居間商進行居間活動所支出的費用,一般包括交通費、復印費、通訊費等。關于居間費用由誰承擔的問題,理論上和實踐中一直存在很大爭議。我國《合同法》第426條、427條明確規定,居間商促成合同成立的,居間費用由居間商負擔;居間商未促成合同成立的,可要求委托人負擔居間費用。但有些學者對《合同法》的這一規定提出了質疑,認為居間費用的負擔原則上從當事人約定;當事人無約定時,應依民事居間或商事居間而不同:若為商事居間,居間費用由居間商負擔;若為民事居間,居間商可以要求委托人承擔必要的居間費用。④理由是:第一,居間費用是居間合同的條款之一,依合同自由原則,當事人有權自主約定,只有在當事人未約定時才適用法律規定;第二,將居間費用的負擔與合同是否成立聯系在一起沒有根據;第三,在商事居間中,居間商從事居間活動是一種營業行為,這種營業行為不可避免地存在一定的市場風險,按照市場經濟的基本法則,居間商應承擔這一風險。⑤

從國外立法來看,在當事人對居間費用有約定或存在慣例的情況下,各國(地區)都規定尊重當事人的約定或者慣例;而在當事人對此沒有約定的情況下,各國(地區)采取的態度是不一樣的。如《德國民法典》第652條第二款和我國臺灣地區《民法》第569條都規定,不論居間商是否促成合同成立,居間費用的承擔都依當事人之自由約定,在沒有約定的情況下由居間商承擔,居間商不得要求委托人支付。而《意大利民法典》第1756條規定:“除非有相反的約款或慣例,實施了他人委托事項的居間商,即使未完成該事項,也有費用償還請求權。”⑥

筆者認為,盡管我國《合同法》與《德國民法典》、我國臺灣地區《民法》對于居間費用承擔問題的規定不同,但在實務操作中的結果可能不會相差很遠。從我國房地產居間司法實務來看,法院對居間未成時因必要費用的計算、支付等引發的糾紛案件,一般要求居間商證明:(1)該費用的必要性;(2)該費用的關聯性。“作為原告的居間商舉證證明這些較為困難,往往也不經濟,加之有時其還需維持與委托人的友好關系,因此實踐中居間商在居間未成時一般并不要求委托人支付從事居間活動所支出的必要費用。”⑦筆者認為,基于房地產中介服務機構與作為消費者的委托人之間的地位并不平等的現實,如果允許當事人就居間費用的承擔自由約定,很可能會造成不公平的格式條款大量出現,損害消費者的合法利益。而賦予居間商居間費用請求權并不會過分加重委托人的負擔,因為居間商請求居間費用必須證明費用產生的必要性與關聯性。居間商通過訴訟程序向委托人請求居間費用時,法院可在費用的必要性與關聯性上進行具體判斷,以平衡當事人之間的利益。綜上,在《城市房地產管理法》中有必要進一步明確房地產居間費用的承擔問題,具體可規定如下:“房地產中介服務機構提供居間服務,未促成合同成立的,有權要求委托人支付從事居間活動所支出的必要費用。”

三、房地產居間商與其促成的合同的關系

在房地產居間活動中,有不少房地產中介服務機構和服務人員在居間合同或其促成的房地產買賣、租賃等房地產交易合同中增加約定“若房地產交易合同的一方當事人未履行房地產交易合同,其應當向房地產中介服務機構支付一定的違約金”。這種合同條款是否有效?司法實踐中有法院認為,居間商不得享有交易雙方當事人的合同權利,因此,居間活動所促成的合同中不得約定“當事人未履行合同義務時向居間商承擔違約責任”。也有法院認為,這一約定是居間活動所促成的合同的當事人將其合同權利部分地讓與居間商享有,該讓與行為不違犯法律的強制性規定,故這種合同條款合法有效。

筆者認為,我國《合同法》第424條規定,居間合同是居間商向委托人報告訂立合同的機會或者提供訂立合同的媒介服務,委托人支付報酬的合同。據此,居間商的義務是促成委托人與他人訂立合同或者向委托人報告訂立合同的機會,其不是所促成的合同的當事人,不享有所促成的合同中的權利,也不負擔所促成的合同中的義務。居間商一旦促成了合同,就有權請求報酬,如果不存在因居間商的原因造成合同無效或可撤銷的情形,即便居間商促成的合同的當事人有違約行為,居間商也不會有任何損失。因此,當居間商所促成的合同的一方當事人違約時,其不能請求違約方向自己承擔違約責任。我國臺灣地區《民法》第574條就明確規定,居間商就其媒介服務所促成之契約,無為當事人給付或受領給付之權。此外,房地產交易合同的一方當事人將其享有的違約金請求權轉讓給居間商的,必須有明確的轉讓協議,轉讓方不再對另一方享有違約金請求權。實踐中通常都是居間商單方在居間合同中設置“委托人如違反對交易合同另一方當事人的義務,必須向居間商支付違約金”之類的條款,交易合同的另一方當事人并未明確將自己享有的違約金請求權轉讓給居間商。因此筆者認為,有必要在《城市房地產管理法》中規定:“房地產中介服務機構從事房地產居間活動,對于其所促成的房地產交易合同,不享有合同權利,不負擔合同義務。”

