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篇（1）

中圖分類號 F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1002-2104(2011)09-0051-06 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.09.009

中國自1978年經(jīng)濟(jì)體制改革以來，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會正向市場經(jīng)濟(jì)體制、現(xiàn)代化工業(yè)社會、社會主義民主政治、開放多元的文化、主動加入經(jīng)濟(jì)全球化的轉(zhuǎn)型。土地利用總體規(guī)劃制度是中央政府為指導(dǎo)各地方政府開展土地利用規(guī)劃工作的方針、依據(jù)、戰(zhàn)略等方法論的集合。此背景下將“治理”（本文中，公共治理與治理的涵義一樣，可以通用）理論引入到土地利用總體規(guī)劃中，探討“土地利用總體規(guī)劃公共治理職能”涵義，分析我國社會轉(zhuǎn)型特定時期土地利用總體規(guī)劃發(fā)展歷程與存在問題，提出實現(xiàn)與完善土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的對策建議，為構(gòu)建中國特色的土地利用總體規(guī)劃編制實施模式奠定理論基礎(chǔ)。

1 “治理”視域下的土地利用總體規(guī)劃職能1.1 “治理”（Governance）理論的內(nèi)涵

“治理”英文單詞為Governance，也可稱為“公共治理”，原義為“控制”、“統(tǒng)治”或“操縱”，國外多用于與國家公共事務(wù)相關(guān)的管理活動和政治活動。1990年以來，“治理”成為非常流行的概念、思潮和理念。聯(lián)合國全球治理委員會1995年報告提出：“治理”是或公或私的個人和機(jī)構(gòu)經(jīng)營管理相同事務(wù)的諸多方式總和，是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。

我國學(xué)者對“Governance”翻譯不盡相同，如“管治”、“治理”、“協(xié)同治理”等。俞可平教授提出“治理”含義：指在一個既定范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序，滿足公眾需要?！爸卫怼睆?qiáng)調(diào)的是合作，認(rèn)為政府不是合法權(quán)力的唯一源泉，公民社會也同樣是合法權(quán)力的來源［1］?，F(xiàn)在，更多公共管理研究者認(rèn)同“治理”概念的新解釋:治理是包括政府和各種非政府組織乃至私人機(jī)構(gòu)在內(nèi)的多個主體，協(xié)同處理公共事務(wù)，以滿足公眾需求，實現(xiàn)最大化公共利益的過程［2］。

從以上對“治理”(Governance)概念的理解可以看出三個共同內(nèi)涵：第一，認(rèn)為社會公共資源與事務(wù)管理的權(quán)力主體不是唯一的，而是包括政府、公共部門和私營機(jī)構(gòu)等，強(qiáng)調(diào)在政府與市場之間權(quán)力和利益的平衡再分配理念；第二，治理是對公共資源與事務(wù)的網(wǎng)絡(luò)狀的合作管理，是“多中心”的，目標(biāo)是多元的，最終目標(biāo)是以最小的成本最大程度地滿足社會公眾需求；第三，主張社會公共資源與事務(wù)管理是上下互動的管理過程，以補(bǔ)充市場機(jī)制失靈和政府自上而下管制兩方面的不足，最終達(dá)到“雙贏”管理格局。

1.2 土地利用總體規(guī)劃公共政策屬性分析

在私有制的西方國家沒有“土地利用總體規(guī)劃”稱謂，與之功能和作用大體相似的有“土地規(guī)劃”、“國土規(guī)劃”、“土地利用計劃”，可稱之為“土地利用規(guī)劃”，是國家（政府）干預(yù)社會經(jīng)濟(jì)的基本手段。從1960年后Dvidoff的“倡導(dǎo)性規(guī)劃理論（Advocacy Planning）”至現(xiàn)今在規(guī)劃領(lǐng)域中提及的“公眾參與”，都是針對土地利用規(guī)劃的復(fù)雜性、政策性和社會性而采取的一種Governance思維。所不同的是，Governance已愈來愈成為國外規(guī)劃過程中明確的理念得以確立，并成為主動的過程和不可替代的工作方式。

我國改革開放以來，隨著規(guī)劃編制與實施的實踐，對土地利用利用總體規(guī)劃逐步形成了相對統(tǒng)一的概念：即對一定區(qū)域未來土地利用超前的計劃和安排，是依據(jù)區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地的自然歷史特性在時空上進(jìn)行土地資源分配與合理組織土地利用的綜合性的技術(shù)經(jīng)濟(jì)措施，其特征表現(xiàn)為政策性、整體性、兼容性、折衷性和動態(tài)性。

實質(zhì)上，國內(nèi)、國外的土地利用規(guī)劃方案是一個土地利用的決策，也是一定時期內(nèi)土地利用管理政策，其根本目標(biāo)是公平、有效配置土地資源，以提高社會整體福利和公共利益。各國土地利用規(guī)劃權(quán)力制度化進(jìn)程雖然不同，但是土地利用規(guī)劃己逐漸成為各國政府控制和參與區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)活動（土地利用）的重要方式，所以土地利用規(guī)劃過程己成為政府行政的一個組成部分?；谶@一認(rèn)識，土地利用總體規(guī)劃更是技術(shù)支撐的國家（公共權(quán)力）政策制定和實施過程，具有對未來土地利用的導(dǎo)向性，有限理性和社會公共性的特征［3］。

根據(jù)治理理論內(nèi)涵與土地利用規(guī)劃公共政策屬性，可以理解土地利用總體規(guī)劃公共治理職能是指政府、各種公共部門和私營機(jī)構(gòu)以及社會公眾利用與管理土地資源所做出的智慧的集體選擇，通過這種選擇來確定稀缺土地資源（在中國尤其是耕地資源）的配置，以使其符合實現(xiàn)公共目標(biāo)的戰(zhàn)略方向［4］。既包括政府有權(quán)迫使人們服從的正式土地政策和規(guī)則，也包括人們同意或以符合其利益的非正式土地制度安排。土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的功效、主要表現(xiàn)、基本特征如下：

第一，功效方面。土地利用總體規(guī)劃公共治理職能不僅是描繪未來變化的圖景，更重要的是通過土地利用管理的共同行動綱領(lǐng)和政策的制訂，調(diào)整社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系的變化，引導(dǎo)社會經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的發(fā)展方向、行動步驟，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)在客觀規(guī)律和規(guī)劃的綜合作用下，公平、有效配置土地資源，并為各種公益性土地利用活動安排合適的用地數(shù)量與用地范圍，使土地利用符合未來發(fā)展和戰(zhàn)略的要求。

第二，主要表現(xiàn)。土地利用總體規(guī)劃通過協(xié)調(diào)和調(diào)節(jié)土地使用關(guān)系，包括不同利害關(guān)系人的文化理念、政治觀點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)利益等的綜合協(xié)調(diào)，從而建立社會經(jīng)濟(jì)和環(huán)境要素在土地使用上的關(guān)系以及共同行動的行為準(zhǔn)則（政策制度），為社會經(jīng)濟(jì)和環(huán)境發(fā)展提供空間支持［5］，避免區(qū)域內(nèi)土地權(quán)益者產(chǎn)生相互的干擾和由此而帶來的利益的抵觸和損耗。

第三，基本特征。為充分實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能，其編制實施過程中是公共權(quán)力和社會的互動過程，此過程中，政府的公共權(quán)力居主導(dǎo)地位，通過協(xié)商和談判，與市民社會（非政府組織）共同構(gòu)建土地資源配置的協(xié)同綱領(lǐng)，并為社會和業(yè)主（土地使用者、所有者、權(quán)利者）的經(jīng)濟(jì)活動提供高效服務(wù)。

2 轉(zhuǎn)型期土地利用總體規(guī)劃發(fā)展歷程述評

2.1 “第一輪”（1986-2000年）土地利用總體規(guī)劃

第一輪土地利用總體規(guī)劃（1986-2000年）是在黨的以后，依據(jù)《土地管理法》和實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)第二步戰(zhàn)略目標(biāo)的要求編寫的。1993年2月國務(wù)院正式批準(zhǔn)實施了《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》，先后編制完成了19個省級規(guī)劃，9個經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)實施，全國的縣級規(guī)劃也大部分完成?！度珖恋乩每傮w規(guī)劃綱要》基本方針是“切實保護(hù)耕地；保障必要的建設(shè)用地”?；旧象w現(xiàn)了當(dāng)時處在社會主義計劃商品經(jīng)濟(jì)下的服務(wù)型土地利用規(guī)劃特點(diǎn)。初步建立了國家、省、市、縣和鄉(xiāng)的五級土地利用規(guī)劃體系和符合中國國情的規(guī)劃方法。這一時期土地利用總體規(guī)劃公共治理職能具有較強(qiáng)的計劃指令性質(zhì)，具體情況如下：

第一，規(guī)劃治理職能與市場經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展不相適應(yīng)。我國土地利用規(guī)劃尚處于起步階段，規(guī)劃研究能與科學(xué)的規(guī)劃理論相聯(lián)系的十分鮮見，規(guī)劃編制缺少技術(shù)指導(dǎo)和規(guī)范。規(guī)劃編制實施過程中政府是唯一的主體，嚴(yán)重缺少社會公眾和部門組織的參與（因為假設(shè)公眾利益是一致的，下級政府只須提供信息、執(zhí)行上級下達(dá)的指令性規(guī)劃指標(biāo)），致使土地利用總體規(guī)劃依然帶有較為濃重的計劃經(jīng)濟(jì)色彩，公共治理職能不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革與發(fā)展。

第二，規(guī)劃公共治理職能是嚴(yán)格保護(hù)耕地的單一職能。注重土地自然資源利用規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)保護(hù)耕地，從而導(dǎo)致許多人把土地利用總體規(guī)劃看成是保護(hù)耕地規(guī)劃，這種觀念束縛了規(guī)劃公共治理職能內(nèi)涵進(jìn)一步的發(fā)展；同時，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推進(jìn)，規(guī)劃缺乏有效的建設(shè)用地調(diào)控機(jī)制和農(nóng)用地非農(nóng)化的約束機(jī)制，限制了土地利用總體規(guī)劃公共治理職能和作用發(fā)揮。

第三，缺乏相關(guān)法規(guī)條例使規(guī)劃沒有得到良好實施。作為一個新生事物，土地利用總體規(guī)劃的社會地位和市場經(jīng)濟(jì)下的法律約束都沒有達(dá)到應(yīng)有的高度，盡管有《土地管理法》作依據(jù)，但是沒有制定規(guī)劃實施具體法規(guī)條例，致使規(guī)劃沒有得到很好的實施，其公共治理職能未起到應(yīng)有的作用，導(dǎo)致在市場經(jīng)濟(jì)沖擊下，建設(shè)占用耕地現(xiàn)象越演越烈。至1992、1993年“開發(fā)區(qū)熱”、“房地產(chǎn)熱”等經(jīng)濟(jì)過熱現(xiàn)象出現(xiàn)時，耕地減少速度達(dá)到高峰。

2.2 “第二輪”（1997-2010年）土地利用總體規(guī)劃

1997年，國務(wù)院了11號文件，即《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理、切實保護(hù)耕地的通知》。根據(jù)此通知，新的以耕地保護(hù)為重點(diǎn)的土地利用總體規(guī)劃（1997-2010年）在全國蓬勃開展起來，1999年l月實施修改后的《土地管理法》更是對土地利用總體規(guī)劃作了詳細(xì)規(guī)定，同年3月，國土資源部頒布了《土地利用年度計劃管理辦法》。到2000年底，全國各地普遍完成了五級規(guī)劃并開始正式實施。

第二輪土地利用總體規(guī)劃公共治職能是實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡，確立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制時期以耕地保護(hù)為主的目標(biāo)，并以一套高度集權(quán)的、復(fù)雜的行政審批制度保證這套指標(biāo)的實施。這輪規(guī)劃對我國市場經(jīng)濟(jì)制度的確立和發(fā)展、土地資源的合理配置與利用等都起到重要作用。但由于社會轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛及加入WTO、地方政府對于“土地財政”的熱衷以及規(guī)劃本體和政策環(huán)境等因素的影響，規(guī)劃的公共治理職能實現(xiàn)效果也有諸多不足之處。例如，指標(biāo)常有突破，一些地方擅自或變相修改規(guī)劃，使其權(quán)威性和嚴(yán)肅性受到了挑戰(zhàn)。原因如下：

第一，規(guī)劃治公共理職能制定主體單一。土地利用總體規(guī)劃治理職能制定主體是政府（包括公務(wù)員）和國家職能部門，公眾參與和市民力量未被充分發(fā)揮。這種自上而下、缺少足夠“回應(yīng)性”（Responsiveness）的單向規(guī)劃制定流程一方面缺乏程序上的公正，無法做到實體上的公正；另一方面，也不利于政府自身的發(fā)展和管理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)的提高，從而影響土地利用總體規(guī)劃的科學(xué)性。

第二，規(guī)劃公共治理目標(biāo)不夠全面。在規(guī)劃治理目標(biāo)上過分強(qiáng)調(diào)對農(nóng)用地，特別是耕地和基本農(nóng)田的保護(hù)，以“嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量”、“確保耕地總量不減少”為目標(biāo)。各類用地指標(biāo)層層分解下達(dá)，各級政府都按指標(biāo)制定規(guī)劃，致使對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須的建設(shè)用地需求保障不夠，對生態(tài)環(huán)境變化影響和需求研究不多，使得規(guī)劃在實際操作過程中缺乏合理性。

第三，實現(xiàn)規(guī)劃治理職能過程中存在上下級政府間的博弈。土地歸國家（政治抽象物）所有，所有權(quán)由國務(wù)院（行政機(jī)構(gòu)）通過各級政府層層（科層制）方式來實現(xiàn)，導(dǎo)致土地利用總體規(guī)劃主要是從中央及地方兩個層面進(jìn)行。例如，中央通過國家級規(guī)劃對一定時期土地利用進(jìn)行規(guī)范，規(guī)范的主要是地方政府行為；土地制度市場化轉(zhuǎn)型過程中的利與弊也是在規(guī)劃的調(diào)控與反調(diào)控間產(chǎn)生的，這就涉及到了兩個主體間的博弈［6］，發(fā)生中央與地方政府之間的利益沖突及較高的成本。

第四，法缺乏多種規(guī)劃綜合運(yùn)用的協(xié)調(diào)配合。社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、城市（鄉(xiāng)）規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、專項規(guī)劃之間如何協(xié)調(diào)沒有成熟的理論和經(jīng)驗可循。發(fā)展規(guī)劃側(cè)重于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展領(lǐng)域，城市（鄉(xiāng)）規(guī)劃側(cè)重于城市（鄉(xiāng)）空間布局，土地利用總體規(guī)劃側(cè)重各類用地平衡，要求后兩個規(guī)劃協(xié)調(diào)一致，存在較大難度。專項規(guī)劃間的協(xié)調(diào)，實質(zhì)是部門利益的協(xié)調(diào)；專項規(guī)劃與地方規(guī)劃的協(xié)調(diào)，實質(zhì)是條塊利益的協(xié)調(diào)。部門條塊利益的協(xié)調(diào)，是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和管理中的難點(diǎn)［7］。

3社會轉(zhuǎn)型期對土地利用總體規(guī)劃公共治理職能影響3.1 社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的內(nèi)在要求第一，規(guī)劃治理內(nèi)容隨市場經(jīng)濟(jì)體制的完善而轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)初步建立，市場在資源配置中的基礎(chǔ)作用顯著增強(qiáng)，宏觀調(diào)控體系日趨完善；以公有制經(jīng)濟(jì)為主體的個體和私營等非公有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的格局基本形成。到2020年，我國將建立起比較成熟的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。與此相適應(yīng)，土地利用總體規(guī)劃的治理內(nèi)容將相應(yīng)逐步由大而全的控制模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐酝恋乩玫耐獠啃?yīng)控制和實現(xiàn)公共利益為主導(dǎo)的模式［8］。

第二，全球化背景要求規(guī)劃治理職能的市場化程度提升。2001年我國加入WTO，意味著開始全面加入經(jīng)濟(jì)全球化行列，逐步形成與全球統(tǒng)一的、網(wǎng)絡(luò)化的市場體系，以保證生產(chǎn)要素在全球范圍內(nèi)自由流動和優(yōu)化配置。在經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程中，要求我國各地區(qū)的土地利用總體規(guī)劃逐步運(yùn)用價格規(guī)律的獨(dú)立性，從開放的國際市場中選擇土地開發(fā)的機(jī)遇，將土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整積極融入到國際經(jīng)濟(jì)競爭進(jìn)程中去，以市場為基礎(chǔ)引導(dǎo)土地資源的合理配置。

第三，市場經(jīng)濟(jì)下規(guī)劃治理職能地域邊界的弱化。市場經(jīng)濟(jì)促進(jìn)了生產(chǎn)要素優(yōu)化配置，我國社會轉(zhuǎn)型期土地利用系統(tǒng)的各種要素在經(jīng)濟(jì)全球化和國家經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展中以“源”和“流”的空間存在形式，對現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃尺度產(chǎn)生空前超越，并且系統(tǒng)內(nèi)各要素之間復(fù)雜的非線性相互作用效應(yīng)表現(xiàn)為不平行的空間拓展［9］，致使規(guī)劃治理職能地域邊界日益弱化。同時，市場機(jī)制中，供求信息橫向傳播和市場橫向調(diào)節(jié)資源分配，但是，目前土地供需信息是政府通過規(guī)劃縱向集中和下達(dá)的，土地面臨著兩種不同質(zhì)的配置方式運(yùn)轉(zhuǎn)，磨擦成本是很高的。

第四，城市化發(fā)展對土地規(guī)劃治理職能有特殊要求。轉(zhuǎn)型期城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，戶籍對人口遷移限制作用力的減弱和大量農(nóng)村剩余勞動力向城市的涌入，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大并向農(nóng)村地區(qū)延伸。在這一過程中，城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)將不斷整合，土地利用也會隨之而調(diào)整和改變。這樣一種與土地利用有關(guān)的“二元”結(jié)構(gòu)變化，對規(guī)劃治理職能有著特殊的需求：即應(yīng)有利于“二元”結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過程中土地的再配置和再利用，并且降低這種結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過程中土地再配置的交易成本［10］。

