自然災害的分類大全11篇

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關鍵詞:自然災害;應急管理體系;問題

Key words: natural disaster;emergency management system;problems

中圖分類號:X43 文獻標識碼:A文章編號:1006-4311(2010)18-0180-02

0引言

我國是世界上自然災害最嚴重的少數國家之一,災害的種類多,發生頻率高,分布區域廣,造成損失大。因此做好自然災害應急管理工作,可以有效的應對自然災害的發生、盡可能的減少自然災害的損失以及做好災后重建、恢復等工作。而我國自然災害應急管理中還存在著一些薄弱環節,如何改進、完善這些薄弱環節,對防災、減災有著至關重要的意義。

1自然災害的定義與分類

自然災害屬于突發事件的一種,是指以水、旱、病、蟲、鳥、獸、風、雹、霜凍等自然現象的自然變異為主因而產生并表現為自然態的災害,具體表現有:地震、火山爆發、泥石流、滑坡、水土流失、干旱、洪澇、低溫、霜凍、大風、冰雹等。

自然災害的分類:自然災害的分類很多,根據導致災害的主體以及成因,將自然災害分為以下幾類:①氣象災害。由氣象與天氣系統異常所形成的災害,如干旱、雨澇、臺風、寒潮、濃霧、酸雨等。②海洋災害。由于海洋的變異而導致的在海洋中或海岸帶造成的災害,如風暴潮、海嘯、海冰、赤潮等。③洪水災害。由于超出水道的天然或人工限制界限的異常高水位水流危及人民生命財產安全形成的災害稱為洪水災害。根據洪水發生的原因,又可以分為:暴雨洪水、融雪洪水、冰凌洪水、潰壩洪水等。④地質災害。自然變異和人為作用導致的地質環境或地質發生變化所引起的災害,如地震、火山、滑坡、泥石流、水土流失、土地沙化等。⑤自然火災。由于自然原因引起的,不是人為原因造成的火災,如地震火災、火山火災、雷擊火災、天旱火災等,森林火災屬于自然火災。⑥生物災害。由于人類的生產生活不當、破壞生物鏈或在自然條件下的某種生物的過多過快繁殖(生長)而引起的對人類生命財產造成危害的自然事件。如農作物病蟲害、森林病蟲害、蝗災與鼠害、生物入侵等。

2自然災害應急管理

2.1 應急管理(Emergency Management)應急管理是指政府及其他公共機構在突發事件的事前預防、事發應對、事中處置和善后管理過程中,通過建立必要的應對機制,采取一系列必要措施,保障公眾生命財產安全;促進社會和諧健康發展的有關活動。

2.2 自然災害應急管理自然災害的應急管理指針對自然災害而采取的一系列管理行為的總和,根據自然災害的預防、預警、發生和善后四個階段,自然災害的應急管理可以分為:預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援和災后恢復與重建四個過程。

在自然災害發生前,應當采取積極的措施以盡可能預防和避免自然災害的發生,對不可避免的自然災害做好事前應急準備;通過多種途徑和方法對自然災進行監測,對風險評估、應急決策等方面有著積極的作用,及時而準確的預警信息公布,有助于引起有關人員或全社會的警惕,做好應對自然災害的準備;一旦自然災害發生了,則應當立刻采取相應的措施,啟動預案并結合實際情況盡快防止災害的擴大和發展,同時積極展開救援工作;當自然災害結束之后則應當做好災后重建工作,盡快恢復人們正常的生產和生活。

我國的自然災害應急管理中還存在著許多薄弱環節,只有不斷完善、改進這些問題,才能更好的防御和減輕自然災害,保障廣大人民生命財產安全,是保證人民安居樂業,維護社會長期穩定。

3我國自然災害應急管理體系問題研究

3.1 公民防災、減災意識和自救技能在面對自然災害的時候,許多公民沒有一個正確的、積極的認識,仍存在盲目、恐慌等心理,缺乏基本的自救技能。要有效地應對自然災害,應當進一步提高公民對自然災害的認識,增強防災、減災的意識。通過加強科普宣傳教育工作,做到自然災害教育的普及,并利用多種途徑,積極開展防災、減災的宣傳教育,提高公民的防災、減災意識,增強公民自救技能,從而減少自然災害對公民造成的影響及傷害。

3.2 “三跨”應急預案的制定及演練自然災害的發生,往往是跨部門、跨行業、跨地區的,而針對這種“三跨”情況制定的應急預案卻不多見。常見的應急預案都是針對自身特點及實際情況制定的,忽視了部門、行業、地區間的協調和配合。即使有一些“三跨”的內容,往往也只是形式上的條條款款,未實施過演練,缺乏科學性及可操作性。因此“三跨”應急預案的制定及演練,對完善應對措施和提高應對能力,從而減少自然災害損失的有效途徑。

3.3 政府快速決策及預警從2008年初的低溫雨雪冰凍災害(以下簡稱雪災)中我們可以看出,我國政府對于自然災害的缺乏快速決策能力,未能及時的對雪災災害進行預警并啟動應急預案。中央氣象臺1月11日早上6時暴雪橙色警報后,在受災的21個省市中,除湖北外,沒有一個省市提前發出預警信號,及時啟動應急預案。如果各省市政府能夠快速響應作出決策,及時預警信息,啟動“三跨”應急預案,相信能夠降低公民和社會的損失。

3.4 社會組織及群眾救援力量社會組織及群眾救援力量是不可忽視的隊伍,在自然災害救援中占有不可忽視的作用。但有時由于缺乏組織性、紀律性、專業性,僅僅憑著一時的熱情,有可能對災害救援造成影響。例如汶川大地震后,很多志愿者投入到地震救援的隊伍中,有的在駕車到達災區后遇到了余震或是山體滑坡,有的由于體力不支或是食物不足,有的因為駕車堵住了物資運送車輛,結果“救助者”成了“被救者”、“阻救者”,反而影響了地震救援的實施。相關部門應該提高對這些力量的重視,在平時做好社會救援力量的登機、管理及培訓,那么在自然災害來臨之際,他們就會成為真正意義上的“救助者”,對災害救援起到促進作用。

3.5 災后恢復和重建在自然災害的災后恢復和重建中,我們往往注重物質方面的恢復和重建,而忽視了精神方面的重建。一方面,物質上的恢復和重建是看“得到的”,容易出成績,容易得到群眾的贊譽,而精神上的恢復和重建是“摸不著”的;其次,災后人們面臨的最迫切的問題就是住房跟飲食,注重物質上的恢復和重建時無可厚非的,而精神上的恢復和重建則是一項長遠的任務。汶川大地震后,不單是災區人民在心理上產生相當大的震蕩與影響,許多救援人員也出現了負面情緒甚至出現自殺的極端行為,這不得不讓我們對災后的精神恢復和重建重視起來。

參考文獻:

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[3]王莘.自然災害應急管理問題研究[J].青海氣象,2007(4):2.

[4]曹麗.關于自然災害應急管理的思考[J].商場現代化,2007(511):246.

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新世紀的教育是信息化的教育,隨著科技的進步,多種輔助課堂教學的高科技手段不斷涌現。交互式白板就是其中的代表之一,這是一個融圖畫、回放、移動、制作、展示、存儲等多種功能于一身的綜合圖像處理器。強大的功能在教師使用之后,都會感受到它對信息處理的快捷與直觀。我校交互式白板已經進行了一年多的教學實踐和經驗積累,取得了比較顯著的教學效果。交互式白板在課堂中的使用也得到了大多數教師的肯定。特別是在品德與社會課堂教學中發揮了巨大的作用,使得在平時教學中利用其他媒體難以解決的問題和重點,都能夠迎刃而解。交互式白板在課堂教學中是如何發揮實效性的?