四、委托人私下簽訂購房協議的法律后果

實踐中有不少委托人在委托房地產中介服務機構提供居間服務后,一旦獲得了某些締約信息,就私下與對方當事人進行交易,避開中介服務機構,以逃避支付居間報酬的義務。這種現象常被稱為委托人“跳單”。委托人“跳單”使得房地產中介服務機構從事居間活動的目的落空,給中介服務機構造成了損失。目前,我國對于委托人“跳單”的糾紛還沒有統一妥當的解決方式。在居間合同中約定了違約金條款的情況下,有的法院會判決“跳單”的委托人支付違約金⑧,但在沒有違約金條款的情況下,“如果訴諸法院,中介服務機構有可能只能要求委托人為此支出必要費用或請求損害賠償(如果有損失的話),不太可能獲得中介費用”⑨,中介服務機構還要支付訴訟成本、承擔訴訟風險。委托人“跳單”違反了誠實信用原則,對房地產居間服務業的發展相當不利,有必要對此進行立法制。

筆者認為,如果房地產中介服務機構與委托人約定了關于“跳單”的違約金條款,那么法院在裁判時應依當事人的約定。如果當事人未作此類約定,房地產中介服務機構應有權要求委托人支付報酬。理由是:房地產中介服務機構提供居間服務收取報酬的一般條件包括:(1)房地產交易合同成立;(2)房地產交易合同的成立與房地產中介服務機構提供的居間服務之間具有因果關系。實踐中的委托人“跳單”有兩種情況:一種情況是,房地產中介服務機構向委托人提供了有關締約機會的信息,但尚未提供具體的媒介服務時,委托人避開中介服務機構,直接與對方當事人接觸、磋商并訂立合同。在這種情況下,委托人系為自己的利益不正當地阻止了房地產中介服務機構收取報酬的條件的成就,應準用《合同法》第45條第二款的規定,視為房地產中介服務機構收取報酬的條件已經成就。另一種情況是,房地產中介服務機構為委托人與對方當事人提供了有效的訂立合同的媒介服務后,委托人直接與對方當事人訂立合同,且向房地產中介服務機構謊稱締約失敗,以逃避支付報酬的義務。在這種情況下,房地產中介服務機構收取報酬的一般條件實質上已經成就。因此,在上述兩種情況下,房地產中介服務機構均應有權要求委托人支付報酬。目前,有些地方性法律規定也支持了這種觀點,如《本溪市房地產中介服務管理辦法》第25條就明確規定:“已簽訂中介服務合同的委托人交易雙方為逃避中介服務費私下簽訂購房協議的,一經發現必須向提供該信息的房地產中介服務機構交納中介服務費。”我國臺灣地區學者林誠二也認為,委托人“跳單”的情況應類推適用臺灣地區《民法》第101條第一款之規定,視為居間契約仍存在,該契約系因居間服務而成立,故居間商仍得請求報酬。⑩為了遏制委托人“跳單”的現象,《城市房地產管理法》應對委托人私下簽訂購房協議的法律后果作出規定:“房地產媒介居間服務中,委托人為逃避支付報酬的義務,利用房地產中介服務機構提供的媒介服務,私下簽訂房地產交易合同的,當事人有約定的從其約定,沒有約定的,提供居間服務的房地產中介服務機構有權要求委托人支付報酬。”

注釋

①按照《城市房地產管理法》第57條的規定,房地產經紀機構屬于房地產中介服務機構。建設部頒布的《城市房地產中介服務管理規定》第二條規定,房地產經紀是指為委托人提供房地產信息和居間業務的經營活動。因此,房地產居間是房地產中介服務的一種。

②俞明軒、王菡玨:《中國房地產中介服務業現狀與展望》,牛鳳瑞主編《中國房地產發展報告》,社會科學文獻出版社,2006年,第160頁。

③王恩兆、蘇仲軒:《論房地產居間合同》,《經濟研究導刊》2008年第8期,第126頁。

④曾慶俊:《居間合同研究》,山東大學2007年碩士學位論文,第24—25頁。

⑤參見段仁元:《論居間合同的報酬與費用》,《人文雜志》2001年第2期,第92頁。

⑥費安玲、丁玫:《意大利民法典》,中國政法大學出版社,1997年,第451頁。

⑦王恩兆:《房地產居間合同若干法律問題研究》,中國人民大學2009年碩士學位論文,第50頁。

篇（9）

根據我國《礦產資源法》的規定，礦業權可以通過出讓方式取得，也可以通過轉讓等方式取得。礦業權的出讓，是指國家作為礦產資源所有者將探礦權和采礦權有償出讓給探礦者和采礦者。礦業權的轉讓是指已經取得探礦權和采礦權的主體在符合一定條件后，將上述兩種權利轉讓給其他的礦業權人。

