傳統公共管理理論大全11篇

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篇（1）

公私觀念是中國傳統倫理文化中的一個特殊概念，也是一個核心概念，幾乎貫穿人生的所有社會活動。公與私經常作為對舉運用的概念，在現代社會已經成為一種普遍共識。現代生活中，人一方面作為個體而存在，另一方面又作為社會的一個成員而存在，這反映的就是個體與社會的一種公私倫理關系。在中國人的觀念里，對公私的理解至少有兩個層面：在事實層面，公私被理解為全體與局部、社會整體與個人、社會集體與自我之間的利益關系；在價值層面，公私承載著公正、公平與自私、偏邪之間的道德評價。如何歷史、客觀地認識“公”與“私”概念之內涵及其關系的演變，揭示其在現代倫理生活中的真實意義，無疑是當代中國倫理道德建設的重要議題。

一、公私概念的原生之意及其演變

(一)“公”的原生意

根據甲骨文字考證，甲骨文中有與“公”對應的“width=13，height=16，dpi=110”字，《甲骨文字典》解“公”字為“像甕口之形，當為甕之初文，卜辭借為王公之公”，其有兩種釋義“一先公。二公宮，宮室名，即大眾之宮”(1)。卜辭的公也有用作地名的，如“width=9，height=18，dpi=110width=9，height=18，dpi=110”(才公，在公地)(甲一三七八)(粹五三八)(2)。《金文詁林》引王獻唐的考證：

銘文的公不是五等爵號的公，只為國君一種尊稱……早期卜辭未見這種稱謂，武乙時才有，指的是殷王祖宗。《方言》六：“凡尊老，周晉秦隴謂之公……公就是翁字的古文，稱公亦猶稱翁。殷王以祖宗為公，后世也然。”《史記·外戚世家》：“封公昆弟”，索隱：“公，祖也。”中國歷史傳統是尊老敬老的，因而公為尊稱，用于祖宗，用于長老。周代早期周公、召公及二王之后稱公，即由此出，那時還沒有這一爵號。這一尊稱最初之屬于長老，久而失其本義，或把年輕而尊貴的人也稱為公……(周代)一國君主是最尊貴的，也稱周君為公，不論老幼。《爾雅·釋詁》：“公，君也。”……周代君、公兩名通用，他們并不是死后追稱為公，也不是周天子三公和所謂二王之后，更不是僭越自尊為五等爵首，只是一國統治者的通名。他人稱公，自署亦為公，兒子稱公子，孫子稱公孫。(3)

銘文中“公”的釋義說明，殷商時期只作“祖先”解，周早期增加“尊貴”之意，周中后期又只作“君”解。可知，殷周時期“公”的指意多是對人物的稱謂，并且對人物的身份角色有特定限制。王獻唐特別指出，“公”在殷周時期不能作為“爵號”解，至少在周早期還沒有封爵制度。所以，“公”作為爵號之意是周中后期才演化出的。

《詩經》中“公”的用例主要除了指稱特定人物之外，也擴展到與特定人物相關的物品和事件。《爾雅·釋詁》：“公，君也。”《魯頌·有駜》：“夙夜在公，在公明明。”這里的“公”既可指君，又可指公事、公所。《召南·采蘩》：“公侯之事。于以采蘩？……公侯之宮。被之僮僮，夙夜在公。”朱熹《詩集傳》對“夙夜在公”有解曰：“公，公所也……或曰：公，亦即所謂‘公桑’也。”(4)朱熹的解釋可以有兩種理解：一是作為名詞“公所”，為“公”做事的地方；一是作為動詞，即為“公”所做之事。作為名詞的“公”主要是對特定政治倫理身份的稱謂，除了“國君”稱“公”，還增加“公侯”的稱謂，這里“公侯”就是指爵號。《周南·兔罝》：“赳赳武夫，公侯干城……公侯好仇……公侯腹心。”可知，“公侯”在春秋時期已經是一種普遍使用的爵號。《詩經》中與“公”構成的復合詞的用例比較多，如“王公”“公侯”“公姓”“公孫”等意指與“公”的家族相關的人物，“公路”“公行”指與公相關的官職，“公庭”“公所”“公堂”指與公相關的場所，“公田”“公車”指與之相關的物品，“公事”“公法”“公舉”指與之相關的事件。日本學者溝口雄三依據甲骨文、金文的資料考證，指出古文字“公”的下面width=17，height=14，dpi=110width=17，height=9，dpi=110width=17，height=12，dpi=110部分是表示共同體祭祀的廣場或首長的宮殿廣場，上面width=17，height=9，dpi=110width=17，height=14，dpi=110width=12，height=18，dpi=110的部分表示參加祭祀或儀式的隊列，所以，“‘公’一字在甲骨文、金文時代指的是與共同體的首長相關的東西或對它的尊稱，還指共同體的設施、財物”(5)，這與周代以后“公”作“君”解是一致的。從溝口雄三的解釋可以看出，“公”自誕生之時就蘊含了政治倫理的價值傾向。同時，溝口雄三也指出中國傳統公私觀的一個重要的特征，那就是他認為中國政治性之“公”的外側有著更高位的天之“公”，正是這種高位的原理性和道義性的天之“公”使政治之“公”具有正統性(6)。中國傳統公私觀的這一特征對解釋“公”的原生意限定在祖、君、尊等具有特定身份的人物具有天然合理性。從中國古籍大量文獻也可以證實，中國的“公”之觀念滲透著濃重的“天”的觀念，這是戰國以后“公”的意涵逐漸由事實描述的概念向倫理價值的概念轉變的合理邏輯解釋。正是在這種天然合理性的基礎上，“公”演化成主宰中國人倫理生活的基礎性、根本性命題，對中國人的思想和行為有著深遠的影響。

(二)“私”的原生意

古文字中關于“厶”的記載遠遲于公，這是學界的基本共識。至于“厶”的甲骨文及詞意，很少有史料記載。徐中舒認為，作為有文字依據可查的“厶”字，直至春秋戰國時代才有記載(7)。依據朱孝定編述的《甲骨文集釋》(8)和周法高主編的《金文詁林》的文獻考證，也是只有“公”的用例，而沒有“厶”或“私”的用例。在《詩經》《尚書》這些古代典籍中，“私”的用例遠少于“公”。《詩經》中“私”字用例有8處：“譚公維私”(《衛風·碩人》)；“私人之子，百僚是試”(《小雅·大東》)；“王命傅御，遷其私人”(《大雅·崧高》)；“諸父兄弟，備言燕私”(《小雅·楚茨》)；“薄污我私，薄浣我衣”(《周南·葛覃》)；“雨我公田，遂及我私”(《小雅·大田》)；“駿發爾私，終三十里”(《周頌·噫嘻》)；“言私其豵，獻豜于公”(《豳風·七月》)。根據《詩經》中“私”的用例，“私”的原生意可歸納為四種：一是指人，如家人、同姓、賓客以及親近的人；二是正式或非正式場合所應該穿的衣服；三是擁有的財物，如私田；四是作為動詞，即是私有。《尚書》中有4處“私”字用例：“非天私我有商”(《商書·咸有一德》)；“官不及私昵，惟其能”(《商書·說命》)；“以公滅私，民其允懷”(《周書·周官》)；“民之亂，罔不中聽獄之兩辭，無或私家于獄之兩辭”(《周書·呂刑》)。《尚書》中“私”的用例指意可以歸納為“偏愛”“偏私”“私欲”“私利”等。

比較《詩經》《尚書》中“私”的用例發現，《尚書》中“私”的用例已具有鮮明的道德價值意蘊，特別是提出“以公滅私”的命題，成為古今學者言說公私的重要立論點和中國傳統公私觀的價值標桿。就敘事年代而言，《尚書》比《詩經》的年代更早，而《尚書》中“私”的指意相比《詩經》價值躍遷卻如此之大，這本身就會讓人產生質疑。事實上，《尚書》證偽也是學術界關注的焦點問題。其中，《周官》之偽在古今學界早有論證。古有明人梅鷟所著《尚書考異》中，通過逐條考證對《古文尚書》進行廣泛而仔細的辨偽搜證工作(9)。今有學者以公私歷史演變為切入點，通過文獻征引、字義構形以及公私觀念發展演變三個角度證偽《尚書·周官》。由于《尚書·周官》之為偽書逐漸成為學界共識，其中所記載的殷商和西周歷史時期事態的“私”之用例所呈現的價值意涵，自然變得存疑。這說明《周官》中“私”用例的價值意涵可能是后人杜撰所云，因為西周時尚未出現“以公滅私”這樣成熟的觀念，顯然是融入了商周以后的時代觀念(10)。盡管這一歷史時期“私”還不具有明確的道德意，但通過古典中“私”的用例可以發現，《詩》《書》中的“私”已經成為以“己”為中心的個人主體表達，或是與之相關親近的人，或是自己的衣、田等所有物，或是有意使物為“己”所有。“私”作為自我主體意識表達已初見端倪，這種主體意識包含兩個層面的認識：一方面它表達了行為主體主觀態度，是對自我主體存在的一種認識；另一方面也闡述了“我”與“物”的關系所屬，是從“我”到“我的”主體性意識的覺醒，反映了存在與世界的現實關系。主體意識的自覺說明，公私價值觀念正在逐漸形成，并隨著其道德意的豐富走向成熟。

(三)公私演變的歷史與邏輯之序

《甲骨文字典》解釋“width=13，height=16，dpi=110”像甕口之形，當為甕之初文，卜辭借為王公之公(11)，說明“公”最初的會意是指像“甕”一樣的器具，這應該是“公”字的最早指意。日本的《廣漢和辭典》解釋甲骨文的“width=13，height=16，dpi=110”，說是指事字。上面的“八”是開的意思，是通路的像形，下面的“口”是場所，表示舉行祭事的廣場(12)。甲骨文有與“公”對應的“width=13，height=16，dpi=110”字，卻找不到“私”的甲骨文字，后發展的小篆體才有“width=10，height=21，dpi=110”(厶)字(13)。《漢語古文字字形表》也言“厶”“是在春秋戰國時期才出現的文字”(14)。朱鳳翰在《商周家族形態研究》中指出：西周時代初期，農民即有自己獨立經營的私田。既有私田，必然有自己的農具。《臣工》：“命我眾人，庤乃錢鎛。”《大田》：“以我覃耜，俶載南畝。”《周語上》：“司空除壇于籍，命我農夫咸戒農用。”韋昭訓農用為田器，皆是其證(15)。上述字源例證皆說明，公、私二字最早指意的是跟人們生活中的器具或者場物有關稱謂，即是“事指”，表示對具體事物的描述。雖然學界對“私”之概念出現的時間有不同意見，但它遠晚于“公”是基本共識。公、私二字的古文字發展順序是“先公后私”，這是公私觀念生成的事實基礎。在字源描述事實基礎上，公、私作為正反向背的概念也被歷史與邏輯證偽。依據以上共識，韓非解釋的“背私為公”在邏輯上是不能成立的，無“厶”可背的話，“公”自然也不存在。溝口雄三也認為，韓非子的“背私為公”之解“只是傳達了韓非子時代以來的公·私概念而已，不用說殷周時代，就是戰國前期也找不到這種內容上背反對立的公·私概念”(16)。這也確證了公私含義演變和邏輯生成只能是以事實層面的原生意為基礎，即以事實意為基礎、經由抽象意、走向價值意，是公私觀念生成的自然邏輯。

二、公私的含義演化及其道德意蘊

通過《詩》《書》中“公”與“私”的原生意的分析可知，上古時代言“公”“私”只是對特定的人物，或是對與之相關的物、事、場所的指意，以及對事物、人物具體存在及所屬關系的表達。這說明上古時代人的社會存在關系相對簡單，因此，基于這種簡單社會關系產生的公私概念并不具有道德和價值。公私觀念是在公私含義的不斷演化的過程中形成的，公私含義的演化又與私有觀念的產生有直接關系。隨著私有觀念的發展，社會主體關系的復雜化是公私觀念的形成的倫理基礎和道德載體。公私原生意從對人、事等的事指性概念發展為對社會主體關系存在的描述性概念，反映了公私原生意從概念到觀念的轉向，展現出公私含義從具體意向價值意轉化的脈絡。下面我們可以從中國傳統道德文化中的幾個重要概念，窺視公私含義演化過程和其道德載體的形成。