一、實現了師生、生生、教師與媒體、學生與媒體之間的互動

在品德與社會課堂教學中,課程標準最重要的一點是要突出學生的主體性和教師的主導性。學生在課堂中要主動參與教師設計的每個教學環節,而且還要在實踐操作后學到知識,提高能力,培養感情,這是一個復雜而艱巨的任務。作為教師要想盡各種方法讓學生主動參與教學過程,還要在學生學習過程中給予適當適時適度的指導與評價。教師在利用其他媒體時會感到比較麻煩,甚至不能及時進行互動交流。比如說PPT演示文稿,這是一種在教學中使用最廣泛、最便捷的程序。但是這種課件大多是用來展示教師的教學思路,不容易處理教學中靈活突變的情況。而教師費盡人力、物力所制作的主題網頁、網站,在教學中可以突出學生學習的自主性,學生可根據自己的興趣選擇學習內容。但是往往容易離開教師的指導而缺乏有效性。怎樣才能既激發學生的學習興趣,調動學生學習的主動性,又讓學生扎實地掌握課程標準規定的基礎知識,提高綜合能力呢?交互式白板在一定條件下可以實現這個目標,補充了演示文稿與網站教學的空白。例如:在講《生活中的自然災害》時,要求學生簡單了解自然災害的含義以及自然災害的分類。一節課只有40分鐘,而這節課的教學內容很充實,如果展開講自然災害的含義和分類就需要很長時間,這是時間所不容許的。怎樣處理這個矛盾呢。我想到了使用交互式白板,提前在圖庫中準備了自然災害的含義和不同的自然災害現象。課堂中通過視頻啟發和語言引導讓學生先來說一說什么是自然災害,進而在圖庫中找到自然災害的含義,來驗證同學們所說的是否正確。在此基礎上教師強調,自然災害是災害的一種,是指危害人類的生命財產,破壞人類的生存條件的自然變異過程和現象。通過白板的演示加深了學生對自然災害含義的理解。接著請學生說說知道哪些現象是自然災害,把學生所說的自然災害現象都羅列在白板上,體現了師生與媒體的即時交互。教師提出這么多的自然災害我們可不可以把它分分類,根據自然災害的成因和特點,我們可把自然災害分成4類:海洋災害、氣象災害、地質災害和生物災害。請學生以小組為單位討論列舉的自然災害應該如何進行分類。學生在小組討論基礎上,把羅列出來的自然災害現象通過白板功能拖動到相應的類別。分類結果不可能一次正確,教師發揮主導作用,請其他同學繼續分,最終提出正確的分類方法,這種即時的糾錯功能是其他媒體所不可比擬的。在這個過程中,不僅體現了學生與學生之間的交流,也體現了教師與學生之間的交流,而且也突顯了學生學習的思維過程。

二、易于表現抽象概念和事物,幫助教師突破重難點

交互式白板的功能十分強大,這需要教師在教學實踐中慢慢地積累與摸索。經過一年多的實踐,我逐漸發現白板有很多其他媒體所不能替代的優勢。特別是它易于表現很多抽象的、難以理解的、不易在頭腦中形成鮮明形象的概念和事物。如果教師使用得當,會起到事半功倍的效果。例如在講《生活中的自然災害》一課時,涉及地震的震級和震波。這是一個難點,學生大多沒有親身經歷過地震,更感覺不到震級的大小和震波。這個內容并不是本課的重點,教師可以不必講解。但是在備課時,我考慮到如果有學生提到這個內容怎么辦,如果沒有準備,可想當時的教學過程不但尷尬,而且學生的學習積極性也會受到影響。為了更好地讓學生感受這一內容,我利用了白板的回放功能。在圖庫中準備一張建筑物的圖片,如果有學生提到震級和震波,我就進行演示,再利用回放功能就可以清楚地看到地震的震動效果了。

三、同時完成講解、圖畫、分析及評價的綜合信息處理任務

如果教師使用黑板可能無法把課堂所需要的信息及時提取出來,如果使用普通的計算機媒體雖然提取的信息量大而多,但是又不能進行篩選和處理。如何處理教學中的這種矛盾呢?交互式白板的又一個重要功能就在于它可以同時完成多種信息處理的工作,在《生活中的自然災害》這一課,重點是通過調查分析家鄉自然災害發生的情況,引出中國和世界自然災害發生的情況,通過直觀的表格、數字,在教師引導下進行分析和處理,總結發現自然災害的主要特點及危害嚴重。在出示家鄉自然災害統計表時,教師就可以根據學生在課前的調查、訪問,匯報家鄉自然災害發生的情況簡單進行填寫,通過填寫的內容讓學生體會自然災害發生頻繁的特點。接著教師從圖庫中插入中國自然災害的統計圖表,讓學生觀察表格后,認真分析一組自然災害造成損失的數字,通過數字教師在白板上直接進行計算。通過一系列活動,讓學生自己體會出自然災害的巨大破壞性。教師就是利用白板在已有的信息基礎上進行處理和加工,發揮信息的功能,給學生以正確的示范,引導學生學會如何處理信息、分析信息和使用信息。

以上幾點是交互式白板在課堂教學實踐中顯示出的一些優勢以及所取得的課堂實效成果。但是在實踐與研究過程中也存在一些值得思考和商榷的地方:

1.不能兼容視頻、音頻等有效內容

白板使用功能雖然強大,但都是針對圖片素材進行。這個程序不可以兼容視頻和音頻等素材。品德與社會課的一個突出特點,就是要貼近學生的生活。教材中的很多內容主要都是通過視頻和音頻來讓學生產生直觀形象的。如果白板不能兼容,教師在使用過程中就要不停的切換。如果教師對交互式白板的使用非常熟練和適當,就可以使教學過程井然有序。如果操作不熟悉或者是課堂出現一些突發狀況,就會影響課堂教學效果。

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自然災害作為破壞文化遺產的重要因素之一，對文化遺產造成了嚴重的破壞，給人類文明帶來不可估量的損失。因此，針對文化遺產所面臨的自然災害威脅，應及早進行自然災害風險管理，為文化遺產預防性保護提供決策框架[1]，從而降低災害對文化遺產影響的范圍和程度，最終達到保護文化遺產的目的。自然災害風險是由自然災害系統自身演化而來，因此其導致的損失具有不確定性[2]。在文化遺產保護研究領域，自然災害風險管理就是利用一些管理手段為文化遺產減少自然災害帶來的風險，對自然災害風險進行管理能夠有效控制和預防災害的發生并減少自然災害的損失程度[3]。目前，普遍接受的風險管理過程包括風險識別、風險分析、風險評估(評價)、風險管理(處理)等[4]。隨著社會實踐和人類認識的發展變化，風險管理理念亦在不斷更新。

2.伊朗巴姆（Bam）古城自然災害風險管理

2.1巴姆（Bam）古城概況

伊朗巴姆古城作為重要的世界文化遺產之一，是現存最古老的土坯結構建筑群，其獨特的建筑材料、形式與整體的建筑風格協調統一，再加上工匠們獨特的建筑技藝，使巴姆古城成為沙漠中一塊精美的翡翠（圖1）。

2.2巴姆（Bam）古城的遺產價值

巴姆古城作為世界文化遺產，具有獨特的歷史，文化、藝術及技術價值。其歷史價值體現在2000多年里為人們展示的持續性歷史文明；文化價值體現在其特殊的地理位置——“絲綢之路”上的重要節點，使之成為重要的交通中心和商業中心；藝術價值體現在巴姆古城典型的伊斯蘭建筑風格；技術價值體現在其建筑都是由伊朗大沙漠特有的紅土建造而成，彰顯了獨特的建筑技藝。巴姆古城作為地域歷史文化的物質載體，依托其豐富的遺產價值成為重要的世界文化遺產。

2.3應對地震災害的風險管理策略

2003年12月26日，伊朗東南部克爾曼省發生里氏6.3級地震，這不但給人們的生命和財產帶來巨大的損害，同時也摧毀了巴姆一半以上的歷史建筑，古城受到嚴重破壞。2.3.1地震災情評估通過航拍和利用GIS等技術手段對巴姆的建筑、道路等受災圖像與震前的圖像進行對比，對災后受損情況進行分類，12063座建筑的受災情況大致可以分為4個等級：有1597座屬于輕度受損；3815座屬于廢墟旁的建筑；700座部分倒塌；還有4951座完全倒塌[5]。2.3.2地震災后規劃在巴姆地震發生后，當地政府在危機期間立即采取行動進行響應，并制定短期計劃，同時也有許多國際組織與國家進行援助。具體措施如：在地震后建立傳統建筑材料的實驗室；清除城內的廢墟、瓦礫和垃圾等；用鋼筋支撐搖搖欲墜的建、構筑物；為游客建立參觀通道，實現游客與文化遺產之間的互動等等[6]（圖2）。2.3.3災后重建災后重建需要一個長期的、綜合的規劃，在重建過程中最重要的決策之一是指派建筑師對巴姆城城市綜合規劃和設計做出評估和分析。在重建過程中，伊朗政府決定在原址上重建古城風貌，保留地方建筑風格。政府認為，在原址上重建巴姆歷史景觀可以得到國際上的認同感和支持；其次，也會增加當地居民的文化歸屬感，留下深刻的記憶，增強人與文化遺產的認同聯系。同時，伊朗政府積極加強與社區的合作，鼓勵公眾參與到重建的規劃和工程實施過程中，以此增強公眾對于巴姆文化遺產的認同感，加強公眾對于文化遺產的了解和在災后的響應意識，同時充分利用人民群眾的知識和技能。2.3.4巴姆古城災害風險管理在恢復重建的過程中，伊朗政府將地震減緩措施納入到發展規劃中，制定了新的《伊朗地震風險削弱戰略》[7]，戰略包括公共政策和公眾意識，公共政策旨在改進地震災害管理質量，使用先進的防震減災技術及方法；公眾意識旨在讓公眾了解地震知識，文化遺產相關知識，提高知識儲備水平，增加公眾對地震和文化遺產的敏感性和認知程度，從而采取積極的行動[8]。

