公益訴訟監(jiān)督規(guī)則大全11篇

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篇（1）

摘 要：十提出“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”，其中之一就是要加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)。加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，建設(shè)生態(tài)文明，就必須創(chuàng)新環(huán)境保護(hù)機(jī)制，充分發(fā)揮司法機(jī)關(guān)的能動作用，補(bǔ)充環(huán)境行政執(zhí)法的不足。環(huán)境公益訴訟作為社會大眾環(huán)境意識的覺醒和司法進(jìn)步的體現(xiàn)，對促進(jìn)社會公平、正義，決策的民主化，具有重要作用。本文借鑒環(huán)境公益訴訟制度通說理論，分析環(huán)境公益訴訟制度的特征，在此基礎(chǔ)上闡明環(huán)境公益訴訟制度在生態(tài)文明建設(shè)中的合理功能，進(jìn)而提出環(huán)境公益訴訟制度在起訴權(quán)、審判規(guī)則等方面上進(jìn)行改進(jìn)的制度構(gòu)想。

關(guān)鍵詞 ：生態(tài)文明建設(shè)；環(huán)境公益訴訟；司法能動

中圖分類號：D925 　文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1673-2596（2015）04-0092-03

一、環(huán)境公益訴訟制度的特征考察

環(huán)境公益訴訟乃公益訴訟的一種。新修訂的民事訴訟法對于公益訴訟僅有原則性的規(guī)定，導(dǎo)致無論是實(shí)務(wù)界還是理論界對環(huán)境公益訴訟的特征見仁見智。理論界認(rèn)為，環(huán)境公益訴訟制度是為了解決對“環(huán)境”損害救濟(jì)的不確定性建立的特殊制度，不同于對“人”的損害主體，其核心在于協(xié)調(diào)對“環(huán)境”的損害與對“人”的損害的確認(rèn)[1]。因此，可以把環(huán)境公益訴訟定義為：“行政機(jī)關(guān)、社會組織及公民的行為使環(huán)境遭受侵害或有侵害可能時(shí)，公民、社會團(tuán)體或行政機(jī)關(guān)為維護(hù)環(huán)境公共利益，向法院提起訴訟的制度。”[2]從定義可知，環(huán)境公益訴訟制度具有以下特征：首先，環(huán)境公益訴訟針對的是損害環(huán)境公共利益的行為，該行為不一定直接損害原告利益。環(huán)境公共利益不僅限于經(jīng)濟(jì)利益，還包括健康、審美、娛樂以及環(huán)保等多方面的利益[3]。其次，環(huán)境公益訴訟提出主體是法律規(guī)定的國家機(jī)關(guān)、社會組織及個(gè)人，區(qū)別于傳統(tǒng)訴訟中的直接利害關(guān)系人。新民事訴訟法將公益訴訟的起訴權(quán)賦予法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織。最后，環(huán)境公益訴訟原告多為社會團(tuán)體和個(gè)人，但被告往往是大型企事業(yè)單位或握有重要權(quán)力的部門[4]，導(dǎo)致訴訟雙方力量不平衡，故在審判規(guī)則、舉證責(zé)任以及訴訟費(fèi)用的承擔(dān)上更傾向于保護(hù)公共利益。

二、環(huán)境公益訴訟制度在生態(tài)文明建設(shè)下的功能定位

不同制度的特征決定了不同的制度功能。通過對環(huán)境公益訴訟制度特征之考察，我們發(fā)現(xiàn)，環(huán)境公益訴訟在侵害的利益、提起訴訟的主體以及審判規(guī)則與傳統(tǒng)訴訟有著很大差別。環(huán)境公益訴訟制度起初是解決“公地悲劇”的一種訴訟手段，它在中國的出現(xiàn)和發(fā)展反映了環(huán)境公共利益保護(hù)的緊迫需要。但不能僅僅將其作為一種手段，在建設(shè)生態(tài)文明社會下，有必要對環(huán)境公益訴訟進(jìn)行合理定位。新民事訴訟法過于原則的公益訴訟制度設(shè)計(jì)，也只是更多具有“口號效應(yīng)”而非制度效應(yīng)，更多具有道德價(jià)值而非法律價(jià)值，甚至難免有“立法形象工程”之嫌[5]。正確定位環(huán)境公益訴訟制度的功能可以為司法實(shí)踐提供原則性的指導(dǎo)。相比較以調(diào)整個(gè)體間利害關(guān)系沖突為對象的傳統(tǒng)民事訴訟，環(huán)境公益訴訟不僅有糾紛解決、實(shí)體權(quán)利保護(hù)、不當(dāng)行為糾正等基本的訴訟功能，還有彌補(bǔ)環(huán)境行政執(zhí)法不足、形成公共政策以及促進(jìn)社會變革這三大特殊功能。

（一）監(jiān)督環(huán)境行政機(jī)關(guān)執(zhí)法，彌補(bǔ)環(huán)境行政執(zhí)法不足

現(xiàn)代社會日趨復(fù)雜，政府的公共事務(wù)也日益繁多，使得政府對整個(gè)社會的管理不可能面面俱到。為了保證國家對社會生活的管理目標(biāo)，借“私人檢察官”[6]的力量來補(bǔ)充國家力量的不足在現(xiàn)代社會就顯得很有必要。

同時(shí)，環(huán)境受到損害，部分原因是環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)沒有盡職盡責(zé)履行義務(wù)。在相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)，我國堅(jiān)持“經(jīng)濟(jì)至上”的發(fā)展觀念，環(huán)境保護(hù)觀念沒有得到應(yīng)有的重視，特別是在相當(dāng)一部分領(lǐng)導(dǎo)干部心中，往往把環(huán)境保護(hù)工作放在較輕的位置上。為了給“GDP”讓路，不僅不為環(huán)境執(zhí)法工作提供支持，甚至要求環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)消極不作為。迫于壓力，環(huán)境執(zhí)法工作人員只能消極執(zhí)法。

環(huán)境公益訴訟制度賦予公民、社會團(tuán)體及有關(guān)機(jī)關(guān)以起訴權(quán)，可作為監(jiān)督環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)勤勉執(zhí)法的有效方式。并且，社會成員監(jiān)督環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法，并對取其不履行職責(zé)的行為提起訴訟，也可以彌補(bǔ)環(huán)境行政執(zhí)法的不足。

（二）為公眾參與環(huán)境決策提供制度渠道[7]，形成環(huán)境公共政策

自由法論者認(rèn)為法律漏洞乃無可避免，因而承認(rèn)法官法律不明確的范圍內(nèi)，可自由創(chuàng)設(shè)法律[8]。當(dāng)下社會關(guān)系日趨復(fù)雜和價(jià)值觀念日益多元化，傳統(tǒng)權(quán)利架構(gòu)體系出現(xiàn)了許多新興利益以及權(quán)利雛形，因法律規(guī)定的空白使許多問題無法在司法裁判中實(shí)現(xiàn)。這就要求司法機(jī)關(guān)發(fā)揮能動作用，即裁判不僅能發(fā)揮解決紛爭功能，而且發(fā)揮政策功能。由于實(shí)體法上，我國法律規(guī)范具有較多的一般條款，裁判政策形成的實(shí)現(xiàn)就要求法官在法律授權(quán)范圍內(nèi)，運(yùn)用司法裁量權(quán)作出合理裁判，進(jìn)而使法官通過司法推動政策的形成。授予法官利益衡量權(quán)，個(gè)案也就被賦予了政策性的價(jià)值判斷。現(xiàn)實(shí)生活中，法院通過訴訟形成的判決即可做出同類事件進(jìn)行裁判的先例。雖然大陸法系中，法源以成文法為主，判例處于補(bǔ)充地位，但判例具有相當(dāng)大的社會統(tǒng)治作用，則屬無可置疑之事權(quán)[9]。對案件當(dāng)事人之外的社會大眾、行政機(jī)關(guān)等相關(guān)者，這些判例很可能會產(chǎn)生類似于確定法律內(nèi)容的作用，從而成為指導(dǎo)同類行為的基本準(zhǔn)則。正如有學(xué)者所說，判決所采用的法律準(zhǔn)則無論好壞都成了先例，能為今后發(fā)生的同類案件事實(shí)上提供具有實(shí)際約束力的準(zhǔn)繩[10]。通過判決的這種擴(kuò)張效力，環(huán)境公益訴訟在很大程度上發(fā)揮著形成和促進(jìn)環(huán)境保護(hù)公共政策的作用。