一、我國礦業權流轉方式

礦業權的流轉主要包括出讓、轉讓、抵押、出租、繼承等方式，筆者逐個展開論述。

1.礦業權的出讓礦業權的出讓是通過礦業權流轉的一級市場實現的。隨著我國城市化進程的不斷加快，對礦業權的出讓逐漸成為各地政府部門財政收入的一項重要來源，并受到了政府部門的高度關注。

在礦業權的一級市場中，地質礦產主管部門扮演著雙重種角色，一種是參與市場活動的民事法律關系的主體，該主體的主要任務就是按照國家有關法律法規的規定，通過招標拍賣掛牌等方式，在平等自愿的基礎上將礦業權轉讓給受讓人；另一種是規范市場行為的市場管理者，該主體的主要任務是負責礦業權的登記，解決區塊范圍內的爭議，主管礦業權的變更登記和注銷登記等。通過對政府部門兩種身份的合理利用，實現礦業權一級市場的良性運作，以確保國家的礦產資源所有者權益的正常實現。

2.礦業權的轉讓礦業權轉讓是礦業權人作為民事主體方將礦業權轉讓給民事主體的另一方的行為。礦業權轉讓后，原礦業權人與國家所確定的權利義務關系全部轉移給新的礦業權受讓人。礦業權人可以通過出售、作價出資、合作勘查或開采、上市等方式依法轉讓礦業權。

礦業權的轉讓是通過礦業權二級市場實現的。我國《礦產資源法》第6條和《探礦權采礦權轉讓管理辦法》第3條、第5條、第6條規定了探礦權和采礦權的轉讓必須符合的條件。

3.礦業權的出租礦業權出租是指礦業權人作為出租人將礦業權租賃給承租人，并向承租人收取租金的行為。最早對礦產資源出租作出規定的法律文件是國土資源部于2000年11月1日頒布的《礦業權出讓轉讓管理暫行規定》。該文件在其第三章以一節的內容規定了礦業權出租問題。

我們知道，探礦權和采礦權統稱礦業權，該節中多次使用了礦業權的概念。那是不是可以認為探礦權和采礦權都可以進行出租呢？筆者認為探礦權是不能出租的。主要是因為探礦權在性質不適合出租。不論是動產、不動產，還是權利出租，目的都在于用益，使其滿足人們的某種需要；而探礦權取得后，其通過對地質情況的研究而獲得的地質信息成果，在未轉化成采礦權前，是不具備現實的用益性的。探礦權不具備現實用益的權利屬性，以及出租這種市場法律形式的本質經濟要求，都決定了探礦權不適合出租。因此，筆者建議可以對該問題通過一定的文件進行解釋，以避免產生誤解。

4.礦業權的抵押礦業權的抵押也存在類似礦業權出租的問題。采礦權可以抵押是沒有爭議的，探礦權能否在所有的情況下都能進行抵押，存在一定爭議。

我們知道，具備明確的或可供評估確定的價值，同時具備可執行性，就是適格的抵押物；對于采礦權和已進行到探明可供開采的礦產的階段的探礦權來說，應該是可以的；但比如對于在勘查空白區剛取得、還未進行任何勘探投入，或雖有投入、但尚未進行到能確定該勘查區是否具備可供經濟利用的礦產資源階段的探礦權而言，進行抵押是不合適的。因這時的探礦權的價值尚無法確定，因此，實踐中穩妥的做法是對于已進行到探明可供開采的礦產階段的探礦權，應當允許其設立抵押。

5.礦業權的繼承礦業權的繼承是指礦業權人死亡時，將其礦業權讓渡給其繼承人的法律制度。我國的礦產資源法律法規對于礦業權能否繼承并沒有作出規定。但依據我國《繼承法》第3條規定，公民的其他合法財產也可以作為遺產由繼承人來繼承。該條中“其他合法財產”一詞的含義可以從廣義上理解。因此筆者認為，礦業權作為公民生前所享有的一種重要的財產權利，也應當屬于遺產的范疇，可以由其繼承人來繼承。

二、礦業權流轉相關問題的建議

1.礦業權糾紛的法律適用礦業權糾紛中除應當適用礦業法律、法規外，尤其應當注重國家產業政策的理解和應用。目前，國家的產業政策有的已經大大超越了礦業立法的進程，國家為宏觀調控各類礦業產業，出臺了大量的政策性文件，這些文件有的來自國務院，與行政法規具有同等效力。有的來自國土資源及礦業產業主管部門，其與規章有同等效力。由于此類文件與現實情況緊密相連，因此在法律實務中應特別關注。

2.對礦產資源的勘探和開發實行競爭機制隨著我國社會主義市場經濟秩序的建立，對礦產資源的勘探和開采應當實行競爭機制，對礦業權實行招標的方法，不僅是必要的，而且也是可行的。這樣可以擺脫過去那種高度集中的計劃管理模式，避免礦產資源的損失和浪費。