(一)關于“共同性”的概念

溝口雄三認為，中國的“公”所具有的“共同性一面”為“公”的含義之價值演化做了鋪墊。由于甲骨文和金文中的“公”根本找不到《說文解字》中的“平分”之意，為了進一步確證中國文化中公私的含義，他提出應該從早期文獻《詩經》和《書經》中尋找公私原初含義中的道義因素。他在對比中國和日本的公、私的具體含義后發現，中國的公私具有善惡、正邪的明顯倫理性，而日本的公私沒有任何倫理性。所以，他提出中國公私的這種道義因素從何而來的問題，這也是他研究中國公私提出的第一個疑問。他分析《詩經·國風·豳風·七月》所唱“一之日于貉，取彼狐貍，為公子裘。二之日其同，載纘武功，言私其豵，獻豜于公”，從“私”和“公”“公子”“公堂”等用例想到：“‘平分’和共同體全體成員之間分配的公平性密切相關，因而與此相反的排他性的獨占會作為‘奸邪’受排斥，這種共同體內分配規則很可能成為道德原則。”

對傳統文化中公私含義從具體意到價值意發展的歷史變化，學界也有不同觀點。郭齊勇認為，“公”“私”在春秋以前是具體意，指稱人、物、事，降至春秋末期至戰國時期才具有抽象的價值意。具體而言，“公”引申為公正、公平、均平等；“私”引申為營私、奸邪、偏私等。諸子爭鳴之世，“公”“私”具體意和價值意同時并用，并沿襲至今(21)。陳來分析《詩經》關于“公侯”“夙夜在公”“在公明明”等用例，認為“公”的這些含義概括性地代表一般的公務以及對待公務的態度，認定它們是具有德目內涵的價值之“公”(22)，這就表明在西周至春秋時期公私含義就出現向價值意轉化的傾向。對春秋戰國之前的公私含義是否具有抽象的價值意雖存有爭議，但可以肯定的是，從周以后至春秋戰國時期是公私含義從具體意轉向價值意的歷史時期。春秋戰國時期公和私的含義已經具有明確的抽象意。就“公”而言，這種抽象化發展的主要表現為從指謂特定個人向非個人的政治領域的轉化，并在這種轉化的過程中孕育了“公平”的價值意，并成為共同體的普遍準則。“共同體準則必然是有普遍性的，任何承擔公共管理職能的階級和集團，必然會，至少在一定程度上，提出合符此社會共同體要求的普遍準則。”(23)隨著周代封建倫理秩序的建立，貴族統治階級的地位不斷強化，代表貴族階級利益的“公”必然成為古代政治共同體強化的道德價值之一。

(二)關于“天”的概念

天人問題相當古老久遠。據考察，“天”字在甲骨文就已經出現，其字形突出人的頭部。許慎《說文解字》說：“天，顛也。至高無上。從一大。”段注謂其以“顛”釋天，是“以同部疊韻為訓也”；又說“顛者。人之頂也，以為凡高之稱。始者，女之初也，以為凡起之稱。然則天亦可為凡顛之稱”。可見，在遠古時期，天是一個極為抽象的詞，人之頭頂，至高無上，其大無二。焦國成將“天”的主要含義歸納為五個方面：(1)在人們頭上的蒼蒼宮宇里，居住著一個創造萬有、主宰宇宙、無法無邊、不可戰勝的神秘存在，有著人無法想象的智慧，因而尊他為至上之神；(2)在人頭上或周圍存在的自然天體、天象和氣象；(3)人不能操縱、人力所無可奈何的天命、命運、偶然遭遇；(4)自然如此或應該如此的天道、天理，各種事物本身所具有的規律和法則；(5)沒有后天的人為造作加于其上的事物之天然狀態或本然狀態(24)。人與外物的所有關系都統攝于“天”這一概念之下，即稱之為天人關系。天人關系也是人類需要處理的最古老的倫理關系，并成為人類處理一切倫理關系的參照體系，“貴公”的倫理價值合理性也源于對這種古老倫理關系的情感依賴。

溝口雄三在探究“公”的詞源時發現，與日本相比，只有中國的“公”中才具有“平分”這個特點，這與中國文化中“天”的觀念有關，“中國古代的殷周交替之際出現了天命決定王權更迭的思想。換句話說，就是王權的正當性由天的權威判定的思想”，“在沒有私履之天的背景下，‘平分’被作為共同性的原理附加于公”(25)。正如《尚書》中“民所欲者天必從之”(《周書·泰誓上》)、“天所視者源于我民所視，天所聽者源于我民所聽”(《周書·泰誓中》)，這些天受民意所托之意的思想反映了人對天的道德期待。《漢書·酈食其傳》中“王者以民為天，民以食為天”與“民所欲者”思想都反映了天人合一的倫理思想。溝口雄三推論其中所言的“食”即指“生存”，故由“天無私履”推出“平分”的生存。因此，天不單純是以上帝為主宰的天，而是與人相關，天人相通、天人相對應的天，人對天的道德期待反映的是對處理人倫關系的道德訴求。

可見，人由天生，天地相通，天人合一是中國傳統文化的一個根本觀念，表明人乃宇宙自然演化所生，人與萬物一體。無論《周易》的天地絪缊、陰陽交感，還是莊子萬物一體，人之生死、物之存滅都乃一氣之化，都是對人為天地所生，是宇宙自然演化所生的肯定，是對人乃天地之德的肯定。北宋張載在《正蒙·乾稱》中，從“乾稱父，坤稱母”引出“民吾同胞，物吾與也”的結論，亦被認為是中國傳統道德文化天人關系的最簡練表述。《莊子·內篇·應帝王第七》說“任性自生，公也；心欲益之。私也；容私果不足以生生，而順公乃全也”，強調的正是基于對“天”之存在本體性的肯定與張力。“天”成為中國傳統公、私概念轉化在認識論意義上的倫理道德觀念的載體與前提。

(三)公私概念演化的三個階段：具體意-抽象意-價值意

正如前析，從文字出現的順序看，“公”與“私”顯然不在同一個時序上，它們之間的聯系經歷了一個漫長的歷史時期。而公私之含義的演變，也經歷了從人、事、物指具體意到類指抽象意，再到與人的主體道德觀念相聯系的價值意。劉澤華曾從戰國時期人們使用與“公”組成的“至公”“奉公”“為公”等25個詞匯，以及與“私”組成的“私善”“私德”“私廉”等15個詞匯，分析“公”“私”含義的變化，證明公私是如何從具體意到抽象意，再向價值意轉變的。的確，這些與“公”“私”相組成的豐富詞匯，涵蓋了社會生活的各個方面，其含義也呈現出“像連續乘方一樣的大擴張”(26)，反映了殷周社會大變革對人的觀念的影響，其價值意的旨徵十分明顯。但從所列與私組成的15個詞匯以觀之，“私善”“私德”“私廉”“私恩”等詞義(27)，主要表達的是與個體相關的意識、行為，并沒有以私為惡的價值判斷含義。

三、回歸公私的倫理本性

從公私概念在中國文化中的原始意及其歷史演變的內在邏輯，我們發現今天在人們意識形態里的公私觀念至少包括兩個層面：一是事實層面，公私被理解為全體與局部、整體與個人、集體與自我之間的利益關系；二是價值層面，公私承載著公正、公平與自私、偏邪之間的道德評價。但在社會生活中，這兩個層面的問題常常被混淆、混用，導致價值觀的混亂。從思想史的角度看，中國文化的公私觀本質上是道德觀，其宇宙觀的原意，特別是經過宋明理學的精致化演繹，已融入中國道德文化的體系中，需要從理論上進一步剝離與澄清。為此，我們需要討論三個問題。

第一，中國文化中的公私概念究竟是存在論概念還是道德概念？回到歷史的原點，我們清楚這兩個層面并不是同時發生的，而是一個隨社會數千年的演變而相繼發生、相互聯系而沉淀的文化觀念。何解公私的倫理本性？這是本文力圖欲解的問題，因為只有明白公私的本性所旨，才能回歸其真實之意，才能找到其應變之方向。

由此來看，離開具體的“私”，“公”就是抽象物，落實到具體的人就有人性，包括自然屬性和社會屬性，雖然人的社會屬性從根本上決定人與動物的區別，但是人的自然屬性依然是人性構成的真實存在。焦國成認為，“我”字最初的含義并非指人類個體的自謂，而是人間宰主的特稱，后來演變為人們“施身自謂”之辭，其中保留了自我主宰的意蘊(30)。這個發現與上述關于公私概念的演變是相一致的。正是在這個意義上，公私所代表的利益不僅不是對立的、不能相互取代的，而且是互相支撐的。“私”是起點、特殊性，“公”是相對普遍性。

當然，人們關于公私概念的另一層面就是它的道德層面。正如前述所析，春秋戰國晚期，是公私觀念從具體意、抽象意向價值意轉變的重要時期，諸子百家對公私論述雖各有精到，但在價值論的意義上，中國傳統文化自古以來就倡導“尚公”的思想，主導“抑私揚公”，倡導“大公無私”的精神。《尚書·周官》有“以公滅私，民其允懷”的說法，《詩經》也有“夙夜在公”的事例，盡管那時的“公”意還主要是具體意，但“公”的這種優先至上的“自然稟賦”在隨后的倫理道德文化中始終是社會道德規范與道德教育的引導方向。

孔子在《論語》中雖然鮮有談公、私，但其思想中最核心的理念“仁”之觀點體現了如何處理公私關系的價值取向。《論語》中有兩次孔子從正面對“仁”作過具體解釋。一則是：“樊遲問仁。子曰：‘愛人’。”(《論語·顏淵》)這個解釋就是后來孟子概括的“仁者愛人”思想，可以說它表達了儒家對人的生命價值和意義最簡明的回答，也成為人之為人的行為準則。孔子這種“愛人”的思想表現了維持社會溫度的公德意識，體現了社會公共理性的思維，在這種公共理性中實現人的價值和社會價值的統一，實現人我、利義的統一，這就是社會的公利所在。另一則是：“克己復禮為仁。一日克己復禮，天下歸仁焉。為仁由己，而由人乎哉？”(《論語·顏淵》)在此所言“克己”就是要使自己的行為符合“禮”的規范，“己”為私。在儒家倫理道德思想中，“禮”是社會公共性的代表，即“公”的化身，體現社會整體的利益，“愛人”在本質上就是按照“禮”而行事。就個人主體而言，“克己”與“復禮”又反映了個人內在之欲與外在之禮的有機平衡。

在中西方公私觀念比較研究中，許多學者普遍認為，在英語中很難找能夠包含中國“公”“私”這么豐富含義的單詞，通過對最接近“公”“私”概念的“public”和“private”的詞源分析，認為西方語境中的“公”是由個體組成的群體域，“私”是群體域之外的個人的生活域，這兩個領域的區別界限比較明確，而且“公”的領域反映的也是個體的意識，通過個體自由參與而形成共識，公域生活并不需要個體為此付出過多或者犧牲代價，個體私域的生活不會受到公共生活空間的直接干預和影響。所以，西方語義中公與私之間是相互獨立的個體，并且私是作為構成公的基礎而存在，從這個意義上，私具有主導性的作用。

中國的公私概念無論是具體意還是價值意都有著較大的不確定性和模糊性，中國獨有的文化意涵賦予“公”豐富的含義，并使之成為一種社會主流價值形態。具有道義性的價值是中國公私區別于西方公私最明顯的特征，也成為社會良性發展的基礎。在公私價值性的意義上，“私”代表個體利益，其居于合理的地位；“公”代表一種境界、一種精神、一種超越，但二者依然不是對立的倫理關系，而具有道德同一性的內在聯系。中國傳統道德是一種由內向外推的道德。“志于道，據于德，依于仁，游于藝”(《論語·述而》)之意，就是人要立志高遠，要以希望達到的境界來確立自己的志向，用良好的道德規范約束自己的言行，這就是一種“奉公”的精神。