（三）推動社會的變革

美國正義之盟的創(chuàng)建人南·艾倫將公益訴訟的結(jié)果分為以下四種：（1）執(zhí)行法律；（2）適用和解釋法律；（3）改革公共機(jī)構(gòu)；（4）激發(fā)社會和政治變革[11]。而公益訴訟的目標(biāo)也正是為了實(shí)現(xiàn)公共利益方面的社會與法律變革。成功的公益訴訟會導(dǎo)致現(xiàn)行法律規(guī)定的執(zhí)行或者政府履行其責(zé)任的變化，也會導(dǎo)致司法實(shí)踐以及法律的解釋發(fā)生變化，環(huán)境公益訴訟尤其如此。環(huán)境公益訴訟為社會大眾參與環(huán)境治理以及行政管理提供了渠道，將民眾對環(huán)境保護(hù)的關(guān)心和熱情導(dǎo)向制度內(nèi)的參與，進(jìn)而維護(hù)社會公共利益[12]。環(huán)境公益訴訟制度不僅能夠激發(fā)社會主體參與環(huán)境公益訴訟實(shí)踐的熱情，提供一系列的制度保證社會主體充分發(fā)揮其智力、能力等優(yōu)勢保護(hù)環(huán)境，而且也能夠優(yōu)化行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法工作，促進(jìn)政府職能的履行，進(jìn)而保護(hù)整個(gè)社會的公共利益，推動社會朝更好的方向發(fā)展。

三、生態(tài)文明建設(shè)中完善我國的環(huán)境公益訴訟制度的初步構(gòu)想

環(huán)境公益訴訟在我國剛剛起步，還有許多不足。生態(tài)環(huán)境的日益惡化、民眾等訴訟主體狀告無門的客觀現(xiàn)實(shí)，迫切需要我國推進(jìn)公益訴訟的立法與實(shí)踐。在建設(shè)生態(tài)文明，構(gòu)建中國特色社會主義的大的背景下，如何更好地發(fā)揮環(huán)境公益訴訟彌補(bǔ)環(huán)境行政執(zhí)法不足、完善公共政策、促進(jìn)社會變革這三大特殊的強(qiáng)大功能，筆者認(rèn)為，應(yīng)該從完善我國的環(huán)境公益訴訟制度入手。

（一）賦予公民個(gè)人起訴權(quán)，形成對行政執(zhí)法更強(qiáng)有力的監(jiān)督與補(bǔ)充

環(huán)境公益訴訟制度的首要功能就是彌補(bǔ)環(huán)境行政執(zhí)法的不足。誰可以提起環(huán)境公益訴訟，這決定了在多大范圍內(nèi)社會大眾可以行使監(jiān)督環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)，參與社會的管理。通過向公民敞開訴訟的大門，賦予公民環(huán)境公益訴訟的起訴資格，不僅是公民環(huán)境權(quán)的體現(xiàn)，也是環(huán)境行政執(zhí)法力度加強(qiáng)的重要舉措。目前，新民訴中規(guī)定有關(guān)國家機(jī)關(guān)和社會團(tuán)體組織有權(quán)利提起侵害公共利益的公益訴訟。法院可以發(fā)揮司法能動性、形成公共政策的功能，對個(gè)人提起的環(huán)境公益訴訟進(jìn)行具體審查，不能簡單地做出不予受理的決定。如沃爾夫所言：“司法能動主義的基本宗旨就是，法官應(yīng)該審判案件，而不是回避案件，并廣泛地運(yùn)用其權(quán)力，尤其是透過擴(kuò)大平等和個(gè)人自由的手段，達(dá)致促進(jìn)社會公平，即保護(hù)人的尊嚴(yán)。”[13]具體來說，針對個(gè)人提起的環(huán)境公益訴訟，筆者認(rèn)為，首先，法院審查個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟案件起訴權(quán)是否有法律明確規(guī)定。其次，若屬于有關(guān)國家機(jī)關(guān)或社會團(tuán)體，起訴者要舉證說明其曾向相關(guān)國家機(jī)關(guān)或社會團(tuán)體請求提起公益訴訟且沒得到答復(fù)。個(gè)人履行完此項(xiàng)形式證明責(zé)任后，法院應(yīng)受理。最后，若個(gè)人提起的環(huán)境公益訴訟案件起訴權(quán)沒有法律明確規(guī)定，法院不應(yīng)當(dāng)以無法律規(guī)定為由不予受理，需結(jié)合憲法的精神、環(huán)境法的基本原則以及訴訟法的理論等做出決定或裁判。

（二）統(tǒng)一現(xiàn)行的有關(guān)環(huán)境公益訴訟的民事、行政、刑事審判程序與規(guī)則

依訴訟性質(zhì)可對公益訴訟分為三種：一是行政機(jī)關(guān)對環(huán)境侵害行為依法不具有行政監(jiān)督和管的理職能，社會主體應(yīng)以環(huán)境侵害行為人為被告提起訴訟。這屬于環(huán)境民事公益訴訟。二是行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)監(jiān)督和管理職能，但是若不履職責(zé)，社會主體可以以有關(guān)行政部門為被告提起訴訟。這屬于環(huán)境行政公益訴訟。三是在刑事訴訟法中對于有關(guān)環(huán)境公益訴訟的犯罪分出一章節(jié)進(jìn)行了專門規(guī)定，由檢察機(jī)關(guān)代表國家對危害國家社會公共利益的行為提起訴訟。由此可見，我國的三大訴訟法對于環(huán)境公益訴訟沒有較為統(tǒng)一的規(guī)定，甚至在行政訴訟法中都沒有涉及。正像有的學(xué)者說的，在傳統(tǒng)法律規(guī)則中，不可能包含解決環(huán)境污染或者破壞行為所產(chǎn)生的對人的損害進(jìn)行救濟(jì)，不可能也不會對環(huán)境損失進(jìn)行彌補(bǔ)，更因其不考慮環(huán)境公益等因素，對未來糾紛的再生、重復(fù)和擴(kuò)大不能形成制約力[14]。在新形勢下我們出于保護(hù)環(huán)境公共利益、建設(shè)生態(tài)文明社會的需要，就要對環(huán)境公益訴訟的有關(guān)規(guī)則要進(jìn)行協(xié)調(diào)、統(tǒng)一。首先，要把有關(guān)環(huán)境民事、行政和刑事公益訴訟的有關(guān)現(xiàn)行法條整理出來。其次，鑒于環(huán)境刑事公益訴訟制度較為明確具體，可以以環(huán)境刑事公益訴訟制度為基礎(chǔ)，劃分出環(huán)境民事公益訴訟、行政公益訴訟制度。具體說就是，像刑事訴訟法中規(guī)定刑事附帶民事訴訟追究民事責(zé)任一樣，立法者完全可以以環(huán)境刑事公益訴訟制度為基礎(chǔ)，將整理出來的環(huán)境民事、行政公益訴訟的有關(guān)規(guī)定與刑事公益訴訟相協(xié)調(diào)。最后，這種協(xié)調(diào)統(tǒng)一絕不是簡單的法律條文的堆砌，是建立在對環(huán)境公益訴訟理論的理解基礎(chǔ)之上，是建立在對環(huán)境公益訴訟制度的功能把握之上的。

（三）優(yōu)化與生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)的法制運(yùn)行環(huán)境

整個(gè)世界由社會和自然構(gòu)成。社會發(fā)展的方式一般有兩種，一是激烈的革命突變；二是平緩的改革漸進(jìn)。長期以來，我國環(huán)境的管理是由各級政府的環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)代表國家對環(huán)境進(jìn)行監(jiān)督和管理，這種管理體制已經(jīng)被證明效果很差。環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)不但沒有真正承擔(dān)起保護(hù)環(huán)境的重任，反而構(gòu)成了對環(huán)境的威脅。運(yùn)用法律的社會變革功能，發(fā)揮環(huán)境公益訴訟制度的特殊變革功能，就需要優(yōu)化與生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)的法律運(yùn)行環(huán)境。主要包括以下三點(diǎn)：首先，立法上需要明確規(guī)定公益訴訟的特征和功能以及具體的操作程序，方便社會公眾了解如何進(jìn)行正當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)環(huán)境利益，便于監(jiān)督環(huán)境機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)法；其次，執(zhí)法上環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法保護(hù)環(huán)境公共利益，嚴(yán)格按照法律法規(guī)授予的權(quán)力依法提起環(huán)境公益訴訟；最后，司法機(jī)關(guān)在法治精神和保護(hù)環(huán)境公共利益的觀念指導(dǎo)下，充分發(fā)揮主觀能動性，審理環(huán)境公益訴訟案件。

總之，健全環(huán)境公益訴訟制度，才能使公民增強(qiáng)環(huán)保意識，提高公眾對環(huán)境保護(hù)的使命感和責(zé)任感，更好地建設(shè)生態(tài)文明和中國特設(shè)社會主義。現(xiàn)階段須盡快完善環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)定，健全環(huán)境公益訴訟制度，用法律武器同危害我國環(huán)境公共利益的行為進(jìn)行抗?fàn)帯?/p>