3.2 社會轉(zhuǎn)型期實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的條件分析社會轉(zhuǎn)型時期，市場經(jīng)濟(jì)體制的建立與完善、政府管理內(nèi)在矛盾的運(yùn)動與發(fā)展、經(jīng)濟(jì)全球化與加入WTO促進(jìn)了公共管理范式的轉(zhuǎn)變。“實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能”正是市場化條件下政府和市民社會加強(qiáng)土地資源與資產(chǎn)管理的新理念。因此，這一時期有以下條件有利于實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能：

第一，市場化經(jīng)濟(jì)奠定社會基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)體制改革后，各級政府職能逐步轉(zhuǎn)變，經(jīng)營性用地由原來的政府行政與計劃管理模式向市場機(jī)制與政府服務(wù)監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變，國家把本應(yīng)屬于社會的權(quán)力重新歸還給社會；同時，市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行使社會利益主體和要求趨于多元化，促進(jìn)了相關(guān)企業(yè)和非政府組織及社會公眾平等權(quán)利的實現(xiàn)，使其在土地利用總體規(guī)劃過程中發(fā)揮所應(yīng)具有的決策和參與作用，表達(dá)自身的利益要求。因此，逐步建立起公民社會自我管理、服務(wù)的意識和社會中介組織體系，為實現(xiàn)規(guī)劃公共治理職能奠定了社會基礎(chǔ)。

第二，民主化進(jìn)程奠定政治基礎(chǔ)。伴隨經(jīng)濟(jì)改革的是政治改革。對原有的政府集權(quán)政治結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，大大推動社會民主化進(jìn)程。政府行政觀念與模式由“政府中心”、“全能政府”向“公民中心”、“有限政府”轉(zhuǎn)變，表現(xiàn)為政府權(quán)力的稀釋與下放，非政府組織、民間精英對土地利用決策和行政過程的直接參與［11］?，F(xiàn)階段一些大、中型城市在土地利用總體規(guī)劃編制實施過程中逐步建立公眾參與制度，創(chuàng)建了電子網(wǎng)絡(luò)信息流動渠道與信息反饋機(jī)制，集中民智以保證政府決策的科學(xué)性和民主性。這種以政府為主體的多元化的規(guī)劃過程，有利于國土行政部門職能行使的最優(yōu)化，為實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能奠定政治基礎(chǔ)。

第三，全球化背景提供動力源泉。加入WTO意味著我國開始全面加入經(jīng)濟(jì)全球化行列，參與國際競爭。轉(zhuǎn)型時期，我國國土行政管理部門、土地相關(guān)的公共部門與私營機(jī)構(gòu)、土地權(quán)益者能夠根據(jù)WTO規(guī)則和市場分工，通過溝通交流、合作與伙伴關(guān)系，與世界土地資源與資產(chǎn)管理方式的接軌，并參與全球土地資源的優(yōu)化配置，增強(qiáng)了國家制度供給和土地利用總體規(guī)劃創(chuàng)新能力。因此，全球化背景為中國實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能提供了外部條件，同時也是實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的動力源泉和壓力所在。

4實現(xiàn)與完善土地利用規(guī)劃治理職能的對策建議在我國社會轉(zhuǎn)型時期，土地利用總體規(guī)劃單一的行政管理和技術(shù)管理正逐步走向以人為本的公共治理，成為國家公共治理的一種重要手段。根據(jù)上述分析，為了更好地實現(xiàn)與完善土地利用總體規(guī)劃公共治理職能，應(yīng)從如下方面著手：

4.1 科學(xué)確定土地利用總體規(guī)劃的公共治理目標(biāo)

土地利用總體規(guī)劃公共治理目標(biāo)的確定應(yīng)充分考慮本區(qū)域社會概況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境等各種因素，在科學(xué)的制度和規(guī)則安排下，允許并鼓勵非政府行為主體以多種方式和途徑，與政府分享政治權(quán)威和公共權(quán)力，共同決定規(guī)劃的目標(biāo)與戰(zhàn)略方向；政府應(yīng)從土地“經(jīng)營管理”理念向土地“公共治理”理念轉(zhuǎn)變，并將這種理念作為土地利用總體規(guī)劃編制實施基本理念。土地利用總體規(guī)劃是配置全部土地資源的公共規(guī)劃，不是保護(hù)耕地與城鄉(xiāng)經(jīng)營性用地供給的專項規(guī)劃，它要滿足社會發(fā)展和加入WTO等各方面的要求，要按“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展與對外開放”的發(fā)展觀來確定規(guī)劃公共治理目標(biāo)，從而實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃的良好治理職能。

4.2 規(guī)劃編制實施中樹立市場經(jīng)濟(jì)和全球化理念

我國社會轉(zhuǎn)型期，市場經(jīng)濟(jì)體制不斷完善，土地利用方式和結(jié)構(gòu)要求適應(yīng)市場供求變化進(jìn)行調(diào)整，同時經(jīng)濟(jì)全球化也會影響國家和個人的土地利用決策行為。因此，要求規(guī)劃決策者站在國內(nèi)、國際兩個市場的高度，考慮規(guī)劃地區(qū)的資源優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，分析規(guī)劃實施狀況，以利確定規(guī)劃地區(qū)適宜的土地利用發(fā)展戰(zhàn)略和土地利用調(diào)整的原則。應(yīng)在遵循“供給制約、引導(dǎo)需求”指導(dǎo)思想的基礎(chǔ)上，跳出規(guī)劃地區(qū)本身，從區(qū)域經(jīng)濟(jì)的比較優(yōu)勢、從市場的角度等考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地調(diào)配的協(xié)調(diào)問題。避免主要用地指標(biāo)采用平均或均衡分配方法，造成一些地區(qū)規(guī)劃指標(biāo)明顯偏離實際的問題［12］；在土地利用總體規(guī)劃實施情況動態(tài)評價的基礎(chǔ)上，根據(jù)國內(nèi)、國際（WTO規(guī)則）兩個市場對規(guī)劃公共治理職能進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整和不斷優(yōu)化。

4.3 構(gòu)建與經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展階段相適應(yīng)的規(guī)劃內(nèi)容

在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，土地利用總體規(guī)劃是對地區(qū)發(fā)展實行調(diào)控和管理的重要手段。轉(zhuǎn)型期為適應(yīng)社會主義經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展與完善，規(guī)劃內(nèi)容和職能應(yīng)從政府管制走向公共治理。在構(gòu)建和完善與經(jīng)濟(jì)體制改革相適應(yīng)的土地利用總體規(guī)劃內(nèi)容與治理職能方面，要在服從于經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主導(dǎo)走向的同時，更要滿足自然條件適宜、經(jīng)濟(jì)有效、社會接受、環(huán)境可持續(xù)的土地利用總體規(guī)劃方向。注重社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展“公平”與“效率”的統(tǒng)一，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工業(yè)化和城市化快速發(fā)展時期保障發(fā)展、保護(hù)資源和保護(hù)環(huán)境的各類用地矛盾，從致力于“物”的物質(zhì)建設(shè)規(guī)劃轉(zhuǎn)向更注重于“人”的社會全面發(fā)展規(guī)劃，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會相互協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。

4.4 規(guī)劃編制中發(fā)揮公民社會的網(wǎng)絡(luò)治理作用

所謂公民社會介入，首先是各種社會力量和公民個人以多種形式直接舉辦與土地相關(guān)的社會中介組織或資助公益事業(yè)；其次，從法理上講，每個社會集體或公民都對土地享有一份所有權(quán)，以適當(dāng)方式參與土地公共治理與監(jiān)管應(yīng)是其本分［13］；最后，市場經(jīng)濟(jì)型的土地利用總體規(guī)劃則要特別強(qiáng)調(diào)公民社會的廣泛參與。規(guī)劃編制中，公民社會網(wǎng)絡(luò)治理就是要政府部門、社會中介組織、私營部門和公眾等多元共同行動主體通過彼此合作，共同編制與協(xié)商規(guī)劃方案的互動過程，在協(xié)商過程中充分反映和協(xié)調(diào)他們的利益，從而，因地制宜、富有靈活性和創(chuàng)造性地制定適合本地的土地利用總體規(guī)劃，為社會普遍接受的并愿意貫徹執(zhí)行。

4.5 規(guī)劃實施中加強(qiáng)市場對土地資源配置功能

土地利用總體規(guī)劃作為一種引導(dǎo)地區(qū)發(fā)展的規(guī)劃形式之一，其實施過程實質(zhì)上是要通過規(guī)劃的宏觀引導(dǎo)和調(diào)控保證市場運(yùn)作的長期有效，即在政府必要的干預(yù)下（糾正市場失靈）讓市場機(jī)制對土地資源配置的調(diào)節(jié)作用得到自覺發(fā)揮。這就要求在規(guī)劃的實施中，變革簡單的行政實施方式，借鑒西方國家市場機(jī)制對土地公共治理作用，改變政府作為建設(shè)用地的“地主”和土地經(jīng)營者的角色，提高市場配置土地資源競爭性；改革征地制度，讓農(nóng)民直接參與土地一級市場談判，確保農(nóng)民主體地位和不同主體之間是平等、自愿和協(xié)商的利益關(guān)系。從而降低城市化過程中城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過程中土地配置交易成本，即被征地農(nóng)民有一個合理補(bǔ)償與安置，例如，將征地與開發(fā)通過資本運(yùn)作聯(lián)結(jié)起來，走政府、失地農(nóng)民和企業(yè)共贏的新型土地開發(fā)之路，保證農(nóng)地所有者分享城市化帶來的收益。

4.6 完善規(guī)劃法律法規(guī)，加強(qiáng)對微觀主體規(guī)制

依法建立規(guī)劃體系并編制土地利用規(guī)劃是發(fā)達(dá)國家的共同特點(diǎn)，土地利用規(guī)劃的發(fā)展總是伴隨著相關(guān)法律法規(guī)的改進(jìn)。我國社會轉(zhuǎn)型時期，為了強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃的“龍頭”地位，應(yīng)盡早出臺《土地利用規(guī)劃法》或《土地利用規(guī)劃條例》，進(jìn)一步肯定土地利用總體規(guī)劃的重要性。同時，在多方主體參與、踐行土地利用總體規(guī)劃的過程中，即放松進(jìn)入規(guī)制的同時，更要加強(qiáng)對這些微觀主體的質(zhì)量規(guī)制和約束規(guī)制。需要對政府、企業(yè)、非營利組織和社會公眾對土地利用總體規(guī)劃的作用、職能等做出法律條文上的規(guī)定，約束和監(jiān)督規(guī)劃審批與土地利用主體的行為。最后，“違法必究”是實現(xiàn)土地利用規(guī)劃目標(biāo)的重要保障，加大執(zhí)法力度嚴(yán)格依法行政。

4.7 實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃與其它類規(guī)劃的協(xié)調(diào)

土地利用總體規(guī)劃與其它類規(guī)劃的協(xié)調(diào)是指與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、專項規(guī)劃及空間規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)?？梢詫⒅黧w功能區(qū)規(guī)劃作為協(xié)調(diào)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃關(guān)系的主要載體。國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃與主體功能區(qū)規(guī)劃的關(guān)系較為明確，而且編制的部門是一致的，協(xié)調(diào)難度較??；主體功能區(qū)規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃，由于有共同的空間載體，協(xié)調(diào)難度相對較小。因此，通過主體功能區(qū)規(guī)劃的連接，使土地利用總體規(guī)劃與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃及空間規(guī)劃的協(xié)調(diào)更加科學(xué)，也更加具有實際意義。一方面，它使國家空間規(guī)劃體系變得更加密實；另一方面它也是針對我國現(xiàn)行規(guī)劃相互割裂的現(xiàn)實狀況的一種嘗試性統(tǒng)籌與策略性完善，更是由政府出面干預(yù)“空間規(guī)劃體系割裂”窘境的重要舉措之一［14］。

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Analysis on Public Governance Functions of Land Use Planning During China's Societal Transformation

WANG Yubo TANG Ying

篇（2）

1引言

土地利用總體規(guī)劃是對一定區(qū)域未來土地利用超前性的計劃和安排 [1]。目前，我國環(huán)境問題日益嚴(yán)重，土地資源的環(huán)境問題更是尤為突出，因此對土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行環(huán)境影響評價研究關(guān)系重大。土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評價是對土地利用總體規(guī)劃中土地發(fā)展戰(zhàn)略、土地利用目標(biāo)和方針、土地利用結(jié)構(gòu)和布局調(diào)整、規(guī)劃實施的保障措施的實施可能對環(huán)境帶來影響做出預(yù)測、分析和評價，并提出預(yù)防或減輕不良環(huán)境影響的對策和措施的過程。本文從土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整的角度，利用生態(tài)足跡法對臨湘市土地利用總體規(guī)劃目標(biāo)進(jìn)行了環(huán)境影響評價研究。

2生態(tài)足跡評價模型

2.1生態(tài)足跡法簡介

生態(tài)足跡理論是由Rees和Wachernagel提出并完善的一種可持續(xù)發(fā)展的生物物理評價方法[2]。該方法通過測算人類對自然生態(tài)服務(wù)的需求與自然所能夠提供的生態(tài)服務(wù)之前的差距，評價人類對自然資源的利用情況并較準(zhǔn)確地判定評價對象的可持續(xù)發(fā)展程度和狀況[3]。其基本思想就是把消費(fèi)與支持消費(fèi)需要的各類土地聯(lián)系起來，把物質(zhì)消費(fèi)轉(zhuǎn)換為生態(tài)生產(chǎn)性土地面積，以此來度量人類消費(fèi)對生態(tài)資源的占用和對生態(tài)環(huán)境的沖擊[4]。

2.2生態(tài)足跡法的基本假設(shè)

生態(tài)足跡的概念和計算主要基于以下假設(shè)：人類消費(fèi)的大多數(shù)資源和產(chǎn)生廢棄物的數(shù)量是可以確定的；這些資源和廢物流可轉(zhuǎn)換成相應(yīng)的生物生產(chǎn)面積；每單位土地面積轉(zhuǎn)化為全球均衡面積，每單位全球均衡面積代表著相同的生物生產(chǎn)力；各類土地在空間上是互斥的，即一塊土地只能有一種屬性，這樣就能對各類土地進(jìn)行加總；自然系統(tǒng)能夠提供的生態(tài)服務(wù)量也可以表達(dá)為標(biāo)準(zhǔn)化公頃為單位的生態(tài)生產(chǎn)面積；人類對土地面積的需求可以超越自然可提供的土地面積。

2.3生態(tài)足跡法的計算模型

4措施建議

綜合以上的分析結(jié)果，本文認(rèn)為臨湘市土地利用總體規(guī)劃的結(jié)構(gòu)調(diào)整方案，在一定程度上有利于提高該市的生態(tài)承載力，改善其生態(tài)環(huán)境，但可以采取以下幾方面措施使方案的實施更好地降低臨湘市的土地生態(tài)壓力。第一，充分、合理地開發(fā)利用自然資源，保護(hù)良好的生態(tài)環(huán)境；第二，保護(hù)耕地，提高耕地質(zhì)量等級，合理調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)，增加耕地的產(chǎn)出率；第三，保護(hù)林地并適度開發(fā)利用林業(yè)資源；第四，控制建設(shè)用地規(guī)模，提高空間利用率，節(jié)約集約利用建設(shè)用地。

參考文獻(xiàn)

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篇（3）

文章編號：ISSN1006―656X（2014）05-0036-01

土地利用總體規(guī)劃是國家各級政府在一定歷史階段內(nèi)，對所管轄范圍的土地利用進(jìn)行宏觀調(diào)控、組織開發(fā)和監(jiān)督保護(hù)的政府行為，其目的是對有限的土地資源，根據(jù)土地資源利用狀況、開發(fā)潛力和各業(yè)用地需求，對城鄉(xiāng)土地利用所作的統(tǒng)籌安排和綜合部署，以獲取最佳的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會效益，以及保證“人民吃飯”和“國家建設(shè)”之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，為實施社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃提供用地保障。在土地利用總體規(guī)劃管理的各個環(huán)節(jié)（編制、評價、審批、實施和監(jiān)督檢查）中，規(guī)劃的實施評價是監(jiān)督檢查中極其重要的一環(huán)。因此，探討土地利用總體規(guī)劃的評價方法十分必要。下面運(yùn)用多因素綜合評估方法，對縣級土地利用總體規(guī)劃實施情況進(jìn)行評價。

一、規(guī)劃實施評價中存在的問題

所謂土地利用總體規(guī)劃實施評價，是指根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)，利用一定的方法，對土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行的效果進(jìn)行分析、比較與綜合后，所作出的一種價值判斷。土地利用總體規(guī)劃實施評價的目的是為了了解土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行結(jié)果的基本情況，以便為現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃的廢、改、立提供指導(dǎo)。當(dāng)前土地利用總體規(guī)劃實施評價中，主要存在三個方面的不足和問題：1、多定性評價，缺乏完善評價標(biāo)準(zhǔn)。在土地利用總體規(guī)劃實施評價時，多是作一些文字評述，難以進(jìn)行量化評價。2、評價體系不完善。對土地利用總體規(guī)劃實施的效果、執(zhí)行的力度，沒有科學(xué)的評價體系，也缺乏完整的評價機(jī)制。由于規(guī)劃評價缺乏完善的評價體系，對評價主體、客體、內(nèi)容的界定往往不夠明確，重點(diǎn)不突出，使得評價缺乏規(guī)范性。3、評價方法的可操作性差。定性評價帶有較大的主觀性和人為因素。

二、評價指標(biāo)確定的原則

指標(biāo)選取遵循以下原則：

1、科學(xué)性。指標(biāo)體系能較客觀全面地反映系統(tǒng)發(fā)展的內(nèi)涵、各子系統(tǒng)和指標(biāo)間的相互聯(lián)系，并能較好地度量土地利用總體規(guī)劃實施的程度。

2、系統(tǒng)性。土地利用總體規(guī)劃評估指標(biāo)體系應(yīng)當(dāng)涉及經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)三個方面并將它們有機(jī)聯(lián)系起來。

3、層次性。土地利用總體規(guī)劃評估指標(biāo)體系的構(gòu)架，可以采用“評估因素――評估因子――評估指標(biāo)”多層次的框架結(jié)構(gòu)。

4、可比性。土地利用總體規(guī)劃評估指標(biāo)體系的設(shè)計要求單項指標(biāo)采用原規(guī)劃指標(biāo)的名稱、概念和計算方法，以體現(xiàn)運(yùn)用上與原總體規(guī)劃的銜接。