應該看到，不同于西方公私觀現實需要基于其社會性，中國傳統公私觀的現實基礎在于它具有極強的政治性。一方面，中國傳統文化中個人與社會的關系源于“家國”同構的理路，個人使命在于“修身-齊家-治國-平天下”，并以“治國平天下”作為個人的最高價值追求。“奉公”的道德精神是中華文明的一種美德和境界。另一方面，在兩千多年的封建社會中，封建統治階級出于維護其統治的需要，將個體之私抑制、消解在所謂天下之“公”中，“假公濟私”成為封建統治者的虛偽道德。這正是我們對傳統道德文化進行創造性轉化與創新性發展中必須予以澄清和剝離的，也是“五四”的根本意義所在。

第二，義利與公私關系之解。在中國傳統文化中，“公私”與“義利”究竟有沒關聯、如何關聯，是一個比較復雜的問題。首先，我們從“義利”之原意開解。義利及其關系問題是人類倫理生活的基本問題，朱熹把義利之說視為儒者第一義。在古代，“義”字一般作“誼”，誼字訓“宜”。《說文》云：“誼，人所宜也。”事得其宜為義，正是“義者，宜也”(《禮記·中庸》)。孟子曰：“人皆有所不為，達之于其所為，義也。”(《孟子·盡心下》)故就其通義而言，所謂義就是人之行為的適當、適宜的標準，即道德上的“應當”，因此“義”也獲得“善”的價值定性。利，由最初的農器具引申為鋒利，再引申為利害之利，即利益。“利”之含義有三層之意：公利、私利，以及泛言有利。在古代，思想家們只是一般地討論諸如義是否可以帶來利益等問題。《墨子·非命上》：“發以為刑政，觀其中國家百姓人民之利。”

第三，“公私”的倫理性與道德性之解。要回答這個問題，首先需要澄清“倫理”與“道德”的區別及其聯系。學界對此有許多討論，但本文想強調的是，在不同的文化語境下，二者是有區別的，甚至有較大區別。從倫理學的角度，在西方無論英文中的ethic(來自希臘文ethos)表達“倫理”，還是morality(來自拉丁文mores)表達“道德”，二者在語義上都與品格、習慣等相關，即具有相當的可通約性。亞里士多德作為倫理學的創建者，其《尼各馬可倫理學》雖將“德性”分為“理智德性”與“倫理德性”，前者表達與人的理智活動相聯系的“理智”“明智”等；后者表達與風俗、習慣等相聯系的，諸如節制、慷慨等。但亞里士多德將包含具有存在論意義上的、具有某種普遍性特質的“倫理”與價值論意義上的“道德”都歸屬于“德性”，視“德性”為人的靈魂，其用于生命物及其現實活動，并引導人的生活。在康德的《道德形而上學》中，“道德”有較大的涵蓋性，既包括德性的學說，也包括法哲學之權利的學說，換言之，其“道德”在意指上與倫理是相通的。相對而言，黑格爾將道德、倫理在應然與實然間做了區別，在他看來，道德是一種求善的意念：“道德的主要環節是我的識見，我的意圖……”(33)“道德”的善念僅存于主觀中，尚未進入現實的領域，而倫理更多地展開于現實中，“倫理性的東西不象善那樣是抽象的，而是強烈地現實的”(34)。當代哲學家B.威廉姆斯認為，道德與倫理的關系具有特殊性與普遍性的關系，或言之為狹義系統與廣義系統之別，“道德應當被理解為倫理的特定發展”(35)。顯然，西方從古希臘哲學至當代哲學，不同哲學家對“倫理學”的解構有不同觀點，但“倫理”與“道德”的通約及變線的歷史邏輯主要基于倫理的軌道上，或者說倫理是道德的原點。

篇（2）

1成本管理需要中國傳統文化的引領

對于“人”，我們可以學習易學，用幽默和諧家庭；用道家的相術知人善用；用中醫的醫術保護身體；用儒家的心態，感恩生命，深刻、謙和而又自信。

但在房產業——這個巨大的人居環境產業中，如何借鑒和應用傳統文化思想，卻通常只有一些“陽春白雪”在醞釀思考。修身、齊家、然后治天下，仿佛總是走不到普通的“下里巴人”。是不是真的只能這樣呢?

當然不是!普通的成本管理人員，同樣也可以深入地研究各種要素對企業“健康”的影響，做到“人境合一”，于“無為”中管理企業這個“家”。

2儒、釋、道的貫通

我們首先要先明白儒、釋、道的精神加以融匯貫通。儒：以人世的姿態出世。儒學是“官學”，是培養領導與高參的教材。真正的儒士，熱衷權勢，卻非為私欲，而是借助權勢實現利國、利民、利天下的理想。他們身人名利之中，心卻超越名利之外。

釋：以出世的姿態人世。佛家不承擔世俗工作，不追求世俗的名利，但他們積極介入社會，并承擔一項特殊的工作，即撫慰人的心靈。

道：以人世的姿態出世，以出世的姿態人世。道家的人世，順其自然；道家的出世，安然入夢。始終保持自由的心態，可出可入，無為無不為。

3房地產工程成本管理的“無為”

縱觀房產業，工程成本管理從業者眾多，它不僅需要豐富的工程造價、管理、財務、工程、法律、合同等方面的理論知識，還需要執行決策層資金計劃的實戰操作能力。更深層次的優秀成本管理者，還需要一種與環境(企業)融合的心態，去面對日益激烈的成本控制挑戰。量身訂做、注重實戰、學以致用，才是將傳統思想融入成本管理的佳境。

《紅樓夢》中云，“假作真時真亦假，無為有時有還無”。只有體會到了“無為”，才開始接受了周易思想。“無為”也“無不為”，每一個管理的過程就是一個順其自然的過程，都是一段“心的旅程”。以人世的姿態出世，以出世的姿態人世，是保持這種收放自如思想的基礎。

怎樣的成本管理才是最佳的成本管理呢?管“心”。讓企業的“身心”都符合自然規律，也就“無為”了。

4天人合一和大道至簡

“無為”即天人合一，既是周易的哲學基礎，又是最后要實現的終極理想，也就是佛家所說的萬本歸一、大圓滿。

周易提出太極，然后太極生兩儀，兩儀生四象，四象生八卦。從無到有，成本管理出現了無數種可能。我們通常在管理中，出了問題，才去尋找“最”重要的關鍵所在。可這些最重要的關鍵，往往就在初期，我們最不在意的地方——“私心”。“大道至簡”，事物的發展都有自然的規律，最初的也就是最重要的。

成本管理者要學會用這個理論來分析成本的基本要素，依照八卦卦象的基本特征，找出各系統的相互關系，將管理框架根據自然規律進行規整。

5成本管理貫穿財務金融、生產科研、紀檢安全三個領域

根據易經的八卦，我們將企業分為管理系統。乾——決策指揮系統；兌——營銷服務系統；離——企業文化系統；震——生產科研系統；巽——人事培訓系統；坎——財務金融系統；艮——紀檢安全系統；坤——群眾監督系統。

在生產科研中，成本的核算要精確科學；在紀檢安全中，成本的簽證要獎懲分明。在財務金融方面，結算付款要及時有效。

杜甫的詩形容恰到好處：“好雨知時節，當春乃發生”。早一點不好，晚一點也不好，恰恰在春天的雨才最好。成本管理就要做到“及時雨”。

6從易經中發現的成本管理的八種方法

1)坎卦——企業與他人的經濟往來，避開陷阱是前提，即風險意識。水代表財，象征流動多變，周流不息，隱而不現；為江河、為險、為陷阱、為恐懼，這些與財務金融的許多性質對應。

水能載舟，在于它的柔順與流動，而主動示弱、流動多變性恰好是商人的主要特點；根據坎卦的爻辭，企業成本出現危機后的管理方式應該為：懲洽，整治，外援，自救，勿貪，防御。實際成本管理操作過程中，最重要的是：加強合同風險意識、對重要條款的法律、風險的慎重，這是成本管理的重中之重。．

2)需卦一成本管理的主管必須具有識時務者為俊杰的素質。欲望(投資者的需求)本身無所謂好與壞，如果能正確對待欲望不讓它們無限膨脹，就能吉利。

需卦，象征等待。孤立無援下不得已之抉擇；時機未到之前最明智的選擇。當形勢不利，或沒有多少勝算把握之際，強行突破作戰是下下策。等待是強者的自信，成本管理者如果發現時機未到，就應該及時站出來，提出等待的建議，以防止投資者的“需求”過度膨脹。

3)節卦一象征節約，所謂節制，是審時度勢暫時的克制(休整)，克制時間過長，就會失去原有的斗志，故而火候的把握非常重要。“苦節不可貞”，過份的節制或約束是不可取的。

優秀的成本管理者，要掌握火候，招標的火候，簽證的火候，結算審核的火候。適當的安排競爭，卻又不浪費過多的人力、物力、財力，是游刃有余的高手。這與前一卦，同樣闡述了成本控制的關鍵點：適度的節制，觀察對方的“心”，才是重點。

4)既濟卦一象征長遠策劃，即成本管理的投資預算。有運籌帷幄的決策在戰爭開始之前，才有決勝千里之外的戰爭。

商場如戰場，在項目運作前，一定要將投資預算做好。要充分考慮其潛在因素，多算則勝，少算則敗。預算一定要考慮時間因素，貨幣的時間價值，應成為評價的基本標準。

如果一個項目立即開發可獲利l億，若五年后開發，由于價格上漲可獲利1．6億。如果不考慮資金的時間價值，根據1．6億>1億，可以認為5年后開發更有利。但如果考慮資金的時間價值，現在獲得1億，可用于其它投資機會，平均每年獲利15％，則5年后將有資金2億，還是現在開發有利。(5年后獲利=1x(1+15％)5—2億)

5)屯卦一資金渠道要暢通。企業資金的再生產要像水渠一樣暢通。修筑水渠艱難，維護其暢通無阻、保持水質純潔也并非易事。這也印證了現在房產企業成本管理的重點，從純粹的“利潤”到保證“資金鏈”暢通的必然規律。

6)井卦一代表企業職工的薪金發放。水乃生命之必需，財為生活之源泉。井水不枯的條件是供需平衡，企業保持效益的根本是員工薪賞發放要恰到好處。

7)蹇卦——代表財務審計，避免觸礁的有效措施。航船觸礁在于不能隨時透視水下情況，企業觸礁在于不能及時檢查財務情況。成本結算的審核，是對企業生產過程的一次檢驗，優秀的成本管理者，必須從中找出企業的漏洞，并加以改進。

8)比卦一代表財務管理的財務報表，增加透明度是萬眾一心的前提。想營造一種齊心協力、眾志成城的人文環境，必須要公開資金周轉和利潤情況，增加經營透明度，做到讓員工心中有數。

綜述

篇（3）

一、民居建筑倫理與“三位一體”建筑倫理觀的提出

建筑與人類生活總是形影不分，建筑對于人類的重要性不言而喻，從人類起源到智能社會兩者總是息息相關。從原始人類以休憩為主要功能的住所發展到現在林林總總的各種功能的建筑類型，形成了豐富的建筑體系。當代的建筑類型從 功能性質上分大致可以歸納為：政治建筑、宗教建筑、市政公共建筑、風景園林紀念建筑和民居建筑等方面。其中民居建筑是其它建筑的根本和基礎，是民生保障的最直接表現，也是個人生活和精神上最私密的空間體。日常生活的人倫觀在民居建筑上是直接的體現，民居建筑的倫理性探討可以普化到其它功能建筑的借鑒中，并成為建筑倫理體系的軸心。

對于民居建筑倫理功能的探討離不開其中的相關元素，或者說是相關的載體。這就涉及到建筑倫理學的核心問題構成，是討論人在建筑中關于倫理道德的相關問題。于是“人”與“建筑”便理所當然的成為主體元素，聯結人類活動的本體“人”與形而下者“器”中的“建筑”是要尋求兩者間形之上的“道”，這種“道”就是人與建筑間內在的倫理關系。對于民居建筑倫理功能的探討，就要使三者一體化的框架建構，“人”、“神”、“宅”三位一體倫理觀的提出就是基于這個要求。這其中“神”表示影響建筑活動的內在倫理功能，這種精神特質的總稱，“宅”是表示特指傳統民居建筑。