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篇（2）

從以上分析中得出的結(jié)論是:檢察機(jī)關(guān)只要是依據(jù)民事訴訟法和最高人民法院設(shè)定的規(guī)則對法院的認(rèn)定事實(shí)活動實(shí)施監(jiān)督，并為了履行監(jiān)督職責(zé)進(jìn)行調(diào)查取證，其調(diào)查收集證據(jù)和提出新證據(jù)的行為便具有合理性和正當(dāng)性，但如果越出了這一范圍，檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證活動的正當(dāng)性就可能產(chǎn)生問題。

論人民檢察院發(fā)動再審權(quán)和對其它民事審判活動的監(jiān)督權(quán)

章武生（復(fù)旦大學(xué)教授，博士生導(dǎo)師，民訴專業(yè)委員會副主任）

現(xiàn)行民事訴訟法規(guī)定對錯(cuò)誤的生效裁判人民檢察院可以依職權(quán)發(fā)動再審。但是，現(xiàn)行民訴法的這些規(guī)定在司法實(shí)踐中難以有效地運(yùn)作，民事檢察工作開展非常困難，檢法之間的摩擦?xí)r有發(fā)生。并由此引發(fā)了理論和實(shí)務(wù)界對是否應(yīng)保留檢察機(jī)關(guān)在民訴中抗訴監(jiān)督權(quán)之爭。其代表性的觀點(diǎn)主要有三種:第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)取消檢察機(jī)關(guān)的抗訴監(jiān)督，把當(dāng)事人申請?jiān)賹徸鳛榘l(fā)動再審的唯一途徑。取消的主要理由是檢察機(jī)關(guān)提起抗訴與民事訴訟的性質(zhì)、特點(diǎn)不符，干預(yù)了屬于私法的民事關(guān)系，與處分原則相抵觸。而且檢察機(jī)關(guān)參加訴訟支持一方當(dāng)事人，也必然造成當(dāng)事人訴訟權(quán)利和訴訟地位的不平等。[4]第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)抗訴監(jiān)督在現(xiàn)階段不僅不能取消，而且需要進(jìn)一步加強(qiáng)和完善這一制度，使之在程序上更合理，更具有實(shí)效性。因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)的抗訴是一種制度化的審判監(jiān)督，它具有當(dāng)事人申請?jiān)賹彑o法比擬的作用。同時(shí)，它與處分原則并不沖突，因?yàn)閺目乖V的實(shí)踐看，幾乎百分之百的抗訴案件均起源于當(dāng)事人的申訴。[5]第三種觀點(diǎn)在加強(qiáng)和完善現(xiàn)行的民事檢察監(jiān)督制度方面的意見與第二種觀點(diǎn)基本上是相同的，但其不僅僅局限于完善現(xiàn)有的民事檢察監(jiān)督制度，其認(rèn)為“檢察機(jī)關(guān)在這樣的立法面前，作為不大”。檢察機(jī)關(guān)“應(yīng)當(dāng)按照《民事訴訟法》總則的規(guī)定，對民事審判活動實(shí)施全面的監(jiān)督。這種全面的監(jiān)督，不僅僅包括審判監(jiān)督程序的抗訴，也不僅僅包括上訴程序的抗訴，還應(yīng)當(dāng)包括對起訴至判決、裁定執(zhí)行的全部的監(jiān)督活動，以及檢察機(jī)關(guān)對于重要的民事訴訟案件的參與訴訟的權(quán)力和對于涉及國有資產(chǎn)權(quán)益和社會公益的案件的起訴權(quán)。”上述三種主張，均有一定的道理，也有值得商榷之處。筆者認(rèn)為，對我國民事、檢察機(jī)關(guān)提起或參與民事訴訟，發(fā)動再審的程序，應(yīng)作如下定位:

1. 對涉及公共利益的民事案件，人民檢察院應(yīng)有提起訴訟、參加訴訟和發(fā)動再審的權(quán)力。主要理由是:

首先，人民檢察院參與涉及公共利益的民事案件不違背民事訴訟法理，且符合國際慣例。盡管在市場經(jīng)濟(jì)條件下，民事訴訟是以訴訟主體對其民事權(quán)益可自由處分，奉行當(dāng)事人主義訴訟模式等為基軸運(yùn)行的，但不少屬平等主體之間民事糾紛的案件（如婚姻、公害等） 均涉及公共利益。鑒于該類案件的民事處分涉及到公益，所以在民事訴訟中為了社會公共利益不僅應(yīng)限制適用當(dāng)事人主義原則，而且國家往往需要對這類案件置緣其間。否則允許當(dāng)事人假借維護(hù)私權(quán)為名，恣意侵損公共利益而無人過問，只能說是國家的失職。檢察機(jī)關(guān)因超然于當(dāng)事人雙方，無疑最適合充當(dāng)代表國家公權(quán)干預(yù)特定民事訴訟的角色。在西方“， 作為最高法律秩序和道德秩序的代表者”的檢察機(jī)關(guān)，對民事訴訟的參與不乏其例。如1976 年法國新民事訴訟法第422 條規(guī)定:“在法律專門規(guī)定的案件中，檢察機(jī)關(guān)作為主要當(dāng)事人提起訴訟”。第423條規(guī)定:“除上述案件外，在公共秩序受到損害時(shí)，它可以為維護(hù)公共秩序而提起訴訟”。在再審之訴的規(guī)定上，法國最高法院的再審之訴不僅當(dāng)事人有權(quán)提起，檢察長也可以提起。當(dāng)事人未及時(shí)提起上訴而該判決違反了法律或法院的判決屬越權(quán)行為，檢察長可以提起再審之訴。法國的檢察理論認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)就是維護(hù)公益。[6]在日本、美國等國家也有類似規(guī)定。

其次，在我國，檢察機(jī)關(guān)作為國家專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，讓其參與涉及公益案件的民事訴訟，還有現(xiàn)實(shí)的緊迫感。筆者之所以在民事訴訟中主張保留檢察機(jī)關(guān)發(fā)動再審的權(quán)力，主要還緣于現(xiàn)在有許多嚴(yán)重侵蝕國家利益、公共利益的行為。我國是以公有制為基礎(chǔ)的社會主義國家，雖然改革開放以來，公有制在國民經(jīng)濟(jì)中的比重有所下降，但仍占相當(dāng)比重。然而在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌過程中，國家的利益卻遭到了極大的侵蝕，特別是在國有企業(yè)公司化改造，資產(chǎn)重組過程中當(dāng)事人合謀規(guī)避法律，私分、侵吞國有資產(chǎn)，造成的國有資產(chǎn)流失已達(dá)到了觸目驚心的地步。在公共投資領(lǐng)域中發(fā)包方和承包方為了個(gè)人私利或小集團(tuán)利益，偷工減料，以次充好的事情也屢見不鮮。而在這些案件中，國家不介入，當(dāng)事人雙方誰也不會主動提起訴訟或再審。在資本主義國家，尚有檢察機(jī)關(guān)代表國家進(jìn)行干預(yù)，以維護(hù)公益，我國作為社會主義國家，檢察機(jī)關(guān)更不能消極無為。而現(xiàn)行法卻使檢察機(jī)關(guān)對該類案件的處理顯得軟弱無力。雖然民訴法在總則中規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)對民事審判活動有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，但分則中具體可操作的規(guī)定卻十分狹窄。使檢察機(jī)關(guān)的民事檢察監(jiān)督處于進(jìn)退兩難的境地，造成了大量涉及公益案件的檢察監(jiān)督無法開展。于是，一些學(xué)者針對這種情況大聲呼吁:“我國法院監(jiān)督體系和監(jiān)督制度存在著重大缺陷，而完善法律監(jiān)督制度是保障法律充分獲得實(shí)施的非常重要的條件”。[7]我們認(rèn)為，對檢察監(jiān)督權(quán)作適當(dāng)?shù)臄U(kuò)張是十分必要的，也是可行的。賦予檢察機(jī)關(guān)對涉及公益的案件廣泛的民事檢察監(jiān)督權(quán)如起訴權(quán)、發(fā)動再審權(quán)，不僅能維護(hù)國家公共利益，而且對于發(fā)現(xiàn)犯罪分子，懲治腐敗等社會丑惡現(xiàn)象也是大有裨益的。