3.自然災害風險管理策略

3.1文化遺產風險識別

對于文化遺產的評估，應對當地的文化遺產進行統計分類和價值評估，比如文化遺產普查，弄清楚文化遺產的類別、數量等基礎信息，明確文化遺產所處的地質地貌、氣候等自然地理環境，明確對文化遺產存在威脅的主要自然災害，并利用信息技術獲取遺產具體坐標及相關圖紙信息，做好完整的資料備份，進而對文化遺產的價值進行評估、分級，這樣就可以清楚地了解到文化遺產受到的各種自然災害的威脅以及在災害發生后優先搶救的最重要的文化遺產。另外，文化遺產普查的結果應該及時更新，以保證數據的準確以及搶救工作的實施。

3.2自然災害風險評估

對于自然災害的風險評估，首先要了解到文化遺產之前受到自然災害損害的歷史資料，自然災害發生的時間、地點、原因、范圍、等級、頻率以及易受到損害的文化遺產類別等，這樣就可以對易受到損壞的文化遺產采取相應的預防措施，以應對之后可能遇到的自然災害的威脅。根據自然災害的風險評估對自然災害進行有效預測以及對文化遺產易受到損害的部分采取技術措施進行重點的防御，也許是對文化遺產最好的保護。

3.3自然災害防災對策

應對自然災害的預防主要是從三個方面考慮：一是公眾的意識方面，對公眾進行防災教育，加強公眾的防災意識；二是日常管理方面，完善文化遺產的防范監督工作和日常管理，加強基礎性保護；三是完善自然災害預警機制。

3.4災后應急響

應災后響應是一個短期的過程，它包括災后立即對文化遺產的受災情況進行統計；對受災不嚴重的文化遺產進行緊急的搶救措施和支持保護；清理場地的廢墟；借助國際救援和國際經驗等。

3.5災后修復重建

災后修復是一個長期的過程，需要政府制定一個綜合的、長期的規劃。在災后重建的過程中要將自然災害的風險管理納入到城市整體的發展規劃中，同時保留文化遺產的原有特征。另外，在災后重建中要借助人民群眾的力量，讓其參與到重建的各個環節，既可以振奮公眾的精神，使其不會沉浸在災害的悲傷中，也可以加強公眾對于文化遺產的了解和歸屬感。

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〔文章編號〕 1004―0463（2014）11―0060―01

隴南是全國四大滑坡、泥石流多發區之一，同時位于我國地震頻發的南北地震帶上。近年來，隴南連續多次出現幾十年甚至百年一遇的特大自然災害。從2012年秋季學期開始，成縣一中開展了“‘隴南自然災害’校本課程開發與應用研究”省級課題研究。該校本課程的開發與實施，不僅有利于加深學生對選修模塊五知識的理解，而且貫徹了“學習對生活有用的地理”的理念，提高了學生的防災減災意識。

一、開發構想

1.開發基礎。開展災害教育活動是減輕人類遭受自然災害損失的重要手段。我校學生在學完選修五模塊后，對自然災害及防災減災知識已有一定的了解，加之對“成縣地理”校本課程的學習，他們對家鄉的自然環境也有了一定的認識，在親身經歷了多次自然災害的情況下，其學習“鄉土自然災害與防治”知識的愿望非常強烈。學生的需求，開展災害教育的緊迫性成為開發“隴南自然災害”校本課程的強大動力和基礎。

2．校本課程標準的制定。“隴南自然災害”校本課程標準主要由“內容”和“活動建議”兩部分組成。其中，內容包括：隴南自然災害的特點、類型及分布；人類活動對隴南自然環境的影響；成縣主要自然災害的類型；隴南和成縣在防災減災中取得的主要成就。活動建議包括：通過多種途徑，收集各種資料，了解隴南及成縣自然災害類型與分布；列舉當地發生的氣象災害和地質災害各一例，分析隴南主要自然災害的形成機制；實地參觀學校或家鄉附近的自然災害現場和治理現場，初步了解自然災害的成因、危害及治理措施；利用當地科普館、氣象局等校外地理課程資源，組織一次防災、減災科普教育活動；利用板報、展板等展示隴南減災的成就和災害防治措施；開展研究性學習，對近年來隴南發生的重大自然災害的成因、危害及應對措施等進行初步探討。

二、實施途徑

1．課程實施前的師生準備。校本課程實施前，教師下發“隴南自然災害”調查問卷，了解學生對隴南及成縣自然災害的關注程度與防災減災知識的掌握情況。參考人教版、中圖版、湘教版等“自然災害與防治”模塊編寫內容，收集資料，編寫教材，制作多媒體課件，進行教學設計。學生在課前要做好以下準備：一是填寫“隴南自然災害”調查問卷，增強對隴南自然災害與防治現狀的了解；回顧選修模塊五中的相關內容；撰寫令自己印象最深、親身經歷的有關自然災害的短文。二是以小組為單位，通過網絡、報紙、書籍等收集隴南及成縣自然災害與防治資料。

2．合理開展課堂教學。“隴南自然災害”校本課程主要采用“問題―閱讀―課堂探究” 方式組織課堂教學。即先以問題引入新課，如，用“2013年隴南發生過哪些較大的氣象災害”引入“隴南主要氣象災害”這一學習內容。然后，引導學生閱讀有關隴南某次重大自然災害或防災減災成就的內容，師生共同歸納某種災害的危害、時空分布特點或防災減災成就及應對措施。最后，開展課堂探究，組織學生思考、討論。

3．實地參觀考察。在“隴南自然災害”校本課程實施過程中，我們充分發掘校外地理課程資源，帶領學生走進大自然，組織學生參觀成縣防震減災科普館，考察5?12地震后隴南農村的變化，與受災群眾及災害治理人員進行座談。學生通過參觀考察，親身感受到自然災害的危害，提高了學習這門課程的積極性和防災減災的意識。

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中圖分類號：X43 文獻標識碼：A

自然災害中地方政府信息公開，對于成功應對自然災害和保障公民知情權都至關重要。然而，搞清楚在自然災害中政府信息公開內容是什么，更是首當其沖需要解決的問題。

一、自然災害應急管理中政府信息公開內容的出發點和落腳點

緊急突發事件往往會對公民的生命安全和財產構成一定的威脅，所以作為一個負責任的政府，就應該將公民權力的保障放在應急管理的重要目標而加以關注。在應急管理中保障公民權利，尤其應該切實保障公民的知情權。知情權就是與事件相關者了解事件真實情況的權利。在知識經濟和全球化的大背景下，知情權的保障就顯得尤為重要。

政府信息公開既不是空穴來風，也不是權宜之計，而是有其深厚的理論作為前導和立身之根基。政治學理論中的人民理論告訴我們：在民主共和國家，公民是權利的主體，應享有政府信息等權力。更重要的是，政府信息是一種公共權利資源，應當屬于者所有。作為社會學理論之一的中華傳統文化中的人本、民主思想也告訴我們：為政需順應民心、合乎民意，以人為本。

因此，無論從應急管理角度還是從政府信息公開角度，自然災害應急管理中政府信息公開都應以保障公民知情權和以提高政府和公民成功應對自然災害管理能力為出發點和落腳點。

二、自然災害各階段政府信息公開內容的側重點

自然災害生命周期各階段政府信息公開內容的側重點是不同的。災前信息公開內容的側重點在預警信息和避險信息；災中的側重點在災情匯報和政府應急措施信息；災后的側重點在善后處置信息和災害應對工作總結評估報告。

（一）災前。

應對自然災害，單憑政府單方面力量是遠遠不夠的，需要社會與公眾的積極參與和支持。尤其是自然災害發生的前兆階段，政府只有及時、坦誠地向社會公布相關預警信息和避險信息，使公眾具備充分的心理準備和了解具體的防范措施，才能促進政府和公眾的相互協調、相互支持和相互合作，避免損失的進一步擴大，甚至把危機消滅在萌芽狀態。這就要求政府將歷史上類似自然災害的相關情況及其成功應對經驗、自然災害應對所依據的相關法律法規、專家名錄信息、專家知識信息進行整理歸納，及時給社會公眾，以供借鑒；告知公眾可能發生的自然災害的類別、預警級別、可能影響的范圍、可能的危害程度、可能的起始時間和延續時間等，并將自然災害爆發前公眾應當做好的防范措施和相關準備、注意事項及時公布，以為公眾提供行動指南。