5、可操作性。指標(biāo)選擇要考慮數(shù)據(jù)取得的難易程度、可靠性和成本，特別是指標(biāo)體系應(yīng)該注意簡單與復(fù)雜的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。指標(biāo)太少或過于簡單不能放映規(guī)劃實施評估的內(nèi)涵，對評估結(jié)果的精度產(chǎn)生影響。指標(biāo)過多或過于復(fù)雜則不利用于評估工作的開展。

從所在縣區(qū)實際情況出發(fā)，綜合考慮選取指標(biāo)的科學(xué)性、系統(tǒng)性、層次性、評價的可比性以及工作的可操作性等各方面的因素，確定評價工作涉及到的評估因素。

三、規(guī)劃實施評價體系建立

土地利用總體規(guī)劃評價和土地利用總體規(guī)劃實施評價既相互區(qū)別又相互聯(lián)系。前者是對土地利用規(guī)劃制定的科學(xué)性、合理性等進(jìn)行評價，后者是假定土地利用整體上科學(xué)管理的前提下，對土地利用總體規(guī)劃的執(zhí)行情況進(jìn)行評價。土地利用總體規(guī)劃實施評價主要是尋找規(guī)劃目標(biāo)和實施措施之間的因果關(guān)系，找出土地利用總體規(guī)劃目標(biāo)和實施措施方面存在的問題，目的是為進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)劃執(zhí)行或規(guī)劃修編提供指導(dǎo)。對土地利用規(guī)劃實施情況的評價，可以四方面進(jìn)行：①規(guī)劃目標(biāo)的執(zhí)行情況評價。它包括對土地利用的結(jié)構(gòu)、規(guī)模、布局和時序的評價；②土地利用總體規(guī)劃實施的效益評價，包括經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會效益的評價。③實施措施評價。④規(guī)劃的社會影響評價。

四、規(guī)劃實施評價步驟與方法

1、影響規(guī)劃實施評價的因素

影響規(guī)劃實施評價的因素包括對土地利用的結(jié)構(gòu)、規(guī)模、布局和時序、效益、實施措施、社會影響評價。

2、影響因子的確定

將四類因素進(jìn)一步細(xì)化，分為7各方面，即7個評價因子

（1）規(guī)模：是指農(nóng)用地規(guī)模、建設(shè)用地規(guī)模和土地開發(fā)整理規(guī)模。

（2）布局：按照土地適宜性和區(qū)域的差異性安排各類用地布局的合理程度；建設(shè)用地不占或少占耕地或盡量不占優(yōu)質(zhì)農(nóng)田。

（3）機(jī)構(gòu)：農(nóng)用地結(jié)構(gòu)和建設(shè)用地結(jié)構(gòu)

（4）時序：①與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃（計劃）、國土整治規(guī)劃等協(xié)調(diào)情況。②年度計劃執(zhí)行情況，耕地占補(bǔ)平衡情況；③土地開發(fā)整理規(guī)模的合理程度、速度。

（5）規(guī)劃實施效益：是指經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益、社會效益

（6）規(guī)劃實施政策措施：①規(guī)劃的實施措施與規(guī)劃目標(biāo)的對性關(guān)系；②規(guī)劃的政策措施的可行性實施效果；③規(guī)劃實施機(jī)制與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一致性

（7）規(guī)劃的社會影響：①公眾對規(guī)劃的認(rèn)知度②公眾對規(guī)劃實施的滿意度③公眾對規(guī)劃實施的參與度

通過上述幾項指標(biāo)的評估，可以看出現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃對已經(jīng)發(fā)生的重大社會經(jīng)濟(jì)背景變化的預(yù)計情況，以及規(guī)劃指標(biāo)和規(guī)劃布局對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的適應(yīng)性情況，從而相應(yīng)對現(xiàn)行規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整，對規(guī)劃下達(dá)的新增建設(shè)用地占用耕地、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模等指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整、追加，對規(guī)劃布局進(jìn)行優(yōu)化，以保證土地供應(yīng)與未來經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)，為轄區(qū)提供用地保障，促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)的持續(xù)快速健康發(fā)展。

五、規(guī)劃實施評價結(jié)果與分析

由于各評估指標(biāo)反映不同的評估內(nèi)容，有不同的評估標(biāo)準(zhǔn)和量綱，相互之間不能直接比較，因此需要通過標(biāo)準(zhǔn)化將其轉(zhuǎn)化為可比量綱。標(biāo)準(zhǔn)化的各指標(biāo)影響分值在0～100之間。指標(biāo)分值作為評估結(jié)果與指標(biāo)實施效果呈正相關(guān)，即指標(biāo)分值越大，表示該評估指標(biāo)的規(guī)劃實施效果越佳。

1、優(yōu)秀（綜合分值在90～100）：各項規(guī)劃目標(biāo)預(yù)期可以完成，規(guī)劃執(zhí)行綜合效果很好，社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)效益明顯，土地利用程度和效益不斷提高。

2、良好（綜合分值在75～90）：個性指標(biāo)任務(wù)滿足要求或與預(yù)期基本一致，規(guī)劃執(zhí)行效果較好，土地效益和土地利用程度有所提高。

3、一般（綜合分值在60～75）：規(guī)劃執(zhí)行效果不顯著，各項指標(biāo)任務(wù)基本滿足要求或預(yù)期可以完成，社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)效益未發(fā)生明顯變化，土地利用程度和效益略有提高。

篇（4）

一、引言

土地利用總體規(guī)劃是在一定區(qū)域內(nèi)，根據(jù)國家社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的要求和當(dāng)?shù)刈匀弧⒔?jīng)濟(jì)和社會條件，對土地的開發(fā)、利用、治理和保護(hù)，在空間、時間上所作的總體安排和布局，是國家對土地實行用途管制和土地利用計劃管理的基礎(chǔ)和依據(jù)。其實質(zhì)是對有限的土地資源在國民經(jīng)濟(jì)部門間的合理配置，即土地資源在部門間的時空分配（數(shù)量、質(zhì)量、區(qū)位），體現(xiàn)在土地利用結(jié)構(gòu)上的合理和科學(xué)布局。它是土地利用管理的“龍頭”。

20世紀(jì)80年代以來，針對經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展過程中出現(xiàn)的建設(shè)用地規(guī)模擴(kuò)張過快、耕地大量減少等情況，我國先后組織開展了兩輪土地利用總體規(guī)劃編制和實施工作，取得了很大成就，很大程度上發(fā)揮了規(guī)劃在科學(xué)利用和合理配置土地資源中的宏觀調(diào)控作用。但隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展和改革開放的不斷深入，規(guī)劃預(yù)測的不確定性因素越來越多，特別是第二輪規(guī)劃是在90年代初經(jīng)濟(jì)過熱，中央采取從緊政策，加強(qiáng)宏觀調(diào)控，加強(qiáng)土地管理和耕地保護(hù)的背景下編制的，規(guī)劃實施后，出現(xiàn)了一系列新情況、新問題，經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展和宏觀政策的調(diào)整，使得這輪規(guī)劃在許多方面顯現(xiàn)出不相適應(yīng)的地方。隨著我國《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》的制定和國內(nèi)、國際土地利用規(guī)劃新理念的傳播，我國的土地利用管理思路也進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整，上一輪規(guī)劃越來越難以適應(yīng)土地管理的新形勢、新要求，迫切需要進(jìn)行新的修訂。目前，如何開展新一輪土地利用總體規(guī)劃的修編工作，是一項十分重要的課題。要在總結(jié)上一輪規(guī)劃實施的基礎(chǔ)上，改進(jìn)規(guī)劃方法，提高規(guī)劃水平，確保規(guī)劃的科學(xué)性和可行性。

二、新一輪土地利用總體編制與實施的思考

通過上輪土地利用總體規(guī)劃編制與實施的成效及存在問題進(jìn)行分析，筆者認(rèn)為，新一輪的規(guī)劃編制，應(yīng)重點(diǎn)研究解決好以下五個方面的問題。

（一）規(guī)劃的多元化目標(biāo)定位問題

社會決策中的目標(biāo)通常不會只有一個，不同經(jīng)濟(jì)層次的組織有不同的目標(biāo)，不同水準(zhǔn)的個人也有不同的目標(biāo)，同一組織或同一個人也不會只有一個目標(biāo)，這就是多目標(biāo)決策。多目標(biāo)決策有兩個特性：一是目標(biāo)之間的不可公度性。人們所追求的目標(biāo)之間沒有統(tǒng)一的衡量標(biāo)準(zhǔn)。對于經(jīng)濟(jì)效益，可以用貨幣來衡量標(biāo)準(zhǔn)，而社會和諧、生態(tài)環(huán)境問題中，是無法用貨幣指標(biāo)作為衡量的。二是目標(biāo)之間的矛盾性。當(dāng)改進(jìn)了某一個目標(biāo)值，就很可能使另一目標(biāo)變壞，滿足了一個目標(biāo)卻損害了另一個目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)的增長并不一定意味著人們愉悅程度得到增加、生態(tài)環(huán)境得到改善。很顯然。土地利用總體規(guī)劃是一個多目標(biāo)決策問題，在新一輪土地編制中，如何確定規(guī)劃的多元化目標(biāo)問題，如何對目標(biāo)進(jìn)行篩選、排序、優(yōu)化是一個值得探討的問題。

（二）規(guī)劃的彈性與剛性關(guān)系問題

彈性，是指當(dāng)經(jīng)濟(jì)變量之間存在函數(shù)關(guān)系時，一變量對另一變量變化反應(yīng)的靈敏程度。運(yùn)用到規(guī)劃中，是指規(guī)劃思路及指標(biāo)體系對隨機(jī)性的市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的適應(yīng)程度。從理論上講，規(guī)劃和市場之間存在一種相互聯(lián)系、相互制約的辯證關(guān)系，一方面規(guī)劃對市場起著誘導(dǎo)、調(diào)控、規(guī)范和拉動作用，另一方面市場對規(guī)劃起著主導(dǎo)的、決定性的作用；就土地利用總體規(guī)劃而言，首先是規(guī)劃在編制時接受市場變動的信號，即信號刺激，如地區(qū)建設(shè)用地供給不足、需求市場發(fā)生變動，導(dǎo)致用地結(jié)構(gòu)布局變化或需求導(dǎo)致區(qū)域大量土地閑置等；繼而規(guī)劃通過各種機(jī)制對此做出相應(yīng)調(diào)整，如增加建設(shè)用地指標(biāo)，調(diào)整用地結(jié)構(gòu)和布局等；隨后規(guī)劃將這一信息反饋到市場，對市場進(jìn)行調(diào)整和引導(dǎo)，市場在規(guī)劃的作用下不斷調(diào)節(jié)并將新的信息反饋給規(guī)劃，從而實現(xiàn)動態(tài)式雙向作用機(jī)制。在西方國家，彈性被廣泛運(yùn)用到各個規(guī)劃領(lǐng)域。如波蘭、法國、西德等西方國家早在上世紀(jì)60年代就開始探討彈性發(fā)展規(guī)劃方法論，同時做出若干不同方案，供決策部門評價選擇。實踐證明，彈性規(guī)劃對于市場經(jīng)濟(jì)條件下區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，資源的合理配置和利用有較強(qiáng)的適應(yīng)性和指導(dǎo)性。關(guān)鍵在于如何處理彈性與剛性的關(guān)系，彈性太大會給地方政府留有尋租的機(jī)會，地方高興，國家遭殃；剛性太大會使規(guī)劃呆板，國家好管理，地方?jīng)]自。

（三）規(guī)劃的開放性問題

從系統(tǒng)論角度看，土地的本質(zhì)是由土地生態(tài)系統(tǒng)和土地經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)在時空耦合而成的復(fù)合系統(tǒng)，土地生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)是一個開放的系統(tǒng)，只有開放，才可能保持系統(tǒng)的有序性。土地規(guī)劃就是在時間上和空間上對土地生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)不斷地輸入和輸出物質(zhì)、能量、信息和資金，使之向決策者預(yù)期的方向發(fā)展變化，以實現(xiàn)土地生態(tài)和經(jīng)濟(jì)的雙贏。系統(tǒng)的開放程度決定于影響系統(tǒng)開放的激勵機(jī)制。所謂激勵，就是經(jīng)濟(jì)活動的當(dāng)事人達(dá)到的一種狀態(tài)，在這種狀態(tài)下，他具有從事某種經(jīng)濟(jì)活動的內(nèi)在推動力。一般而言，激勵功能的強(qiáng)弱，主要與經(jīng)濟(jì)活動當(dāng)事人的努力和報酬的接近程度相關(guān)，要使土地利用總體規(guī)劃具有開放性就是要營造這種開放性的激勵機(jī)制。

（四）規(guī)劃理念與規(guī)劃技術(shù)問題

20世紀(jì)80年代以后，基于可持續(xù)發(fā)展的土地可持續(xù)利用研究日益成為熱點(diǎn)，它尋求實現(xiàn)土地資源合理配置的有效途徑，認(rèn)為土地利用規(guī)劃應(yīng)遵循公平、選擇、共同、需求等一系列原則，應(yīng)以不損害、不掠奪后代的發(fā)展需求作為前提，滿足當(dāng)代的發(fā)展需求，以體現(xiàn)高效和諧、循環(huán)再生、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)行平穩(wěn)的良性狀態(tài)。近10年來，新土地規(guī)劃與區(qū)域規(guī)劃理論在區(qū)域發(fā)展問題的過程中進(jìn)一步把視角從“物”轉(zhuǎn)向了“人”，轉(zhuǎn)向了人對土地資源需求的滿足和社會發(fā)展，主要借助人文社會科學(xué)的方法論，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)的社會和文化特點(diǎn)，并引用相關(guān)人文社會學(xué)科的理論、來分析其對經(jīng)濟(jì)空間問題的影響。如勞動地域分工中借用生產(chǎn)關(guān)系理論， 新產(chǎn)業(yè)空間中借助經(jīng)濟(jì)學(xué)中的柔性生產(chǎn)概念，網(wǎng)絡(luò)研究中借助社會學(xué)家的社會根植性概念等。在方法和技術(shù)應(yīng)用上，近年來發(fā)展很快，隨著最優(yōu)化技術(shù)的出現(xiàn)與應(yīng)用，各種線性和非線性規(guī)劃及多目標(biāo)規(guī)劃的方法開始應(yīng)用于土地利用規(guī)劃編制和研究過程中，已較為廣泛地運(yùn)用遙感(RS)、全球定位系統(tǒng)(GPS)與地理信息系統(tǒng)(GIS)等新技術(shù)進(jìn)行土地利用適宜性評價、現(xiàn)狀變更調(diào)查、動態(tài)監(jiān)測、規(guī)劃動態(tài)管理和信息系統(tǒng)建設(shè)方面，并探索“3S”一體化技術(shù)和WebGIS在土地利用規(guī)劃中的運(yùn)用。

（五）規(guī)劃實施與追蹤管理問題

規(guī)劃作為一種中長期計劃和一種行動綱領(lǐng)，其編制工作的完成，僅僅是規(guī)劃成功邁出的第一步。是否能夠?qū)嵤?，則是規(guī)劃成功的關(guān)鍵，它直接影響著規(guī)劃的生命力和應(yīng)用前景。土地利用總體規(guī)劃編制過程與實施過程是一對有機(jī)聯(lián)系不可分割的孿生體，規(guī)劃編制過程僅僅是一種研究、一種分析、一種建議和一種規(guī)定，只有將這種規(guī)定和建議同規(guī)劃實施追蹤過程對接起來，才能構(gòu)成一個系統(tǒng)完整的規(guī)劃全過程，這種全過程規(guī)劃就是土地利用總體規(guī)劃編制與實施追蹤一體化的過程。這種一體化過程包括三個方面：1.規(guī)劃“政策”化。規(guī)劃在未進(jìn)入實施前，不管實施可行性看起來有多強(qiáng)，都只能是停留在文字（圖件）化階段。規(guī)劃的政策化過程就是將土地利用總體規(guī)劃文本中的各種規(guī)劃目標(biāo)、各類實施措施等變成政府的政策加以實施。2.謀劃與決斷的相互監(jiān)控。土地利用總體規(guī)劃是區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地的咨詢服務(wù)系統(tǒng)，主要通過探討各種土地利用問題，對土地利用系統(tǒng)進(jìn)行綜合分析，向政府針對具體土地利用問題提出多個理念，多個規(guī)劃方案。也就是說，土地利用總體規(guī)劃只擔(dān)任“謀士”的角色，最后的決斷權(quán)在政府決策者。只有真實反映某一時期區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展用地需求的規(guī)劃才是好的規(guī)劃，才能在實施過程中，不斷促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。3.動態(tài)化的追蹤管理。規(guī)劃作為對未來多種可能性的描述，在實施過程中不可避免地會遇到這樣那樣的問題，需要經(jīng)常在實施過程中加以調(diào)整，也就是對規(guī)劃實行動態(tài)式追蹤管理，對區(qū)域土地利用狀況、土地規(guī)劃執(zhí)行狀況等進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測。

三、新一輪土地利用總體規(guī)劃編制與實施的具體建議

(一)堅持為以保護(hù)耕地為主線的規(guī)劃目標(biāo)不動搖，重點(diǎn)兼顧土地空間布局，土地生態(tài)環(huán)境規(guī)劃目標(biāo)

實踐證明，在土地利用總體規(guī)劃中，堅持以保護(hù)耕地為主線的功能定位，是符合我國人多地少、農(nóng)用地特別是耕地不足的基本國情的。國土資源部就第三次土地利用總體規(guī)劃的修編，也提出了嚴(yán)格保護(hù)耕地特別是基本農(nóng)田是修編的首要原則。

土地的空間布局首先就要考慮農(nóng)用地布局尤其是耕地布局，主要是基本農(nóng)田布局問題。基本農(nóng)田布局就要根據(jù)我國未來人口高峰期，綜合考慮城鎮(zhèn)發(fā)展體系和城鎮(zhèn)用地規(guī)模，科學(xué)地確定。參照英國的作法，在大城市周圍修建綠化帶，作為隔離地帶，可以有效控制城市外延，對保護(hù)城市郊區(qū)耕地起到了很好的作用。這樣確定的基本農(nóng)田不會輕易被占，不會造成對基本農(nóng)田投入的浪費(fèi)。除劃定的基本農(nóng)田外，其他一般農(nóng)田改設(shè)為農(nóng)業(yè)調(diào)整區(qū)，把合理布局，突出區(qū)域特色，大力發(fā)展區(qū)域化、專業(yè)化、集約化較高的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地作為規(guī)劃的一項重要內(nèi)容，并根據(jù)集約利用的原則進(jìn)行集中布局。只要是不破壞耕層，在指標(biāo)上不限制，可根據(jù)實際情況在農(nóng)業(yè)調(diào)整區(qū)進(jìn)行安排，視為符合規(guī)劃。其次要考慮建設(shè)用地的布局。建設(shè)用地布局主要是城鎮(zhèn)體系布局，在規(guī)劃中，從統(tǒng)籌區(qū)域、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的空間均衡理念出發(fā)，使人口、經(jīng)濟(jì)、城鎮(zhèn)的分布與環(huán)境、資源的承載能力相協(xié)調(diào)。要考慮哪些地方適合擴(kuò)大城市規(guī)模，適合進(jìn)一步聚集人口，哪些地方不適合進(jìn)行大規(guī)模開發(fā)和建設(shè)，而是需要進(jìn)行保護(hù)和恢復(fù)，甚至疏散人口，這些問題都需要通過加強(qiáng)發(fā)展規(guī)劃的空間引導(dǎo)和約束功能來予以解決。