最后，檢察機(jī)關(guān)參與涉及公益的民事訴訟，還緣于近年來出現(xiàn)的大量現(xiàn)代訴訟。這類訴訟是圍繞公共利益產(chǎn)生的糾紛基礎(chǔ)上形成的訴訟，其典型形態(tài)是與環(huán)境污染有關(guān)的公害訴訟、消費(fèi)者權(quán)益訴訟、納稅人訴訟等。我國隨著科技和社會化大生產(chǎn)的進(jìn)步，這類訴訟也在逐漸增多。它與傳統(tǒng)的訴訟相比較有較大的差異。如原被告之間力量對比的較大差異。其裁判不僅直接拘束本案中的訴訟當(dāng)事人，而且對未涉訟的一般公眾也有拘束力、引導(dǎo)力等特點(diǎn)。在該類型訴訟中的當(dāng)事人訴訟地位極不平衡，極易使裁決不利于原告一方；而且現(xiàn)代訴訟的任務(wù)并非完全是私權(quán)糾紛的解決，它還肩負(fù)形成社會公共政策的神圣使命。如何衡平當(dāng)事人之間的訴訟地位，保證裁判的正義性，并使法與世推演及時(shí)創(chuàng)設(shè)權(quán)利、設(shè)定義務(wù)，成為現(xiàn)代國家所共同面臨的課題。讓檢察院參與該訴訟，使其在社會公共政策的形成中發(fā)揮作用，不失為一個(gè)很好的考慮。

2. 對于不涉及公共利益的一般民事案件，人民檢察院不能發(fā)動再審，當(dāng)然也不宜提起或參加訴訟。主要理由是:

第一，人民檢察院參與一般民事案件，極易侵犯當(dāng)事人的處分權(quán)，打破雙方當(dāng)事人平等對抗的格局。對此，上述主張取消檢察機(jī)關(guān)發(fā)動再審權(quán)者的理由中已有論述，這里不再贅述。

篇（3）

公益訴訟最早起源于古羅馬，當(dāng)時(shí)是為避免因國家機(jī)關(guān)及其工作人員能力不足而導(dǎo)致的維權(quán)空白，而賦予普通市民的公益訴訟權(quán)利。近代其最早在美國出現(xiàn)，并隨著法案不斷推出而逐步完善，具有公益訴訟主體資格的主要包括政府及檢察院、公益組織等。英國的公益訴訟則在“直接利害關(guān)系人”的原則上不斷擴(kuò)展。大陸法系的一些國家也相繼建立了較完善的公益訴訟體系。目前，我國的公益訴訟制度已經(jīng)在多領(lǐng)域中有了一定的研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)[1]。

一、公益訴訟制度及其意義

（一）公益訴訟之含義

公益訴訟是對侵犯公共利益的行為而提起救濟(jì)權(quán)利的一種訴訟手段，是由具有公益訴訟資格的主體，對侵犯不確定多數(shù)人利益的行為，向人民法院提起的，請求對侵權(quán)行為進(jìn)行糾正及制裁的一種訴訟活動。

公益訴訟的特征表現(xiàn)為：公益訴訟的原告是無直接利害關(guān)系的不特定主體；公益訴訟的原告具有公益性，是一種不確定人數(shù)的代表人訴訟制度；公益訴訟受的國家干預(yù)性較強(qiáng)；公益訴訟的判決效力具有一定的擴(kuò)張性。

（二）公益訴訟制度的意義

隨著社會化大生產(chǎn)及全球經(jīng)濟(jì)一體化的深入發(fā)展，人類的行動日漸集體化，復(fù)雜的社會關(guān)系導(dǎo)致一項(xiàng)單獨(dú)的人類活動可能會對多數(shù)人有益或者有害，從而產(chǎn)生大量“現(xiàn)代型糾紛”。公益訴訟制度的建立對這些“現(xiàn)代型糾紛”具有重要意義。

首先，公益訴訟制度能夠在大規(guī)模的侵害案件中，保護(hù)勢單力薄的受害人，避免其因舉證困難遭遇敗訴的風(fēng)險(xiǎn)，預(yù)防群體糾紛事件，緩解我國社會轉(zhuǎn)型時(shí)期所面臨的復(fù)雜社會矛盾。

其次，監(jiān)督社會中形形的違法行為，減輕行政執(zhí)法負(fù)擔(dān)。公共利益的維護(hù)一直是行政機(jī)關(guān)的重要職責(zé)，但行政執(zhí)法供給不足已是世界范圍內(nèi)的普遍現(xiàn)象，公益訴訟正是一種行之有效的應(yīng)對措施。

再次，公益訴訟通過合并的方式，將同類的多數(shù)人共同利益綁定訴訟，極大得減少了民事訴訟案件的數(shù)量，司法資源的配置效率得以提高。

最后，公益訴訟還能夠促進(jìn)公民和社會主體意識的提升，通過法律規(guī)定，程序規(guī)范，以及配套的侵權(quán)責(zé)任制度等的建立，實(shí)現(xiàn)了公權(quán)與私權(quán)的相互融合和制約，避免了“公地悲劇”結(jié)果的發(fā)生[2]。

二、我國公益訴訟之適用以及存在的諸多問題

（一）新民事訴訟法對公益訴訟的規(guī)定

在新的民事訴訟法中規(guī)定“對污染環(huán)境，侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提訟”，這就在法律的框架內(nèi)，賦予了公眾更多參與社會事務(wù)的權(quán)利，使得公益訴訟不再停留在空喊口號的層面。

我們可以看出，我國民事訴訟法對公益訴訟適用范圍包含環(huán)境污染侵權(quán)及侵犯多數(shù)消費(fèi)者權(quán)益，訴訟主體限于機(jī)關(guān)、組織也就是說沒有賦予公民個(gè)人以單獨(dú)的公益訴訟權(quán)。就現(xiàn)行法律來看，只有《海洋環(huán)境保護(hù)法》中明確規(guī)定了海洋行政主管部門可以就海洋環(huán)境污染事件提起損害賠償公益訴訟。

關(guān)于公益訴訟的受理?xiàng)l件已不再適用第119條第一項(xiàng)關(guān)于“原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織”的一般規(guī)定，除此特別規(guī)定外，其他應(yīng)當(dāng)適用與受理?xiàng)l件的一般規(guī)定。

（二）現(xiàn)行公益訴訟制度存在的問題

目前公益訴訟制度相對粗糙，相配套的制度也沒有建立起。何為社會公共利益，有關(guān)機(jī)關(guān)和組織有哪些，公益訴訟的程序跟普通訴訟的程序是否有別等，這些問題都有待立法和司法解釋予以闡明，否則，公益訴訟的立法可能就會成為一個(gè)空架子，法院由于缺乏可靠的依據(jù)，而依舊按照原有法律來執(zhí)行，導(dǎo)致公益訴訟被忽略或得不到充分履行[3]。

另外，民事訴訟法第55條中所述的“法律規(guī)定的有關(guān)機(jī)關(guān)和組織”，按照狹義的法律來看的話，檢察機(jī)關(guān)是沒有提起公益訴訟資格的。在我國，經(jīng)過法律授權(quán)的社會團(tuán)體、組織的法律地位、專業(yè)知識、財(cái)力、物力都處于弱勢地位，顯然是無法與專業(yè)的檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)相比的，如何權(quán)衡立法中的授權(quán)仍有待研究。

（三）公益訴訟具有雙重謙抑性

公益訴訟的謙抑性是指公益訴訟的輔和補(bǔ)充性，公益訴訟并非越多越好，而是只有在無法通過私益訴訟或者是私益訴訟不充分、不足夠時(shí)才進(jìn)入公益訴訟，并且國家機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于公益訴訟。

三、我國公益訴訟制度完善的建議

作為一個(gè)新型權(quán)利救濟(jì)的訴訟制度，公益訴訟的原告資格、受案范圍、訴訟程序、舉證責(zé)任等規(guī)則都有待確立，“拉補(bǔ)丁”式的公益訴訟制度構(gòu)建方式無法滿足當(dāng)代法治發(fā)展的需求，一些國家和地區(qū)已經(jīng)將公益訴訟制度的專門程序立法提上了法制改革的進(jìn)程[4]，獨(dú)立構(gòu)建和完善公益訴訟制度相當(dāng)必要。

第一，擴(kuò)大原告主體資格，尤其是要明確將檢察院納入公益訴訟主體之列。在立法中我們應(yīng)當(dāng)合理確立公民個(gè)人及行業(yè)協(xié)會等社會組織以公益訴訟的權(quán)利，進(jìn)而將公眾的社會監(jiān)督形式法律化，豐富社會主義民主。同時(shí)，檢察院作為國家監(jiān)督機(jī)關(guān)，在司法訴訟中具有豐富的資源優(yōu)勢和專業(yè)的訴訟能力，賦予檢察機(jī)關(guān)公益訴訟主體資格，既有效提高司法審判的效力，又使公共利益得到最大程度維護(hù)。

第二，公益訴訟應(yīng)當(dāng)有嚴(yán)格且明晰的立案標(biāo)準(zhǔn)，受理此列特殊案件應(yīng)當(dāng)積極而謹(jǐn)慎。公益訴訟應(yīng)當(dāng)有具體明確的被告、訴訟請求和相關(guān)事由；應(yīng)當(dāng)有訴訟主體以公益訴訟的形式提起，以區(qū)分私益訴訟；屬于我國法院受理的民事類訴訟范圍，并且歸受訴的法院管轄。有的學(xué)者也提出公民在提起公益訴訟前，應(yīng)當(dāng)先向行政機(jī)關(guān)投訴[5]。這些做法既保證了法院受理的效率和質(zhì)量，又有效避免累訟、耗訟，進(jìn)而減少司法資源的浪費(fèi)，發(fā)揮公益訴訟的社會效益。