篇（10）

關鍵字：法律規避法律規避的認定法律規避的效力

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法律規避的構成要件

法律規避是指在涉外民商事領域，當事人有意識地變更法院地國沖突規范連接點所涵蓋的具體事實，并以變更后的具體事實為媒介而間接取得對另一國法律的適用，避開原本應適用的強制性和禁止性實體規范或程序規范，的一種規范層面的選法行為或逃法行為。自1878年法國法院審理的鮑富萊蒙案以來，法律規避便成為國際私法的一個基本問題，引起了國際私法學者的廣泛注意和較為深入的研究。隨著現代國際民商事的交往日益增多，法律規避現象時有發生，不僅存在于親屬法、婚姻法，契約法領域，而且幾乎滲透到國際私法的各個領域，諸如公司法、運輸法、保險法等。

基于對鮑富萊蒙案的研究，關于法律規避的構成要件，在理論界存在著“三要素說”、“四要素說”和“五要素說”等其他不同的爭議。其中“三要素說”認為構成法律規避應具備：（1）當事人必須有規避法律的意圖；（2）被規避的法律必須是依沖突規范本應適用的法；（3）法律規避是通過故意制造一個連結點的手段實現的。[1]而“四要素說”認為（1）從主觀上講，當事人規避某種法律必須出于故意；（2）從規避的對象上講，當事人規避的法律是本應適用的強行性或禁止性的規定；（3）從行為方式上講，當事人規避的法律是通過故意改變或制造某種連結點來實現的；（4）從客觀結果上講，當事人規避法律的目的已經達到。[2]主張“六要素說”則認為以下六個要件：（1）法律規避必須有當事人逃避某種法律的行為；（2）當事人主觀上有逃避某種法律規定的動機；（3）被規避的法律必須是依法院地國沖突規范本應適用的實體法，并且必須是這個法律中的強制性規則；（4）法律規避必須通過改變構成沖突規范連結點的具體事實來實現的；（5）法律規避必須是既遂的；（6）受訴國必須是其法律被規避的國家。[3]

從上述主張中，不難發現學者們對法律規避必須具備的主觀要件的立場是一致的，即法律規避的當事人必須有規避法律的意圖。這一構成要件被法國學者視為“法律規避的特有因素”，是判斷某一行為是否構成法律規避的首要標志。當事人規避法律的方式通常都是利用沖突規范通過改變連結點來實現的。當事人制造連結因素的方式具體來講有兩種途徑：第一種途徑是直接制造構成連結因素與具體的事實狀況，以逃避對其不利的準據而法適用對其有利的法律。在實踐中，法律規避行為大多是通過這一途徑實現的。當事人直接制造連結點的方式主要有兩個：其一是改變客觀事實狀況，如改變住所所在地、行為地等；其二是改變法律事實狀況，如改變國籍。第二種途徑是間接制造連結因素的具體事實狀況，即當事人通過直接改變構成法院地沖突規范范圍（亦稱連結對象）的具體事實狀況，經識別過程得以逃脫本應適用的沖突規范，而使指定對其有利的法律的沖突規范得以適用。至于客觀結果，學者大都認為應具有既遂性，因為當事人的行為只有在客觀上已經形成了法律規避的事實，其所希望的某個實體法才能得以適用，對其不利的準據法才能得以排除，其目的才能得以實現。因此，“四要素說”是比較科學合理的。

法律規避問題的認定與理論基礎

在現實生活中，連結點的改變有時是正常的。那么如何判斷其是否為法律規避行為，就引出一個比較復雜的問題，這就是法律規避的認定問題。之所以說其復雜是因為它涉及到“對當事人的內心意識的侵入”，而法律只涉及其外部行為，關于意圖是不能得到可靠的結論的。這就會使法官作出不可接受的專斷結論。

在對于規避問題的界定上，首先應從法律規避的定義方面給予特殊的與以往的法律規避界定稍有差異的，正如以下幾點值得強調：（1）從規范層面看，法律規避本質上是當事人的一種正當的利用法律的行為，是一種非制度。（2）當事人法律規避時必然同時存在利用沖突法規范和避開強制性和禁止性規定的雙重性，因為法律規避是通過借助連接點的媒介作用而實現規避本應適用的準據法。另外這種強制性和禁止性規范的范圍不限于傳統學說從國內法角度的強行性或禁止性規范，而且還包括強制性程序性規范。（3）連接點是一個具有涵蓋性的抽象的法律因素，它是由眾多的具體法律事實因素構成的，而法律層面的連接點本身并非當事人所能變更得事實因素。（4）當事人法律規避行為，除了規避本國強行法認為無效成為普遍做法，在實質層面通常是一種法律效力待定的行為，例如規避外國法律的行為。因為法律規避是規范意義的形式合法行為，它置于當事人自主選法優先適用和法律禁止性規定優先適用的矛盾之中。即法律對其體系中的任意性規范和禁止性規范的效力何者優先問題，其效力的正當性在于兩國間的沖突法規范和禁止性規范何者優先適用問題，在于涉外民事領域法律規避受到不同國家對實質違法和形式違法不同認定標準的判定。因為各國對其利益在法律規范上的表述存在著差異，比如A國將某利益規制于強行性規范而B國卻將其規制于任意性規范，所以從A國的角度來將盡管當事人利用的是B國的任意性規范那也是為A國所不能接受的。但若兩國在這一利益的規制上立法一致，則當事人行為的有效性是確定的。