在新一輪土地利用總體規(guī)劃編制中，要考慮由于規(guī)劃實施而產(chǎn)生外部性作用。一般而言，正的外部性應(yīng)當(dāng)?shù)玫窖a(bǔ)償，負(fù)的外部性應(yīng)當(dāng)賠償，不能以犧牲環(huán)境、犧牲子孫后代的利益為代價來換取一時的經(jīng)濟(jì)增長。

（二）改革僵化的指標(biāo)體系，構(gòu)建剛、彈性互補(bǔ)的規(guī)劃指標(biāo)

要改革目前僵化的指標(biāo)體系，根據(jù)新形勢的需要，應(yīng)把指標(biāo)分成強(qiáng)制性指標(biāo)、指導(dǎo)性指標(biāo)和機(jī)動性指標(biāo)。強(qiáng)制性指標(biāo)主要包括耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積、建設(shè)占用耕地面積、城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模等指標(biāo)。這部分指標(biāo)需要無條件地實施，如規(guī)劃應(yīng)明確規(guī)定在空間上需要進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)和管制、嚴(yán)格禁止開發(fā)建設(shè)的區(qū)域和地段。指導(dǎo)性指標(biāo)主要包括農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指標(biāo)(設(shè)施農(nóng)業(yè)、畜禽飼養(yǎng)和養(yǎng)殖水面等農(nóng)業(yè)用地占用耕地指標(biāo)、生態(tài)退耕)、土地資源生態(tài)保護(hù)、林木覆蓋率等指標(biāo)。這些指標(biāo)主要是為農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)保護(hù)需要，具體實施是由相關(guān)部門實施。機(jī)動性指標(biāo)主要針對一些定位隨機(jī)性較大的、零星或突發(fā)性建設(shè)項目而設(shè)置，因其建設(shè)用地數(shù)量及位置難以準(zhǔn)確預(yù)測，用機(jī)動指標(biāo)進(jìn)行調(diào)節(jié)。在規(guī)劃的建設(shè)用地指標(biāo)中，增設(shè)適當(dāng)比例的機(jī)動指標(biāo)，以保證一些特殊用地的需要。根據(jù)各地實際情況，這部分指標(biāo)可以是規(guī)劃期規(guī)劃建設(shè)用地增量的10％~20％，由各級人民政府機(jī)動調(diào)整，增強(qiáng)規(guī)劃的可操作性，但這些指標(biāo)不能隨意突破，這些指標(biāo)都要由上級土地管理部門和用地審批部門同意與備案。

（三）建立規(guī)劃修編的公眾參與制度，提高規(guī)劃的開放程度

公眾參與規(guī)劃編制是規(guī)劃編制人性化的要求，有利于增強(qiáng)規(guī)劃本身的綜合性，為規(guī)劃實施創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。公眾參與的方式應(yīng)根據(jù)規(guī)劃編制不同階段的特點(diǎn)，采取行之有效的參與方式，注重實效。政府應(yīng)制定相應(yīng)的法規(guī)，規(guī)定土地利用規(guī)劃中公眾參與的組織設(shè)置、參與形式及參與步驟，確保公眾參與的合法性，保證公眾參與層面廣、參與活動貫穿規(guī)劃編制全過程。市級規(guī)劃采取了吸收各相關(guān)部門及其專家參與專題研究、方案論證的方式，專題研究吸納了土地管理部門、學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)的觀點(diǎn)，規(guī)劃方案綜合了部門發(fā)展意見，活躍了學(xué)術(shù)探討氛圍，探索出順應(yīng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、又不違背國家土地政策的規(guī)劃方案和實施保障措施。縣級規(guī)劃將采取部門提出行業(yè)規(guī)劃、縣主要領(lǐng)導(dǎo)參與規(guī)劃方案審查等公眾參與方式。鄉(xiāng)級規(guī)劃的公眾參與主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)提出地方建設(shè)發(fā)展設(shè)想，對實施涉及到農(nóng)民切身利益的項目(如居民點(diǎn)調(diào)整、土地開發(fā)整理、生態(tài)退耕等）的安排廣泛征求村民委員會和村民意見等。

（四）堅持“以人為本”的規(guī)劃理念，同時做好土地資源的供需預(yù)測工作

堅持“以人為本”的規(guī)劃理念，就是要以黨的十六屆四中全會提出的“堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展”的科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，改變過去單純追求經(jīng)濟(jì)增長、忽視資源保護(hù)的規(guī)劃理念，把土地生態(tài)環(huán)境保護(hù)和提高耕地質(zhì)量納入規(guī)劃目標(biāo)體系。要轉(zhuǎn)變土地資源利用方式，變粗放、掠奪性的消耗模式為集約和永續(xù)利用模式，以實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長。

堅持“以人為本”的規(guī)劃理念，要吸收國際國內(nèi)先進(jìn)的規(guī)劃理念，如全球化理念、社會化理念、外部性、資源稟賦、理性發(fā)展理念等。這里著重介紹一下理性發(fā)展理念。理性發(fā)展理念在20世紀(jì)90年代初由美國的建筑師創(chuàng)立，在學(xué)院派的理論學(xué)說基礎(chǔ)上，形成理性發(fā)展政策。理性發(fā)展理念符合可持續(xù)發(fā)展原則，是可持續(xù)發(fā)展在現(xiàn)實條件下的具體實踐。理性發(fā)展作為一種與市場機(jī)制相對應(yīng)的政府宏觀調(diào)控職能，主要是通過法律、財政、金融、稅收等手段對土地開發(fā)和利用的過程與模式進(jìn)行管理，以控制城市蔓延，提高土地的使用效率，實現(xiàn)城市的理性發(fā)展。筆者認(rèn)為，對于我國人多地少的國情，適當(dāng)控制城市發(fā)展的規(guī)模是必要的，理性發(fā)展理念值得借鑒。

針對上輪土地規(guī)劃土地供需預(yù)測，特別是建設(shè)用地偏差較大的情況，筆者認(rèn)為，在研究方法論的同時，主要做好土地供需預(yù)測的調(diào)查工作與基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的收集工作，做到定性與定量、主觀與客觀的統(tǒng)一。這是因為基于數(shù)理統(tǒng)計的方法論并不完全能夠反應(yīng)現(xiàn)實情況，除了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確之外，還要通過實地調(diào)查來檢驗，這往往是以往規(guī)劃容易忽視的環(huán)節(jié)。

（五）完善土地利用總體規(guī)劃實施的監(jiān)控體系

“三分規(guī)劃，七分管理”，在土地利用總體規(guī)劃管理過程中，編制是基礎(chǔ)，審批是保證，實施是最終目的。首先，要加快相關(guān)法律法規(guī)的立法步伐。抓緊制定《土地規(guī)劃法》《土地用途管制法》等項法律法規(guī)，在這些法律法規(guī)中應(yīng)著重明確土地利用總體規(guī)劃的權(quán)威性，一切土地利用都應(yīng)在土地利用總體規(guī)劃的框架內(nèi)進(jìn)行。其次，要建立起由政府、公眾和規(guī)劃師三位一體的群體決策支持系統(tǒng)，其組成結(jié)構(gòu)可以是各占1/3。決策支持系統(tǒng)對規(guī)劃的實施起決定作用，既對政府的尋租行為起到約束和制約作用，也可以對個人和單位的土地利用行為和方式進(jìn)行監(jiān)督。第三，要建立完整的規(guī)劃編制評估體制。通過建立“規(guī)劃編制――實施――評估――調(diào)整”，修訂一套完整的規(guī)劃體制，解決“重編制、輕實施、缺評估、泛調(diào)整”的問題，建立規(guī)劃的監(jiān)督檢查、動態(tài)監(jiān)測和反饋修改機(jī)制。第四,建立規(guī)劃的動態(tài)化追蹤管理機(jī)制。充分應(yīng)用各種技術(shù)手段，對區(qū)域土地利用狀況、土地規(guī)劃執(zhí)行狀況等進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測，及時發(fā)現(xiàn)問題，反饋問題，解決問題。

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篇（5）

Abstract: along with the development of urbanization and regional integration, an extra large city of the area of the center position in the protruding, improve the function of the city center, give full play to the big cities of the radiation leading role, to strengthen the overall competitiveness of urban agglomeration. This paper analyzes the domestic several big city city of guangzhou center development evolution and scope of the designated the principles, methods and effect.

Keywords: city center; Performance change; delimit

中圖分類號：TU984文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：

1中心城區(qū)概念及劃定的作用

1.1中心城區(qū)概念的提出

關(guān)于中心城區(qū)的概念，住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部和國土資源部存在均有明確規(guī)定?！冻鞘幸?guī)劃編制辦法》第二十條提到，“城市總體規(guī)劃包括市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和中心城區(qū)規(guī)劃”，雖然條文中沒有明確中心城區(qū)的涵義以及其空間界域，但在第二十九條明確“在總體規(guī)劃綱要中應(yīng)研究中心城區(qū)空間增長邊界，提出建設(shè)用地規(guī)模和建設(shè)用地范圍”；國土資源部第43號文中規(guī)定中心城區(qū)范圍包括城市主城區(qū)及相關(guān)聯(lián)的功能組團(tuán)。

按照“兩規(guī)”的解析，中心城區(qū)應(yīng)指城市發(fā)展的核心地區(qū)，是城市政治、文化中心和重要經(jīng)濟(jì)功能集中體現(xiàn)的地區(qū)，包括主城區(qū)及相關(guān)聯(lián)的功能組團(tuán)組成的城市范圍。

1.2中心城區(qū)范圍劃定的作用

特大城市作為發(fā)達(dá)地區(qū)城市群的龍頭，城市功能更為復(fù)合，發(fā)展面臨問題錯綜復(fù)雜，在當(dāng)前高速城市化的條件下，中心城區(qū)范圍劃定能促進(jìn)城市功能的提升和土地合理利用，充分發(fā)揮大城市的輻射帶動作用，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，有利于加強(qiáng)城市群內(nèi)各城市的分工協(xié)作和優(yōu)勢互補(bǔ)，增強(qiáng)城市群的整體競爭力。

2特大城市中心城區(qū)范圍劃定分析

2.1北京市

北京市域面積16411平方公里，土地利用總體規(guī)劃中心城區(qū)范圍依據(jù)行政區(qū)界來劃定，包括功能核心區(qū)和城市功能拓展區(qū)，面積為1273平方公里，占市域總面積8.32％。

北京城市總體規(guī)劃中劃定的中心城區(qū)是城市最中心的八個行政區(qū)組成的環(huán)形區(qū)域，面積為1088平方公里，其中建設(shè)用地為778平方公里。

2.2上海市

上海市域面積8239平方公里，土地利用總體規(guī)劃中劃定的中心城區(qū)范圍包括黃浦區(qū)等9個區(qū)組成的老城區(qū)域，面積為288平方公里，占市域總面積3.50％。

上海市新一輪的城市總體規(guī)劃目前還在編制過程中，初步確定的中心城區(qū)范圍跟土規(guī)中的范圍基本一致。

2.3成都市

成都市域面積12360平方公里，土地利用總體規(guī)劃中劃定的中心城區(qū)為成都外環(huán)以內(nèi)的區(qū)域，面積為597平方公里，占市域總面積4.83％。

成都市城市總體規(guī)劃中劃定的中心城區(qū)范圍是成都四環(huán)路以內(nèi)的用地范圍，面積597平方公里，其中建設(shè)用地為400平方公里。

2.4武漢市

武漢市域面積8549平方公里，土地利用總體規(guī)劃中劃定的中心城區(qū)包括主城區(qū)和部分遠(yuǎn)城區(qū)，土地面積約660平方公里，占市域總面積7.72％。

武漢市城市總體規(guī)劃中劃定的中心城區(qū)范圍是指三環(huán)線范圍內(nèi)建成區(qū)及局部外拓區(qū)域，面積667平方公里，其中建設(shè)用地為450平方公里。

2.5小結(jié)

通過對以上四個特大城市土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃進(jìn)行分析，各個城市對城市中心城區(qū)的定義和范圍劃定存在著一定的差異，通過對其進(jìn)行定量和定性相結(jié)合的分析，我們可以得出如下結(jié)論：

（一）中心城區(qū)的用地規(guī)模

從城市地域空間組成上看，范圍從大到小依次可以劃分為：市域、中心城區(qū)、中心城區(qū)城市建成區(qū)。土地利用規(guī)劃中的中心城區(qū)占市域總面積的比例最高為北京市，比例是8.32%，最低的為上海市，比例是3.50%。可以看出，國內(nèi)幾個特大城市中心城區(qū)面積占市域總面積的比例大體都在3%-10%左右。

（二）中心城區(qū)界線的劃定依據(jù)

（1）北京市土地利用總體規(guī)劃對中心城區(qū)界線劃定主要上是在土地利用功能分區(qū)基礎(chǔ)上，依據(jù)行政區(qū)界劃定。其外部邊界與城市行政區(qū)界基本吻合；

（2）上海市土地利用總體規(guī)劃中對中心城區(qū)界線劃定基本上是依托城市老城區(qū)，結(jié)合城市歷史文脈和空間特色，同時考慮行政區(qū)劃，使中心城區(qū)包含了原有的舊城區(qū)范圍；

（3）成都市由于城市空間形態(tài)比較規(guī)整，其劃定完全是依據(jù)城市外部交通走線對城市空間限定作用，以城市外環(huán)線作為界線進(jìn)行劃定，并且保持土地利用規(guī)劃和城市總體規(guī)劃劃定的范圍完全一致；

（4）武漢市土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃對中心城區(qū)界線劃定，基本上以城市空間形態(tài)特征為基礎(chǔ)，結(jié)合城市外部交通走線和行政區(qū)劃進(jìn)行綜合確定，空間界線大體一致。只是在部分地區(qū)，對非建設(shè)用地的劃定上兩規(guī)之間存在著一定的差異，其主要是非建設(shè)用地的保護(hù)及利用判定問題。

通過對案例城市分析可以得出，影響劃定城市中心區(qū)范圍主要有四個因素：a、歷史因素，結(jié)合舊城區(qū)范圍，維護(hù)和延續(xù)歷史文脈和保持城市空間特色，如上海。b、地理交通因素，結(jié)合城市空間結(jié)構(gòu)和形態(tài)，考慮城市地理和交通格局，如成都、武漢。c、行政管理因素，結(jié)合城市行政區(qū)劃或空間管理單元（如控規(guī)管理單元），如北京、武漢。d、社會經(jīng)濟(jì)因素，結(jié)合城市土地空間發(fā)展戰(zhàn)略和城市特色，如北京、上海。

（三）中心城區(qū)劃定中的兩規(guī)協(xié)調(diào)關(guān)系

總體而言，四個城市中心城區(qū)規(guī)模和界線的劃定基本考慮本輪土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)，“兩規(guī)”在總體規(guī)模和界線上基本上相符，但同時也存在著一定的差異。土地利用總體規(guī)劃更偏重于土地的自然屬性和城市土地利用戰(zhàn)略，城市總體規(guī)劃更加注重土地的社會屬性和城市建設(shè)的需求。土地利用規(guī)劃中心城區(qū)范圍一般要略大于或等于城市總體規(guī)劃中心城區(qū)范圍。

3廣州市中心城區(qū)發(fā)展演變

廣州古城城址面水（珠江）背山（白云山）?！傲}皆通海，青山半入城”是對早期廣州古城空間形態(tài)的形象概括。從明、清兩代開始至21世紀(jì)初期，廣州城市空間形態(tài)經(jīng)歷了“就地擴(kuò)展，先西后東”的過程。

2000年編制完成的“廣州城市總體發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃綱要”,確定了廣州城市空間布局的基本取向由“L”型城市空間調(diào)整為“南拓、北優(yōu)、東進(jìn)、西聯(lián)”；確定了兩條城市功能拓展軸即東進(jìn)軸和南拓軸，確立了“拉開建設(shè)、有機(jī)疏散、新區(qū)先行、帶動老區(qū)”的發(fā)展新思路，廣州市的城市空間結(jié)構(gòu)由傳統(tǒng)“云山珠水”的自然格局、單一中心的城市結(jié)構(gòu)躍升為以“山、城、田、?！钡淖匀桓窬譃榛A(chǔ)，沿珠江水系發(fā)展的多中心組團(tuán)式網(wǎng)絡(luò)型城市結(jié)構(gòu)。

2005年以后，城市空間發(fā)展戰(zhàn)略內(nèi)涵進(jìn)一步深化，“南拓、北優(yōu)、東進(jìn)、西聯(lián)、中調(diào)”十字方針確立了直至目前的城市發(fā)展思路，重點(diǎn)是對中心城區(qū)進(jìn)行全面優(yōu)化完善，涉及的老城區(qū)主要是原荔灣、越秀、海珠、芳村、天河以及白云的一部分。蘿崗區(qū)，南沙區(qū)的相繼成立并成為了城市兩個獨(dú)立的增長極，黃埔區(qū)和蘿崗區(qū)發(fā)展成為一個獨(dú)立的東部組團(tuán)的趨勢越來越明顯。進(jìn)入新城市發(fā)展機(jī)遇期的廣州，城市空間形態(tài)向多中心組團(tuán)式網(wǎng)絡(luò)型發(fā)展期轉(zhuǎn)變。

4廣州市中心城區(qū)范圍的劃定

4.1廣州市中心城區(qū)劃定原則

廣州市中心城區(qū)范圍的劃定應(yīng)重點(diǎn)考慮以下原則：

（1）以城市空間發(fā)展戰(zhàn)略為依據(jù)，并與土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃協(xié)調(diào)。