（二）災中。

自然災害發生時的應對階段，主要公開的政府信息應該是災情匯報和政府應急措施信息。美國危機管理的權威顧問勞倫斯·巴頓提出了公眾在每一次危機中都會提問的三個問題：“發生了什么？事情是怎樣發生的？為了確保類似事情永不發生，你將采取什么措施？”能夠回答這三個問題的，就可以成為撫慰公眾恐慌心理的第一服鎮靜劑 因而也應該是突發公共事件發生后政府應該首先重點公布的信息。具體到針對自然災害事件，政府首先要權威的災情信息，包括災害發生的時間、地點、背景、原因、災害影響的范圍、嚴重等級、人員傷亡及財產損失情況、災情進展。其次，政府應該立即公開應急措施信息，包括已經采取的措施、正在采取的措施和即將采取的措施。特別是針對人員轉移安置、救災物質的發放情況、商品供應信息、社會治安情況、水、電、煤氣等市政生命線以及交通信息等關乎民生的應急措施信息，更應該及時準確。

（三）災后。

自然災害發生后的恢復階段，主要公開的政府信息應該是善后處置信息和災害應對工作總結評估報告。善后處理措施具體包括災后恢復所需的時間估計，可以采取哪些措施以加快恢復，如何對受災地區進行修復和重建，告知受災群眾如何進行救濟和賠償，公布捐贈電話等。在這個階段特別應該公開的是災后重建的資金使用決策、管理過程、投入情況、產出情況、民眾參與情況等災后重建資金情況。 自然災害評估報告是一次自然災害發生之后的總結，政府通過總結吸取經驗和教訓，以達到提高今后應對自然災害管理能力的目的。報告應該重點包括：查清災害的性質和責任，提出對災害責任者的處理意見；總結災害發生的經驗教訓；災害帶來的長期影響有哪些和如何減少或消除長期影響。

三、結語

自然災害應急管理中政府信息公開內容研究，對于政府職能部門是其應對自然災害時公開政府信息內容的標準和操作指南，政府就可以有的放矢地公開相關的政府信息；對于公眾是自然災害發生時知曉政府信息公開內容的依據，公眾就能更好地監督政府信息公開。

注釋：

姜安鵬、沙勇忠.應急管理實務——理念與策略指導.蘭州大學出版社，2010.7：P13

顏海.政府信息公開理論與實踐.武漢大學出版社，2008.6：P25、P28

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通過降低風險事件發生的概率（即防損）或降低風險事件造成損失的嚴重程度（即減損）來降低總體風險成本的方法即為損失控制，它是風險管理的基礎手段之一。盡管自然災害風險多源自自然環境條件的變化，表現出了較強的隨機性和不可預期性，但從風險構成鏈條中發現其規律、形成事先的預防與減損意識、進而構建完善的損失控制體系，是國際社會應對自然災害這類損失性風險的普遍性做法。

澳大利亞是世界上自然災害高發的國家之一，與其風險管理需要相適應，澳大利亞在國家層次建立了一系列自然災害風險管理計劃，這其中，NDMP（Natural Disaster Mitigation Program）是致力于在全國范圍內識別和分析風險、進行風險排序并實施減損計劃的主要制度安排。該計劃主要通過提供融資支持提高自然災害風險管理研究和減損水平，減緩未來自然災害風險發生的可能性，提高自然災害多發區的開發利用效率，進而在全國范圍內幫助風險主體提高對自然災害風險的消化與適應能力。

在具體操作上，澳大利亞聯邦政府與各級政府機構相互合作實施自然災害風險防控項目，其具體內容是：(1）對自然災害風險管理體系進行結構性改革，努力從災后救濟與恢復向成本節約型的事前減損計劃轉化；(2）構建以風險主體與管理措施分類為基礎的，更加安全、更具可持續性的社區組織架構；(3）在減少自然災害對全社會經濟影響的同時，努力減少自然災害帶來的社會與環境影響；(4）通過長期的成本與收益方法衡量與識別減損計劃所涉及的投資，提高損失控制的經濟效率。截至2009年，聯邦融資計劃在四年間為減損體系以及應急管理志愿者體系提供了大約1.1億美元的資金支持。為了更好地對各類風險管理項目進行協調與整合性管理，2009至2010年，NDRP（Natural Disaster Resilience Program）將NDMP與其他減損計劃合并到了一起，以使資金在整體策略下發揮更大的作用。

美國同樣是自然災害高發的國家，颶風、龍卷風和洪水等都是常見的自然災害事件。相對而言，美國也在國家層面建立了較為完善的自然災害預防和減損體系。這一體系包含了一系列國家計劃，例如在重大自然災害之后向州和地方政府提供經濟援助、幫助風險主體盡可能快恢復重建的HMGP（Hazard Mitigation Grant Program），針對自然災害風險設立的事前融資計劃，即為地區提供減損工程執行資金的PDM（Pre-Disaster Mitigation Grant Program），以及通過資金援助的方式幫助政府和社區單位采取減損措施，降低洪水風險的FMA (Flood Mitigation Assistance Program)等。

大部分國家計劃可被用于改善建筑質量，以為風險問題提供長期的解決方案。以HMGP為例，它支持的項目包括：（1）增高洪水多發區家庭與商業建筑的高度，提高建筑及各類設施的抵抗洪水風險的能力；（2）收購洪水多發區的房屋建筑，自愿出售的所有者將獲得重新安置，地方政府則成為財產的新的所有者；（3）翻新改進建筑物，以將風暴、洪水、地震和其他風險的危害降至最低。這些措施當中，收購財產是將高風險區域的人口和財產向外遷移的一種有效方式。收購項目是自愿的，一旦收購項目獲得州政府和FEMA（美國應急管理署）批準，聯邦基金將被用于購買建筑或房屋，土地則被永久性保留為公共場所或進行再造。FEMA使用內部確認的BCR（Benefit-Cost Ratio，收益-成本比例）指標來對所有項目進行有效性衡量。如果減損項目的未來收益（預期可避免的經濟損失）大于或等于成本，則該項目可被視為成本有效的，也才可以成為各類計劃融資的對象。

由上可以看出，澳、美兩國均在國家層面建立了內容豐富的自然災害風險控制計劃。計劃的內容包括從災后救濟與恢復向成本節約型的事前減損計劃轉化，包括構建更具可持續性的組織架構，也包括收購高風險區域風險單位或提高風險單位安全程度，以減少自然災害風險帶來的經濟、社會與環境影響等。與此同時，兩國都在計劃實施過程中注重使用成本與收益方法衡量和識別損失控制的經濟效率，以保證各類計劃投資的有效性。

建立相對完善的損失控制體系正是要解決這兩個關鍵性問題，一是確定對自然災害風險進行公共性管理的順序和內容，二是在確定之后應用經濟原則衡量損失控制的效率。我國構建完善的損失控制體系，同樣要以這兩個問題為核心。具體而言：

第一，自然災害風險的性質決定了政府更大的參與度。由于自然災害風險影響范圍的不同，自然災害的損失控制也在不同程度上存在從市場化的產品向公共品轉化的問題。我國自然災害種類繁多，且影響范圍廣泛，這種風險的外部效應意味著作為公共人的政府機構有必要更多地參與損失控制。與此同時，風險影響范圍大小不同也意味著政府參與度不同，要區分作為公共品的損失控制和可商業化的損失控制措施，對自然災害風險進行分類管理。對于洪水、地震、干旱這樣的影響廣泛的自然災害風險，可致力于建立國家層面的計劃，而對于區域特性明顯的風險，則可以建立地區層面的減損計劃。為了發揮減損設施或措施的規模效應，還可嘗試建立聯合減災基金，即由地緣關系及風險特性相近的地區開展合作減損的研究、實施和評估工作。

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關鍵詞 ：自然災害 公共危機 危機管理

一、地方政府自然災害危機管理問題

（一）公共危機預防思想準備不充分。“存而不忘亡、安而不忘危、治而不忘亂”；“夫未戰而廟算勝者，得算多也；未戰而廟算不勝者，得算少也。”[2]強調的是預防思想的重要性.阿爾文?托夫勒在《未來的沖擊》中也表述了同樣的思想“由于不去預先考慮未來的問題和機會，我們正從危機走向危機。”[3]實踐也證明，隨著危機危害性的加劇，危機預防已經成為危機管理工作的重中之重。危機預防的思想準備是政府應對公共危機的先導，發揮著導向的作用。