研究法律規避有必要把它放在更加廣闊的領域內去全面地把握，力求先從普適性方面整理出它的概念和要件，才能進一步就某領域內的法律規避問題作出更具體的分析研究。而且，事實上，世界范圍內的法律規避有時也確實發生在區際（如美國的州與州、我國的內地與港澳臺之間）、人際（如不同的宗教地區和信徒之間）的法律抵觸之中。這就要求我們實事求是地分析、歸納、總結、研究。例如，按照美國國際私法，婚姻的實質成立要件適用婚姻舉行地法，若居住在密歇根州的表兄妹要結婚，故意避開本州不準表兄妹結婚的規定而到允許其結婚的肯塔基州結婚，這也是一種法律規避。又如，在敘利亞，人的身分能力適用其所屬宗教法，于是，一個基督教徒受到應給付其妻贍養費的判決后，即改信伊斯蘭教，因為按照伊斯蘭教法，夫無須贍養其妻，這也是一種法律規避。

基于理論與實踐，有學者認為以下五種情形不能視為法律規避：（1）當事人改變了國籍，但他在新的國籍所屬國連續居住，且該國籍正是當事人長期期望取得的；（2）某當事人錯誤地規避了不存在的某項實體規范的適用，這種行為可以不視為法律規避；（3）當事人改變連結點時，錯誤地選擇了一個連結點；（4）當事人擬改變或創設一個新的連結點，但事實上他未成功；（5）如果某法人在特定國家有一個“有效的住所”，不論其選擇此住所的用意如何，不能將此項選擇視為法律規避。[4]雖然這幾種情形并不全面，但在司法實踐中易于付諸實施，可以幫助法官更好的把握法律規避的主客觀構成要件，正確判斷當事人的行為是否構成法律規避，在立法上是值得借鑒的。

法律規避的效力界定

一主要學說：在國際私法領域中，對于法律規避的效力問題，主要存在以下幾種學說。

（一）法律規避無效論

歐洲大陸學者大多認為，法律規避是一種欺騙行為。根據“欺詐使一切歸于無效”的原則，在發生法律規避的情況下，應該排除當事人所希望援用的法律的適用，而適用本應適用的法律。法國學者巴丹和巴迪福認為，規避法律的行為損害了沖突規范及其指定的準據法的威信，本質上是一種欺詐行為，只要不存在其它相反的解釋，就不應該承認其效力。[5]

法國的尼波葉(Niboyet)等人認為，法律如果被人以欺詐的方法竊用，應該予以懲罰；對利用國際私法的適用法規造成與立法目的相反的效果，不能予以承認，這樣做將使人不作非法之想。巴迪福（Batiffol）進一步指出，合法的目的不能使非法的行為無效，目的不能為手段辯護。但是，非法的目的卻使本質上合法的行為無效。[6]

（二）法律規避有效論

德國的韋希特爾（Waechter）和法國的魏斯(Weiss)認為，既然雙邊沖突規則承認可以適用內國法，也可以適用外國法，那么，內國人為使依內國實體法不能成立的法律行為或法律關系得以成立，前往某允許為此種法律行為或設立此種關系的國家設立一個連結點，使它得以成立，這并未逾越沖突規范所允許的范圍，因而不能將其視為違法行為。[7]

根據英美國家的國際私法理論與實踐，法律規避行為并不被認為是一種違法行為，而被認為是一種法律允許的合法行為。這些國家從尊重個人自由原則出發，認為當事人規避構成連結點具體事實的行為并不違背沖突規范的原意，既然沖突規范為當事人提供了選擇法律的可能，那么當事人通過創造事實條件使沖突規范指向其希望適用的法律，就不應該歸咎于當事人，如果要防止沖突規范被人利用，就應該由立法者在沖突規范中有所規定。有的學者認為,否定法律規避的效力不利于保護國際民商事交易和善意相對人的利益，使國際民商事交往缺乏必要的穩定性和安全感。[8]如果否定法律規避的效力，那么確定法律規避行為是否存在就成為國際民商事交往是否有效的先決條件，因為一場交易很可能因一方不能預知的另一方的法律規避行為而被判決無效。

“法律規避有效說”受到很多批評，批評者達成的一個共識是，如果承認法律規避的效力，必然造成法律關系的不穩定，影響整個社會的安定。

（三）法律規避相對有效論

法律規避相對有效論又分為兩種，一種觀點認為，規避內國法無效，規避外國法有效；另一種觀點認為，規避內國法當然無效，但對規避外國法要具體分析，區別對待，如果當事人規避外國法中某些正當的、合理的規定，規避行為無效；反之，如果規避外國法中反常的規定，規避行為有效。第二種觀點也是我國多數學者的意見，但我國有的學者對該理論提出了反對，指出“該理論一方面認為法律規避是欺詐行為,具有實質上的違法性,另一方面卻又認為法律規避有可能是有效的,尤其是在規避外國的法律時有可能是有效的。這明顯違背了作為其理論基礎的‘欺詐使一切歸于無效’的原則。而且這一理論隱示,欺詐的道德和法律屬性應隨欺詐的對象而發生變化,這顯然是一種敵對思維,而不是合作思維,它包涵著一種對外國法的歧視態度。”