（2）歷史延續(xù)性原則，應(yīng)考慮現(xiàn)有建成區(qū)格局，以城市空間結(jié)構(gòu)和形態(tài)為基礎(chǔ)。

（3）行政界線與自然要素限定原則，充分利用河流水系、山體、城市主干道等自然要素對城市形態(tài)的分割，同時考慮行政界線的劃分，注意中心城區(qū)控制范圍的完整性。

4.2廣州市中心城區(qū)控制范圍的劃定方案

依據(jù)廣州城市建設(shè)總體戰(zhàn)略“一主六副”空間結(jié)構(gòu)，以主城區(qū)作為中心城區(qū)的控制范圍。包括荔灣區(qū)、越秀區(qū)、天河區(qū)、海珠區(qū)四區(qū)全部和白云區(qū)南部（北二環(huán)與流溪河以南），中心城區(qū)控制面積約546平方公里，其中建設(shè)用地約382平方公里。

5結(jié)語

廣州市中心城區(qū)范圍是在城市發(fā)展戰(zhàn)略指導(dǎo)下，基于廣州中心城區(qū)發(fā)展演變和規(guī)律，在“兩規(guī)”有效協(xié)調(diào)基礎(chǔ)上進(jìn)行劃定。中心城區(qū)范圍的明確必將促進(jìn)廣州城市功能的提升和土地合理利用，充分發(fā)揮廣州作為國家中心城市的輻射帶動作用。

篇（6）

一、土地利用規(guī)劃概述

1、土地利用規(guī)劃概述

土地利用規(guī)劃是按照國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,遵循有關(guān)的自然規(guī)律和社會經(jīng)濟(jì)規(guī)律,在時空上對土地資源進(jìn)行合理的組織利用和經(jīng)營管理合理分配國民經(jīng)濟(jì)各部門的用地正確地和各項建設(shè)工程以及保護(hù)生態(tài)環(huán)境的措施相結(jié)合,從而制定最優(yōu)的土地利用方案,提高土地利用率和土地生產(chǎn)率,以取得最大的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)環(huán)境效益,同時又為將來保護(hù)好土地資源,以達(dá)到土地資源可持續(xù)利用的目的。

2、土地利用規(guī)劃的目標(biāo)、任務(wù)和內(nèi)容

開展土地利用總體規(guī)劃的根本目的是加強(qiáng)對土地利用的宏觀控制和統(tǒng)一管理,對十分寶貴和極其稀缺的土地資源進(jìn)行優(yōu)化配置,提高土地利用的綜合效益,為區(qū)域可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。其主要目標(biāo)包括:(1)統(tǒng)籌安排各業(yè)用地,促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展;(2)合理利用土地資源,提高土地的社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)效益;(3)加強(qiáng)對土地的統(tǒng)一和計劃管理。具體的任務(wù)包含下列四個方面:(1)在國民經(jīng)濟(jì)各部門間合理分配土地,為國民經(jīng)濟(jì)各部門的發(fā)展創(chuàng)造良好的用地條件;(2)為建立良好的自然生態(tài)環(huán)境和社會環(huán)境創(chuàng)造土地條件;(3)為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造科學(xué)的土地組織條件;(4)調(diào)整我國社會主義土地關(guān)系"土地利用總體規(guī)劃范圍大、綜合性強(qiáng)、內(nèi)容多、關(guān)系復(fù)雜"

二、經(jīng)濟(jì)外部性的含義

經(jīng)濟(jì)外部性是指經(jīng)濟(jì)主體（包括廠商或個人）的經(jīng)濟(jì)活動對他人和社會造成的非市場化的影響。分為正外部性和負(fù)外部性。正外部性是某個經(jīng)濟(jì)行為個體的活動使他人或社會受益，而受益者無須花費(fèi)代價，負(fù)外部性是某個經(jīng)濟(jì)行為個體的活動使他人或社會受損，而造成外部不經(jīng)濟(jì)的人卻沒有為此承擔(dān)成本。

三、土地利用規(guī)劃評價指標(biāo)體系建立的原則和標(biāo)準(zhǔn)

土地是重要的基礎(chǔ)性資源,土地開發(fā)利用既不是純粹的經(jīng)濟(jì)過程,也不是純粹的生態(tài)過程,而應(yīng)該是經(jīng)濟(jì)過程和生態(tài)過程的有機(jī)統(tǒng)一,其實質(zhì)是生態(tài)經(jīng)濟(jì)、社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，對于土地利用規(guī)劃的評價應(yīng)建立一個評價體系，本文簡要敘述評價體系的指標(biāo)組成、體系建立的設(shè)計原則以及建立體系的指標(biāo)選擇建議。

1、指標(biāo)體系的組成

本文進(jìn)行基于經(jīng)濟(jì)外部性的土地利用規(guī)劃的評價出于兩個出發(fā)點(diǎn):一是研究土地利用規(guī)劃的建設(shè)用地布局影響,二是研究土地利用規(guī)劃的生態(tài)環(huán)境影響,旨在探討土地利用規(guī)劃的布局是否合理，是否對農(nóng)地造成影響，以及土地利用規(guī)劃是否考慮生態(tài)棲地的影響以及生態(tài)環(huán)境影響，從而更加實際的得出土地利用規(guī)劃的發(fā)展重點(diǎn)思路與發(fā)展方向。

2、指標(biāo)體系的設(shè)計原則

指標(biāo)體系應(yīng)能全面真實地反映社會、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的內(nèi)部特征及外部狀態(tài)，系統(tǒng)內(nèi)部各子系統(tǒng)相互間的聯(lián)系以及主要目標(biāo)的實現(xiàn)程度"因此在指標(biāo)的選取上應(yīng)遵循以下原則:

(1)科學(xué)性和實用性相結(jié)合的原則

科學(xué)性是指標(biāo)體系建立的重要原則,在指標(biāo)體系的建立方面,科學(xué)性體現(xiàn)在該指標(biāo)體系應(yīng)該能夠全面、客觀、準(zhǔn)確地反映規(guī)劃實施前后,社會、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的狀態(tài)變化趨勢和系統(tǒng)內(nèi)部的協(xié)調(diào)程度,并能夠體現(xiàn)戰(zhàn)略實施帶來的社會經(jīng)濟(jì)影響"因此,所選指標(biāo)必須概念清晰明確,且有具體的科學(xué)內(nèi)涵,測算方法標(biāo)準(zhǔn),統(tǒng)計計算方法規(guī)范"同時,指標(biāo)體系應(yīng)具有實用性的特點(diǎn),即考慮定量化的可行性,建模的復(fù)雜性以及數(shù)據(jù)的可靠性和可獲得性,土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價指標(biāo)應(yīng)具有明確的科學(xué)內(nèi)涵較好的度量性,要便于不同地區(qū)之間的比較"

(2)層次性原則

由于土地利用規(guī)劃評價以社會、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)復(fù)合系統(tǒng)為研究對象,而從內(nèi)部結(jié)構(gòu)分析,該系統(tǒng)具有復(fù)雜的層次結(jié)構(gòu),因而指標(biāo)設(shè)置也應(yīng)該滿足這一特點(diǎn)要求"也就是說,指標(biāo)體系具有鮮明的層次結(jié)構(gòu),能反映在不同層次上的規(guī)劃影響"

(3)代表性原則

土地利用規(guī)劃的影響是多方面的、復(fù)雜的,選用的指標(biāo)要充分體現(xiàn)土地利用對各社會、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)等各方面影響狀況,同時,定性指標(biāo)和定量指標(biāo)相結(jié)合"。

(4)綜合性原則

全面衡量各種影響因素,嚴(yán)格進(jìn)行綜合性的分析評價"

(5)系統(tǒng)性原則

確定相應(yīng)的評價層次,按系統(tǒng)論的觀點(diǎn)評價各個指標(biāo),構(gòu)成完整的評價指標(biāo)

體系"

(6)靜態(tài)指標(biāo)和動態(tài)指標(biāo)相結(jié)合的原則

靜態(tài)指標(biāo)反映區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的狀態(tài),動態(tài)指標(biāo)則用于反映區(qū)域可持續(xù)發(fā)展

的趨勢,二者對于全面!客觀反映土地利用規(guī)劃評價的目標(biāo)是必不可少的"土地

(7)可操作性原則

土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價的指標(biāo)應(yīng)具有很強(qiáng)的可操作性,易于從現(xiàn)有資料

中獲取,便于管理部門使用"

3、土地利用規(guī)劃評價的指標(biāo)體系因子選擇建議

土地利用規(guī)劃的影響是長期的,并且會隨時間的變化發(fā)生一定的變化"指標(biāo)體系應(yīng)具有一定的靈活性,為將來增加或改變某些單項指標(biāo)提供接口"，釆取德爾菲法,在廣泛征求專家意見的基礎(chǔ)上,根據(jù)土地利用規(guī)劃的基本特點(diǎn)來探討評價指標(biāo)體系,以土地利用規(guī)劃的經(jīng)濟(jì)外部性為總目標(biāo),根據(jù)建設(shè)用地布局和生態(tài)影響基本特點(diǎn)來探討評價指標(biāo)體系,根據(jù)評價目標(biāo)、評價方法、評價原則與評價內(nèi)容,構(gòu)建了指標(biāo)體系,并選擇27個指標(biāo)作為參評因子,組成土地利用規(guī)劃外部性影響的利用評價指標(biāo)體系

布局影響 土地人口承載力指數(shù)、城鎮(zhèn)化水平、道路通達(dá)水平、城鄉(xiāng)居民收入比重、人口自然增長率、城市化水平、農(nóng)民人均住房面積、人均建設(shè)用地面積、土地利用率、土地生產(chǎn)率、糧食產(chǎn)量、林木蓄積量、水資源總量、農(nóng)作物單位面積產(chǎn)量、單位面積林地產(chǎn)量、養(yǎng)殖業(yè)產(chǎn)值等。

生態(tài)環(huán)境影響 基本農(nóng)田占土地總面積比、土地生產(chǎn)潛力指數(shù)、森林覆蓋率、農(nóng)業(yè)廢氣排放達(dá)標(biāo)率、農(nóng)業(yè)廢水排放達(dá)標(biāo)率、農(nóng)業(yè)固體廢棄物利用率、水土流失、土地污染指數(shù)、垃圾無害化處理率、治理污染年投入、公頃農(nóng)藥施用量、林地面積比重、耕地年減少量等。

4、指標(biāo)選擇確定評價標(biāo)準(zhǔn)

評價標(biāo)準(zhǔn)直接反映評價結(jié)果,關(guān)系到評價結(jié)果的現(xiàn)實應(yīng)用,一般而言,確定評價標(biāo)準(zhǔn)大致采用兩種判斷方法:一是,定性判斷法。即依據(jù)個人的經(jīng)驗和知識對土地利用規(guī)劃的的持續(xù)度進(jìn)行評價,然后作出判斷是否可持續(xù),以及其可持續(xù)利用程度。不過,這種方法對評價者自身在農(nóng)用地可持續(xù)利用的知識和經(jīng)驗方面要求很高,才能對評價結(jié)果進(jìn)行全面的分析,作出適合的評價;②比較法。即設(shè)定土地利用規(guī)劃的經(jīng)濟(jì)正外部性為1分,經(jīng)濟(jì)負(fù)外部性狀態(tài)為0分,然后在0~1分之間劃分兩個級別,其余的情況通過選取的指標(biāo)與理想值和最差值之間進(jìn)行比較、計算、最終確定出評價單元的評價結(jié)果。

四、基于經(jīng)濟(jì)外部性對土地利用規(guī)劃的幾點(diǎn)評價

通過對指標(biāo)體系的建立，對于現(xiàn)行的土地利用總體規(guī)劃無論是從各項指標(biāo)數(shù)據(jù)的搜集還是按當(dāng)時經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平所做的預(yù)測，修編基礎(chǔ)工作、準(zhǔn)備工作較充分，是“指標(biāo)控制＋用途管制”為模式的土地利用規(guī)劃?？傮w而言，從實施以來的情況看，提高了各級政府對土地利用規(guī)劃的認(rèn)識，樹立了規(guī)劃的權(quán)威性，使規(guī)劃在土地管理工作中具有一定的基礎(chǔ)地位和“龍頭”作用。對于合理利用土地資源，強(qiáng)化土地利用宏觀調(diào)控，協(xié)調(diào)用地矛盾，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和落實土地空間布局起到了積極作用。這些對于土地利用總體規(guī)劃而言，經(jīng)濟(jì)外部性是體現(xiàn)的正外部性。

但是隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃的調(diào)整，以及工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，上一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃在實施中存在的問題日漸顯露，已調(diào)整的規(guī)劃也并未解決相關(guān)問題。土地利用總體規(guī)劃的負(fù)外部性也逐漸體現(xiàn)，其主要體現(xiàn)在如下幾點(diǎn)：

1、土地利用總體規(guī)劃隨意性大，導(dǎo)致布局不相協(xié)調(diào)的負(fù)外部性

土地利用總體規(guī)劃從理論上來說應(yīng)該為主導(dǎo)作用，能控制各個行業(yè)及布局的土地利用數(shù)量、結(jié)構(gòu)和規(guī)模。城鎮(zhèn)規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃不能突破土地利用總體規(guī)劃的用地控制指標(biāo)。

然而，由于土地利用總體規(guī)劃的編制和修編的滯后，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在編制城鎮(zhèn)和村鎮(zhèn)規(guī)劃時，不顧實際，盲目追求大規(guī)模、大框架，亂設(shè)開發(fā)區(qū)、工業(yè)小區(qū), 致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃與現(xiàn)行城鎮(zhèn)、村鎮(zhèn)規(guī)劃不相銜接和協(xié)調(diào)，在規(guī)劃實施中時有矛盾發(fā)生，影響土地利用總體規(guī)劃的權(quán)威性，同時隨意調(diào)整土地利用規(guī)劃，鉆政策空子，導(dǎo)致規(guī)劃喪失其科學(xué)性和嚴(yán)肅性。又由于土地供應(yīng)在很大程度上依賴于建設(shè)項目，而地方政府承擔(dān)著壯大地方經(jīng)濟(jì)的重任，因此，為實現(xiàn)招商引資的目的而隨意用地，將土地利用總體規(guī)劃擱置, 不斷違法用地;鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃在制定和實施過程中缺乏先進(jìn)的規(guī)劃理論指導(dǎo)，缺乏超前意識，缺乏控制性詳細(xì)規(guī)劃，使得總體規(guī)劃缺乏可操作性。

從經(jīng)濟(jì)上而言，土地利用總體規(guī)劃并沒有起到相應(yīng)的作用，從而體現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)外部性為負(fù)的方面。

2、 鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善準(zhǔn)備工作不充分

由于管理體制落后、土地利用狀況調(diào)查工作的滯后性，雖然每年都做變更調(diào)查工作，但由于基層土地管理技術(shù)、條件的限制，往往靠人為變更，導(dǎo)致地籍資料的準(zhǔn)確性、連續(xù)性、系統(tǒng)性都比較差。地方土地管理部門隸屬于同級政府，難以約束當(dāng)?shù)卣畯木植坷娉霭l(fā)的短期行為。土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善的業(yè)務(wù)工作很倉促，匆忙進(jìn)行規(guī)劃調(diào)整，其科學(xué)性、權(quán)威性將大打折扣。但有許多地方作了簡單短暫的培訓(xùn)，下發(fā)了上級下達(dá)規(guī)劃指標(biāo)，簡單認(rèn)為只要完成了建設(shè)用地置換指標(biāo)和農(nóng)用地整理折抵指標(biāo)就行，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只關(guān)心用地指標(biāo)夠不夠用，只要求滿足城鎮(zhèn)發(fā)展、園區(qū)發(fā)展的需要。不注重與其他部門的協(xié)調(diào)，造成此次規(guī)劃調(diào)整完善只是土地部門的事，只為了地方建設(shè)的需要。

篇（7）

[中圖分類號] D918.5 [文獻(xiàn)碼] B [文章編號] 1000-405X（2014）-8-326-2

1建設(shè)項目用地預(yù)審的概念

建設(shè)項目用地預(yù)審（以下簡稱預(yù)審）是指國土資源管理部門在建設(shè)項目審批、核準(zhǔn)、備案階段，依法對建設(shè)項目涉及的土地利用事項進(jìn)行的審查。預(yù)審的內(nèi)容包括對土地利用的調(diào)查、記錄、分析和對土地利用結(jié)構(gòu)以及布局的安排，若是涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地的，還會涉及土地利用經(jīng)濟(jì)問題。預(yù)審的意見是建設(shè)項目審核、批準(zhǔn)和備案的必備文件。

有關(guān)項目投資的政府管理是一項系統(tǒng)工程，發(fā)展改革部門是主管部門，負(fù)責(zé)投資項目的審批、核準(zhǔn)、備案；國土資源、環(huán)境保護(hù)、城市規(guī)劃、質(zhì)量監(jiān)督、銀行監(jiān)管、工商管理等部門協(xié)同配合對投資項目進(jìn)行監(jiān)管，項目一旦經(jīng)發(fā)展改革部門審批、核準(zhǔn)、備案，其他監(jiān)管部門就應(yīng)履行相應(yīng)的許可手續(xù)。在這種模式下，預(yù)審已然成為審批、核準(zhǔn)、備案的必要條件，是土地供應(yīng)的第一道閘門。

2建設(shè)項目用地預(yù)審的原則

經(jīng)2008年11月12日國土資源部第13次部務(wù)會議修正通過《建設(shè)項目用地預(yù)審管理辦法》（中華人民共和國國土資源部令 第42號），其中第三條預(yù)審應(yīng)當(dāng)遵循的原則包括四個方面：（1）符合土地利用總體規(guī)劃；（2）保護(hù)耕地，特別是基本農(nóng)田；（3）合理和集約節(jié)約利用土地；（4）符合國家供地政策。