二、“人”、“神”、“宅”在“三位一體”建筑倫理觀里的職能

1.“人”性之本

人作為萬千世界中的一員，他即有自然性的一面又有社會性的一面。作為自然物他需要從環境中涉取能量以滿足肉身的生存與生長，這就構成了人類追求的基本要素，他們需要食物、需要蔽護、需要傳宗接代。同時人又是區別于其它物種具有人類自身的社會性，人是群居動物和智能動物，這就通過長期的生活經驗與環境實踐形成了創造性的營造活動，以及人與人之間的關系活動。人之所以為人，就是學會了在勞動中進行能動的創造，并使環境盡可能的為我所用。站在人自身的角度來看待人類本體，“以人為本”的自然、社會性活動始終是歷史進程中的第一要素。脫離這一根本立足點，談論一切其它事物的發展根源都是空而無根。

2.“神”是人進行社會性活動關系的體現

人的理性思維使他們不斷的追求自身的人生價值，也就是怎樣使自己的生存環境更加的舒適與美好。僅僅從人的自然屬性去看待人類活動，避免不了占有與享樂欲望的無限膨脹，最終將導致淪于個人與群體間的矛盾和動蕩，也就失去了作為人類群體的社會性特質。在長期的社會實踐中，在人類如何改造自然、如何順應自然的種種限制中，積累了許多原始的社會經驗，而這種經驗對自身的生存和發展起著重要的推動作用。最終也就在經驗價值的指導作用下構成了最初人類社會的共同認識和看法，并而形成一種約定俗成、習以為慣的作法。這些具有總結經驗性的社會活動指南，演變成各種人類的禁忌活動、崇拜與信仰活動，這些就是人類在進行社會活動的關系體現，倫理道德、精神信仰的概念也就在無形中產生了。人類社會的共同進步就促使著精神觀念上的約定、禁忌來規范和限制各種社會活動。

3.“宅”——倫理觀的物化載體

“宅”作為人們日常生活的中心空間，同時也是一個家庭社會關系反映的結點。它不僅是作為圍合空間起到基本的蔽護功能，也是同居一個空間下人類群體的精神家園。以彝族傳統宅空間原型為樣例可以看到：從原始宅型用于護火功能，漸而演化為生活空間的火塘形象和崇拜火的精神中心；自然、社會倫理觀形成的“風水”學，移嫁到了宅院落成的選址指導；長幼有序、男女有別的的倫理觀念，也在宅內空間的功能區分得到了體現。這些種種富于經驗性質的倫理觀，無不影響著宅體成形的各個方面，進而構成了宅空間具有它獨特的外部特征和室內構成。“宅”的歷史發展進程中，解決了作為休憩的功能外，也是人類內在倫理觀外在物化的結果。反過來在窺析宅形成的根本動因，不僅要分析其物理形態的作用，也要分析其社會關系形態所帶來的驅使影響。

三、傳統民居建筑學與倫理學的結合

作為狹義的建筑學，它是技術與藝術的結合，并使之運用于實踐活動，屬于一門實踐型學科；而傳統的倫理學則留于紙面，以哲學的學術研究方法來辯證事物出現的根源，屬于理論性的學科。應用倫理學的出現，其特點就在于融合兩者的交叉性，使倫理學的能夠應用到建筑學中，并起到指導實踐的作用。“單一的建筑學只回答“是什么”和“怎么做”，不回答善與惡的問題和在復雜的建筑活動中“該做什么”的問題。而人們在建筑設計和營建之前和之中不可能不回答這個問題，因此在建筑學的研究中就存在著價值判斷的問題，其中包括道德價值和非道德價值。而道德價值自然就是典型的倫理問題了。所以從倫理角度研究建筑學無疑是建筑學發展的需求。”把對建筑的一種倫理觀念、原則準則、價值判斷的研究植入到現代營造建筑的過程中，賦予技術與藝術以人文氣息，使作為以人為本的建筑空間變得更富于精神關懷和更加的立體。民居建筑倫理學的提出是要從人類本體認知自身的生活方式，尋求民居建筑存在的地位、價值準則，并使這種認知形成系統的指導作用，讓新興的民居建筑在形成過程中受到社會倫理觀的制約，以此達到其所體現的當時當地的倫理風貌。

四、建筑倫理功能在新民居建設中的運用探索

1.符號與象征——典型傳統物質形態的傳承

歷史的長河總是在無時無刻的淘煉著人們生活環境的方方面面，包括生存在這個環境中的人類自身。歷史是動態發展的，人類文明也在不斷的邁進。相應的是傳統文化的不斷積淀，新事物新文化的不斷衍生。傳統的事物不可能長久的屹立于社會的新時期，但新事物也不可能斷開與傳統之間的繼承關系。新民居建設是人類自身對生存環境的改造與發展，也是人類文明進步的一個必然印跡。在新民居建設中怎樣傳承歷史積淀的優秀傳統文化，這就需要應當代社會人類的需求，有選擇的繼承與發揚。這就出現了關于典型性傳統物質形態的傳承形式——符號與象征。傳統的具有典型性的符號，往往有著普遍的象征意義。“當我們試圖給一個超越他們（人類自身）的理智和智力極限的事物，賦予一種意味時，他們就會創造出各種各樣的象征。需要指出的是，建筑本身的意義遠大于其功能；它不是一系列房間的組合，不是部分的綜合。同時或多或少要表達的意思是，一種平衡存在于現實事物與精神事物之間。”這種符號的象征意義給予了新民居建設中，一種傳統文化、倫理序列一脈相承的傳承方式。這種符號形式的象征手法在現今的新民居建設與改造當中起到了重要的作用，并形成了大家普遍認同的營建方式與手段。象征符號的具體應用手法在不同的設計人員中卻有著不盡相同的表現。這就又導出了關于“形似”與“神似”的相關論題。有些人對于傳統符號的運用只是硬搬其形態嫁接于新的建筑構件中，而產生的效果就是僅僅的形似于外貌，帶來的后果就是傳達一種畸態的象征概念。建國初期的北京十大建筑（圖1），引起后來風靡全國的“大屋頂”形式，遭到了后人的詬病。這就是一種符號的硬搬植入所造成的消極效果。對于民居建設中象征符號的理解與運用，吳良鏞先生提出了自己的觀點：采用“抽象繼承，遷想妙得”的原則。“所謂‘抽象繼承’是指從建筑傳統中：第一，將傳統建筑的設計原則和基本理論的精華部分（設計哲學、原理等）加以發展，運用到現實創作中來；第二，把傳統形象中最有特色的部分提取出來，經過抽象，集中提高，作為母題，再用到當前的設計創作中去。……所謂‘遷想妙得’，‘遷想’是將自己的想象力深入到對象的形象中去，‘妙得’是指把握對象的真正神情。”這是一種對于象征符號形似與神似相融合的設計手法，為設計人員們開辟了一條新思路，亦或是一條新途徑。吳良鏞主持的北京菊兒胡同改造就是他對于傳統象征符號傳承手法的一次探索與實踐（圖2）。

圖1 老北京十大建筑之北京民族文化宮 來源：網絡

圖2 北京菊兒胡同改造項目 來源：網絡

2.“人神共居”——傳統生活方式的沿襲

在對于新民居建設與更新中，只注重符號形式與物質形態的提煉與融合，卻仍未完整的構建民居存在的根本意義，也就是未完整的表達民居住宅的立體功能價值。民居建筑只是人們生活環境系統的一個中軸點，根據道薩迪亞斯的人類聚居學觀點，人類聚居環境由五大要素構成完整的系統：居住系統、人類系統、自然系統、社會系統和支撐系統（圖3）。各個系統相互關聯、影響，處于其中的居住系統同樣受到其他關聯系統的影響，只有各個系統都良性發展，才能構成完整立體的人居環境。人類系統與自然、社會、其它支撐體系構成聯結的就是人類日常生活方式的體現。而傳統的生活方式，蘊涵著深厚的人與環境關系和諧相處的倫理秩序積淀，只有在民居建筑營建過程中，納入傳統生活方式的考慮，才能真正體現建筑形式象征與精神倫理的融合，新的生活方式秩序才得不再混亂和無方向性。例如傳統彝族的倫理觀里，信奉萬物有靈，祭祀與宗教活動是他們日常生活中得以精神慰藉的重要組成元素。而在新民居規劃中，就應考慮祭場、土主廟的設立，以及設立的方位與位置考慮。在民居中如何繼承彝族火塘文化，臥室的設置中考慮家支權力與方位的關系問題，空間的使用與性別的禁忌問題，民族顏色的喜厭問題等等。如果只單純的考慮建筑物理性能的改善，只是硬性指標水平的提高，而喪失了建筑的精神功能。人神相通，人神共居才是民居建筑讓人感受到幸福的最終目標。

圖3 人居環境組成的五大系統

來源：吳良鏞《人居環境科學導論》

3.規范與評價——建筑倫理學的實踐指導

系統規范的評價體系是支撐建筑倫理學用于實踐指導的唯一途徑。這種規范與評價不能僅僅流于口頭的理論呼吁，而是要通過相關部門建立起具有指導實踐功能的條文體系。以準則、規范式的形式公諸于業內。其中內容的撰定因基于大量的民間實地調研和可行性理論分析，分為不同角度人士內的參照系。使用者、設計者、政策管理者、社會人員等都要有相應的規范系統，應用鼓勵、允許、禁止等不同程度的責任措詞來形成系統內的執行程度和方向。而作為職業建筑活動的建筑師、規劃師以及工程人員更應是進行規范別人和自我規范的主體。以一個新民居建設項目為例，應分為建設活動的不同階段，在不同階段遵循實施相應的措施手段。一般可分為初步設計、進階完善設計、項目實施、實踐能動反饋等階段：

（1）初步設計階段

初步設計階段也就是項目的前期調研與可行性研究，包括整理與搜集目標項目相關的自然倫理關系、社會倫理關系分析，分重點、次要、參考不同程度等級的參照級別來進行初步的方案構想與形體概念，制定項目理念的大方向和規劃體系，為后期的完善設計提供指標。

（2）進階完善設計階段

在完成目標構想下進行的物理性設計階段時，用建筑倫理準則去驗證項目方案的適合程度與價值性，并根據出入調整方案細節，以最大程度上符合要求準則，并最終交付實施。

（3）項目實施階段

該階段工程施工應以設計圖紙為準進行相應的項目實現，如在施工過程中發現相互間的矛盾與沖突，應及時與設計師溝通，可進行相應的調整與改善。

（4）實踐能動反饋階段

項目完成投入使用后，應進行相應的跟蹤調研，聽取使用者所反饋的信息資料，并及時納入后面的設計參考中，使建筑活動有一個互動關系，達到動態設計的原則。

五、余論

1.在建立以建筑倫理學為指導民居建筑實踐準則的同時，如何把握這種指導準則運用于不同民族建筑的普遍性作用。

2.建立以建筑倫理學為指導民居建筑實踐準則的參考標準體系，制定細則，以什么方式呈現，具體包括哪些內容，內容的評判等級，評判目標，評判對象有哪些等等。

3.建筑倫理學對于民居建筑類型的指導思想，能否適用于其它類型的建筑體系。

參考文獻：

[1]陳喆.建筑倫理學概論.北京:中國電力出版社,2007年.P11

篇（4）

1 新公共管理理論的含義

在20世紀爆發了一場聲勢浩大的政府改革運動，西方許多國家都因此改變了公共管理模式，而這場政府改革運動就被稱為是新公共管理理論。在這場新公共管理運動中受到影響最大的就是西方各國的政府行政管理，徹底改變了傳統行政管理模式，在政府管理思想和職責上進行了改革，吸取了私營企業中的管理經驗，將這些先進地管理經驗融入到政府管理模式中，用私營企業的管理模式促進政府部門的工作效率，在這個過程中就出現了政府、社會、顧客三方，如何將這三方之間的關系協調好才是政府部門最為重視的。同時在新公共管理理論中主要提倡以下幾點觀念。