立法實踐中，很多國家的法律通常規定規避本國法的行為無效，而對規避外國法的效力持回避態度。支持“法律規避相對有效論”。我國采取的主要就是這種觀點，如我國最高人民法院《關于貫徹執行<中華人民共和國民法通則>若干問題的意見（試行）》第194條規定：“當事人規避我國強制性或禁止性法律規范的行為，不發生適用外國法的效力。”中國國際私法學會《中華人民共和國國際私法示范法》（2000年）第13條規定：“當事人故意規避中華人民共和國強制性或禁止性法律規定的，不得適用當事人企圖適用的法律。”

二法律規避的效力認定

因為法律規避涉及規避主體、規避行為、規避客體以及由此引起的法律關系，所以，不管規避的是內國法還是外國法的強制性或禁止性規范，都應從以下幾個方面來分析其效力。而不應該只是泛泛的根據是有效還是無效的籠統確定。

一、當事人所規避的法律規范是否足以保證其正當利益能夠實現

這涉及到所謂的良法惡法說。當然，判定是否良法，要受到不同文化傳統觀念的影響。但同樣肯定的是，隨著信息社會的來臨和各國間包括文化層面交流的日益增多，判定良法惡法的標準有一個統一的道德底線，如平等、人權、人性化、以人為本等觀念[9]。按這種現代的觀念看，世界上確實存在過惡法，而且現在還有部分國家和地區存在著不能說是良法的法，如過去法西斯德國的法、南非種族隔離法、法國和意大利曾經存在的不準離婚的法、有些國家禁止有色人種與白種人通婚的規定等。現在的問題是，在此類法域內的法院是否可以根據上述理由不適用自己國家制定的法？其實，就法律規避而言，當事人都是利用了雙邊沖突規范的指引。既然國家制定了這種作為本國整體法律一部分的沖突規范，從而被當事人所利用，這是國家制定這種沖突規范時所應想到的，而且制定出來就是為了讓居民利用的，不能說這種利用違反了制定國的法律。至于當事人最終規避了制定國的強制性或禁止性規范，而使對自己有利的準據法得以適用，這正是沖突規范指引的結果。所以，制定國的法院以此認定和裁判，不能說沒有適用自己國家的法律。一國的法律體系是一個整體，若以當事人規避制定國實體法為由認定規避行為無效，那么，制定國的沖突規范本身是不是還要適用？還是不是法？這時就難以自圓其說了。

二、當事人主觀上是否存在惡意

一般地說，學者、立法及司法實踐都反對“客觀歸罪”，體現在法律規避上，判定當事人的規避行為是否有效，也必須考慮到當事人的主觀方面。判定當事人主觀上是否存在惡意，要看其規避當時是否想要擺脫良法善俗的規制并對其想要規避的法域的公共秩序產生特別重大的不良影響，而不能僅僅看其追求對自己有利的法律適用。趨利避害是人的本性和本能，而人是自然性與社會性的統一，絕不能只根據當事人的這一做法而否定法律規避的有效性。

當然，作為對立的雙方，當事人追求對己有利的法律適用，一般地說，會對對方的利益造成不利或損害。但是，在很多情況下，許多事情不能兩全其美。一方面要看對方的利益是否合法而不合乎現代社會共通的普遍的一般的道德觀念，另一方面，還要看當事人當時在合法而不道德的情況下所受到的痛苦、不幸、損害和犧牲。

三、當事人規避的事由是否正當或值得同情

這一點也要從所規避的法是否良法和現代社會一般的道德來判定，另外，還要考慮到當時當事人事由的緊迫程度[10]。比如，當事人在當時的法域里，因為不能夠合法地離婚而致精神病、自殺或面臨終生不幸和痛苦，因為投資等方面面臨急迫的巨大損失的危險，而所在法域的法律不能很好地給他以適當及時的救濟，這時，他被迫選擇規避這個法域的法律適用的行為就是正當的和值得同情的。假若其所在法域的情況正好相反，則他肯定不會選擇這種費時費事的規避行為。所以，當事人規避事由的正當性是與其所規避法域的法律的不正當性緊密相連的。這其實是一個問題的兩個方面。

四、當事人的規避行為是否預示或促進法律的進步

我們不能說，任何時候任何國家的法律都是對的。從法律及其體系的歷史看，都有一個漸進有時甚至是暴發式的進步過程，而且，具體到每個國家，法律進步的情況有的快有的慢，千差萬別，甚至直到現在，還有些國家因宗教、文化傳統等因素而保留了較多的落后成分。這些法律成分，之所以說它落后，是因為它們已經不符合現代社會一般的普遍的道德觀念，因而也是不正當的。這種情況在轉型期的國家和社會里也比較多見。所以，既然法律有不正當的法律，則當事人規避法律的行為就有可能是正當的，而法律有內國法和外國法之分，則當事人規避內國法也就有正當的可能性。