“符合土地利用總體規(guī)劃”是預(yù)審原則的第一條，但是體現(xiàn)在《建設(shè)項目用地預(yù)審管理辦法》與《土地管理法》之中卻存在一些問題?！督ㄔO(shè)項目用地預(yù)審管理辦法》第九條需要提供材料中提到“（三）屬于《土地管理法》第二十六條規(guī)定情形，建設(shè)項目用地需修改土地利用總體規(guī)劃的，應(yīng)當(dāng)出具經(jīng)相關(guān)部門和專家論證的規(guī)劃修改方案、規(guī)劃修改對規(guī)劃實施影響評估報告和修改規(guī)劃聽證會紀(jì)要”；第十一條審查內(nèi)容中提到“（五）屬《土地管理法》第二十六條規(guī)定情形，建設(shè)項目用地需修改土地利用總體規(guī)劃的，規(guī)劃的修改方案、規(guī)劃修改對規(guī)劃實施影響評估報告等是否符合法律、法規(guī)的規(guī)定”?！锻恋毓芾矸ā返诙鶙l：“經(jīng)批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃的修改，須經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)；未經(jīng)批準(zhǔn)，不得改變土地利用總體規(guī)劃確定的土地用途；經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的大型能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地，需要改變土地利用總體規(guī)劃的，根據(jù)國務(wù)院的批準(zhǔn)文件修改土地利用總體規(guī)劃；經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地，需要改變土地利用總體規(guī)劃的，屬于省級人民政府土地利用總體規(guī)劃批準(zhǔn)權(quán)限內(nèi)的，根據(jù)省級人民政府的批準(zhǔn)文件修改土地利用總體規(guī)劃?！薄锻恋毓芾矸ā返诙鶙l描述的是建設(shè)項目用地不符合該地區(qū)土地利用總體規(guī)劃情況下預(yù)審的基本思想，這樣的規(guī)定很容易出現(xiàn)“不符合當(dāng)?shù)赝恋乩每傮w規(guī)劃，但符合土地管理法、符合國家相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策或供地政策”的建設(shè)項目通過預(yù)審。

“保護(hù)耕地，特別是基本農(nóng)田；合理和集約節(jié)約利用土地”這兩條原則可以合并為一條公共利益原則。42號令所述的預(yù)審原則是最直觀、最基本的原則，但是在技術(shù)層面上沒有提出相應(yīng)的原則。在技術(shù)層面要把握預(yù)審的深度與廣度，認(rèn)清建設(shè)用地預(yù)審與建設(shè)用地審批的區(qū)別，不要以預(yù)審代替用地審批、代替農(nóng)用地用途轉(zhuǎn)用審查、代替土地征用審查。

3預(yù)審工作的程序

從國土資源管理部門來看，預(yù)審程序是一種針對建設(shè)項目立項的準(zhǔn)入性審查，主要體現(xiàn)在用地的合理性和適宜性兩個方面。預(yù)審資料的來源為項目的可行性研究報告和規(guī)劃選址意見等。預(yù)審意見只是作為建設(shè)項目獲得批準(zhǔn)、核準(zhǔn)、備案和獲得進(jìn)入用地審批的準(zhǔn)入條件，因此預(yù)審過程無論在內(nèi)容、方法、結(jié)論和建議上只要做到宏觀調(diào)控即可。

在《建設(shè)項目用地預(yù)審程序》中，對預(yù)審的法律依據(jù)、權(quán)限、申請時間、程序與時限等做了原則性的規(guī)定。其中基本步驟可以概括為以下五個：（1）申請；（2）審查；（3）會簽；（4）批件制作；（5）發(fā)函。

3.1申請

申請是審查類程序的第一個任務(wù)，最少由咨詢、接受申請材料、申請審查、移交材料等4個步驟組成。

咨詢的主要內(nèi)容為就有關(guān)建設(shè)項目用地預(yù)審政策進(jìn)行解答，提供《建設(shè)項目用地預(yù)審一次性告知單》和《建設(shè)項目用地預(yù)審申請表》等。

接受申請材料主要包括文字材料與圖件材料。文字材料主要包括：申請預(yù)審的正式文件、建設(shè)項目用地預(yù)審申請表、需審批的建設(shè)項目應(yīng)提供項目建議書批復(fù)文件、需核準(zhǔn)的建設(shè)項目應(yīng)提供發(fā)展和改革委員會等部門同意項目開展前期工作的《核準(zhǔn)項目受理通知單》、需備案的建設(shè)項目應(yīng)提供發(fā)展和改革委員會等部門出具的《備案項目受理通知單》、建設(shè)規(guī)劃行政主管部門出具的選址意見、建設(shè)項目可行性研究報告、項目選址地質(zhì)災(zāi)害危險性評估確認(rèn)意見（根據(jù)具體情況而定）、壓覆礦產(chǎn)資源證明（根據(jù)具體情況而定）、下級國土資源行政主管部門出具的初審意見，建設(shè)項目符合《土地管理法》第二十六條的還應(yīng)出具國家和省級重大基礎(chǔ)設(shè)施項目性質(zhì)的認(rèn)定意見、規(guī)劃修改或調(diào)整方案、建設(shè)項目對規(guī)劃實施影響評估報告、由項目所在地國土資源行政主管部門負(fù)責(zé)組織相關(guān)部門和專家論證同意的規(guī)劃修改方案、規(guī)劃實施影響評估報告的會議紀(jì)要、修改規(guī)劃聽證會紀(jì)要等。

圖件部分主要包括建設(shè)項目所處位置的1/1萬土地利用現(xiàn)狀圖；建設(shè)項目所處位置的1/1萬土地利用總體規(guī)劃圖；建設(shè)項目用地土地勘測定界技術(shù)報告書（含勘測定界圖）；建設(shè)項目總平面布置圖。

申請審查一般為形式審查，主要審查申請人的資格和申請材料的完備性。申請人資格的判定主要審查申請預(yù)審的正式文件、建設(shè)項目用地預(yù)審申請表、批復(fù)文件（或《核準(zhǔn)項目受理通知單》，或《備案項目受理通知單》）。申請材料的完備性審查主要包括材料種類是否齊全、件數(shù)是否正確、材料內(nèi)部的簽章是否齊全等。

移交材料主要是將整理好的預(yù)審材料移送預(yù)審主辦處科室。

3.2審查

審是審查程序中最重要的任務(wù)，最少由初審、實地踏勘與論證、會審、會簽準(zhǔn)備等步驟組成。

初審主要是根據(jù)申請資料及主辦處科室收到的申報材料，按照受理條件進(jìn)行詳細(xì)審查并做出相關(guān)決定，其決定指向為：對于受理項目出具《行政許可申請受理決定書》；對于不予受理項目出具《行政許可申請不予受理決定》，對于需要補(bǔ)充資料的項目出具《行政許可補(bǔ)正材料告知書》。在決定受理審查后，主辦處科室還必須做出兩個審查決策：一是實地踏勘與論證方案的確定；二是會審形式的確定。

實地踏勘與論證應(yīng)遵循以下程序：（一） 項目建設(shè)單位根據(jù)編制的專項報告，向本級或上級國土資源部門提出踏勘論證的申請及工作方案；（二）由本級或上級國土資源部門根據(jù)項目用地立項具體情況和要求，對初審合格的項目，報請省廳安排實地踏勘和論證工作；省廳根據(jù)建設(shè)項目情況，組織專家組赴實地對項目用地進(jìn)行踏勘，召開建設(shè)項目用地預(yù)審論證會，并出具書面意見；（三）項目建設(shè)單位根據(jù)書面意見，優(yōu)化建設(shè)項目用地方案，經(jīng)設(shè)區(qū)的市國土資源局審定后報省廳，納入預(yù)審程序進(jìn)行審查。

會審的形式一般情況下有兩種：一種是以主、協(xié)辦處科室獨(dú)立辦文的形式對應(yīng)審查相關(guān)內(nèi)容，另一種是以會議形式召集主、協(xié)辦處科室審查人員共同審查。

會簽準(zhǔn)備的主要任務(wù)是對會審意見進(jìn)行分析、研究，并與協(xié)辦處科室反饋、溝通，然后準(zhǔn)備會簽材料，草擬的預(yù)審意見。

3.3會簽

會簽是審查程序中最關(guān)鍵的程序。由主辦處科室召集審查人員及其相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)召開會議。會議內(nèi)容主要包括：聽取主辦處科室的預(yù)審情況匯報；審定《建設(shè)項目用地預(yù)審意見（代擬稿）》；在《建設(shè)項目用地預(yù)審工作流程表》上填寫審定意見。

3.4批件

通過會簽準(zhǔn)予許可的，制作《建設(shè)項目用地預(yù)審意見》，加蓋公章，送交業(yè)務(wù)受理窗口，需要抄報和抄送的許可文件由辦公室分送相關(guān)部門。不予許可的，制作《不予行政許可決定書》，加蓋公章，送交業(yè)務(wù)受理窗口。審批工作結(jié)束后，將審批過程中形成的文書材料按要求歸檔、備案，經(jīng)辦人將辦理結(jié)果通過計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)等形式進(jìn)行公示。

3.5發(fā)函

業(yè)務(wù)受理部門負(fù)責(zé)通知申請人領(lǐng)取批復(fù)文件等材料，申請人憑收件回執(zhí)領(lǐng)取相關(guān)文書、證件和資料，并在業(yè)務(wù)受理部門辦理簽收手續(xù)。

4預(yù)審工作的意義

預(yù)審是土地供應(yīng)審批的前置程序，是建設(shè)項目用地預(yù)先安排的合理性和適宜性審查，是一項實踐性非常強(qiáng)的活動，也是一項對人地關(guān)系（權(quán)利關(guān)系與利用關(guān)系）產(chǎn)生重要影響的土地制度。在目的層面，預(yù)審旨在理順人與土地的關(guān)系；在用地管理層面，預(yù)審制度可以有力地促進(jìn)規(guī)劃的實施、促進(jìn)存量土地的使用和供地方式的改革；在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展層面，預(yù)審是實現(xiàn)土地宏觀調(diào)控、促進(jìn)土地可持續(xù)利用的有效手段。

根據(jù)預(yù)審管理辦法和至今為止取得的預(yù)審效果，預(yù)審是利用行政手段在宏觀層面對土地利用的方向性把握，其目的直指土地的可持續(xù)利用。隨著人口增長和社會財富的增長，人地矛盾在相當(dāng)長的時間內(nèi)都會成為社會可持續(xù)發(fā)展的主要矛盾之一，預(yù)審所起調(diào)控作用要盡可能符合自然土地的覆蓋規(guī)律，耕地的保有量必須能滿足后代人吃飯、穿衣、住宿等生存的基本需求。

Abstract：The construction project for the pre-trial is pre-arranged on a construction project is reasonable and suitable for review，and is the first road "gate"of the land supply. The construction project for the pre-trial from concept to now，although only a short period of 10 years of experience，but the concept of cognition，practice and innovation in three stages，the relationship between the construction project for the pre-trial aims to rationalize the people and land，the principles and procedures for the perfection and development，will effectively promote the planning implementation，implementation of macro-control and land sustainable use.

Keyword：The pre-trial；principle；application

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篇（8）

中圖分類號：TU918.8 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1674-0432（2011）-06-0066-2

0 引言

土地利用總體規(guī)劃作為政府調(diào)控土地資源配置的重要手段，是政府加強(qiáng)用地管理，促進(jìn)土地資源合理、高效利用的基礎(chǔ)和保證。隨著磐安縣城鎮(zhèn)化快速發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，原有土地利用總體規(guī)劃已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)的需求。2005年由我院承擔(dān)了編制新一輪土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）工作，現(xiàn)已進(jìn)入實施階段。筆者希望通過對該規(guī)劃編制中經(jīng)驗方法和科學(xué)創(chuàng)新的總結(jié)，為今后土地規(guī)劃的科學(xué)編制提供借鑒。

1 夯實基礎(chǔ)提升規(guī)劃內(nèi)涵

基礎(chǔ)資料的多元性、準(zhǔn)確性是土地利用總體規(guī)劃的根基，脫離根基規(guī)劃就像空中樓閣，毫無科學(xué)性而言。

1.1 資料的多元性

為了使有限的土地空間發(fā)揮最大價值，收集和掌握相關(guān)行業(yè)現(xiàn)狀和未來布局是規(guī)劃編制前期的重要工作。磐安縣規(guī)劃基礎(chǔ)資料收集工作得到了地方政府的重視，為此專門成立了由相關(guān)行業(yè)組成的土地規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組。資料收集涵蓋了基期年土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、上一輪土地利用規(guī)劃、第二次全國土地調(diào)查成果、基本農(nóng)田劃定調(diào)整及變化、各重點(diǎn)城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)、工業(yè)區(qū)、旅游景區(qū)、農(nóng)村宅基地集中區(qū)、非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地、土地開發(fā)整理規(guī)劃及實施、生態(tài)保護(hù)區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)等數(shù)據(jù)以及人口、國民經(jīng)濟(jì)、財政收入、糧食產(chǎn)量等基礎(chǔ)性資料。

1.2 資料的準(zhǔn)確性

規(guī)劃的科學(xué)性必須建立在以引用資料的現(xiàn)勢性和準(zhǔn)確性為前提。規(guī)劃中我們通過實地調(diào)查、專家座談、人機(jī)互動等技術(shù)手段，對收集的資料進(jìn)行科學(xué)地、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)卣矸治?。實地調(diào)查主要是對反映現(xiàn)狀情況的資料到實地進(jìn)行核實，剔除夸大部分還原真實數(shù)據(jù)；專家座談的目的是把握行業(yè)未來發(fā)展趨勢；人機(jī)互動主要是利用計算機(jī)軟件對現(xiàn)有資料與現(xiàn)勢性強(qiáng)的正射影像或遙感影像（DOM）、數(shù)字高程影像（DEM）、矢量數(shù)據(jù)資料進(jìn)行套合分析。采用上述技術(shù)手段確?；A(chǔ)數(shù)據(jù)翔實、可靠。

2 生態(tài)概念在規(guī)劃中得到充分體現(xiàn)

磐安縣素有“群山之祖、諸水之源”之稱，轄區(qū)內(nèi)是錢塘江、甌江、靈江和曹娥江四大水系的發(fā)源地之一，擁有大盤山國家級自然保護(hù)區(qū)和浙中丘陵常綠闊葉林水源涵養(yǎng)生態(tài)功能區(qū)，所以生態(tài)概念也成為了貫穿土地規(guī)劃的主軸。

2.1 大力發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)

近年來由于應(yīng)對全球氣候變暖引發(fā)的低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題受到普遍關(guān)注，在規(guī)劃中首次引用低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展概念，如綠色GDP、萬元二三產(chǎn)業(yè)增加耗地量、節(jié)能減排、森林覆蓋率等控制性生態(tài)指標(biāo)，通過創(chuàng)新土地利用規(guī)劃的技術(shù)，形成低碳排放的土地利用結(jié)構(gòu)與布局。

2.2 科學(xué)劃分生態(tài)功能區(qū)

土地規(guī)劃遵循“山水樂園、天然氧吧、綠色天堂”的生態(tài)理念，并結(jié)合生態(tài)功能合理劃定了：水源涵養(yǎng)生態(tài)功能區(qū)、國家級自然保護(hù)區(qū)、國家級公益林保護(hù)區(qū)、省級公益林保護(hù)區(qū)、一般生態(tài)功能區(qū)等。通過科學(xué)規(guī)劃緩解生態(tài)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中矛盾，充分發(fā)揮區(qū)位和資源優(yōu)勢，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。

3 規(guī)劃評價方法得到創(chuàng)新

土地規(guī)劃強(qiáng)調(diào)社會效益和生態(tài)效益的有機(jī)結(jié)合，對規(guī)劃成果的正確性和前瞻性要有科學(xué)評價機(jī)制，勢必要求評價方式在保證客觀公正的同時具有創(chuàng)新的理念。

3.1 層次分析法運(yùn)用

層次分析法（AHP）是指將一個復(fù)雜的多目標(biāo)決策問題作為一個系統(tǒng)，將目標(biāo)分解為多個目標(biāo)或準(zhǔn)則，進(jìn)而分解為多指標(biāo)（或準(zhǔn)則、約束）的若干層次，通過定性指標(biāo)模糊量化方法算出層次單排序（權(quán)數(shù)）和總排序，以作為目標(biāo)（多指標(biāo)）、多方案優(yōu)化決策的系統(tǒng)方法。在實際土地規(guī)劃中各類用地間總是存在著矛盾，為確定磐安土地利用總體規(guī)劃供選方案我們采用了層次分析法，進(jìn)行多方案優(yōu)化決策。依據(jù)磐安縣規(guī)劃的目標(biāo)，首先列出適宜的土地利用總體規(guī)劃方案評價指標(biāo)體系，并運(yùn)用層次分析法對分目標(biāo)、準(zhǔn)則層和領(lǐng)域?qū)舆M(jìn)行重要性分析和權(quán)重確定，然后采用模糊綜合評判法對方案進(jìn)行評價，確定最佳土地資源規(guī)劃方案。

3.2 戰(zhàn)略環(huán)評法運(yùn)用

戰(zhàn)略環(huán)評法(SEA)是指對政府政策、規(guī)劃及計劃的環(huán)境影響評價，其中包括我國現(xiàn)在要求的規(guī)劃環(huán)評，也包括國外已經(jīng)有的政策環(huán)評和計劃環(huán)評等環(huán)評形式。該評價法在磐安縣規(guī)劃中主要應(yīng)用于土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價，規(guī)劃編制過程中我們采用了全程式的評價模式，即包括預(yù)測性環(huán)境影響評價、監(jiān)控性環(huán)境影響評價和后顧性環(huán)境影響評價，目的是協(xié)調(diào)土地利用與生態(tài)環(huán)境建設(shè)的關(guān)系，通過對規(guī)劃方案實施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測和評價，提出預(yù)防或減輕不良環(huán)境影響的對策措施，使規(guī)劃對環(huán)境的不良影響降至最低。

4 地理信息系統(tǒng)（3S）技術(shù)得到應(yīng)用

3S技術(shù)指遙感（RS）、地理信息系統(tǒng)（GIS）和全球定位系統(tǒng)技術(shù)（GPS）一體化技術(shù)。20世紀(jì)90年代以來，3S技術(shù)發(fā)展迅速并得到廣泛應(yīng)用，由于3S技術(shù)在土地利用總體規(guī)劃中，對土地屬性信息（包括土地自然屬性、社會經(jīng)濟(jì)屬性、地類、權(quán)屬等）、矢量數(shù)據(jù)（包括土地現(xiàn)狀、規(guī)劃用途、空間構(gòu)型等）存儲、更新、分析、統(tǒng)計等方面具有很好的優(yōu)勢，目前已成為土地利用規(guī)劃工作信息化和土地利用規(guī)劃管理工作現(xiàn)代化的主要手段。