1.1 要將政府職能明確區分，多元化管理

在新公共管理理論推行后各國政府就注重將政府的管理職能都明確清楚，不再是傳統管理模式中的混亂狀態，政府在其中主要做的是掌握全局，將政府各個部門都發揮出其各自的作用，將各部門之間緊密聯系起來，相互協調，以服務人民為主體。

1.2 政府將公民擺在客戶的角度

在新公共管理理論中明確提出了政府部門要改變對公民的思想觀念，要將公民作為政府的顧客，政府存在的目的就是為了服務公民，根據公民的需求制定不同的服務政策，要嚴格禁止的出現，要將公民擺在首位，急公民之所急，想公民之所想。

1.3 政府部門要借鑒私營企業的管理模式和經驗

在傳統政府管理模式中容易出現各部門之間的混亂狀態，沒有明確的分工，這時政府部門就應該積極借鑒私營企業在管理過程中的先進經驗和手段，這樣不僅可以提高政府部門的工作效率，還可以為人民提供更優質服務，加強政府的執政能力和權威性。

1.4 政府部門要建立競爭機制

在新公共管理理論中提出了政府工作效率差的問題，這些問題的出現主要是政府部門在行政管理過程中沒有壓力，這樣就會得過且過，不能帶動政府行政人員的積極性。所以政府部門就應該吸取新公共管理理論中的內容，將政府管理模式進行改革，將競爭機制引入到政府管理模式中，通過競爭機制帶動各個部門之間的競爭，這樣就會在競爭中提升各個部門的工作效率，也刺激行政人員的積極性，同時也更好地為人民服務。

1.5 政府職能的優化和調整

傳統政府管理模式中，管理手段過于單一，政府職能混亂，很多部門根本不能分清自己的職能，這樣就給政府行政工作的開展帶來了很多困難。在新公共管理理論提出后，各國政府都對政府管理職能進行了反思，在反思后對政府職能進行了優化和調整，加強了政府職能的明確性，在出現問題的時候政府部門能更快地處理。

2 我國公共管理理念的實質

在我國通常將公共管理成為是行政管理，其實也就是指政府部門的一切管理職能，不會存在盈利性質，近些年我國也針對新公共管理理論的提出進行了反思，在反思過程中將我國的政府職能進行了明確分工，同時還建立了第一部門、第二部門，在這兩個部門之外還成立了第三部門，三個部門的出現也就預示著我國政府管理模式的完善，由前兩個部門執行政府權力，同時由第三個部門對政府權力進行監督管理，隨著我國第三部門的逐漸壯大，社會主義市場經濟體制也在不斷完善，第三部門在公共管理中的地位也在日益增加。

3 借鑒新公共管理理論，運用于我國公共管理實踐

由于近些年我國政府對于管理模式的逐漸重視，對新公共管理理論的出現采取了一系列的措施，不斷加強我國政府職能的工作能力，將人民作為政府服務的對象。

3.1 對政府職能進行規范，建立服務型政府

新公共管理理論的出現，對于我國政府管理模式的改革帶來了巨大影響，我國政府傳統管理模式中管理手段過于單一，不能將政府職能充分發揮出來，而且在政府管理過程中經常出現問題，這就給政府職能的權威性帶來了威脅，很多管理方式都跟不上時展的腳步。在這個過程中政府部門首先要考慮的就是對政府角色和職能進行重新定位，要將政府、社會、與公民之間的關系重新規劃，尋找最為適合我國改革發展的管理模式，要將權力分散給第二部門和第三部門，接受第三部門的監督，在行政管理過程中尋找不足之處，然后進行改正，將政府建設成服務型政府。

3.2 大力培養第三部門，打破經濟市場的壟斷局面

在新公共管理理論提出后各國政府都將目光投入到其中，很多國家都在對政府管理模式進行改革，我國政府在此方面也不例外，對傳統政府管理模式進行了反思，借鑒新公共管理理論中的政府多元化管理模式，在我國政府行政管理中進行初步試驗，在很多地區都出現了許多非盈利機構，這些機構的出現一方面是為了帶動當地經濟的發展，另一方面就是要對當地政府的行政管理進行監督，避免政府部門貪污受賄問題的出現。政府部門首先要將第三部門的職能進行詳細規劃，不能將第三部門只是作為一個形式，要培養專業的人才組建第三部門，在市場經濟體制方面也要進行改革，政府部門要吸取私營企業的管理經驗，改變原有的管理模式，要對一些重要物品進行政企合作，改變政府壟斷的局面，根據人民的需求進行政策上的改革，在權利的行使上要保持民主的原則，將群眾的需求作為政府服務的重點。

篇（5）

關鍵詞:新公共管理理論　內涵　啟示

    20世紀70年代末以來，西方國家出現了聲勢浩大的政府改革運動，盡管不同國家在改革的具體措施上有著各自的特點，但改革中改革原則和基本價值取向上的相似性，使人們普遍認為一種區別于傳統政府管理模式的新的公共管理模式正在出現。這種新的政府管理模式就是新公共管理典范。在實踐上，“新公共管理”代表著與傳統公共行政模式之間的決裂，在理論上，新公共管理理淪也普遍被認為是一種不同于傳統公共行政理論的新的理論范式。鑒于“借鑒人類政治文明的有益成果”的立場，如何立足于我國的實際來理解和把握新公共管理的改革實踐及其理論實質，成為我們理論研究中的一個重要問題，這是我們正確評價新公共管理理論的基礎，也是我們借鑒西方文明的前提。

                      (一)

    在基本理念上，新公共管理理論認為管理功能是社會發展和經濟持續增長的關鍵因素，通過“管理”功能對勞動力要素和復雜的信息技術、組織技術、物資形態商品的生產技術的有效組織是社會生產力進步的保證。因此，管理是一項重要的、分離的和特殊的組織功能，并且管理者必須擁有合理的“管理權限”。“新公共管理”的信條就是“讓管理者來管理”，這是良好管理的基本準則。新公共管理理論認為，良好的管理可以通過引進私營部門中的良好商業實踐在公共部門中實現。

    具體而言.新公共管理理論的主要包括以下內容

    第一，崇尚政府管理職能的市場化。政府管理的市場化包含多層含義，首先，指政府公共服務生產的市場化或私營化。既然傳統政府管理模式中管理績效低下，公共服務的生產效率低，成本高，因此，以市場化的方式來生產和提供公共服務成為優先選擇。其次，競爭的重要作用。新公共管理理論認為，競爭是市場機制發揮作用的核心力量，公共服務的市場化如果導致私營企業壟斷性的生產地位，將一樣是沒有效率的。因此，關鍵在于在公共部門創立內部市場競爭機制，通過競爭來產生高效率和低成本，以改進政府績效。最后，私營部門的管理理念和技術優越于公共部門，并可用于公共部門，公共部門和私營部門管理之間的區別是一種假象。因此，政府應移植私營部門的管理技術和方法，使政府管理更貼近市場化。

    第二，推崇自由化的管理。新公共管理將政府困境理解為低劣的管理向題，認為公共管理者是專業人士，政府部門的不良績效不是他們缺乏管理能力和不履行職責的結果，而是“壞制度”的結果，是繁冗笨重和不必要的規則、規制及其他約束嚴重束縛管理權威和管理能力的結果。新公共管理倡導者指出，真正履行管理職能的管理者只有非常有限的管理權限，在實施管理權威方面要受制于細節詳盡的財政預算規程、人事規則、采購制度、審計制度而喪失管理的靈活性，無法對變化的環境或者顧客需求做出回應。正如撤切爾夫人任命組建的“雷納效率小組”在研究“下一步行動”改革過程中所發現的那樣，“公務員招募、解廟、晉升、薪酬、工作時間、安置、分類、工作組織以及TT(信息技術)的使用等，都不在各個層次上多數管理者的控制之列”，大多數管理者缺乏對組織進行有效管理所必須的權威和靈活性，管理權威與管理事項嚴重脫節。因此，改革策略的設計就必須合理賦予管理者以有效的管理權威，讓管理者從政府繁文紹節的枷鎖中解放出來，如在財政、預算、人事、采的和審計等方面解除不必要的規制和控制，解放管理者的管理能量，放手讓管理者來管理。

    第三，強調管理的政治性質。要求公共管理者拋棄傳統政府管理模式下政治與行政嚴格分離的教條，正視政府管理中大量的政策性行為，明確認識公共管理是在特定政治環境下的管理行為。對管理的政治性質的強調，要求在加強政府內部管理的同時，公共管理者必須有能力積極參與政策制定，處理與不同部門、組織以及與大眾媒介和公眾的關系，樹立“顧客”的觀念意識，以政治性的眼光來對待公共管理與外部環境的交互關系。

    第四，倡導企業家型領導者。新公共管理理論認為，公共管理人員與市場中的理性經濟人一樣，有著自我利益最大化、逃避責任、機會主義、自我服務、欺詐以及導致道德風險行為的內在傾向。那么，為什么具有同樣人性特征的私營管理人員和公共管理人員在管理績效上會有優劣之別?原因自然不在于自利的人性，而在于管理環境的差別。繁冗的程序規則構成的管理環境嚴重壓抑了管理者的管理權威，導致了低劣的政府績效;相反，私營管理環境能有效疏導和利用私營管理人員的自利、機會主義和風險意識，使得他們能運用信息和管理能力適應激烈變化的外部環境，引導組織的發展，創造良好的管理績效。具有相同人性特質的公共管理人員在相類似的管理環境下也可獲得同樣的績效。因此，改革的著眼點就是要設計一個恰當的制度環境，使公共管理人員擁有充分合理的管理權威。

                       (二)

篇（6）

一、 傳統公共管理的發展及弊端

新公共管理師一套理論群的聚合，是相對于傳統公共管理而言的，因此說首先需要了解一下傳統公共管理的形成及其在發展過程中出現的諸多問題。

在傳統公共管理中也有許多不同的理論流派，大體可分為早起以威爾遜為代表的政治與行政二分、韋伯為奠基人的官僚管理理論以及科學管理理論。在這些傳統的公共管理理論與實踐中，官僚體制行政模式從它產生之日起就在組織領域擴大其范圍，以至于成為傳統公共管理的核心機制。官僚行政模式中有明確的層級劃分，一切以職位為導向，強調體系中的法理權威，

但完美的理論畢竟只是理論，而且是在當時的社會環境基礎上形成的，更何況諸多理論本身也不是完美的，官僚體制在社會的政治、經濟和社會結構的變化中開始問題重重。工業時代逐漸成為過去，代之的是后工業社會或者說知識經濟時代，人們對公共服務的要求越來越高，

這種弊端最根本的是體現在其“X—無效率”上，所謂“X—無效率”，簡單來說就是由于行政組織規模的龐大和壟斷地位，使得其對成本的控制和產出的期望變弱，表現的沒有想象中的那么有效率，這種無效率主要是由于缺乏競爭引起的。由于無聊率的存在，公共服務成本高昂，質量低劣。

二、 新公共管理理論的理論基礎和內容

新公共管理并沒有一個統一規范的定義，而且在各國的實踐中也表現出一些差異，因為它是建立在多個相互支撐和聯系的理論上的。這些理論一方面成為新公共管理的來源，又是新公共管理的主要理論觀點。概況起來主要有以下三個方面。

(1) 、新自由主義經濟學。主要是新制度經濟學中的交易成本理論和委托理論。交易成本是指事前簽訂契約、事后監督和實施它的各項費用之和。

    交易成本普遍存在于人們的各種交易行為中。這種成本的控制和減少需要合理的制度安排和制度創新。從交易成本觀點來看，官僚機構壟斷公共服務生產的傳統模式無疑以巨大的成本為代價的，無法實現資源的優化配置。

委托理論主要用于描述在所有權、控制權兩權分離和利益分割的情況下，委托人和人之間的關系模式以及行為動機與股則等問題。該理論的基本思想包括以下幾點：（1）委托人和人之間存在信息的不對稱。（2）人是從自身利益出發的，因為信息的不對稱，可能采取機會主義行為。（3）委托人預期效果的實現依賴于人的行為和委托人的制度供給。因此新公共管理理論提倡短期合同和激勵機制的建立。