第三，明確公益訴訟中舉證責(zé)任的分配。公益訴訟的案件大多是因侵權(quán)行為而引起，在這樣的案件中，訴訟主體經(jīng)常面臨舉證困難的情況，因此公益訴訟案件宜采用舉證責(zé)任倒置的原則，即違法行為、損害的事實(shí)和威脅由原告證明，而因果關(guān)系和行為人過錯(cuò)由被告方來承擔(dān)舉證責(zé)任。

第四，制定公益訴訟的撤訴及和解規(guī)則，除證據(jù)不足，法院允許撤訴的公益訴訟案件外，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制公益訴訟的撤回。同時(shí)也可以在案件受理時(shí)即要求公益訴訟主體交納一定數(shù)額的保證金，防止在公益訴訟程序啟動后，訴訟人隨意突出或者無故缺席。和解的規(guī)則也應(yīng)當(dāng)以“維護(hù)公益，懲罰侵權(quán)”為前提，雙方必須在國家對違法行為予以處罰后方可自行和解。

【參考文獻(xiàn)】

[1]賀海仁.公益訴訟的新發(fā)展[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，2008：45，48.

[2] Garrett Hardin. The Tragedy of the Commons. Science.162（1968）：1243-1248.

篇（4）

對環(huán)境公益訴訟主體范疇的確定涉及環(huán)境法律關(guān)系，而后者的核心則依托于環(huán)境利用關(guān)系。環(huán)境法律關(guān)系是環(huán)境利用行為主體間發(fā)生的具有權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的社會關(guān)系，而環(huán)境法律關(guān)系的主體是依法享有環(huán)境利用權(quán)利并承擔(dān)環(huán)境保護(hù)義務(wù)的環(huán)境利用行為人以及代表國家行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的行政機(jī)關(guān)。公民相對于政府而言常常處于天然的弱勢，公民通過合法方式組成的環(huán)境保護(hù)組織，就成了通過集體的力量對抗不正當(dāng)或者違法的破壞環(huán)境的行為的重要力量。筆者基于制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析范式，對環(huán)境公益訴訟的主體，特別是其范疇的確定進(jìn)行分析。

一、基于產(chǎn)權(quán)制度的視角

我國《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定：“對污染環(huán)境等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提訟。”可以看出，目前我國可以提起環(huán)境公益訴訟的主體僅限于法律規(guī)定的相關(guān)機(jī)關(guān)和組織。一些法律法規(guī)雖然間接規(guī)定了相關(guān)機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟主體的原告資格問題，但卻沒有明確界定機(jī)關(guān)的主體地位。而根據(jù)我國《行政訴訟法》第41條以及《民事訴訟法》第108條的規(guī)定，即使目前有人以環(huán)境利益損害造成自身利益侵害為由提起公益訴訟的話，也不符合法律關(guān)于條件。對環(huán)境公益訴訟主體資格的嚴(yán)格的限制導(dǎo)致了其開展仍面臨較大的困難。

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾斯指出：“產(chǎn)權(quán)本質(zhì)上是一種排他性權(quán)利”。市場上缺乏明確的產(chǎn)權(quán)制度會導(dǎo)致資源的無節(jié)制的濫用，直接地表現(xiàn)為環(huán)境遭受嚴(yán)重破壞。如何消解環(huán)境資源被濫用的情形，制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家科斯提出了現(xiàn)代的產(chǎn)權(quán)理論，這對環(huán)境治理機(jī)制產(chǎn)生較大的影響。人類生存發(fā)展所依賴的資源，絕大多數(shù)是稀缺資源，因?yàn)橄∪辟Y源的使用若毫無約束，則競爭下資源的價(jià)值就會殆盡。人類要生存，必須千方百計(jì)確立競爭規(guī)則。只要不是免費(fèi)無限供給的資源，某種界定資源使用和收入分配的規(guī)則必定存在，這就是制度。雖然環(huán)境的有關(guān)產(chǎn)權(quán)難以界定，導(dǎo)致大量環(huán)境資源造成“公地悲劇”，但是環(huán)境保護(hù)關(guān)系到廣大公眾的健康及其享受優(yōu)美、舒適環(huán)境的利益，因此環(huán)境公益訴訟制度在各國環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的適用范圍非常廣泛。

由于環(huán)境侵權(quán)的特殊性與復(fù)雜性，環(huán)境資源的產(chǎn)權(quán)無法界定。根據(jù)產(chǎn)權(quán)理論，私產(chǎn)所有者為獲取收益隨之產(chǎn)生的成本也是由個(gè)人承擔(dān)，因此在其他產(chǎn)權(quán)形式下的外部性收益能夠最大程度的”內(nèi)在化“，從而產(chǎn)生了對個(gè)人能夠充分利用好資源的激勵(lì)。相比私有產(chǎn)權(quán)而言，共有產(chǎn)權(quán)是一種十分低效的產(chǎn)權(quán)安排，每一位成員平均分享共同體的產(chǎn)權(quán)，行使產(chǎn)權(quán)的收益歸自己，而由此造成的成本由所有成員共同承擔(dān)，這必然造成更多的人同樣想分得同等的資源或者從中得不到自己想要的利益，就不會花費(fèi)一定的成本對資源環(huán)境進(jìn)行保護(hù)。然而資源是有限的，隨著人類對環(huán)境資源日益增長的需求，共有資源若按照傳統(tǒng)的侵權(quán)理論，無法保護(hù)環(huán)境。因此，擴(kuò)大原告主體的范圍，這里的訴訟主體不僅包括直接受害人，而且還應(yīng)包括社會一般公眾、社會團(tuán)體、國家機(jī)關(guān)。目前，我國立法中，只有與損害事實(shí)有直接利害關(guān)系的人才可以提訟，但是按照這樣的規(guī)定將會產(chǎn)生很多不利的后果。根據(jù)不告不理的原則，若受害人因某些原因不能提訟，加害人就很有可能逃避法律的制裁。法律的本質(zhì)是為了彰顯公平與正義，從產(chǎn)權(quán)理論和法律現(xiàn)狀來看，我國的立法都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)實(shí)需求。

二、基于交易費(fèi)用的視角

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心概念寓于交易費(fèi)用之中。所謂的交易費(fèi)用指的是在完成一筆交易時(shí)，交易雙方在買賣前后所產(chǎn)生的各種與此交易相關(guān)的成本。其具體細(xì)分則有搜尋成本、信息成本、議價(jià)成本、決策成本、監(jiān)督交易進(jìn)行的成本等。我們現(xiàn)在對環(huán)境公益訴訟主體面對的成本進(jìn)行分析：

搜尋成本在環(huán)境訴訟之中表現(xiàn)為訴訟主體在面對紛繁復(fù)雜的訴訟事由的時(shí)候，為了獲取環(huán)境污染的相關(guān)信息而獲得的成本。環(huán)境公益訴訟基于原告與被侵害的環(huán)境要素之間存在某種具體的“合理的關(guān)聯(lián)”為條件的，而確認(rèn)這種條件是需要一方負(fù)擔(dān)起相關(guān)的信息搜尋的責(zé)任，即在履行舉證責(zé)任的過程中或者單純?yōu)榱颂嵩A而搜尋證據(jù)所付出的成本。

信息成本在環(huán)境公益訴訟之中表現(xiàn)為環(huán)境公益訴訟的雙方為了解決爭端事由在法庭上耗費(fèi)的成本，這是雙方交換信息的過程中不得不消耗的成本。這是由訴訟本身的性質(zhì)所決定的，環(huán)境訴訟的主體在付出搜尋信息的成本之后互相交換關(guān)于環(huán)境案件的信息所付出的成本。

議價(jià)成本則表現(xiàn)為針對環(huán)境公益訴訟的賠償，訴訟雙方進(jìn)行討價(jià)還價(jià)的協(xié)商成本。因?yàn)閷τ诃h(huán)境公益訴訟所涉及的每一個(gè)人來說，和污染方進(jìn)行協(xié)商顯然是不切實(shí)際的，所以有一類模式就是推出他們的人進(jìn)行談判，人在進(jìn)行的時(shí)候就會產(chǎn)生議價(jià)的費(fèi)用。

決策成本在環(huán)境公益訴訟之中表現(xiàn)在訴訟主體內(nèi)部，特別是在人模式下內(nèi)部的決策和簽訂契約的成本。這一類成本主要是訴訟主體內(nèi)部結(jié)構(gòu)復(fù)雜且涉及面極廣，內(nèi)部的決策和契約的簽訂較為困難所造成的成本。