4.1 遙感（RS）技術(shù)的應(yīng)用

土地規(guī)劃對遙感技術(shù)的應(yīng)用，主要是在不與研究對象直接接觸的情況下，通過多光譜攝影獲取豐富信息，并利用影像具有的高分辨率和多時相特性，掌握規(guī)劃區(qū)域土地利用現(xiàn)狀和對發(fā)展趨勢進(jìn)行簡單預(yù)測。近年來隨著第二次全國土地調(diào)查和違法監(jiān)察工作的開展，磐安縣目前現(xiàn)勢性較強(qiáng)的遙感影像有：2009年1月分辨率0.35米正射影像（DOM）、2009年5月分辨率2.5米SPOT5影像、2010年10月分辨率0.61米QuickBird影像。遙感影像在磐安縣土地規(guī)劃中的應(yīng)用主要是兩個方面：一是將遙感影像作為基礎(chǔ)圖件分析規(guī)劃布局的合理性，如用途分區(qū)、基本農(nóng)田劃定、用地空間布局等方面，減少編制人員對現(xiàn)狀盲目性帶來的規(guī)劃偏差；二是利用遙感影像信息豐富，綜合性強(qiáng)等特性，結(jié)合圖像處理新技術(shù)，分類提取影像信息，作為規(guī)劃專題應(yīng)用研究。

4.2 地理信息系統(tǒng)（GIS）技術(shù)的應(yīng)用

地理信息系統(tǒng)是在計算機(jī)軟硬件支持下，把各種地理信息按照空間分布，以一定的格式輸入、存儲、檢索、更新、顯示、制圖和綜合分析的管理系統(tǒng)。磐安縣信息系統(tǒng)采用的是浙大萬維縣級土地利用規(guī)劃管理系統(tǒng)，該系統(tǒng)是基于ARCGIS平臺開發(fā)應(yīng)用，由管理維護(hù)、規(guī)劃編制和規(guī)劃實施管理三個子系統(tǒng)構(gòu)成，可進(jìn)行土地利用年度計劃管理、規(guī)劃調(diào)整修改、規(guī)劃指標(biāo)庫管理和規(guī)劃成果管理等基本操作，并通過C/S和B/S相結(jié)合的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，為今后數(shù)據(jù)管理提供技術(shù)保障。

4.3 全球定位系統(tǒng)（GPS）技術(shù)的應(yīng)用

GPS RTK技術(shù)是基于載波相位觀測值的實時動態(tài)定位技術(shù)，它能夠?qū)崟r地提供測站點(diǎn)在指定坐標(biāo)系中的三維定位結(jié)果，并達(dá)到厘米級精度。土地規(guī)劃用地布局長期以來主要是以1：1萬圖形作為布局底圖，由于比例尺小、圖形直觀效果差，工作中難免出現(xiàn)指標(biāo)布局過大情況，如何將緊缺的新增建設(shè)用地指標(biāo)落實到空間布局刀刃上，成為困擾土地規(guī)劃編制的難題。磐安縣土地規(guī)劃編制中應(yīng)用了目前比較成熟的GPS RTK技術(shù)，對重點(diǎn)規(guī)劃項目進(jìn)行實地預(yù)布局測量，將測得的用地界線套合到土地規(guī)劃數(shù)據(jù)中，保證用地布局的準(zhǔn)確性，從而提高指標(biāo)使用效率。

5 民主規(guī)劃進(jìn)程得到發(fā)展

民主規(guī)劃是“規(guī)劃以人為本”思想的具體體現(xiàn)，土地利用總體規(guī)劃涉及到各行各業(yè)，也直接關(guān)系到人民群眾切身利益，所以規(guī)劃編制一直注重強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的民主和公眾參與度。

5.1 傾聽基層群眾聲音

農(nóng)村有著廣闊的土地，它是構(gòu)成土地規(guī)劃的基礎(chǔ)，落實群眾想法是構(gòu)筑和諧社會的著重點(diǎn)。規(guī)劃編制中我們深入村莊傾聽百姓的想法，收集村莊建設(shè)發(fā)展設(shè)想和土地生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的布局；規(guī)劃完成后又組織村民進(jìn)行聽證，了解基層對規(guī)劃實施的可行性分析，目的就是讓群眾參與到規(guī)劃中來，解決他們最關(guān)心、最迫切的問題。

5.2 征詢行業(yè)發(fā)展思路

因地制宜科學(xué)統(tǒng)籌安排各行業(yè)用地，協(xié)調(diào)和優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，離不開每個部門的共同參與。由于國土部門考慮問題的局限性，編制中由不同領(lǐng)域?qū)＜医M成咨詢委員會，解決行業(yè)發(fā)展和土地規(guī)劃中出現(xiàn)的重大問題，參與規(guī)劃方案設(shè)計的評選。

5.3 接納專家建議

規(guī)劃成果堅持兩級（縣級、市級）評審，一級（省級）驗收的方式，目的就是通過組織專家和領(lǐng)導(dǎo)會審，聽取專家的意見和建議，力求規(guī)劃更貼合實際、發(fā)展方向更符合既定目標(biāo)。

6 規(guī)劃編制存在的不足

土地規(guī)劃是基于現(xiàn)狀框架，對長遠(yuǎn)土地利用進(jìn)行整體性、長期性、基本性問題的思考和設(shè)計整套方案，但方案受制于土地空間發(fā)展規(guī)模的限定和對未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展預(yù)期的判定，難免存在不足之處。

6.1 土地供需矛盾未能有效緩解

“十一五”期間磐安縣國民經(jīng)濟(jì)始終保持快速發(fā)展，到2010年全縣生產(chǎn)總值達(dá)到48.01億元，完成全社會固定資產(chǎn)投資23.2億，土地有效供給是磐安經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展堅強(qiáng)的后盾。但通過分析新一輪規(guī)劃下達(dá)新增建設(shè)用地指標(biāo)我們可以看出，今后土地制約因素并未得到有效緩解，磐安縣2006-2020年允許新增建設(shè)用地總量739公頃，截止到2010年底實際已使用372公頃，也就是今后10年平均年用地為36.7公頃，還不到近幾年的一半。

6.2 空間布局與發(fā)展方向的不確定性依然存在

不確定性因素的形成主要是兩個方面：一是經(jīng)濟(jì)總量急劇擴(kuò)張與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)大幅調(diào)整，致使土地規(guī)劃的難度加大，一味強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展束縛于土地規(guī)劃，將影響市場經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展；二是地方政府作為土地規(guī)劃的管理者，掌握了極大的土地調(diào)控權(quán)力，每一任管理者為了實現(xiàn)政績，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向都有各自的觀點(diǎn)，從而直接影響當(dāng)初的規(guī)劃用地布局。

6.3 土地復(fù)墾任務(wù)相當(dāng)艱巨

依據(jù)磐安縣土地利用總體規(guī)劃控制性指標(biāo)，到2020年城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模控制在2903公頃；而規(guī)劃基期城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量為2471公頃，規(guī)劃期內(nèi)新增739公頃；為了達(dá)到該指標(biāo)需進(jìn)行復(fù)墾總量高達(dá)307公頃。通過調(diào)查研究該指標(biāo)難以落實主要是兩個方面原因：一是建設(shè)用地復(fù)墾主要類型為村莊和工礦用地，目前磐安縣該類用地面積只有1315公頃，復(fù)墾量約占面積的23.34%；二是項目實施中村莊搬遷補(bǔ)償價格偏低、后續(xù)保障等因素的缺乏，群眾積極性不高，建設(shè)用地復(fù)墾難度正在逐年增加。

7 結(jié)束語

科學(xué)規(guī)劃是保證地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，而有效實施更是確保其快速發(fā)展的動力，所謂“三分規(guī)劃、七分實施”，這話雖然不一定全對，卻說明了規(guī)劃實施的重要性。土地規(guī)劃除了體現(xiàn)科學(xué)編制外，還需配置必要的市場經(jīng)濟(jì)手段、監(jiān)督體制、法律約束等強(qiáng)有力措施，使規(guī)劃執(zhí)行具有堅強(qiáng)后盾，從而促進(jìn)土地資源合理利用。

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篇（9）

在《規(guī)程》的指導(dǎo)下，全國各地開展了第一次土地利用現(xiàn)狀調(diào)查，外業(yè)工作時，將新開荒地、休閑地、輪歇地、草田輪作地、果(樹)糧間作地都調(diào)繪為耕地。

農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與耕地概念的延伸

從農(nóng)業(yè)歷史上看，耕地與其他農(nóng)用地一直存在著相互的轉(zhuǎn)換。在依靠自然肥力進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的時代，農(nóng)民通過休閑、草田輪作、作物輪作等手段恢復(fù)地力；因此，耕地上面種植的作物或植被一直處在不斷的變化之中?！兑?guī)程》中的新開荒地、休閑地、輪歇地、草田輪作地就屬于這類。

隨著化肥工業(yè)的發(fā)展，人們可以通過施用化肥補(bǔ)充耕地養(yǎng)分，可以做到不休閑、不輪作。但是，隨著自給自足農(nóng)業(yè)為市場經(jīng)濟(jì)代替，農(nóng)產(chǎn)品市場價格變化對土地資源的配置調(diào)節(jié)作用的不斷增強(qiáng)，農(nóng)民必須適時進(jìn)行農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，以穩(wěn)定和增加收入；同時，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整也是我國提高農(nóng)產(chǎn)品競爭力、應(yīng)對國際貿(mào)易競爭的重要措施。因此，調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，因時因地不斷改變耕地的種植類型，對于促進(jìn)農(nóng)民富裕，壯大農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)是必然趨勢。

1999年12月，中央召開農(nóng)村工作會議，把大力推進(jìn)戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)調(diào)整確定為我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展新階段的中心任務(wù)。同年12月底，國土資源部發(fā)出《關(guān)于搞好農(nóng)用地管理促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整工作的通知》，要求各級土地管理部門調(diào)整思路，堅持政策引導(dǎo)和科學(xué)規(guī)劃，增強(qiáng)服務(wù)意識，使農(nóng)用地管理為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整服務(wù)好。國家土地管理部門在對耕地的認(rèn)識上有了突破性進(jìn)展：一是確定了新的耕地鑒定標(biāo)準(zhǔn)。從2000年開始，因農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整將耕地改為其他農(nóng)用地，經(jīng)認(rèn)定土壤耕作層未被破壞或輕度破壞易于恢復(fù)的耕地，都不作為減少耕地考核。二是明確規(guī)定，將閑置的建設(shè)用地、未利用地或被破壞的耕地開發(fā)整理成園地，并經(jīng)土地和農(nóng)業(yè)行政主管部門共同認(rèn)定能調(diào)整成耕地的，可以視同補(bǔ)充耕地，在土地變更調(diào)查時按現(xiàn)狀地類調(diào)查。

為了適應(yīng)這一變化，國土資源部制定了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的《全國土地分類》(過渡時期適用)(下簡稱《過渡分類》)，自2002年1月1日起執(zhí)行。在《過渡分類》中，耕地與園地、林地、牧草地和其他農(nóng)用地并列作為農(nóng)用地的二級類，指種植農(nóng)作物的土地。包括熟地、新開發(fā)復(fù)墾整理地、休閑地、輪歇地、草田輪作地；以種植農(nóng)作物為主，間有零星果樹、桑樹或其他樹木的土地；平均每年能保證收獲一季的已墾灘地和海涂。

在執(zhí)行《過渡分類》、進(jìn)行土地變更調(diào)查時，設(shè)定了很多可調(diào)整用地類型，如可調(diào)整果園、可調(diào)整有林地、可調(diào)整人工草地、可調(diào)整養(yǎng)殖水面等，其主要特征為由耕地改用作現(xiàn)狀用途，但耕作層未被破壞或可復(fù)耕的土地，土地變更調(diào)查時仍作為耕地對待。

2002年的《過渡分類》關(guān)于耕地的概念實際上與《規(guī)程》中耕地的概念沒有多大區(qū)別，只是根據(jù)土地開發(fā)整理工作的開展，增加了新開發(fā)復(fù)墾整理地，將原來“耕種三年以上的灘涂和海涂”改為“平均每年能保證收獲一季的已墾灘地和海涂”。

可見隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和耕地保護(hù)工作的不斷實踐，耕地的概念是在不斷發(fā)展的。從耕地的生產(chǎn)能力來看，耕地轉(zhuǎn)換為園地、草地和魚塘，并不意味著喪失了其農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)功能。從土地利用角度看，耕地、園地、魚塘之間互換用途是可以做到的，也就是說，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整具有可逆性。從農(nóng)作角度看，園地土壤也有耕作管理措施，也應(yīng)該屬于耕作土壤。從土壤肥力角度看，園地因為肥料投入多，還可能提高土壤肥力，提高土地質(zhì)量或生產(chǎn)力。即使是魚塘，因為大量魚的排泄物，加上魚飼料殘余沉積塘底，魚塘塘底的塘泥成為很好的肥料，當(dāng)魚塘復(fù)墾時，塘泥覆蓋地表成為肥沃的耕作層。

新一輪土地利用總體規(guī)劃中耕地的概念

第一次土地詳查中將新開荒地、休閑地、輪歇地、草田輪作地、果(樹)糧間作地都調(diào)繪為耕地，顯然擴(kuò)大了耕地的面積。這其中，草田輪作地、果(樹)糧間作地實際上都屬于可調(diào)整的耕地，其用途是變化的；新開荒地、休閑地、輪歇地屬于非固定的耕地，隨時存在棄耕撂荒的可能。

此外，耕地、園地、魚塘之間互換用途是可以做到的，而且耕地改換為種植果樹或養(yǎng)魚，復(fù)墾以后并不見得地力衰退，而是可能提高。所以，耕地上種植作物(包括果樹)或改養(yǎng)魚，只要能夠復(fù)墾，而且復(fù)墾后生產(chǎn)力不下降，就依然可以視為耕地。

因此，從耕地保護(hù)的目的是保護(hù)耕地的生產(chǎn)力的角度上講，新一輪土地利用總體規(guī)劃在耕地概念上，應(yīng)該承上啟下，變革《規(guī)程》中耕地的概念為：耕地指種植各種農(nóng)作物的土地，包括種植糧食、油料、棉花、蔬菜等一年生農(nóng)作物的土地，也包括利用原來的耕地栽種果樹、林木、花卉等多年生作物的土地；耕地還包括原耕地用來養(yǎng)魚、養(yǎng)豬、養(yǎng)雞等養(yǎng)殖業(yè)，但沒有進(jìn)行地面固化，可以復(fù)墾的土地。

新一輪土地利用總體規(guī)劃中耕地保護(hù)區(qū)的劃定

1．不能禁止劃入耕地保護(hù)區(qū)的現(xiàn)有耕地

土地利用總體規(guī)劃是根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中長期計劃，根據(jù)社會各生產(chǎn)部門的用地需求和土地自身的特性，合理、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)土地資源在國民經(jīng)濟(jì)各部門之間的配置的戰(zhàn)略性規(guī)劃。它包括統(tǒng)一調(diào)整和規(guī)劃耕地、林地、牧草地、居住用地、交通用地、水域用地等等，合理分配土地資源、避免浪費(fèi)和保護(hù)土地資源。有人片面地認(rèn)為，土地利用總體規(guī)劃的主要目標(biāo)是保護(hù)耕地。實際上，土地利用總體規(guī)劃的目標(biāo)相當(dāng)綜合，既要考慮“吃飯”，也得考慮“建設(shè)”與“生態(tài)”，并非僅僅是保護(hù)耕地。而且，對于一些大都市，其主要功能是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展“火車頭”的作用，其土地利用安排首先應(yīng)該考慮城市建設(shè)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)。這樣的大都市其土地利用總體規(guī)劃應(yīng)該在不超出資源(土地與水)承載力和保護(hù)優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境前提下，優(yōu)先考慮城市建設(shè)用地。為此，大都市規(guī)劃中首先應(yīng)該是劃定生態(tài)環(huán)境用地和那些用于城市建設(shè)的用地，用于城市建設(shè)與生態(tài)環(huán)境的耕地不能劃入耕地保護(hù)區(qū)。

在土地利用總體規(guī)劃中不能劃入耕地保護(hù)區(qū)的現(xiàn)狀耕地是：

(1)劃定的用于各項建設(shè)的耕地

這包括根據(jù)需求預(yù)測和適宜性評價用于城市、村鎮(zhèn)居民點(diǎn)、交通道路等各項建設(shè)的耕地。

(2)大于25°的坡耕地

《中華人民共和國水土保持法》第十四條規(guī)定，禁止在25°以上陡坡地開墾種植農(nóng)作物；而且規(guī)定已在禁止開墾的陡坡地上開墾種植農(nóng)作物的，應(yīng)當(dāng)在建設(shè)基本農(nóng)田的基礎(chǔ)上，根據(jù)實際情況，逐步退耕，植樹種草，恢復(fù)植被，或者修建梯田。因

此，根據(jù)國家法律，現(xiàn)有大于25°的坡耕地要逐步退耕，不能劃入耕地保護(hù)區(qū)。

(3)其他嚴(yán)重退化、不宜耕的耕地

其他發(fā)生嚴(yán)重土地退化的耕地，包括嚴(yán)重風(fēng)蝕的耕地、嚴(yán)重水土流失的耕地、土層非常薄淺的耕地，嚴(yán)重污染的耕地，也應(yīng)該考慮不劃入耕地保護(hù)區(qū)。其中農(nóng)藥、重金屬污染已經(jīng)影響到土壤健康，并且通過食物鏈進(jìn)入人體，危及人民的身體健康。因此，對于土壤污染達(dá)到國家限制標(biāo)準(zhǔn)的耕地，應(yīng)該退耕，這類耕地最好不劃入耕地保護(hù)區(qū)。

實際上，嚴(yán)重風(fēng)蝕的耕地、嚴(yán)重水土流失的耕地、土層非常淺薄(

當(dāng)然，將部分耕地劃入城市建設(shè)與生態(tài)環(huán)境用地，必須要本著集約和節(jié)約用地的原則劃定建設(shè)用地，不能借機(jī)無限擴(kuò)展建設(shè)用地；也不能以保護(hù)生態(tài)環(huán)境的名義，將本來生產(chǎn)能力高，耕種條件下對生態(tài)環(huán)境沒有多少負(fù)面影響的耕地退耕。要從保護(hù)耕地就是保護(hù)食物安全、保護(hù)國家穩(wěn)定的高度。盡可能保護(hù)耕地。

2．規(guī)劃中劃入耕地保護(hù)區(qū)的耕地：

除了上述不能劃入耕地保護(hù)區(qū)的其他以下耕地，應(yīng)劃入耕地保護(hù)區(qū)：

(1)現(xiàn)在種植各種農(nóng)作物，包括種植糧食、油料、棉花、蔬菜等一年生農(nóng)作物的耕地；

(2)第一次詳查時為耕地，后來經(jīng)過農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，目前栽種果樹、林木、花卉等多年生作物的土地；