（2） 公共選擇理論，公共選擇是指非市場的集體選擇，也即政府選擇。把經濟學的研究方法在可曾體制方面的具體應用就是所謂的“公共選擇理論”。該理論認為要改善官僚制的運轉效率、消除政府失靈的根本途徑就在于取消任何形式的“公共壟斷”。在公共部門中恢復競爭，引入市場、準市場機制。

（3） 工商企業管理學。私人管理與公共管理之間有很多相似之處。因此，新公共管理充分利用了工商企業管理學中的諸如激勵、組織、控制等理論和方法。將其應用在公共部門管理之中。

三、 新公共管理理論評價

對新公共管理理論的評價不能僅僅從學理角度分析，因為它的產生初衷就是努力改善傳統公共行政的低效率，這使得它具有濃烈的實踐色彩。具體說來，對新公共管理理論的評價有以下幾點：（1）從西方一些國家如新西蘭、英國、美國等國家的改革實踐來看，新公共管理取得了巨大成就，在改善政府效率，控制成本方面起到了不錯的效果。（2）在實踐中雖然成就斐然，但暴露出的問題也深刻折射出新公共管理在理論上的一些缺陷與不足，其經濟學理性經濟人假設過于片面，以至于新公共管理的激勵機制和競爭機制都以此為前提和標準。

四、 新公共管理理論在我國高等教育的實驗——萬里模式

當代高等教育改革和發展的重要任務之一是建立完善合理的現代大學制度。在我國高等教育改革的進程中,如何構建既符合現代社會發展的要求又遵循高等教育發展規律的現代大學制度,一直是高等教育理論工作者和實踐工作者共同關心的熱點問題。浙江萬里學院的辦學改革與創新就是吸收了新公共管理理論和一些相關理論，在我國高等教育體制創新中取得實踐性成果。

浙江萬里學院的前身是浙江農村技術師范專科學校。但隨著社會發展和學校辦學內外部環境的變化,到20世紀末期,學校面臨著諸多難以回避的生存和發展問題:生源不足、規模偏小、經費短缺、設備陳舊、師資外流等,辦學舉步維艱。也正是在危機時刻，萬里學院開始了改革之路，在短短八年發展迅速，得到了社會的高度好評。那么萬里模式的核心和成功的關鍵是什么呢？這就必須尋找其理論基礎的支撐。在對萬里模式的考察中，發現很多機制都是和新公共管理理論相一致的。體現在以下2個方面：（1）以市場理念形成的利益統一機制是“萬里模式”產生和發展的根本動力。在學校層面和學院內部引入競爭機制，提高了學校的行政效率和教學質量。（2）以科學的管理制度形成的權力制衡和效率機制是“萬里模式”的根本保障。政府推出辦學者的身份，僅僅作為委托人，不參與實際的校內管理，同時成立萬里集團負責學校的資金籌措的問題。從而實現各方的專長。

（3） 以學生為中心，強調學生對學校的滿意度，這也和新公共管理中以公民作為顧客的觀點相一致的。

總之，高等教育作為公共部門是整個公共部門改革的重要環節之一，而且當今對高等教育的改革呼聲不斷，如何在理論上和實踐上實現高等教育的制度創新，新公共管理理論可以提供重要的借鑒意義。

參考文獻：

篇（7）

一、新公共管理理論與新公共服務理論的興起

進入20世紀70年代，西方發達國家在經歷了一個快速發展期后，開始陷入經濟滯脹階段。在福利國家理念的推動下，政府職能不斷擴大，機構臃腫，效率低下。與此同時，經濟衰退，政府財政壓力空前明顯，民眾的不滿程度越來越嚴重。幾乎同一時期，科技革命和全球化浪潮席卷整個世界，特別是信息技術的影響，政府面臨的外部環境更加復雜，公共事務的多樣性以及政府不可治理性的加劇，以韋伯官僚制思想為基礎的傳統行政管理體制越來越難以適應時代的需要。在如此緊迫的形勢之下，西方國家紛紛進行改革，掀起了一場聲勢浩大的公共行政改革運動，隨即蔓延至整個世界，后稱為新公共管理理論運動。

新公共管理理論在風靡西方國家之時，就遭遇了多方面的責難與批評。基于對新公共管理理論的反思，美國著名行政學家登哈特夫婦提出了新公共服務理論。新公共服務理論不是對新公共管理理論的全盤否定，而是一種理性的批判。新公共服務理論肯定了新公共管理理論對于提高政府管理的質量和效率，以及推動政府行政管理體制革新的巨大貢獻，然而，與新公共管理理論所強調的企業化管理不同，新公共服務理論主張將公民置于管理活動的中心，強調公共管理的本質是服務，政府的任務是幫助公民明確表達并實現其公共利益，而不是去控制社會，即“服務而非掌舵”。新公共服務理論重視公民的主人公地位，希望與公民實現合作共治。

二、新公共管理理論與新公共服務理論的比較

（1）顧客與公民角色之爭

新公共管理理論把企業與顧客之間的關系比作公共部門與公眾之間的關系，他們認為公眾就是顧客，政府應該具有企業家精神，充分了解顧客的需要，從顧客的反饋獲取信息，并且提供多種服務供其選擇，幫助顧客找到并實現其利益。而新公共服務理論表示顧客和公眾是有明顯區別的。顧客只是為了盡快獲得對自己最優的利益，作為消費者，他只能處于一種被迫選擇消費的地位；而公眾作為公共活動的參與者，不僅是公共服務的享受著，也是責任的承擔者，是政府的所有者，是國家的主人。現代意義上的公眾，其內涵要比顧客的概念更加廣泛。

（2）個人利益與公共利益之爭

新公共管理理論認為政府的使命就是幫助顧客表達并實現其公共利益，也就是說，顧客自身的個人利益是最重要的選擇，公共利益也是為個人利益服務的，個人利益遠優于集體選擇。新公共服務理論則明確反對個人利益優先的導向，主張重視集體利益的實現，他認為集體利益是公眾通過對話協商的共同價值取向，是所有公民共同參與的成果，不僅可以增進彼此間的交流，更能體現共同價值觀的目標。

（3）效率與公平之爭

新公共管理理論認為管理就是一種工具，其目的是提高效率。政府采取企業化的管理方法，通過科學技術手段，最大限度的降低成本，提高效率。新公共服務理論的代表人物登哈特表示，一味的效率優先只會讓政府部門機械化的降低成本，而忽視了政府提供公共服務的真正目的。公眾需要的不僅僅是高效的行政管理，他們更關注高效之中社會的公平。我們在提高政府服務效率的同時，要關注公共行政的價值塑造，在公平的視角之下提高服務效率。

（4）民營化的成本之爭

新公共管理理論認為政府在提供公共產品和服務時，要逐漸朝著民營化的方向轉變，也就是把政府直接提供的服務外包給企業來提供，從而降低行政成本，提高公共服務的選擇和質量。新公共服務理論認為政府組織機構企業化的過程中，腐敗和不道德的行為都有增加的傾向。從另一個方面來說，腐敗無疑是進一步隱性地增加了政府提供公共服務的成本，助長了不道德行為的蔓延，而且遠不于政府獨自提供服務時的公平。因此，必須注重民營化過程中公民精神，促使公共組織朝著有利于公共利益的方向發展。

三、結論

從新公共管理到新公共服務的發展來看，新公共管理理論的核心是以利益為導向，引入市場機制，建立企業化政府。政府要充分發揮市場機制的作用，提高公共服務的質量和效率。公民即顧客，政府部門要找到并實現顧客的價值取向。而新公共服務理論堅持公民是國家的主人，追求公共利益，重視民主對話進行溝通協調的合作共治；政府的作用是服務，民主觀念和公共利益是一種高尚的追求，貫穿于公共管理的整個過程之中，并且應該在組織中確立。新公共服務理論不是對新公共管理理論的全盤否定，而是一種理性的批判，我們應該進行科學的比較和分析。（作者單位：云南民族大學管理學院）

參考文獻

[1]陳振明等.政府再造：西方“新公共管理理論運動”述評[M].北京：中國人民大學出版社，2003，4.

[2]裴峰，農衛東.從新公共管理理論到新公共服務理論――西方公共行政理論發展的新趨向[J].上海交通大學.2004，3.

篇（8）

【關鍵詞】

公共管理；鐘擺效應；公平；效率

公共管理，譯自英文“PublicAdministration”，因而，有的學者也將其譯為公共行政、行政管理等。自1887年美國學者威爾遜發表文章《行政管理學之研究》一文，主張政治與行政分離以來，公共行政作為一門獨立的學科，獲得了快速而長遠的發展。公共管理是公共行政的一個分支學科。1991年在美國舉行的公共管理學術研討會是其產生的標志。自此之后，公共管理學、公共行政、公共政策分析其同組成了公共部門管理研究的三大方向。王樂夫等人認為：公共管理學是研究以政府行政組織為核心的各種公共組織管理公共事務的活動及其規律的學問。在某種程度和范圍內，公共管理與公共行政可以互相替代，但公共管理并不能替代公共行政的全部[1]。公共管理學研究的核心關系主要有三對：公平與效率、政府與市場、政府與社會。其中，公平與效率是政府處理自身與市場、社會關系的前提，是三對關系的核心。

一、相關概念

（一）鐘擺效應鐘擺，原指時鐘機械的一個部分，通過左右搖擺產生動力以轉動齒輪，進而使指針勻速轉動以指示時間。后來，學者將這種現象運用到政治學研究領域，用以解釋某一陣營在一次選舉中獲勝后，會因為選民不想一黨獨大的心理，而使得該陣營在下次選舉中容易失敗的政治現象，即鐘擺效應（PendulumEffect）。在公共管理學中，同樣存在以“公平”與“效率”為兩端的鐘擺效應，“公平至上”還是“效率至上”的問題總會在一定的時間內被反復討論，并各占上風。

（二）公平與效率對于公平，較一致的觀點是將其視為一種價值判斷和行為規范，在這種價值判斷及行為規范下，公民基本上能夠實現權利、義務、經濟、機會等各方面的一個相對均衡。因此，公平不是絕對的平均、平等，而是一個相對的概念。在某些方面公平還可以理解為是一種心理感知，很難被量化。效率，屬經濟學范疇，是指資源的有效使用與有效配置。效率可從宏觀及微觀兩個方面去理解。宏觀的效率是指整個社會的資源是否得到了合理配置、有效利用，社會財富是否因此而得到增加；微觀的效率則是指生產要素的投入與產出比例。在很大程度上，效率是可以被量化的。公平與效率，二者相輔相承，既對立又統一。公平需要效率來保障，而效率則需要公平來體現。但同時，公平與效率又難以共存在。就公共管理而言，沒有絕對的公平，也沒有絕對的效率。因而，公共管理的目標總是在公平與效率之間徘徊。也因此，公平與效率的關系也成為公共管理學所要研究的核心關系。

二、公共管理理論發展過程中公平與效率的鐘擺效應

自1887年美國學者威爾遜發表文章《行政管理學之研究》一文，標志著公共行政或公共管理作為一門獨立的學科開始發展以來，公共管理理論對于公平或效率至上的討論大致可以分為四個階段：第一個階段為傳統公共行政理論階段。這個階段主張政府工作的科學管理，提倡效率；第二個階段為新公共行政理論階段。這一階段主張政府的職能在于社會職能，強調公平；第三個階段為新公共管理理論階段。這一階段主張發揮市場的作用及政府優化，強調效率；第四個階段則是新公共服務理論階段。這一階段的主張再次回到公平。由此可見，公共管理理論關于公平與效率的討論大致經歷了“效率—公平—效率—公平”的過程，并將公平這一主張延續至今。