最后，監(jiān)督交易的成本很大程度則表現(xiàn)為環(huán)境訴訟之中賠償?shù)那鍍攩栴}，環(huán)境公益訴訟敗訴的一方監(jiān)督對方是否按照契約內(nèi)容進(jìn)行給付，在對方違約的情況下是否追訴等必要費(fèi)用的支出，都是環(huán)境公益訴訟所必要考慮的成本。

團(tuán)體環(huán)境訴訟的利益是專門指特定的團(tuán)體的整體或團(tuán)隊(duì)中部分成員的整體利益，它既不同于個(gè)別成員的利益、也不同于社會整體的利益。因此具有團(tuán)體訴訟資格的“團(tuán)隊(duì)”必須事先經(jīng)行政許可設(shè)立才能確認(rèn)團(tuán)體資格以參與環(huán)境行政或環(huán)境民事訴訟。環(huán)境訴訟對于個(gè)人而言有三大困難：一是環(huán)境問題的復(fù)雜性讓普通公眾無法傾盡所有參與解決相關(guān)環(huán)境問題。二是環(huán)境訴訟的被告往往是高度組織化的企業(yè)和政府，相比之下公民個(gè)人顯得勢單力薄，單憑公民個(gè)人的力量是無法與之抗衡，即使提訟其勝算的可能性幾乎為零。三是環(huán)境訴訟的較高成本使個(gè)人難以負(fù)擔(dān)。根據(jù)交易費(fèi)用理論，在環(huán)境公益訴訟中，面對復(fù)雜的訴訟是由時(shí)，常常需要搜尋相關(guān)信息花費(fèi)費(fèi)用，訴訟雙方解決訴訟事由消耗成本，訴訟主體內(nèi)部形成相關(guān)決策所需要的成本以及監(jiān)督交易成本等。這些費(fèi)用成為公民進(jìn)行環(huán)境公益訴訟的一種負(fù)擔(dān)。為了平衡訴訟主體的力量，籌措訴訟費(fèi)用，克服訴訟中的技術(shù)困難以及減少搭便車現(xiàn)象，公民往往集結(jié)成團(tuán)體與破壞環(huán)境的力量相對抗。環(huán)保團(tuán)體就成為環(huán)境保護(hù)運(yùn)動必然的戰(zhàn)略選擇。

三、我國環(huán)境公益訴訟主體的構(gòu)想

確定檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟原告。今年實(shí)施的新《環(huán)保法》對提起環(huán)境公益訴訟的社會組織資格進(jìn)行明確界定。之前我國檢察機(jī)關(guān)僅僅擔(dān)負(fù)對于刑事案件提訟和矯正的責(zé)任，若檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟主體，將轉(zhuǎn)變其行政職能。檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟稱為民事公益訴訟或行政公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，具有獨(dú)立性，不易受到外界的干擾。若檢察機(jī)關(guān)被賦予提起公益訴訟的權(quán)利，代表國家利益和社會公共利益提起公益訴訟，不僅具有法律地位的保障，而且相較于環(huán)保組織和公民個(gè)人，更具有人、財(cái)、物等方面的優(yōu)勢。盡管檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟原告，會有學(xué)者認(rèn)為這是干涉私權(quán)的表現(xiàn)。筆者認(rèn)為，從實(shí)際情況來看，在近些年的司法實(shí)踐中，一些地方的人民檢察院也已有了不少對環(huán)保性案件提起了公益訴訟的探索。由檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟的原告，其實(shí)完全能夠適應(yīng)所要求的專業(yè)法律能力的。根據(jù)訴訟權(quán)利平等原則，檢察機(jī)關(guān)對公益訴訟的介入就大大降低了檢察機(jī)關(guān)干涉私權(quán)的危險(xiǎn)。因此，由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，能通過訴訟形式體現(xiàn)行政訴訟維護(hù)秩序的功能，有利于構(gòu)建和諧社會。

地方政府和相關(guān)部門的支持。環(huán)保組織作為應(yīng)當(dāng)?shù)沫h(huán)境公益訴訟主體，對于參與保護(hù)環(huán)境產(chǎn)生的費(fèi)用難以承受。即使《新環(huán)保法》的頒布，對提起環(huán)境公益訴訟的社會組織資格進(jìn)行了明確界定，但環(huán)保組織參與公益訴訟仍舊困難重重。政府及相關(guān)部門因代表國家，其地位、權(quán)威及實(shí)力均有保障。若得到地方政府和相關(guān)部門的支持，必將減輕環(huán)保組織提訟的負(fù)擔(dān)，同時(shí)政府部門也能為社會樹立保護(hù)環(huán)境的新形象，帶動更多民眾和相關(guān)企業(yè)的支持。如我們所知，環(huán)境問題具有復(fù)雜性，糾紛的解決需要弄清損害的原因、程度，要經(jīng)過復(fù)雜的調(diào)查取證和鑒定。單純的環(huán)保組織缺乏相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)對受損環(huán)境進(jìn)行調(diào)查，檢察機(jī)關(guān)雖然在法律程序方面有優(yōu)勢，但涉及到具體的環(huán)境專業(yè)問題卻無優(yōu)勢可言。政府還具有比較專業(yè)的人員、技術(shù)和設(shè)備等條件，能夠滿足環(huán)境侵害技術(shù)強(qiáng)的特點(diǎn)，對環(huán)境損害事實(shí)的查證具有有利特點(diǎn)，能夠發(fā)揮其優(yōu)勢對具體環(huán)境污染提出訴訟請求。

環(huán)保組織和公民自身的努力。環(huán)保組織主要通過維權(quán)宣傳、糾紛調(diào)解等方式維護(hù)公眾和社會的環(huán)境權(quán)益。為了更好的發(fā)揮環(huán)保組織的力量，環(huán)保社會團(tuán)體應(yīng)該對其核心組成人員在環(huán)保領(lǐng)域有一定的要求，例如，有多年的經(jīng)驗(yàn)或者學(xué)術(shù)成就。當(dāng)然，對于非核心人員而言，只要熱愛環(huán)保事業(yè)，愿意積極參與到維護(hù)環(huán)境權(quán)益活動中，各行各業(yè)的人均可以參加。作為公益性組織，缺乏專業(yè)的知識和人才、技術(shù)是其組織無法長遠(yuǎn)發(fā)展的主要原因。環(huán)保組織內(nèi)部應(yīng)該充分利用現(xiàn)代社會的社交網(wǎng)絡(luò)及國際民間環(huán)境組織交流合作的平臺，共同參與并交流環(huán)境公益訴訟問題，同時(shí)宣傳其環(huán)保組織的相關(guān)理念及主張，提高對外宣傳和交流的能力。環(huán)保組織完善組織內(nèi)部相應(yīng)的管理機(jī)制，不能只依靠領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人威望進(jìn)行管理，應(yīng)做到?jīng)Q策民主化，系統(tǒng)而健全的管理機(jī)制能夠促進(jìn)環(huán)保組織更好的處理環(huán)境維權(quán)等事務(wù)。最后，環(huán)保組織內(nèi)部成員及公民個(gè)人應(yīng)該提高自身對環(huán)境相關(guān)問題的認(rèn)知，掌握環(huán)境維護(hù)的專業(yè)知識并有一定的法律維權(quán)意識。

四、結(jié)語

根據(jù)產(chǎn)權(quán)界定的理論與交易費(fèi)用理論，對我國環(huán)境公益訴訟主體的構(gòu)想，擴(kuò)大訴訟主體的范圍是我國環(huán)境公益訴訟的應(yīng)有之意。只有擴(kuò)大了訴訟主體的范圍，才能最大化地降低環(huán)境公益訴訟的社會成本，使得整體的社會資源的利用效率得到提高。與此同時(shí)，能夠制約環(huán)境資源被濫用而不受追溯的情況，使得法律意義上的公平正義的觀點(diǎn)深入人心。

參考文獻(xiàn)

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篇（5）

關(guān)鍵詞 ：環(huán)境民事公益訴訟 環(huán)境行政公益訴訟 司法解釋

* 本文系教育部2012 年度哲學(xué)社會科學(xué)重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“生態(tài)環(huán)境保護(hù)的公益訴訟機(jī)制研究”（課題號：12JZD037）、2014年度國家哲學(xué)社會科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“中國特色環(huán)境公益訴訟理論與制度研究”、2011 年度最高人民檢察院檢察理論研究重點(diǎn)課題“民事檢察監(jiān)督模式研究”（批準(zhǔn)號：GJ2011B09）、教育部“新世紀(jì)優(yōu)秀人才支持計(jì)劃”（NCET-12-0556）和2013 年度湖南省軟科學(xué)項(xiàng)目“環(huán)境訴訟創(chuàng)新機(jī)制研究”（2013ZK3001）的階段性研究成果之一。