上面所說的各種情況我覺得并不是說，現在的國際私法中的法律規避問題其效力就應該這樣的規定，相反我覺得在現在的國際經濟、法律、文化的狀況并不時很適于這樣的規定，但這應該是一個發展的趨勢或者說是一個潮流，隨著人類文明的發展，人類的法律也要朝著這個文明的方向發展，那時法律規避的效力就應該不是像現在的這樣的一種籠統或者說是一種過于嚴格的狀態了。

結語：國際私法中的法律規避問題，是一個特殊的問題，同時也是一個普遍性的問題，不僅僅是關系到個人的相關利益，還是關系到整個法律文明發展及進步的重要因素，所以我們必須給與關注，并在立法、司法以及實踐中得以妥善處理。我期待著這一天，我相信還有很多人也在期待著這一天。

參考文獻：

[1]韓德培主編，《國際私法（修訂本）》，武漢大學出版社1989年版，第85-87頁；

[2]黃進，《國際私法的法律規避》，載《百科知識》1995年第10期；

[3]余先予主編，《國（區）際民商事法律適用法》，人民日報出版社1995年版，第95-96頁；

[4]黃進，郭華成，《澳門國際私法中的法律欺詐》，載《法學研究》1997年第2期第128-129頁；

[5]參見韓德培主編：《國際私法新論》，武漢大學出版社，1997年，第197頁；

[6]亨利•巴迪福，保羅•拉加德著：《國際私法總論》，陳洪武等譯，北京：中國對外翻譯出版公司，1989年，第576頁；

[7]韓德培主編：《國際私法新論》，武漢大學出版社，1997年，第197頁；

篇（11）

一、消防行政訴訟案件的主要特點

1、

數量上偏少。據遼寧省消防部門統計，1998年至2001年3年間，全省各級公安消防機構共檢查單位22.7萬個，整改一般火災隱患

299624項，辦理行政處罰案件21336起，其中警告4732起，罰款處罰12230起，責令三停處罰4052起，行政拘留322

人。與上述消防行政執法行為相比，同期全省僅發生行政訴訟案件7起，在具體行政行為總數中所占比例極小。與工商、稅務、城管等大多數行政部門相比，甚至與治安、交通等警種相比，行政訴訟案件數量要少很多。

2、

行政處罰決定和火災事故調查結論是訴訟熱點，其中針對火災調查結論的訴訟案件占很大比例。據統計，1998年《消防法》頒布實施以來，遼寧省共發生行政訴訟案件13起，主要是當事人不服消防部門做出的行政處罰、行政許可和火災事故調查結論，其中當事人不服火災事故調查結論引發的行政訴訟案件就有8起，占發案總數的62%；不服行政處罰決定引發的行政訴訟案件有3起，占發案總數的23%論文。

3、

行政訴訟案件的發生大都與民事訴訟有關。許多當事人提起火災行政訴訟，大都是為挽回民事訴訟中敗訴責任而提起的，當事人認為民事案件敗訴主要原因是由于消防部門出具的火災原因和火災事故責任認定結論不利于自己，便在提起上訴或者申訴期間，試圖通過提起行政訴訟，消防部門的結論，從而達到在民事案件審理中占據主動，直至勝訴的目的；也有的是擔心在今后的民事訴訟中，依據消防部門出具的火災事故調查結論，可能要承擔敗訴責任而提起的訴訟。此外，在對行政許可不服提起的訴訟案件中，出現了新苗頭，如：大連市民劉某因對所購商品房不滿意，為達到退房的目的，在采取其他辦法無效的情況下，以消防驗收合格這一具體行政行為錯誤為由，將消防部門告上法庭。

4、

從案件審理結果看，消防部門勝訴較多。截至目前，遼寧省發生的13起消防行政訴訟案件中，裁定中止訴訟1起，維持消防部門決定5起,駁回原告4起，正在審理3起，遼寧省消防部門尚沒有在行政訴訟案件中敗訴，全國其他地方消防部門勝訴率亦很高。

二、消防行政訴訟中存在的主要問題和解決對策

1、

火災事故調查結論是否可以列入行政訴訟案件的受案范圍，法律規定之間有沖突，各地法院的做法亦有所不同，客觀上造成了一定程度的執法紊亂。

火災事故調查結論是否可以列入行政訴訟案件的受案范圍，不但理論界存在爭議，在法律規定之間也同樣存在沖突。《公安部關于對火災事故責任認定不服是否屬于行政訴訟受案范圍的批復》（以下簡稱公復字[2000]3號文件）對此明確作出了否定的答復，《火災事故調查規定》也規定，“火災原因，火災事故責任重新認定為最終決定”。但在2000年03月10日，最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》后，人民法院開始受理火災事故調查結論的行政訴訟案件。