（二）公共危機預防技術和物質儲備缺乏。應對公共危機需要大量的技術和物質儲備，一方面是軟技術，即理論指導技術。另一方面是各種硬技術，即監控技術、各種物質儲備等。汶川大地震破壞特別大，因此救援的難度也大，救助所需要的各種技術設備要求也多，但在地震救助的過程中如生命探測儀、破除器材、擔架、醫療設施等基本的技術設備都很難滿足，從而影響救助的正常進行。為此，必須加強應對公共危機的各種技術和物質儲備，為公共危機提供必要的物質保障。

（三）地方政府自然災害應急預案建設存在漏洞。根據專業部門對我國 32 個省（自治區、直轄市）政府專門氣象災害應急預案統計的情況看，我國 32 個省（自治區、直轄市），其中只有 12 個省級政府制定并頒布了專門的氣象災害應急預案，而其余的幾個省級政府竟然都沒有建立專門的突發氣象災害應急預案。有些地方關于氣象災害應急管理的內容混編在了自然災害應急預案中，有的甚至被粗略的放置在地方政府突發公共事件總體應急預案中去。

(四)組織間協調機制缺乏。部門之間在應急管理中的分工協作關系上不夠明確，既導致部門分割、職責交叉、管理脫節、低水平重復建設等現象，也因統一協調不足，不利于資源整合和快速反應能力的提高。在面對突發性自然災害事件時往往不能迅速形成統一有效的力量，無法有效的及時配置救災資源，導致了“九龍治水”而治不好水的局面。在自然災害危機管理資源保障方面也存在同樣的問題。我國突發公共事件應急資源保障基本按日常行政職責分工方式，由相關行政管理部門負責提供資源保障。

（五）信息整合機制不健全。我國自然災害種類繁多，而災情信息分散于各部、局、省、市、自治區。目前我國主管災害的專業部門，如氣象局、地震局、水利部、國土資源部、農業部都各自建有內部的信息網絡系統，有些已經開展了部分的信息交流。但由于條塊分割，使得一般政府官員、社會公眾無法了解一個地區、一個城市的災害總情況，這對于國家制定統一的減災國策、立法、管理、經濟、建設、教育、軍工等方面都是一個根本性的缺陷。

二、地方政府自然災害危機管理對策

（一）提高政府和社會公眾危機意識，注重應對公共危機的培訓通過不同的媒體渠道，定期開展危機宣傳和教育以及演練，不斷強化民眾和政府的危機意識，成立專門的專家組來定期給應對公共危機的政府部門工作人員進行培訓。具體可以從以下方面完善工作。第一，加強政府機構和工作人員的危機意識，定期組織有關本地潛在自然危機的培訓和學習，強化政府部門工作人員的危機意識豐富應對危機的專業知識，提高危機應對能力。第二，在社區、企事業單位、學校、醫院等設置專門的危機應對知識宣傳點，利用媒體宣傳應對危機的知識和技能。

（二）立足地方實際，制定科學的再燃災害類危機應對預案。根據有關專家的研究，當一起特別重大的突發事件發生時，如果一級等待一級下指示后再行動，與每一級按照應急預案的自行啟動相比，效率要相差 300多倍，而第一時間處置的好壞直接決定了傷亡數目的多少和處置成本的高低。[5]好的危機應對預案需要從以下方面做出努力：第一，細化單一自然災害的危機管理預案。第二，制定綜合自然災害類公共危機預案，一方受災，多方支援。第三，對于預案要不斷的論證其可操作性和科學性，在以后的實踐中不斷修改和完善。

（三）完善自然災害類危機的法律法規體系，提高法律的可操作性。黨的十以來，國家層面一直強調依法治國的重要性，不斷努力建設法治國家，所謂的法治就是制定良好的法律受到普遍的遵守和執行。社會上所有的領域都應該納入到法律的規范中來，公共危機也不例外。具體而言可從以下方面努力：第一，細化地方政府和相關機構部門有關應對自然災害類公共危機的法律法規規章制度，明晰權利義務，明確職責。第二，通過法律將應對相應的公共危機上升為全社會應該相應的義務。第三，重點規范危機的預防預警和預控相關內容，將隱患消滅在萌芽狀態。

（四）整合資源，完善制度建設，實現應對危機的協調聯動模式。風險社會，自然災害的多發性，不可控性以及復雜性使得應對災害時單一部門不可行，單一主體——政府不盡如人意。除了依靠傳統的力量，還要依靠群眾組織和非政府組織。第一，政府需要加強與非政府組著合作，保持良好的關系，危急時刻果斷使用這種力量。第二，保持傳統的動員優勢，創新動員方式，動員民眾力量。第三，平時注意培訓專業的應對危機的隊伍，簡歷專家庫，科學有效的應對危機。

（五）建立科學的危機應對保障機制。在應對危機時能否及時的將人財物資源信息有效的集中起來十分關鍵。這就需要危機以前的日常工作來完善。比如應對危機的屋物資儲備機制是否健全，物資儲備選址是否科學，應對危機的基礎設施是否完善等，具體而言需要從兩方面入手：第一，充實物資儲備。利用現代的物資分類科學，分門別類對物資進行分類，以便需要時及時高效的提取。第二，完善應對危機的基礎設施建設。完備的防災設施可以抵御自然災害造成的破壞，減少傷亡人數，甚至可以避免次生災害的發生，緩解危機帶來的損失。

參考文獻：

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[2]孫武.孫子兵法與三十六計[M].北京：京華出版社，2002，8-9.

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一、引言

近年來，地震、冰雪災害、特大臺風等自然災害頻出，給人民群眾帶來財產和生命的極大威脅。本文在研究常見的自然災害對于移動通信的影響的基礎上，提出了如何應對自然災害，在自然災害發生時能盡量保證通信正常進行的無線基站建設方案。

二、自然災害的分類及簡介

在中國較為常見的自然災害主要包括地震、臺風、洪水、泥石流和冰雪災害等，其中，不同的地區發生災害的種類和規模都不相同，如沿海地區臺風的影響最大，而地震帶的地震災害影響最大，而在內陸山區，洪水和冰雪災害都會造成較大的影響。

2.1 地震

我國位于世界兩大地震帶--環太平洋地震帶與歐亞地震帶的交匯部位，地震活動具有頻度高、強度大、震源淺、分布廣的特點，是一個震災比較嚴重的國家。從人員傷亡數量來看，地震為眾害之首。地震災害還具有突發性和瞬間性。

2.2 臺風

在我國的沿海地區，幾乎每年夏秋兩季都會或多或少地遭受臺風的侵襲。臺風過境時常常帶來狂風暴雨天氣，引起海面巨浪，嚴重威脅航海安全，也會摧毀莊稼、各種建筑設施等，造成人民生命、財產的巨大損失。臺風災害主要有幾個特點：一是季節性。二是臺風中心登陸地點難以準確預報。三是臺風具有旋轉性。

2.3 洪水

洪水是指江河水量迅猛增加及水位急劇上漲的自然現象。我國中東部地區以暴雨洪水為主，西北部地區多為融雪洪水和雨雪混合洪水。我國的長江流域以及珠江流域多以暴雨洪水為主，其發生的特點具有季節性，地域性的特點。

2.4 泥石流

泥石流是指山地突然暴發飽含大量泥沙、石塊的洪流。泥石流常由強降雨、地震等其他災害造成，較多發生在山區，特別是山高溝深，地形陡峻，溝床縱度降大，流域形狀便于水流匯集的區域。

2.5 冰災

由于人類活動對于自然的影響和破壞日益嚴重，目前全球都進入了極端天氣氣候事件的頻發期，包括極端暴風雪和冷凍災害的頻繁襲擊。如2008年春季，中國南方部分省份出現了罕見的持續大范圍低溫、雨雪和冰凍的極端天氣。

三、自然災害對對無線基站的影響

綜合歷史上各類自然災害的經驗教訓，自然災害對于移動通信網絡的影響，主要在通信網絡的基礎設施（機房，塔桅等）、傳輸網絡、電力供應等方面。

3.1 機房

對于移動通信網絡，機房包括核心網機房和基站機房。一般來說，核心網機房多分布于通信機樓內，設計標準較高，具有很高的應對防震防洪等災害的防護能力，而基站機房，由于分布范圍廣，數量眾多，相當一部分為租用民房，因此很難抵抗較大范圍的自然災害，如地震、洪水和泥石流都可能造成房屋的開裂甚至倒塌，直接導致機房內設備的退服。