（一）傳統公共行政理論傳統公共行政理論強調行政的獨立性，追求行政的有效性。其代表人物為威爾遜、韋伯和泰勒。威爾遜提出了政治—行政二分的觀點。他將政治與行政割裂開來，認為政治的重點在決策，而行政則是執行，行政可以獨立于政治之外。這一主張為公共行政學的建立提供了必要性。韋伯的學說為公共行政學的創立提供了理論框架。他認為，任何一種組織都是以某種形式的權威作為基礎的，且其組織成員之間存在著下級服從上級的合法性。因而，官僚制是實施統治是合理的形式。科學管理之父泰勒提出的科學管理理論，則為公共行政科學化、技術化的發展起到了推動作用。三人的理論學說共同推動著公共行政學作為一門獨立的學科發展，并使得公共行政開始著力于專業化、普遍化的管理原則和管理方法的研究，且將研究重點放在了管理的標準化、程序化及權力的合法化。這些研究或主張最終都使得公共行政往效率的目標前進。傳統公共行政理論雖然在推動管理科學化、權力合法化方面作出了較多的貢獻，但在老問題還未解決新問題又不斷出現的社會局面下，則顯得無能為力。在民眾對政府的質疑聲中，新公共行政理論提出了政府應承擔社會責任，政府進行公共管理的目標應是公平。

（二）新公共行政理論新公共行政理論的代表人物以美國行政學家沃多克、弗雷德里克森等人為主。1968年9月，在錫拉丘茲大學明諾布魯克會議中心舉行的以尋求公共行政發展方向為主題的研討會，標志著新公共行政理論的開端。弗雷德里克森的《走向一種新的公共行政學》一文及其著作《新公共行政學》，以及新公共行政理論代表著作《公共行政的精神》等，集中體現了新公共行政理論的觀點。新公共行政理論認為傳統公共行政理論過多地強調權威與效率，沒有承擔起社會責任，也沒有對公民需求加以考慮，于是造成了政府與公民之間的對立。鑒于此，新公共行政理論強調公平與民主，認為政府在追求效率的同時，應對公眾負責，應考慮公民的需要，并以承擔社會責任、實現公平為最終目標。基于此，新公共行政理論主張行政機構應進行相應的變革，建立一種有回應性、參與性的民主行政機構。與傳統公共行政理論最大的區別在于，新公共行政理論更注重“公共”二字，其對社會公平、政府社會責任、民主行政等價值的追求，使得公共行政學研究的范圍擴大、內容增多，極大地推動了公共行政學的發展。遺憾的是，新公共行政學并沒有在公共行政學研究的進程中成為主導范式。一是由于其自身缺乏概念和理論上的連貫性；二是由于其倡導的社會公平、社會責任等，過于理想化。但在后續的研究中，其對“公平”的追求仍為新公共管理理論、新公共服務理論等提供了可借鑒之處。

（三）新公共管理理論以管理至上的“新公共管理”學說是近現代以來指導歐、美地區政府改革的重要思想。新公共管理理論以奧斯本、蓋布勒等人為代表，在其著作《改革政府———企業家精神如何改革著公共部門》一書中，詳細的闡述了新公共管理理論的觀點與主張。新公共管理理論，常與“企業化政府”“、后官僚體制模式”“、以市場為導向的公共行政”等詞、句緊密相聯，可見其主張、學說與市場緊密相聯。但與公共選擇理論關注政府與市場、社會的關系，主張以減少政府干預、發揮市場作用來解決問題的觀點不同的是，新公共管理理論關注的重點仍是政府公共部門的內部。該理論主張通過市場機制來完善公共組織部門的管理。管理的自由化和市場化是新公共管理蘊涵的兩大基本理念。管理的自由化要求公共組織減少煩瑣、不必要的規定、約束和制約，讓管理者來管理；管理的市場化要求公共組織引進競爭機制以提高工作效率，并借鑒市場化的管理手段優化公共組織的管理。新公共管理理論的主張，具體表現在十個方面：第一，起催化作用的政府：掌舵而不是劃槳；第二，社會擁有的政府：授權而不是服務；第三，競爭性政府：把競爭機制注入到提供服務中去；第四，有使命感的政府：改變照章辦事的組織；第五，講究效果的政府：按效果而不是按投入撥款；第六，受顧客驅使的政府：滿足顧客的需要，不是官僚政治的需要；第七，有事業心的政府：有收益而不是浪費；第八，有預見的政府：預防而不是治療；第九，分權的政府：從等級制到參與和協作；第十，以市場為導向的政府：通過市場力量進行改革。新公共管理理論是學者們根據歐、美等地進行政府改革的實踐，總結其經驗而形成的思想。它將政府從公共服務提供者的角色中解放出來，轉而擔任公共服務促進者、購買者、參與者或監督者等多種角色，在大大提高了政府提供公共服務的效率的同時，對緩解政府財政危機也起到了很大作用。因而，新公共管理理論對歐、美等地的政府改革產生了重要的影響，甚至延續至今。但新公共管理理論仍遭到較多的爭議，尤其是其引入競爭機制的觀念使得較多的學者認為這會對社會公平、正義等帶來損傷。而在眾多的批評聲中，主張在以公民為中心的治理系統中重新定義政府角色的新公共服務理論開始占據有利地位。

（四）新公共服務理論新公共服務理論是在對新公共管理理論反思的基礎上形成的，其代表人物以羅伯特•登哈特夫婦等人為主。新公共服務理論認為，公共管理者在進行公共事務管理及執行公共政策的過程中，所應承擔的職責既非劃槳也非掌舵，而是建立一些具有整合力、回應力的機構，以向公民提供服務及放權為主要工作職責。其主要觀點集中在七個方面：第一，政府的職能是服務而不是掌舵；第二，公共利益是目標而非副產品；第三，在思想上要具有戰略性，在行動上要具有民主性；第四，為公民服務，而不是為顧客服務；第五，責任并不簡單；第六，重視人，而不只是重視生產率；第七，公民權和公共服務比企業家精神更重要。新公共服務理論是建立在對新公共管理理論反思和批判的基礎上，它雖然對新公共管理理論的內容進行了批評，但同時也保留了其優秀的部分。新公共服務理論承認新公共管理理論在政府改革方面所存在的重要意義，但同時，它又對新公共管理理論所存在的不足進行了補充、修正。新公共服務將公民參與、公共利益等納入公共管理的范圍，并對政府的角色給予了重新的定義，將政府定位于戰略管理的地位，從而拓寬了公共管理的深度和廣度，并將政府從細瑣的事務中解放出來，對公共管理進行宏觀規劃，使公共服務的提供更具合理性、有效性，更貼近公民的需求，更接近“公平”這一最終目標。可以說在某種程度上，新公共服務理論在考慮公平的同時，對于效率同樣給予的重視。

篇（9）

公共管理，譯自英文“Public Administration”，因而，有的學者也將其譯為公共行政、行政管理等。自1887年美國學者威爾遜發表文章《行政管理學之研究》一文，主張政治與行政分離以來，公共行政作為一門獨立的學科，獲得了快速而長遠的發展。公共管理是公共行政的一個分支學科。1991年在美國舉行的公共管理學術研討會是其產生的標志。自此之后，公共管理學、公共行政、公共政策分析其同組成了公共部門管理研究的三大方向。

 

王樂夫等人認為：公共管理學是研究以政府行政組織為核心的各種公共組織管理公共事務的活動及其規律的學問。在某種程度和范圍內，公共管理與公共行政可以互相替代，但公共管理并不能替代公共行政的全部[1]。公共管理學研究的核心關系主要有三對：公平與效率、政府與市場、政府與社會。其中，公平與效率是政府處理自身與市場、社會關系的前提，是三對關系的核心。

 

一、相關概念

 

(一)鐘擺效應

 

鐘擺，原指時鐘機械的一個部分，通過左右搖擺產生動力以轉動齒輪，進而使指針勻速轉動以指示時間。后來，學者將這種現象運用到政治學研究領域，用以解釋某一陣營在一次選舉中獲勝后，會因為選民不想一黨獨大的心理，而使得該陣營在下次選舉中容易失敗的政治現象，即鐘擺效應(Pendulum Effect)。在公共管理學中，同樣存在以“公平”與“效率”為兩端的鐘擺效應，“公平至上”還是“效率至上”的問題總會在一定的時間內被反復討論，并各占上風。

 

(二)公平與效率

 

對于公平，較一致的觀點是將其視為一種價值判斷和行為規范，在這種價值判斷及行為規范下，公民基本上能夠實現權利、義務、經濟、機會等各方面的一個相對均衡。因此，公平不是絕對的平均、平等，而是一個相對的概念。在某些方面公平還可以理解為是一種心理感知，很難被量化。

 

效率，屬經濟學范疇，是指資源的有效使用與有效配置。效率可從宏觀及微觀兩個方面去理解。宏觀的效率是指整個社會的資源是否得到了合理配置、有效利用，社會財富是否因此而得到增加;微觀的效率則是指生產要素的投入與產出比例。在很大程度上，效率是可以被量化的。

 

公平與效率，二者相輔相承，既對立又統一。公平需要效率來保障，而效率則需要公平來體現。但同時，公平與效率又難以共存在。就公共管理而言，沒有絕對的公平，也沒有絕對的效率。因而，公共管理的目標總是在公平與效率之間徘徊。也因此，公平與效率的關系也成為公共管理學所要研究的核心關系。

 

二、公共管理理論發展過程中公平與效率的鐘擺效應

 

自1887年美國學者威爾遜發表文章《行政管理學之研究》一文，標志著公共行政或公共管理作為一門獨立的學科開始發展以來，公共管理理論對于公平或效率至上的討論大致可以分為四個階段：第一個階段為傳統公共行政理論階段。這個階段主張政府工作的科學管理，提倡效率;第二個階段為新公共行政理論階段。這一階段主張政府的職能在于社會職能，強調公平;第三個階段為新公共管理理論階段。這一階段主張發揮市場的作用及政府優化，強調效率;第四個階段則是新公共服務理論階段。這一階段的主張再次回到公平。由此可見，公共管理理論關于公平與效率的討論大致經歷了“效率—公平—效率—公平”的過程，并將公平這一主張延續至今。

 

(一)傳統公共行政理論

 

傳統公共行政理論強調行政的獨立性，追求行政的有效性。其代表人物為威爾遜、韋伯和泰勒。

 

威爾遜提出了政治—行政二分的觀點。他將政治與行政割裂開來，認為政治的重點在決策，而行政則是執行，行政可以獨立于政治之外。這一主張為公共行政學的建立提供了必要性。韋伯的學說為公共行政學的創立提供了理論框架。他認為，任何一種組織都是以某種形式的權威作為基礎的，且其組織成員之間存在著下級服從上級的合法性。因而，官僚制是實施統治是合理的形式。科學管理之父泰勒提出的科學管理理論，則為公共行政科學化、技術化的發展起到了推動作用。

 

三人的理論學說共同推動著公共行政學作為一門獨立的學科發展，并使得公共行政開始著力于專業化、普遍化的管理原則和管理方法的研究，且將研究重點放在了管理的標準化、程序化及權力的合法化。這些研究或主張最終都使得公共行政往效率的目標前進。

 

傳統公共行政理論雖然在推動管理科學化、權力合法化方面作出了較多的貢獻，但在老問題還未解決新問題又不斷出現的社會局面下，則顯得無能為力。在民眾對政府的質疑聲中，新公共行政理論提出了政府應承擔社會責任，政府進行公共管理的目標應是公平。

 

(二)新公共行政理論

 

新公共行政理論的代表人物以美國行政學家沃多克、弗雷德里克森等人為主。

 

1968年9月，在錫拉丘茲大學明諾布魯克會議中心舉行的以尋求公共行政發展方向為主題的研討會，標志著新公共行政理論的開端。弗雷德里克森的《走向一種新的公共行政學》一文及其著作《新公共行政學》，以及新公共行政理論代表著作《公共行政的精神》等，集中體現了新公共行政理論的觀點。

 

新公共行政理論認為傳統公共行政理論過多地強調權威與效率，沒有承擔起社會責任，也沒有對公民需求加以考慮，于是造成了政府與公民之間的對立。鑒于此，新公共行政理論強調公平與民主，認為政府在追求效率的同時，應對公眾負責，應考慮公民的需要，并以承擔社會責任、實現公平為最終目標。基于此，新公共行政理論主張行政機構應進行相應的變革，建立一種有回應性、參與性的民主行政機構。

 