此后，雖然全國各地因不服火災事故調查結論而引起的訴訟案件不斷發生，但是各地人民法院的處理卻各有不同。如發生在四川敘永縣的一起案件，法院以火災事故調查結論屬行政確認行為，進行了受理和審判，同時提出《火災事故調查規定》及公復字[2000]3號文件均非法律，并非《行政訴訟法》第十二條第四款所指的：“法律規定由行政機關最終裁決的具體行政行為”，而在人民法院司法審查的范圍之外。此外，在貴州云巖也發生了一起類似案件，法院卻在終審判決撤銷《火災事故責任重新認定決定書》之后，又通過審判監督程序，根據公安部公復字[2000]3號文件，再審駁回了當事人的。2002年10月22日，寧夏自治區鹽池縣人民法院審理全區第一起當事人不服火災原因、火災事故責任認定引起的行政訴訟案件，經法庭陳述和調查，鹽池縣人民法院以火災事故調查結論不是具體行政行為為由，當庭駁回原告了訴訟請求。

法律的沖突，使原本很嚴肅的執法過程出現了隨意性，實踐中不但當事人不知所措，人民法院也無所適從。

2、消防體制特殊性帶來的弊端已波及到行政訴訟

我國實行的消防體制非常特殊，特殊性在于主體具有兩重性，一方面作為中國人民武裝警察部隊，擔負保衛國家、集體財產安全和公民生命、財產安全，撲救火災的神圣使命，另一方面作為公安消防機構，具體履行政府消防管理的職責，《中華人民共和國消防法》與此對應，分別規定了“公安消防隊”和“公安消防機構”兩個法律主體概念。1998年遼寧省出現了全國第一例狀告119的行政訴訟案件后，這種兩重性帶來的一些弊端開始引起人們注意，實踐中，全國范圍的法院極少受理這類案件，尚未出現明顯問題，但在理論界對于火災撲救行為是否屬于行政行為、是否可訴等方面出現了不同的觀點，一種觀點認為火災撲救行為不是具體行政行為，不應納入行政訴訟受案范圍，另一種觀點則認為火災撲救行為是行政救助行為，應當納入行政訴訟受案范圍，對火災撲救中出現的不作為，應當進行國家賠償。在這方面，尚無權威性的定論，或許這個問題的解決需要同理順消防體制一并考慮。火災撲救是否可能形成類似火災事故調查結論那樣的訴訟難點還不得而知，但是這一點恰恰是最讓人憂慮的，為避免重蹈教訓，應當理論和實務上予以重視。3、個別執法人員不能善待原告和自覺接受司法審查

個別執法人員存在法律意識不強，素質不高的問題，錯誤地認為提起行政訴訟的老百姓是刁民，對其歧視甚至敵視，總想找機會懲治其一番；對人民法院依法審查具體行政行為有抵觸情緒，認為行政訴訟是將司法權凌駕于行政權之上，不愿主動配合、協助人民法院對具體行政行為進行審查；甚至以弄虛作假、規避法律等手段阻撓公民、法人行使訴權，使其不敢告、不能告、或告后又撤訴。

4、當事人不敢訴和濫訴的現象并存

公民、法人不敢大膽行使訴權，能忍則忍，能不告則不告；有的前面告了，后來又撤訴。很多人認為：“縣官不如現管，贏官司只一次，受氣是一輩子。”與此相反，有的當事人濫用訴權，案件歷經一審、二審和再審等階段仍不罷休；有的在提起民事賠償訴訟敗訴后，又以不知訴權為由向法院提取訴訟等等。

毋庸諱言，上述問題應予徹底解決，然而在現行法體制的制約下，無疑又是在短期內難以解決的艱巨任務。既需要國家重視和決策，又需要全社會的廣泛關注和參與，更需要立法機關、行政機關、司法機關以及行政法學界的通力協作和不懈努力，從立法，行政程序，司法制度及法制宣傳各方面，共同研究采取切實可行，能夠治標又治本的有效措施。現時期，國家不但要消除法律之間的沖突，還要加快消防工作改革和體制創新的步伐，盡快理順消防體制在運行中表現出的不合理方面；消防部門要全面推進依法行政，不但應當建立健全制度，提高執法質量和服務質量，規范行政措施制定工作，完善行政執法責任制和執法過錯責任追究制度，

更要擺正自己的位置，接受法律的監督，依法履行自己的訴訟義務；各級領導和執

法人員要加強學習和培訓，增強依法行政的意識和觀念，提高依法行政的自覺性和主動性。各級人民法院要強化憲法和法律意識，堅持法律效果和社會效果的統一，確保司法公正。

三、今后消防行政訴訟發展趨勢的預測

1、消防行政訴訟案件數量將上升

我國行政訴訟法實施以來，行政訴訟案件逐年以兩位數的百分比上升，而在去年的約10萬起行政訴訟案中，老百姓勝訴率達到40％（即4萬件）左右。更為重要的是，更大數量的違法行政行為，由于有了行政訴訟而被制止在萌芽狀態，或被糾正在行政機關內部。隨著公民法律知識和依法維權的意識不斷深入人心，隨著WTO規則對政府依法行政的約束，今后，越來越多的公民、法人都有可能將與消防部門的爭議訴諸于法律，除涉及行政處罰、火災事故調查結論外，還將涉及消防行政許可、檢查、強制、命令等方面具體行政行為及部分抽象行政行為，那樣一來，消防行政訴訟案件的數量也將逐年上升，這是符合客觀規律的。

2、消防行政訴訟案件難度加大