3.2 塔桅

根據基站覆蓋范圍的不同，移動通信網絡的基站塔桅離地高度和種類差別都比較大，支撐桿、鐵塔、簡易拉線塔和通信桿等不同的建設方式，應對自然災害的能力也不同。

3.3 傳輸網絡

基站的配套傳輸是最容易受到災害影響的部分，基站的傳輸一般包括微波傳輸和光纜傳輸，地震，洪水，泥石流等自然災害都會可能造成光纜的中斷，特別是大范圍的災害，會造成整個保護環路的中斷，導致全區的基站不能工作。因此在應對自然災害中，傳輸網絡的保障是工作的重心。

3.4 電源配套

在自然災害來臨是，電力網絡也是最容易受到沖擊的，電力電纜和傳輸光纜一樣都會在災害來臨是造成中斷，按照目前基站中配套設置情況，電池會在外電中斷時啟動工作，保證基站短時用電。根據上文的分析，表1總結了各類自然災害對無線基站配套設施的影響情況。

四、應對自然災害的無線基站建設方案

在大范圍的自然災害來臨時，保證通信的暢通可以及時的傳遞災害信息，并保障救援工作的迅速開展，最大限度的挽救受災人民生命和財產安全，因此在建設通信網絡時，需要制定能夠應對自然災害的無線基站建設方案。

4.1 部署策略

在實際部署中，一般抗地震等大范圍災害的基站均選址在政府、學校、醫院等要害部門或者通信樞紐大樓，以在大災產生時保證救災指揮的正常開展。

4.2 建設方案

1、抗震型基站：在地震災害發生時，房屋倒塌，電力，傳輸光纜的中斷是造成基站無法工作的主要原因，因此抗震型基站從以下幾方面建設：（1）機房：以自建/自有物業為主，根據地區的地震烈度等級分布情況，建設抗震等級大于8級地震的機房，并完成專業評估。（2）塔桅：以落地塔/通信桿為主，避免支撐桿和拉線塔等簡易塔桅。（3）傳輸：建設光纜雙路由，并建設衛星傳輸系統，保證在光纜被地震損壞時，基站和核心網機房之間的通信。核心網機房同時建設衛星通信系統，在干線光纜也損毀時，保證對外的通信。（4）電力配套：由于外電在地震中中斷的可能性也非常高，因此必須加大電池容量，建設超長電池供電時間。2、抗震型基站由于對于機房等的選擇要求非常高，因此建議在地震帶地區，一個縣區保證建設一個抗震型基站，保證整個區域不成為孤島。3、抗臺風型基站：在沿海地區，臺風會造成塔桅的折斷，從而造成基站不能正常工作，但是由于臺風已經建立起一套完善的預防機制，目前已經不會造成大范圍的通信中斷。在基站建設時，重點考慮塔桅的抗風能力，注意塔桅的加固，并加大電池容量即可。4、抗洪型基站：洪水，泥石流災害也會造成大范圍的影響，因此類似于抗震型基站，需要在洪水/泥石流高發區域，保證要害地區建設一個基站保證對外的聯系。在機房站址選擇時，除了以自建/自有物業為主，完成專業承重評估以外，不能選擇低洼地區，或者低層樓房作為站址，避免洪水發生時，被洪水淹沒。而塔桅也盡量以樓面塔為主，避免洪水對塔桅的沖擊。傳輸和電源建設方案參見抗震型基站。5、抗冰雪型基站：在冰災中，對基站影響最大的是冰凌壓斷架空光纜或壓倒鐵塔，所以在容易發生冰雪災害的地區，需要考慮將光纜埋地，可采用抗冰雪鐵塔等新技術，避免冰雪造成的危害。

五、小結

根據目前全球極端氣候現象和重大自然災害頻發的現狀，在災害發生時，保證災區對外的通信聯絡可以保障救災工作的順利，最大程度的搶救受災人民的生命和財產安全。本文針對我國常見的自然災害情況，分析了各類自然災害對于通信網絡的影響，并按照不同的抗災類型，提出了應對的建設方案和部署策略。

參 考 文 獻

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1.1監測預警機制

監測預警機制是根據某種災害演變的規律，應急管理主體使用科學的方法，對災害的產生、發展進行監測，并在分析大量數據的基礎上做出預測，做好充分預防準備，提前采取相應措施，以降低或消除不利后果的活動。當災害發生時，根據災害級別的不同而啟動與其相應的應急預案。建立監測預警機制，未雨綢繆，防患于未然，對自然災害所涉及到的范圍和可能涉及到的領域進行準確的預判，將災害扼殺于萌芽狀態，是避免和降低自然災害給人們正常生產、生活帶來的威脅與損害最有效的手段。

1.2信息報告機制

信息與信息上報是地方政府對信息反應能力的體現之一。目前，我國縣級政府實行的信息報告機制是分級上報，具體分為初報、續報、核報。①初報。本行政區域內發生自然災害，縣級人民政府民政部門應在災害發生后的2小時內，向地（市）級人民政府民政部門報告（含分鄉鎮數據）。對于造成10人以上死亡（含失蹤）或房屋大量倒塌、農田大面積受災等嚴重損失的自然災害，縣級人民政府民政部門應在災害發生后的2小時內，同時上報省級人民政府民政部門和民政部。②續報。災情穩定前，省、地（市）、縣三級人民政府民政部門均須執行24小時零報告制度。縣級人民政府民政部門每日9時之前將最新災情和救災工作情況向地（市）級人民政府民政部門上報。③核報。災情穩定后，地方各級人民政府民政部門應組織力量，全面開展災情核定工作，并逐級上報。縣級人民政府民政部門應在5日內核定災情和救災工作數據向地（市）級人民政府民政部門報告。政府信息獲取能力與渠道關系到地方政府應對自然災害的主動性與有效性。

1.3響應處置機制

響應處置機制一般包括三方面：決策機制、指揮協調機制和社會動員機制。目前，各級政府應對自然災害的應急決策機制主要包括以下幾個環節:收集決策信息、弄清災害狀況及程度、制定決策方案、執行決策方案、檢查執行情況、反饋各種信息等。災情發生后，各級政府實行的指揮協調機制主要包括:預警通知———激活應急預案———建立或啟動應急指揮中心———召集與分派工作組深入現場指導工作———召開新聞會等。社會組織和志愿者是應對突發事件不可或缺的力量，各級政府采取的社會動員措施包括：進行宣傳、組織捐贈活動、公布捐贈信息等。除此之外，在災區，政府也積極動員，進行宣傳教育，指導災民開展自救、互救等。

1.4善后處理與評估機制

善后處理與評估機制是應急管理機制的重要組成部分，是為了將災區的日常生產、生活恢復正常的狀態和秩序，所進行的各種善后處置活動。各級政府善后處理事項主要包括：轉移災民、排查次生隱患、恢復基礎設施、部署重建工作、進行災后總結、實施災后補償以及人員獎懲等。評估事項主要包括：評估預案的合理性、評估各部門的災害處置效果、評估部門整體應對災害的能力以及構建災害分類、分級的指標體系。進行善后處理與評估是在過去的基礎上吸取教訓，避免重蹈覆轍，也為進一步的應急管理工作提供經驗，指明方向。

2南疆農村地區突發自然災害應急管理機制存在的問題

2.1應急管理機構設置落后

《中華人民共和國突發事件應對法》頒布以后，由國家最高層人民政府到縣級人民政府都紛紛相繼設立了政府的應急辦公室，南疆農村地區各級政府也相應地設立應急辦公機構。但是由于對應急辦公室的設置，國家并沒有制定統一的設立標準，導致不同層級不同地方設置的應急辦公室五花八門，形式各異。有的是獨立設置，有的是掛靠在當地政府辦公室。有的屬于行政機構，有的又屬于事業單位。應急辦公室是應急管理指揮主體和責任主體，是應對自然災害最根本的組織保障。但機構的設置混亂，有名無實，導致應急管理工作難以有效開展。

2.2監測預警機制建設薄弱

隨著經濟的快速發展以及應急管理工作的需要，南疆農村地區的自然災害監測預警機制建設仍較為薄弱，突出反映在預警監測設備和手段相對落后，應急信息傳輸不暢。以氣象部門為例，天氣預報不夠準確，預測能力仍然存在不足，主要體現在：由于各種軟硬件設施配備不足，氣象災害的應急監測水平較低，預報預測準確率不高，精細化水平欠缺。尤其是地形復雜、山高溝深的特殊地區，局部小氣候變化迅速，更難以預測。除此之外，氣象預警信息的覆蓋面還不夠寬，特別是對偏遠山區、牧區的預警信息覆蓋率較低，監測狀況不能完全滿足應急預警工作的需求。