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1土地利用總體規(guī)劃編制和實施中存在的主要問題

1.1基礎(chǔ)數(shù)據(jù)難統(tǒng)一

編制土地利用總體規(guī)劃時，涉及到的數(shù)據(jù)和資料很多，數(shù)據(jù)在審核時，也需要通過多個部門，再由低一級部門向上級部門遞交數(shù)據(jù)，以此類推，由最高級部門來進(jìn)行最終數(shù)據(jù)的統(tǒng)計和審核。在這個過程中，會存在一些虛假的數(shù)據(jù)編排。如在過去，農(nóng)民需要交納一定的農(nóng)業(yè)稅，使得賬戶上記載的耕地面積小于實際耕地面積。此外，土地在編制過程中，程序較為復(fù)雜，需要多個部門的審批，經(jīng)歷的周期也比較長，導(dǎo)致一些數(shù)據(jù)的統(tǒng)計錯過了時點(diǎn)，數(shù)據(jù)的有效性缺失也是造成基礎(chǔ)數(shù)據(jù)難以統(tǒng)一的一大問題。

1.2不確定因素難以把握

為了更好地實施制度，人們會事先確立一個相對完善的計劃。但是，俗話說：“計劃趕不上變化”。在計劃實施的過程中，會有諸多的不確定性因素。如在土地規(guī)劃過程中，氣候條件是主要影響因素之一。對土地的年產(chǎn)值進(jìn)行評估時，尤其是農(nóng)業(yè)用地。它的主要經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值是農(nóng)作物的產(chǎn)量，而作物的產(chǎn)量在絕大多數(shù)條件下都受到氣候的影響，因此，在對其進(jìn)行評估前，氣候因素是較難把握的。此外，任何一個計劃的實施在預(yù)測范圍內(nèi)的情況少之又少。在土地利用總體規(guī)劃以及編制方面也是同樣的道理。

1.3產(chǎn)業(yè)建設(shè)用地指標(biāo)被截留

隨著社會的發(fā)展，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展被提上新的議程。然而，在實際操作過程中，政府總是較多地將目標(biāo)放在中心城市的發(fā)展軌道上，一幢幢豪華辦公樓的興起就是代表性特征之一。所以說，在土地的利用上，優(yōu)先滿足城鎮(zhèn)建設(shè)用地，對于產(chǎn)業(yè)用地的指標(biāo)，則有所截留。產(chǎn)業(yè)是一個地方發(fā)展的特色甚至是一種經(jīng)濟(jì)上的支柱，離開了產(chǎn)業(yè)，區(qū)域性的經(jīng)濟(jì)發(fā)展就受到了限制。顯然，產(chǎn)業(yè)建設(shè)用地指標(biāo)的截留對于當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展是有不利影響的。

1.4規(guī)劃缺乏應(yīng)變性

土地在利用和建設(shè)過程中會有一些突況的發(fā)生，如政策的改變以及外來文化的影響等，而這些影響往往是無法預(yù)測的，這就要求土地字啊規(guī)劃和應(yīng)變過程中具備靈活應(yīng)變的能力。但是，在現(xiàn)有的土地規(guī)劃中，一般是按照《土地管理法》的要求進(jìn)行的，對于建設(shè)用地以及宅基地利用等方面都進(jìn)行了相對完善的分析。但是，不足之處在于這些指標(biāo)是定性和定點(diǎn)地分析，以至于在實施過程中太過具體，缺乏靈活性和應(yīng)變性。

2對土地利用規(guī)劃的相關(guān)建議

2.1有效控制城市建設(shè)用地規(guī)模

隨著城市人口的增多，人們對于城市房產(chǎn)的需求也越來越大。近年來，城市建設(shè)用地正在以城市中心為一個點(diǎn)，向著四周擴(kuò)張。一幢幢高樓大廈拔地而起，這種無限制式的擴(kuò)張對于土地的合理利用而言，失去了土地原有的價值，也損害了農(nóng)民的利益。此外，城市發(fā)展速度過快，使得農(nóng)村和城市建設(shè)之間完全脫節(jié)，不利于城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌化發(fā)展，情節(jié)嚴(yán)重時，還會產(chǎn)生泡沫。所以，相關(guān)部門應(yīng)該嚴(yán)格控制城市建設(shè)用地規(guī)模，平衡農(nóng)村和城市的協(xié)調(diào)化發(fā)展。

2.2合理評價城市建設(shè)用地規(guī)模

城市建設(shè)用地的規(guī)模應(yīng)該做到集約高效，從土地利用的實質(zhì)出發(fā)，使得土地得到有效利用。從科學(xué)的角度來說，一個城市的土地利用是否合理和該城市的規(guī)模并不直接掛鉤，和城市的用地量也沒有直接的關(guān)系，而是看該城市的土地利用是都集約高效。如果一味地擴(kuò)大城市建設(shè)用地，造成土地在城市中處于閑置的狀態(tài)，而農(nóng)民也失去了土地的使用權(quán)。顯然，這是極不協(xié)調(diào)的狀態(tài)。所以說，城市發(fā)展建設(shè)用地的合理性是和城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系有關(guān)的。評價一個城市的建設(shè)用地，必須從整體性出發(fā)，統(tǒng)籌該城市的文化、經(jīng)濟(jì)以及政治發(fā)展?fàn)顩r。

2.3統(tǒng)籌主體功能區(qū)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃以及城市發(fā)展規(guī)劃之間的關(guān)系

主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃以及城市發(fā)展規(guī)劃應(yīng)該是統(tǒng)一協(xié)調(diào)的關(guān)系，三者之間都由政府統(tǒng)一編制，其大體的方向和目標(biāo)也是一樣的，必須建立在科學(xué)發(fā)展觀的基礎(chǔ)上。在土地利用上，還需要充分考慮區(qū)域性的建設(shè)對于當(dāng)?shù)丨h(huán)境的影響，建立環(huán)境集約型社會。同時，在加強(qiáng)城市功能區(qū)建設(shè)，完善各項設(shè)備時，還應(yīng)該考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展?fàn)顩r。

2.4強(qiáng)化規(guī)劃的科學(xué)意識

城市的建設(shè)是一個操作性的實踐過程，實踐過程的實施需要以科學(xué)的理論作為依托。此時，規(guī)劃的科學(xué)意識就是一種理論的概念。在土地規(guī)劃前，必須認(rèn)清事物的本質(zhì)，從基礎(chǔ)入手，政府在編制過程中，尤其要注重實驗數(shù)據(jù)的分析，并且在總結(jié)經(jīng)驗和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上做出強(qiáng)有力的判斷，尋找出城市發(fā)展的自然規(guī)律和本來面貌。同時，還應(yīng)該注重成本和利益之間的關(guān)系，在規(guī)劃過程中，符合各項法律規(guī)章制度，降低產(chǎn)業(yè)成本。在保障建設(shè)質(zhì)量的同時考慮成本效應(yīng)。

小結(jié)：

土地的利用和總體功能區(qū)的規(guī)劃是一個循序漸進(jìn)的過程，不是一朝一夕能夠完成的。作為政府相關(guān)部門，應(yīng)該在編制過程中注重科學(xué)發(fā)展觀，平衡城市和農(nóng)村之間的差異性，進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的差距，使兩者統(tǒng)一、協(xié)調(diào)發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

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土地利用總體規(guī)劃是實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置和部門間合理分配的有效方式，是落實土地管理法的重要手段。隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，近幾年我國城市化進(jìn)程逐步加快，對自然資源和生態(tài)環(huán)境等產(chǎn)生了較大的影響和沖擊，引發(fā)了一系列的矛盾和問題，其中尤為突出的是土地問題。，針對當(dāng)前在城市土地利用規(guī)劃方面存在的問題，從系統(tǒng)的角度加強(qiáng)、完善土地利用規(guī)劃功能，使之與城市的發(fā)展方向、發(fā)展速度相協(xié)調(diào)，促進(jìn)土地資源的節(jié)約與集約利用。

1 我國城市土地利用中存在的問題

近年來，隨著我國城市化步伐的逐步加快，我國在城市土地利用方面存在的問題日益暴露出來，主要表現(xiàn)在以下幾方面。

1.1 城市用地規(guī)模擴(kuò)張過快，用地供需矛盾尖銳

目前全國共設(shè)有660個城市，兩萬多個建制，2005年我國的城市化率達(dá)到43％，大體上每年增長一個百分點(diǎn)；而全國城市土地面積2000年為2.24萬平方公里，2003年達(dá)到2.83萬平方公里，2004年全國城市建成區(qū)總用地面積約3萬多平方公里，年均增長8％左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過城市化的速度。求。

1.2 城市已占用土地利用效率低下

在城市用地大規(guī)模外延擴(kuò)張的同時，我國城市已占用土地的利用效率卻非常低下，絕大多數(shù)城市建成區(qū)內(nèi)或多或少都有一定數(shù)量的閑置或廢棄地。同時，城市中存在住宅建設(shè)項目用地、商服建設(shè)用地等各類建設(shè)用地的容積率普遍偏低、工業(yè)建設(shè)項目用地的投資強(qiáng)度、產(chǎn)出水平低下等現(xiàn)象，遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到集約用地的要求。

1.3 城市用地結(jié)構(gòu)比例失調(diào)

我國城市用地結(jié)構(gòu)不合理主要體現(xiàn)在城市中工業(yè)用地比例過大，商業(yè)服務(wù)業(yè)及市政環(huán)境用地比例過小。目前我國城市工業(yè)用地占城市用地比重一般在20％―30％之間，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于建設(shè)部關(guān)于工業(yè)用地占建設(shè)用地的比例控制在15％―25％之間的規(guī)定，而發(fā)達(dá)國家城市工業(yè)用地比例一般不超過15％。城市的工業(yè)用地比重過大，影響了土地的價值收益率及城市商務(wù)中心功能的發(fā)揮，有礙城市經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

2 我國城市土地利用規(guī)劃管理中存在的問題

城市土地利用規(guī)劃是合理調(diào)節(jié)、分配、控制城市土地利用的有利工具，但目前我國的城市土地利用規(guī)劃功能較弱，對用地的管理尚不到位，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

2.1 城市土地利用信息管理不完善

城市土地利用數(shù)據(jù)反映了當(dāng)前城市土地的利用情況，是對各類城市用地進(jìn)行有效控制、提高土地利用集約度，開展城市土地利用規(guī)劃的基礎(chǔ)。目前我國大部分城市的土地與規(guī)劃部門對城市中各類土地的利用情況掌握不足，一些建設(shè)項目用地相關(guān)數(shù)據(jù)記錄上存在著數(shù)據(jù)缺失、不詳?shù)痊F(xiàn)象；隨著時間的推移，相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)不能做到及時更新與存儲；記錄在案的資料繁雜、混亂，缺乏系統(tǒng)規(guī)范的整理，不能將現(xiàn)代先進(jìn)的管理信息系統(tǒng)與土地數(shù)據(jù)的管理相結(jié)合。規(guī)劃部門對城市用地信息的掌握不足必然會導(dǎo)致對土地利用效率低下、布局不合理等問題管理不到位。

2.2 土地規(guī)劃與城市規(guī)劃不相協(xié)調(diào)，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不銜接

目前我國城市土地利用規(guī)劃的內(nèi)容在土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃中均有相應(yīng)的規(guī)定，但土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的編制和實施職能分屬土地管理部門和建設(shè)部門，兩個規(guī)劃的編制上所依據(jù)的文件、規(guī)程、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不同；城市土地分類體系不同，城市土地的統(tǒng)計口徑不同，每一輪規(guī)劃編制的時間不同[2]，規(guī)劃編制的出發(fā)點(diǎn)也不相同：土地利用總體規(guī)劃強(qiáng)調(diào)耕地保護(hù)，而城市規(guī)劃則強(qiáng)調(diào)城市規(guī)模。這些差異往往導(dǎo)致實踐中城市土地的管理工作受到“多頭領(lǐng)導(dǎo)”，給城市土地的開發(fā)、利用、管理帶來諸多困難。同時，兩個規(guī)劃中有關(guān)城市土地利用規(guī)劃的內(nèi)容均存在與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略相脫節(jié)的現(xiàn)象，不能與城市的總體發(fā)展融為一體，保證城市用地規(guī)模的合理擴(kuò)張。

2.3 缺乏專門的城市用地規(guī)劃法規(guī)，對城市用地控制較弱

我國土地利用規(guī)劃體系包括：土地利用總體規(guī)劃、土地利用專項規(guī)劃和土地利用詳細(xì)規(guī)劃，土地利用詳細(xì)規(guī)劃又分為城市（鎮(zhèn)）土地利用規(guī)劃和鄉(xiāng)村土地利用規(guī)劃。但目前我國土地利用規(guī)劃主要進(jìn)行的是土地利用總體規(guī)劃，而對其他的土地利用規(guī)劃則關(guān)注較少，尤其是土地利用詳細(xì)規(guī)劃。

3 城市土地利用規(guī)劃的制定

3.1 基于系統(tǒng)協(xié)同視角的城市土地利用規(guī)劃原則

城市作為一個開放的復(fù)雜系統(tǒng)，它由許多子系統(tǒng)構(gòu)成，如經(jīng)濟(jì)子系統(tǒng)、教育子系統(tǒng)、科技子系統(tǒng)、人口子系統(tǒng)、城市用地子系統(tǒng)等。它是若干個子系統(tǒng)之間動態(tài)地相互促進(jìn)、相互作用的關(guān)系及其程度的反映。城市土地作為城市生態(tài)系統(tǒng)的一個子系統(tǒng)，它的利用規(guī)劃不能僅限于自身系統(tǒng)，出現(xiàn)什么問題治理什么問題，而應(yīng)當(dāng)著眼于整個城市系統(tǒng)的和諧發(fā)展，與其他子系統(tǒng)緊密協(xié)作，才有可能從根本上改變城市土地利用過程中存在的問題。因此，一個城市的用地規(guī)劃應(yīng)當(dāng)以促進(jìn)城市的整體系統(tǒng)有序發(fā)展與土地自身系統(tǒng)的集約利用為原則。

3.2 城市土地利用規(guī)劃的制定建議

按照促進(jìn)城市系統(tǒng)有序發(fā)展及土地集約利用的原則，城市土地利用規(guī)劃作為一項系統(tǒng)工程，應(yīng)當(dāng)由土地部門、城市規(guī)劃部門共同負(fù)責(zé)編制，經(jīng)濟(jì)發(fā)展委員會、發(fā)展與改革委員會等經(jīng)濟(jì)職能部門以及各類土地使用部門參與編制。規(guī)劃的編制要遵循客觀性、科學(xué)性與可操作性原則，使規(guī)劃能夠真正對城市土地利用的控制起到實效。

3.2.1 深入開展城市土地用地現(xiàn)狀調(diào)查

客觀、準(zhǔn)確的用地信息是土地利用規(guī)劃編制的基礎(chǔ)，在城市土地利用規(guī)劃編制之前應(yīng)當(dāng)首先對城市的用地系統(tǒng)展開深入的調(diào)查，明確各類用地的數(shù)量、質(zhì)量、分布、利用和權(quán)屬狀況。結(jié)合現(xiàn)代信息技術(shù)完善土地信息的管理制度，建立城市土地利用信息數(shù)據(jù)庫，對每類用地的用地指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)數(shù)據(jù)，如某類建設(shè)項目用地的人均占地面積、建筑密度、容積率、綠地率、單位面積產(chǎn)出、投資強(qiáng)度等進(jìn)行詳細(xì)存儲。根據(jù)用地情況的變化，定期更新數(shù)據(jù)庫，保證數(shù)據(jù)資料的系統(tǒng)性、準(zhǔn)確性、及時性和連貫性，為各類土地管理決策提供科學(xué)依據(jù)。

3.2.2 根據(jù)城市各經(jīng)濟(jì)、社會子系統(tǒng)發(fā)展戰(zhàn)略，制定城市土地的利用指標(biāo)

根據(jù)城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向及策略、教育發(fā)展戰(zhàn)略、醫(yī)療發(fā)展戰(zhàn)略等經(jīng)濟(jì)、社會子系統(tǒng)的發(fā)展要求，按照《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（GBJ137―90）對土地分類，制定、調(diào)整居住用地、公共設(shè)施用地（其中包括行政辦公用地、商業(yè)金融業(yè)用地、醫(yī)療衛(wèi)生用地、科研教育設(shè)計用地等多個種類用地）、工業(yè)用地、對外交通用地、市政公用設(shè)施用地等各類土地的使用比例、用地強(qiáng)度及地理布局，針對不同的用地類型，選擇適宜的指標(biāo)，如人均占地面積、容積率、建筑密度、投資強(qiáng)度、單位面積產(chǎn)出、綠地率等，對土地的集約利用進(jìn)行控制，使之符合經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的速度及需求。

3.3 加強(qiáng)用地建設(shè)的事后監(jiān)督、評價

要將各種土地利用活動限定在土地利用規(guī)劃所規(guī)定的方向和范圍之內(nèi)，還要重視用地建設(shè)項目的后期監(jiān)督與評價。對于后期建設(shè)與申請初期設(shè)計不相符合的項目，予以一定的處罰，避免土地使用者以各種名目、理由圈占土地，而進(jìn)行低效開發(fā)，違反土地利用規(guī)劃的宗旨。同時對各類已建成項目進(jìn)行用地集約度與經(jīng)濟(jì)生態(tài)化評價，以檢驗土地利用規(guī)劃的正確性與有效性，為下一期城市土地利用規(guī)劃提供決策依據(jù)，以保障土地系統(tǒng)和社會整體長遠(yuǎn)利益的實現(xiàn)。

我國的城市土地利用的研究尚處在起步階段，而城市土地利用績效的研究更是方興未艾，尚有許多研究上的空白之處。一些城市雖然開展了存量土地的現(xiàn)狀調(diào)查和潛力分析研究，積累了一些提高土地利用績效的經(jīng)驗，但在理論研究和實踐工作中還存在很多不足。今后的研究方向包括：進(jìn)一步明確城市土地利用績效的概念，為城市土地利用績效的評價建立更加科學(xué)的評價方法和指標(biāo)體系等，城市土地利用績效評價的開展將為政府和土地管理部門制訂提高土地利用效益等相關(guān)政策和措施提供有價值的參考及決策依據(jù)。

參考文獻(xiàn)