** 作者簡介：顏運(yùn)秋，中南大學(xué)升華特聘教授、博士生導(dǎo)師、中南大學(xué)公益訴訟研究中心主任；余彥，中南大學(xué)法學(xué)院博士研究生。

最高人民法院于2014 年10 月制定了《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋（征求意見稿）》（以下簡稱為《征求意見稿》）并向社會公開，廣泛聽取意見和建議。《征求意見稿》規(guī)定，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織依據(jù)民事訴訟法、環(huán)境保護(hù)法等法律的相關(guān)規(guī)定，對已經(jīng)損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為提起訴訟，符合民事訴訟法相關(guān)規(guī)定的，人民法院應(yīng)予受理。應(yīng)該看到，《征求意見稿》是最高人民法院在立足實(shí)際基礎(chǔ)上求真務(wù)實(shí)并考慮學(xué)界及實(shí)務(wù)界意見后的結(jié)果。雖然《征求意見稿》使得新《民事訴訟法》第55 條以及新《環(huán)境保護(hù)法》第58 條關(guān)于環(huán)境民事公益訴訟的各方面抽象規(guī)定更加具有可操作性，但是距離學(xué)界和實(shí)務(wù)界期待的環(huán)境民事公益訴訟制度還有很多問題亟待解決。在這些問題之中，原告范圍、管轄規(guī)則以及制度銜接三類問題最為重要，需要引起足夠重視。

一、原告范圍的合理界定

羅馬法諺有云：“無原告即無法官”。任何訴訟的開始都是因?yàn)樵娴钠鹪V，若無原告起訴行為，整個(gè)訴訟程序無法開始。基于原告在訴訟程序中如此重要的作用，對適格原告范圍必須進(jìn)行準(zhǔn)確界定。傳統(tǒng)的訴訟理論對原告范圍限定在“直接利害關(guān)系原則”認(rèn)定范圍內(nèi)，即只有直接利益受到損害的人才能夠作為原告提起相應(yīng)訴訟。這種限定顯然對環(huán)境民事公益訴訟這一新型訴訟制度的開展極為不利。訴訟以解決社會矛盾為最終目的，當(dāng)某類社會矛盾以及相應(yīng)個(gè)案大量涌現(xiàn)的時(shí)候，相應(yīng)的訴訟形式就有了存在的基礎(chǔ)。當(dāng)前我國環(huán)境污染日益嚴(yán)重，全國多地深陷“十面霾伏”的危險(xiǎn)境地之中，如果任由環(huán)境問題愈演愈烈，在不久的將來，改革開放30 多年來創(chuàng)造的物質(zhì)繁榮因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境基礎(chǔ)的崩塌而毀滅并不僅僅是危言聳聽。環(huán)境民事公益訴訟無疑是有效遏制環(huán)境污染，保護(hù)生態(tài)環(huán)境的良方之一。而環(huán)境民事公益訴訟原告資格的擴(kuò)張就是這項(xiàng)制度能否真正發(fā)揮自身應(yīng)有作用的最大障礙。只有合理厘定環(huán)境民事公益訴訟原告的范圍，才能使制度價(jià)值既能得到最大發(fā)揮，也能避免“訴訟爆炸”帶來過多訴累。就《征求意見稿》針對原告范圍的規(guī)定而言，有一定的進(jìn)步之處：

第一，重申《民事訴訟法》第55 條的規(guī)定，再次提及了“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”有提起訴訟的權(quán)利。新《環(huán)境保護(hù)法》第58 條規(guī)定：“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：（一）依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；（二）專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動連續(xù)5 年以上且無違法記錄。提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益。”而2013 年1 月1 日開始實(shí)行的《民事訴訟法》第55 條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”新《環(huán)境保護(hù)法》第58 條相比《民事訴訟法》第55條而言，對環(huán)境公益訴訟原告資格與范圍的規(guī)定，嚴(yán)格得多。無論按照“特別法優(yōu)于一般法”還是“新法優(yōu)于舊法”規(guī)則，“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”似乎都沒有提起環(huán)境民事公益訴訟的權(quán)利。這樣無疑將大量應(yīng)該適格的原告排除在外，不利于環(huán)境民事公益訴訟制度作用的發(fā)揮。基于這一問題，《征求意見稿》在第1 條就明確規(guī)定上述主體有提起環(huán)境民事公益訴訟的權(quán)利，有效保障了環(huán)境民事公益訴訟適格原告的應(yīng)有范圍，進(jìn)而使得環(huán)境民事公益訴訟的制度具備了充分發(fā)揮其作用的前提條件。

第二，對社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟的條件有了適當(dāng)放寬。《征求意見稿》將新《環(huán)境保護(hù)法》第58 條中的“設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記”解釋為“設(shè)區(qū)的市、自治州、盟、地區(qū)，不設(shè)區(qū)的地級市，直轄市的區(qū)、縣以上人民政府民政部門”，使得適格的社會組織范圍有了一定程度的擴(kuò)展；《征求意見稿》還將“專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動”解釋為“章程確定的宗旨和主要業(yè)務(wù)范圍是維護(hù)社會公共利益，且從事環(huán)境保護(hù)公益活動”，也使得大量主要從事環(huán)境公益活動并少量涉足其他事務(wù)的社會組織有了提起環(huán)境民事公益訴訟的可能。

但是，在看到上述進(jìn)步的同時(shí)，仍應(yīng)看到許多更加值得關(guān)心的原告范圍問題并沒有得到明確回應(yīng)，許多一直困擾環(huán)境民事公益訴訟的實(shí)質(zhì)問題并沒有得到真正解決。

第一，“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”依然不明確。《征求意見稿》雖然重申《民事訴訟法》第55 條“ 法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”有提起訴訟的權(quán)利。但是，對于具體哪些“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”有提起訴訟的權(quán)利仍然沒有一個(gè)令人滿意的解釋。從學(xué)界的探討和實(shí)務(wù)界的具體個(gè)案實(shí)踐來看，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)明確檢察機(jī)關(guān)以及環(huán)保行政機(jī)關(guān)的起訴權(quán)利。

1. 明確檢察機(jī)關(guān)的環(huán)境民事公益訴訟起訴權(quán)。檢察機(jī)關(guān)是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，依法行使國家的檢察權(quán)。在當(dāng)代，社會組織、社會關(guān)系和社會利益呈現(xiàn)出群體化、集團(tuán)化的特征，基本權(quán)利義務(wù)也不再專屬于特定個(gè)人，出現(xiàn)了泛個(gè)人的、集體的、社會的和社團(tuán)的權(quán)利義務(wù)。①就公共環(huán)境而言，一旦環(huán)境遭到破壞，不但對具體波及到的當(dāng)事人不利，更是對國家利益和社會公共環(huán)境利益的損害。因此，通過檢察機(jī)關(guān)提起和參與民事訴訟等手段，來加強(qiáng)對環(huán)境領(lǐng)域的干預(yù)是各國的通用做法。在我國，盡管當(dāng)前法律沒有明文規(guī)定檢察機(jī)關(guān)擁有提起環(huán)境民事公益訴訟的規(guī)定，但是在各地檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行的一系列有益嘗試和制度探索情況看，的確取得了令人滿意的成果，對環(huán)境保護(hù)也起到了積極的作用。②相對于其他原告，檢察院有著得天獨(dú)厚的人力、財(cái)力以及專業(yè)優(yōu)勢。明確檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境民事公益訴訟適格原告，能夠更好地遏制環(huán)境污染，維護(hù)公眾環(huán)境利益。