2.3響應處置機制有待健全

目前，南疆農村地區的應急響應機制運作遲緩，跨部門行動欠缺綜合協調性，相關機構職能分散。自然災害應急管理是政府的基本職責，各級政府在防災減災工作中應充分發揮主導者作用。但在多次的自然災害應急救援過程中，各應急主體部門之間的橫向聯系缺乏，職責交叉和脫節現象嚴重，條塊分割加重了應急指揮協調的難度。在常態管理中各部門間為爭奪利益,推諉、扯皮現象就屢見不鮮。在災害發生的初期階段，某些部門領導存在僥幸心理，沒做好充分準備，增加了災害處置的難度。因此，提高基層政府的應急管理能力，重視基層政府各部門應急管理聯動機制和合作機制的建設是當務之急。

2.4人力、物力、財力等資源保障不足

應急設施與資源配置是預防災害、進行救援和應對所配置的設施和資源的總稱。新疆南疆地區，經濟發展落后，地區財政資金有限，各種應急技術、物資、人才極其缺乏。常常存在應急設施陳舊老化、技術滯后、應急資源配置不系統等問題。加上基層應急救援隊伍缺乏訓練,災害中救援的行動力與應變力明顯不足。很多地震頻發的地區，由于缺少救援工具，地震發生后，災民只能靠鐵鍬、鋤頭等農具挖掘，嚴重影響了應急救援的開展與實施。合理的應急設施和資源的配置，是縣級政府有效應對特大自然災害的重要物質基礎和先決條件，也是救援成功的重要保證。

3完善南疆農村地區突發自然災害應急管理機制的對策

3.1完善應急管理機構的建設

自然災害的應急管理涉及的部門較多，比如：國土、地質、農業、林業、畜牧、氣象、水文、水利工程、民政、公安、交通等部門。單個部門的管理將無法達到綜合減災效益的目的。南疆農村地區各級政府應當完善自然災害應急管理機構的建立，建立統一專門的應急機構。這種應急管理創新模式的關鍵在于將分散于各部門的應急管理工作統一由應急管理職能部門來實施。將自然災害的監測預警、信息傳遞與公布、應急決策、應急響應、公眾溝通、資源的配置與征用、事后恢復與重建等職責應對活動統一賦予該綜合應急管理部門，從而真正解決長期存在的因部門分工不明確、責任主體不明確，而導致的準備、預防、應對和恢復等工作難以落實的問題。

3.2健全自然災害監測預警系統

健全自然災害綜合監測預警系統，是客觀、及時、準確地監測自然災害的發生、發展，為預警提供依據的重要基礎。面對自然災害，哪怕是最原始的預警系統，也能挽救人民生命財產。現階段，在有條件的地區，應深入研究和科學分析具有代表性的自然災害案例，并對其未來發展趨勢進行預測，對自然災害發生、發展的基本規律和特點進行總結，提高各類突發自然災害監測預警和綜合分析能力。對頻發的自然災害做到早預警、早發現、早報告、早處置。并且還要在財政上予以支持，在政府財政預算中納入其所需經費，并給予法律保障。

3.3建立應急協調聯動機制

應急管理是一項社會系統工程，涉及諸多部門、領域和區域，必須依靠各級政府和各方社會力量的參與。首先，理清各方參與部門職責，化解部門利益，協調部門合作。按照屬地為主、分類管理、條塊結合、分級負責的應急管理機制，建立橫向與縱向各部門間人、財、物以及信息等各種資源的共享機制。其次，建立高效的應急聯動機制。整合各方參與主體，統一指揮，做到靈敏反應、有序協調、高效運轉的應急聯動機制，形成快速處置突發自然災害的合力。最后，加強應急演練。演練可以提高應急救援隊伍之間的溝通與合作，提高應急工作人員的技術水平，提升熟練程度，從而增強系統的應急處置能力。

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__區地處中亞熱帶季風氣候區，地勢由東南向西北呈梯度升高，地貌類型復雜多樣，山勢走向各異，垂直高差懸殊大，暴雨洪澇、干旱、大風、冰雹、雷電、高溫熱害、低溫凍害等災害及其衍生、次生災害均有發生，是__省災害多發和重發地區之一。據《__區民政志》記載，1949-2012年間，全區共發生較大型自然災害80次，其中暴雨洪澇災害25次、旱災10次、低溫冷凍災害2次、冰雹災害24次、滑坡泥石流災害8次、蟲災11次，據不完全統計，因災倒塌民房13346戶，因災死亡626人，因災受傷人員237人，直接經濟損失近百億元。

2010年以來，我區遭受多次暴雨洪澇、大風冰雹、低溫冷凍、干旱等自然災害，受災人口110萬人次，農作物受災9.8萬公頃，倒塌民房3209戶12055間，基礎設施受損嚴重，直接經濟損失近10億元。特別是2010年“7.15”、“7.23”百年一遇的暴雨洪澇災害，全區因災倒塌民房1316戶，房屋受損15603間，緊急轉移安置人口8615人，因災死亡24人，重傷2人。道路交通、電力供水、廣電通訊等基礎設施嚴重受損，直接經濟損失4.34億元。

（一）結合實際，探索受災人員救助標準化建設。2012年，針對“救助對象分類尺度標準不一，把握難度較大；救助標準偏低，重點救助對象突出不明顯，政府部門政策不一；救助內容、標準及時限上細化不夠；救助能力不足，社會參與機制急需加強”等問題，__區出臺了《__區自然災害生活救助暫行辦法》。《暫行辦法》做到了三個明確：

一是明確救助標準：即災害應急期間按每人每天15元標準救助或安排相應物資保障其基本生活，時限原則上不超過15天；遇難人員家屬撫慰金按1萬元/人的標準對家屬進行撫慰；過渡性生活救助按每人每天12元標準安排資金或物資保障其基本生活，救助時限原則上不超過3個月；倒損住房恢復重建救助分為三類，對無經濟能力、無勞動能力、無自救能力的困難戶按2.5萬元/戶的標準救助，重建住房原則上為40－60平方米磚木結構。對低保、重殘、重點優撫對象戶按1.5萬元/戶的標準救助，重建住房原則上為60－80平方米的磚木結構。對一般受災困難戶按1萬元/戶的標準救助，重建住房原則上為磚木或者磚混結構。因災損房原則上由受災農戶自己負責維修，地方政府視損失程度和家庭自救能力給予適當補助；冬令春荒救助分為兩類，一是對分散供養五保戶、低保戶、重度殘疾人戶、重點優撫對象戶、住房全倒戶，按100元/人的標準給予一次性資金或物資救助。二是對一般受災困難戶，按50元/人的標準給予一次性資金或物資救助；旱災臨時生活困難救助也分為兩類，一是對分散供養五保戶、低保戶、重度殘疾人戶、重點優撫對象戶按80元/人的標準給予一次性資金或物資救助。二是對一般困難戶，按40元/人的標準給予一次性資金或物資救助。

二是明確資金保障。區政府根據《__省自然災害生活救助資金管理暫行辦法》，省級與區級財政按6﹕4分擔，建立了一般年景地方財政預算100萬元，遇重大自然災害隨時追加自然災害生活救助資金的財政預算制度，并安排了救災專項工作經費10萬元，同時加強自然災害物質儲備。

三是明確發放程序。除應急救助資金和因災遇難人員家屬撫慰金外，自然災害生活救助資金要按照個人申請、村組討論、鄉鎮人民政府審核、區級審批的程序確定救助對象和救助金額，并按規定進行公開公示。救助資金實行“一本通”社會化發放到戶，確保救災資金管理使用規范、運行安全。

（二）不斷探索，檢驗修訂救助標準。經過兩年多的實踐，我們發現有些救助對象的分類不科學、有些救助對象的救助標準偏低等問題，2014年，按照__省民政廳救災工作精細化管理的要求，我區出臺了《__區自然災害救助精細化管理實施細則》，對災害救助有關內容進行了修訂和完善。一是明確馬受損農房維修救助標準：一般因災房屋受損，損失達2000元以上的受災農戶，按照三無對象每戶2000元、低保、重殘、重點優撫對象每戶1000元、一般對象每戶500元的標準救助。同時修訂了冬春和旱災臨時生活困難救助標準：冬春臨時生活困難救助和旱按照需救助情況分為三類，救助標準分別為每人240元、150元、80元。旱災臨時生活困難救助按照受旱程度分為三類對象，每人的救助標準分別為100元、70元、50元。