與傳統公共行政理論最大的區別在于，新公共行政理論更注重“公共”二字，其對社會公平、政府社會責任、民主行政等價值的追求，使得公共行政學研究的范圍擴大、內容增多，極大地推動了公共行政學的發展。遺憾的是，新公共行政學并沒有在公共行政學研究的進程中成為主導范式。一是由于其自身缺乏概念和理論上的連貫性;二是由于其倡導的社會公平、社會責任等，過于理想化。但在后續的研究中，其對“公平”的追求仍為新公共管理理論、新公共服務理論等提供了可借鑒之處。

 

(三)新公共管理理論

 

以管理至上的“新公共管理”學說是近現代以來指導歐、美地區政府改革的重要思想。新公共管理理論以奧斯本、蓋布勒等人為代表，在其著作《改革政府——企業家精神如何改革著公共部門》一書中，詳細的闡述了新公共管理理論的觀點與主張。

 

新公共管理理論，常與“企業化政府”、“后官僚體制模式”、“以市場為導向的公共行政”等詞、句緊密相聯，可見其主張、學說與市場緊密相聯。但與公共選擇理論關注政府與市場、社會的關系，主張以減少政府干預、發揮市場作用來解決問題的觀點不同的是，新公共管理理論關注的重點仍是政府公共部門的內部。該理論主張通過市場機制來完善公共組織部門的管理。管理的自由化和市場化是新公共管理蘊涵的兩大基本理念。管理的自由化要求公共組織減少煩瑣、不必要的規定、約束和制約，讓管理者來管理;管理的市場化要求公共組織引進競爭機制以提高工作效率，并借鑒市場化的管理手段優化公共組織的管理。新公共管理理論的主張，具體表現在十個方面：

 

第一，起催化作用的政府：掌舵而不是劃槳;

 

第二，社會擁有的政府：授權而不是服務;

 

第三，競爭性政府：把競爭機制注入到提供服務中去;

 

第四，有使命感的政府：改變照章辦事的組織;

 

第五，講究效果的政府：按效果而不是按投入撥款;

 

第六，受顧客驅使的政府：滿足顧客的需要，不是官僚政治的需要;

 

第七，有事業心的政府：有收益而不是浪費;

 

第八，有預見的政府：預防而不是治療;

 

第九，分權的政府：從等級制到參與和協作;

 

第十，以市場為導向的政府：通過市場力量進行改革。

 

新公共管理理論是學者們根據歐、美等地進行政府改革的實踐，總結其經驗而形成的思想。它將政府從公共服務提供者的角色中解放出來，轉而擔任公共服務促進者、購買者、參與者或監督者等多種角色，在大大提高了政府提供公共服務的效率的同時，對緩解政府財政危機也起到了很大作用。因而，新公共管理理論對歐、美等地的政府改革產生了重要的影響，甚至延續至今。

 

但新公共管理理論仍遭到較多的爭議，尤其是其引入競爭機制的觀念使得較多的學者認為這會對社會公平、正義等帶來損傷。而在眾多的批評聲中，主張在以公民為中心的治理系統中重新定義政府角色的新公共服務理論開始占據有利地位。

 

(四)新公共服務理論

 

新公共服務理論是在對新公共管理理論反思的基礎上形成的，其代表人物以羅伯特·登哈特夫婦等人為主。新公共服務理論認為，公共管理者在進行公共事務管理及執行公共政策的過程中，所應承擔的職責既非劃槳也非掌舵，而是建立一些具有整合力、回應力的機構，以向公民提供服務及放權為主要工作職責。其主要觀點集中在七個方面：

 

第一，政府的職能是服務而不是掌舵;

 

第二，公共利益是目標而非副產品;

 

第三，在思想上要具有戰略性，在行動上要具有民主性;

 

第四，為公民服務，而不是為顧客服務;

 

第五，責任并不簡單;

 

第六，重視人，而不只是重視生產率;

 

第七，公民權和公共服務比企業家精神更重要。

 

新公共服務理論是建立在對新公共管理理論反思和批判的基礎上，它雖然對新公共管理理論的內容進行了批評，但同時也保留了其優秀的部分。新公共服務理論承認新公共管理理論在政府改革方面所存在的重要意義，但同時，它又對新公共管理理論所存在的不足進行了補充、修正。新公共服務將公民參與、公共利益等納入公共管理的范圍，并對政府的角色給予了重新的定義，將政府定位于戰略管理的地位，從而拓寬了公共管理的深度和廣度，并將政府從細瑣的事務中解放出來，對公共管理進行宏觀規劃，使公共服務的提供更具合理性、有效性，更貼近公民的需求，更接近“公平”這一最終目標。可以說在某種程度上，新公共服務理論在考慮公平的同時，對于效率同樣給予的重視。

 

三、結論

 

關于“效率至上”還是“公平至上”，在各個歷史階段的各個理論，均給出了相應的答案。我們也可以看出，不論是“效率至上”還是“公平至上”，總會隨著經濟社會的變化，政府職能的重新定義而有所改變，就如同鐘擺一樣，來回擺動。但與此，我們也可以發現，不同理論的學者們雖然在公平與效率的重視程度上有所側重，但如何兼顧兩者則是學者們更加熱衷的話題。如新公共服務理論雖然不贊成新公共管理理論注重效率的觀點，但它在自己的理論觀點中，仍肯定了效率的作用，并考慮將效率與公平結合，以實現公共管理的最佳狀態。

 

篇（10）

2、政治上，西方國家社會福利制度出現問題，政府出現喪失人民群眾信任的危機。西方國家在面對財政危機的嚴峻挑戰下，為了解決這一嚴重問題，西方國家彷徨與稅收與福利，讓人們應該享受到的福利權利受到侵犯，以增加稅收來增加財政收入，這一做法，侵害了他們的權利，讓人們對于西方國家政府的工作能力提出了懷疑，讓人們對于政府的信任逐漸喪失，政府這一決策，不僅沒有解決財政危機，更重要的是加劇了社會矛盾，破壞了國家內部的穩定，國家政府一但失去了人民的信任，那么政府對于整個國家便不能起到管理的作用，民族危機進一步促進了新公共管理理論的產生。

3、文化上，傳統工業文化得不到創新，傳統的模式已不能滿足社會發展的要求，讓社會矛盾日益尖銳，人們對工業文化的失望，讓文化在世界發展領域中處于劣勢地位。

二、新公共管理理論的顯著特點

1、政府的管理工作與公共管理環境的改變相適應。新公共管理理論的產生主要是由于公共管理環境出現了變更，傳統的公共管理模式已經不能適應社會發展的需求，社會矛盾日益尖銳，政府的管理工作出現了問題。所以，在新公共管理理論里，要求政府的管理工作與公共管理環境的改變想適應，這樣所制定的公共管理理論才會緊跟時展的步伐，政府根據公共管理環境的變更，靈活的采取措施。

2、政府的工作理念以人民為中心，如何改善公共服務質量，必須從政府的工作理念、工作態度下手，一切行動以人民的利益為出發點與落腳點，全心全意為人民服務，真心實意為人民辦事，讓大眾更加服從于管理。

3、強化政府的服務職能，建設服務型政府。注重培養政府的工作能力，豐富政府的人才資源，人們享受著政府的服務，同時，人們也會履行自己政治義務，政府的高度責任感，讓人民體會到國家的危機，自己也會努力國家盡一份寶貴的力量。維護國家的利益就是維護自身的利益的觀念深入民心。

三、新公共管理理論給我國行政管理體制的改革的啟示

1、調整政府的職能，注重培養政府的工作能力，強化政府的服務職能。在新公共管理理論中，調節了政府對市場、社會的之間的關系，提高政府的工作水平，讓政府的工作能力更加高效。打破政府壟斷市場的不利局面，讓市場正常的運作下去，形成合理的競爭體制，促進經濟的穩定發展。

篇（11）

其中最重要也最具有經濟學特征的是“理性人”假定。“理性人假設”是指“作為經濟決策的主體都是充滿理智的，既不會感情用事，也不會盲從，而是精于判斷和計算，其行為是理性的。在經濟活動中，主體所追求的唯一目標是自身經濟利益的最大化。”[3]遵循這一原則，新公共管理認為政府應以市場或顧客為導向，提高服務效率、質量和有效性；企業家政府理論應替代傳統的壟斷服務政府，政府是受顧客驅使的，按照企業家政府理論，政府服務的宗旨是滿足顧客的需要，而不是官僚政治的需要。這使得新公共管理理論獲得政府進行績效管理的依據。政府服務應當強調顧客至上和顧客導向，顧客的身份被延伸為每一個接受政府服務的公民，為顧客提供回應，滿足顧客的不同需求。

2、政府廣泛采用授權或分權的方式進行管理

傳統的政府管理非常重視集權的作用，很少會借鑒企業管理的方式和方法。但不能否認的是，企業管理中，通過授權和分權的方式，下屬具有一定的行政權，保證了基層人員貫徹執行領導工作過程中即使遭遇突發狀況，也能及時、有效地解決問題。同理，為了提高執行人員面對實際情況變化的快速反應能力，政府也相應地提倡使用授權和分權的方法。傳統的公共管理注重集權，但現實中集權的管理缺陷已經被反復證實，而分權則更具靈活性，也更加適合和滿足時代對政府工作的新的要求。

3、政府應提高公共服務的質量和效率

如前所述，新公共管理借鑒了很多企業管理的方法，認為政府等公共部門也可以實現企業的管理方式和手段。（1）引入競爭機制。新公共管理理論認為，政府公共服務質量達不到民眾期待、效率不高銜接不暢的根本原因在于政府對于公共服務的壟斷性。企業管理中的戰略管理、人力資源管理、質量管理恰恰可以很好地解決該問題。政府應當引入競爭機制，通過公開、公平、公正的方式讓私營部門參與進公共服務當中，企業和政府之間的良性競爭一旦形成，公共服務的質量和效率也必將大大提高。（2）重視產出。傳統的政府重投入而輕結果，直接導致了政府提供的公共服務質量和效率的降低。新公共管理理論認為按照經濟學的基本規則，政府應該以最終達成的服務和管理效果來進行考核，即滿足經濟學中有收益而不浪費的原則。因此，政府應該重視服務結果，將服務結果引入到政府績效考核當中，并賦予執行人員一定的自主性，以結果和產出來衡量公共服務的效果。

二、新公共管理對我國民辦高校管理的現實意義

民辦高校在辦學模式、教育方式上與公辦高校是有區別的，也就導致了傳統的高校體制改革思路并不能完全契合民辦高校管理的現實。運用新公共管理理論可以從一種全新的角度展開分析目前我國民辦高校管理所面臨的問題，并產生現實的指導意義。

1、新公共管理理論的“經濟人”假設適合我國民辦高校發展現實

民辦高校與公辦高校的最大差別在于，民辦高校是一個自籌經費、自負盈虧、自主辦學的顧客支持型高等教育機構，這從根本上決定了其辦學機制的準市場化特征，也增加了民辦高校在辦學過程的風險。因此，與公辦高校僅服務于學生主體不同，民辦高校的主體除學生外，還包括管理人員、行政工作者和專職兼職教師。作為同一主體，他們都是不斷追求個人利益最大化的理性經濟人。為了確保學校的整體運行和盈利發展，不論是民辦高校的管理人員、行政工作者、還是專兼職教師，都會為了自身利益的保障，主動追求利益最大化。新公共管理理論當中的經濟人假定，民辦高校管理體制的改革恰恰可以借鑒這一假設。

2、新公共管理所關注的主體與我國民辦高等教育的性質契合

民辦教育自籌經費、自主辦學的性質決定了其辦學資金來源的廣泛性，資金既可以由政府提供，也可以由社會來提供。在新公共管理理論當中，所關注的主體包含物品和服務，“物品和服務分為個人物品、自然壟斷物品、共有資源、集體物品。”[4]具有排他性和競爭性特征的物品和服務決定了物品該由政府提供，還是由市場生產。因為具有排他性，個人物品、自然壟斷物品能夠由市場中的價格實現生產和消費的平衡，這也意味著具有排他性的物品能夠由市場自發提供。新公共管理理論對主體的定位與依據與我國民辦高等教育的性質契合，也能合理地指導和解決民辦高校在發展過程中的資金來源問題。