（三）引入風險社會分擔機制，提高災害救助水平。《__區自然災害生活救助暫行辦法》在這幾年實施的過程中，我們發現救助標準仍然偏低，不能滿足災民的基本生活需

求，特別是因災倒房恢復重建的補助標準偏低，救助標準與當地經濟發展水平和物價消費水平不能相適應。所以我們在2013年引入了自然災害風險社會分擔機制，配套提高救助標準，發揮保險機制在減災救災工作中的作用，切實幫助農村受災居民提高災后重建資金保障能力。2013年5月28日，區民政局代表區政府與人保財險__支公司簽訂了《__區自然災害民生保險協議》，由__區政府出資176萬元的政策性自然災害民生保險在__省率先啟動。保險對象是區內農業戶籍人員、農村居民住房、災害風險區域內的道路橋梁。保險范圍是發生暴雨山洪、冰雹大風、地質災害等11種自然災害所造成人身傷害、房屋財產損失；保險額度是：因自然災害農村居民住房倒塌的賠償10000元/戶、住房受損的最高賠償3000元/戶、家庭財產受損的賠償1000元/戶；因自然災害造成人員死亡的賠償30000元/人、因災致殘最高賠付30000元/人。2014年，區政府出資192萬元，將自救災害民生保險擴展到城鎮居民，實現了城鄉統籌。為進一步增強災民恢復重建資金保障能力，2015年區政府將整合資源，出資400萬元，擴面提標，對因自然災害農村居民住房倒塌的賠償提高到20000元/戶、住房受損的最高賠償6000元/戶、家庭財產受損的賠償2000元/戶；因自然災害造成人員死亡的賠償50000元/人、因災致殘最高賠付50000元/人。

（四）整合資源，提高特殊困難群體災后恢復重建能力

受災人員救助屬于社會救助范疇，是社會救助的重要內容，我區成立有減災委員會（區救災工作領導小組、自然災害應急救助指揮部）、社會救助（救急難）工作領導小組，統籌全區減災救災和社會救助工作，整合資源，綜合施救，區民政局建立了民政社會救助（救急難）工作統籌協商機制，整合內部資源，對受災人員綜合施救。重點對特困對象因災倒房恢復重建問題，統籌住建、扶貧、慈善及社會力量等資源，整合民政救助政策，加大臨時救助力度，采取“交鑰匙”的方式，解決特困對象恢復重建問題。

通過近年來的自然災害生活救助工作的探索和災踐，結合__區實際，在實施自然災害生活救助標準化方面還存在以下問題。

（一）自然災害生活救助整體標準偏低。__區暫行的救助標準雖然略高于__省級救助標準，但仍與社會經濟發展水平和人民群眾的實際需求有一定的距離，且未能建立自然增長機制。特別是因災倒房恢復重建救助標準低于住建部門危房改造和扶貧搬遷補助標準，按災民需求和實際明顯偏低。

（二）因災倒房救助時效性偏緩。受災戶住房倒塌后，依據政府資金管理規定，重建資金要等到年底驗收和上級救助資金到位后，才能將救助資金發放到戶。

（三）對特殊困難受災戶的救助力度偏弱。資源整合力度不強， 對于特殊困難受災戶的救助按現行標準遠不能解決其困難。

結合受災人員救助工作實際和存在問題，建議如下：

（一）適應新常態，加大對縣市區資金支持的力度。當前經濟發展增速放緩，縣市區級公共財政收入增幅下滑，救災支出壓力大，建議增加中央財政對地方的支持力度。

（二）適應新背景，加大政策資金統籌整合。《社會救助暫行辦法》的出臺，將救災納入社會救助大范疇，為受災人員救助提供了有利條件，建議民政部在制定災民救助標準時，在資金來源頂層設計上，可否將住建、扶貧、殘聯等部門危房改造、扶貧搬遷等資金從社會救助大層面上予以統籌，促進災后恢復重建工作。

篇（11）

中圖分類號：P642 文獻標識碼：A 文章編號：1674-098X（2014）07（c）-0103-01

經濟的高速發展加快了我國的城市化進程，城市內的滑坡、崩塌、泥石流、巖溶塌陷等地質災害也越來越多。前人研究表明，山區的城市極易發生滑坡和崩塌，地質構造復雜且巖石易破碎風化的地區及暴雨中心區域易于發生泥石流，以灰巖為主的基巖地區則容易發生巖溶塌陷。在上述地質災害中，滑坡受控于地質、地貌、水文、地形和氣候條件等因素。盡管某些城市正常情況下很難發生滑坡，但是深基坑的開挖等人類活動也可以引發滑坡。因此，人們在城市防災減災的工作中一直予以了滑坡的高度關注。鑒于此，該研究對前人關于滑坡的定義、分類及研究成果進行了綜合評述，旨在為進一步的生產實踐提供借鑒。

1 常見的城市自然災害

在城市化的高速發展過程中，人類自身對環境的破壞加劇了各種自然災害的發生強度。城市自然災害是指“以城市為承災體，對城市居民的生命、財產、生存安全和各項工程設施造成危害的自然災害”。前人研究顯示，城市自然災害種類繁多并主要包括：（1）城市洪水災害；（2）城市地震災害；（3）城市氣象災害（如暴雨、雷暴、雪災、雹災、熱帶氣旋、風災等）；（4）城市海洋災害（如風暴潮、海嘯、赤潮等）；（5）城市地質災害（如泥石流、滑坡、地裂縫、崩塌、地面沉降等）等幾大類。在我國，滑坡、洪災、地震、臺風和沙塵暴五大類被認為是對城市造成結構性破壞和交通災情的自然災害。

2 滑坡及其穩定性

2.1 滑坡

滑坡是指在邊坡上的大量土體或巖體的邊界產生剪切破壞。它具體表現為土體或巖體在重力或者其它力的作用下沿軟弱面發生整體下滑。滑坡涉及巖土物質的范圍從數立方米的小下滑到數平方公里和上百立方米地層的巨大滑動。滑坡的形式通常包括深層滑動和淺層滑動，而根據相對位移又可以進一步劃分為淺層軸向滑坡、淺層橫向滑坡、深層圓弧滑坡。

2.2 邊坡的穩定性

開展邊坡的穩定性分析有助于判斷滑坡等地質災害發生的可能性。前人研究中已經提出的定性分析和定量分析兩大類方法：

（1）定性分析法主要有自然歷史分析法、工程地質類比法、圖解法、專家系統等：①自然歷史分析法是根據邊坡發育的地質環境、邊坡發育歷史中的各種變形破壞跡象，對斜坡的穩定狀況和發展趨勢作出定性評價；②工程地質類比法是參考已有的工程邊坡穩定性狀況及影響因素，結合有關設計和治理等經驗，通過類比相似性和差異性來評價邊坡的穩定性的一種分析方法。③圖解法有諾模圖法和赤平極射投影法兩類，前者是用諾模圖來表示影響邊坡穩定性參數之間的關系并得到邊坡穩定系數，后者利用赤平極射投影原理來通過作圖反映邊坡失穩邊界條件。

（2）定量分析方法主要有極限平衡法，它是根據不同的假定以及滑動面的形態來確定穩定性，具體包括瑞典圓弧法、Fellenius法、普遍條分法、Bishop條分法、Morgenstern-Price法等，它們均可以用來計算復合破壞的滑坡。

3 滑坡對城市的影響

城市防災在我國于20世紀70年代以后才被作為一門學科予以關注，而從城市層面上關注災害始于20世紀90年代的聯合國“國際減災十年”活動。在各種城市地質災害中，滑坡常常因某些城市少見而被忽視。然而，滑坡給城市帶來的破壞卻常常非常巨大。在滑坡發生以后，還會誘發出的一系列災害并被被稱為滑坡次生災害，它們主要包括滑坡引發的“涌浪及阻斷河流次生災害、對生命線工程的次生災害、對土地資源的次生災害等”。這些災害可以破壞交通線路，危害道路生命線系統中的隧道涵洞，造成橋梁等交通設施的破壞等。國務院于1998年批準的《中國減災規劃》特別強調了要加強中國特大城市的減災問題研究，而1999年施行的《城市規劃基本術語標準》則對城市防災減災提出了要求。上述條文都對滑坡在城市防災減災中的意義予以了高度重視。

4 結語

經濟的高速發展加速了我國的城市化進程，而人類在該過程中對環境的破壞則加劇了各種自然災害的發生強度。以城市為承災體的自然災害被稱為城市自然災害，它包括洪水、地震、氣象、海洋和地質災害。滑坡在山區城市中屬于一類常見的地質災害，它具體表現為土體或巖體在重力或者其它力的作用下沿軟弱面發生整體下滑，它對城市的危害極為嚴重。人們提出了定性分析和定量分析兩大類方法開展邊坡的穩定性分析，這將有助于判斷滑坡等地質災害發生的可能性。此外，國家層面也對滑坡在城市防災減災中的意義予以了高度重視。

參考文獻

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