2. 明確環(huán)境行政機(jī)關(guān)的環(huán)境民事公益訴訟起訴權(quán)。從環(huán)境行政職能角度來看，行政機(jī)關(guān)可以分為環(huán)境行政機(jī)關(guān)和其他行政機(jī)關(guān)。就其他行政機(jī)關(guān)而言，由于其職權(quán)與編制、預(yù)算等均有嚴(yán)格的法定性，參與環(huán)境民事公益訴訟可能影響其本身職責(zé)的行使，因而不應(yīng)作為環(huán)境民事公益訴訟的原告。③而環(huán)境行政部門是否能夠作為環(huán)境公益訴訟的適格原告，學(xué)界存在爭議。④筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)賦予環(huán)境行政部門提起環(huán)境民事公益訴訟的資格。（1）賦予環(huán)保行政部門起訴權(quán)有利于克服這些部門環(huán)境行政權(quán)的局限，保障環(huán)境監(jiān)管真正實(shí)現(xiàn)。仍舉廣州市番禺區(qū)檢察院訴東泰皮革廠一案為例，此案中表面強(qiáng)勢的環(huán)保局實(shí)際權(quán)力極其有限，即只能就污染行為本身進(jìn)行行政處罰，而對權(quán)限以外的環(huán)境賠償無能為力。如果本案中檢察院沒有提起公益訴訟，而環(huán)保局自身又無起訴權(quán)利，則如此嚴(yán)重的環(huán)境問題就有可能面臨著環(huán)境行政層面和法律層面均無法有效解決問題的危險(xiǎn)。（2）從已有的環(huán)境行政機(jī)關(guān)作為原告的判例來看，絕大多數(shù)取得了較為理想的結(jié)果。霍姆斯說：“法律的生命不在于邏輯，而在于經(jīng)驗(yàn)。”理想的法律實(shí)踐結(jié)果也可以成為制度構(gòu)建的理由。如2007 年“貴州環(huán)境民事公益訴訟第一案”—貴陽市“兩湖一庫”管理局訴貴州天峰化工公司案，使得貴陽市百萬市民的飲用水源紅楓湖的水質(zhì)免受化工生產(chǎn)的污染；2010年“云南環(huán)境民事公益訴訟第一案”—昆明市環(huán)保局訴三農(nóng)農(nóng)牧有限公司案，使得受到污染的大龍?zhí)董h(huán)境治理費(fèi)用得到法律保障。可見，環(huán)境行政機(jī)關(guān)作為環(huán)境民事公益訴訟的適格原告不僅得到了學(xué)理分析層面的證成，更有實(shí)踐層面的合理性。但是，環(huán)境行政機(jī)關(guān)提起公益訴訟并非完全沒有限制。由于此項(xiàng)內(nèi)容涉及后文需要探討的制度銜接問題，此不贅述。

第二，對社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟的條件沒有實(shí)質(zhì)放開。盡管《征求意見稿》已經(jīng)對《環(huán)境保護(hù)法》第58 條中對社會組織提起訴訟的適格要求進(jìn)行了一定程度的放寬，但是從學(xué)界討論和一些地方法院對環(huán)境民事公益訴訟的有益嘗試來看，社會組織在環(huán)境民事公益訴訟的具體實(shí)施過程中仍然困難重重。從應(yīng)然角度分析，法律應(yīng)當(dāng)將盡可能多的社會組織納入到環(huán)境民事公益訴訟適格原告范圍之中。根據(jù)《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第6 條第1 款的規(guī)定，“國務(wù)院民政部門和縣級以上地方各級人民政府民政部門是本級人民政府的社會團(tuán)體登記管理機(jī)關(guān)”，但以上規(guī)定有例外情況，這種例外情況體現(xiàn)在下列兩個(gè)方面。（1）有不需要根據(jù)該條例規(guī)定登記的社會團(tuán)體。根據(jù)該條例第3 條的規(guī)定，“下列團(tuán)體不屬于本條例規(guī)定登記的范圍：( 一) 參加中國人民的人民團(tuán)體；( 二) 由國務(wù)院機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)核定，并經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)免于登記的團(tuán)體；( 三) 機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位內(nèi)部經(jīng)本單位批準(zhǔn)成立、在本單位內(nèi)部活動的團(tuán)體”。這三類團(tuán)體不需要在民政部門登記，但也屬于合法社會團(tuán)體，這些社會團(tuán)體當(dāng)中的一部分也可能在環(huán)境保護(hù)以及提起環(huán)境民事公益訴訟方面發(fā)揮積極作用。（2）需要根據(jù)該條例登記，但并不在民政部門登記。根據(jù)該條例第6 條第3 款的規(guī)定，“法律、行政法規(guī)對社會團(tuán)體的監(jiān)督管理另有規(guī)定的，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行”。也就是說，民政部門并非社會團(tuán)體的唯一登記機(jī)關(guān)。上述兩種情況的社會團(tuán)體組織是合法組織，也都有對環(huán)境民事公益訴訟制度完善產(chǎn)生積極影響的可能性，若《征求意見稿》在最終定稿時(shí)仍對這兩類團(tuán)體不予關(guān)注，僅僅因?yàn)樽缘膯栴}就剝奪了其起訴資格，不能不說是一種巨大的遺憾。從實(shí)然角度分析，結(jié)合新《環(huán)境保護(hù)法》第58 條和《征求意見稿》的相關(guān)規(guī)定，有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟的民間環(huán)保組織需要：（1）在民政部門登記；（2）登記民政部門級別需要在設(shè)區(qū)的市級以上。就當(dāng)前我國社會組織的注冊情況而言，注冊方式主要有：社團(tuán)注冊、民辦非企業(yè)單位注冊、工商注冊、未注冊。其中，工商注冊和未注冊情況下的社會組織當(dāng)然不符合新法的起訴條件規(guī)定，民辦非企業(yè)單位注冊雖然符合新法的從寬規(guī)定，但是結(jié)合“章程確定的宗旨和主要業(yè)務(wù)范圍是維護(hù)社會公共利益，且從事環(huán)境保護(hù)公益活動的”這一規(guī)定，使得民辦非企業(yè)單位注冊情況下的適格主體仍然少之又少。至于社團(tuán)注冊情況，有學(xué)者根據(jù)調(diào)查指出，2008 年76.6% 的由政府發(fā)起成立的環(huán)保NGO 選擇在民政部門注冊，85.1% 的高校環(huán)保社團(tuán)為高校內(nèi)部社團(tuán)，接受校團(tuán)委領(lǐng)導(dǎo)，不需要注冊。草根環(huán)保NGO 一般選擇工商注冊，國際環(huán)保NGO尚無法在中國進(jìn)行注冊。對于未注冊的環(huán)保NGO來說，注冊問題是其發(fā)展的瓶頸。這些組織的身份合法性問題都沒有得到解決，隨時(shí)面臨被取締的風(fēng)險(xiǎn)。⑤由以上調(diào)查可以看出，民間環(huán)保組織在民政部門登記的，本來就少之又少，加上“設(shè)區(qū)的市級以上”這一級別限制，僅就注冊標(biāo)準(zhǔn)一項(xiàng)就導(dǎo)致提起生態(tài)環(huán)境公益訴訟的適格民間環(huán)保組織如鳳毛麟角，只手可算。

第三，個(gè)人的訴訟資格仍然沒有得到承認(rèn)。盡管在環(huán)境民事公益訴訟中，擔(dān)心公民個(gè)體作為主體將會大大增加案件的數(shù)量，甚至出現(xiàn)訴訟爆炸的現(xiàn)象，在我國當(dāng)前司法資源極其緊張的背景下是有必要的。但是，無論在發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，公民個(gè)體在數(shù)量上的優(yōu)勢和內(nèi)在動力方面的積極性都是其他主體所不能比擬的。⑥國外大量國家的立法均承認(rèn)個(gè)人為環(huán)境民事公益訴訟的適格主體，這也應(yīng)當(dāng)成為我國環(huán)境民事公益訴訟發(fā)展的一個(gè)方向。在美國，環(huán)境公民訴訟制度最早規(guī)定于1970 年的《清潔空氣法》之中。該法第304 條（a）款規(guī)定：“任何個(gè)人”可以“以他自己的名義”對任何違反該法的人（包括國家、環(huán)境行政機(jī)關(guān)及其他個(gè)人）提起訴訟，要求違法污染排放者停止侵害行為、恢復(fù)原狀或賠償損失。在英國，其《污染控制法》規(guī)定，“對公害，任何人均可起訴”⑦。在捷克，法律不僅規(guī)定個(gè)人有提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利，而且法律有專門規(guī)定政府應(yīng)當(dāng)給予通常處于弱勢的個(gè)人一方更多支持以及保障環(huán)保法律中公共實(shí)施和私人實(shí)施的并行不悖。⑧印度《憲法》第32 條第2 款規(guī)定，“最高法院有權(quán)運(yùn)用任何合適的方法來保障公民基于人身權(quán)利法案等法律規(guī)定的基本權(quán)利”。從此項(xiàng)規(guī)定可以看出，印度《憲法》賦予了最高法院非常大的權(quán)利，因?yàn)椤昂线m”這一詞太過于抽象，因此在法律實(shí)踐中，印度最高法院有許多其他國家不可能實(shí)行的制度創(chuàng)新，一些法律對普通公民及社會組織的限制也因此少之又少。如印度民事訴訟法典特別規(guī)定了涉及公害案件的特別程序。對涉及公害的案件，可以由總檢察長或是任何兩個(gè)以上印度公民向法院提起，即使該公民對此公害沒有直接損失的因果關(guān)系。⑨其實(shí)，環(huán)境公益訴訟制度的產(chǎn)生就存在一個(gè)邏輯前提，即環(huán)境行政部門不可能24 小時(shí)毫不間斷地對所有的環(huán)境污染源進(jìn)行有效監(jiān)控，并對所有可能引發(fā)環(huán)境污染的隱患進(jìn)行預(yù)判并進(jìn)行相應(yīng)處理。再說，公民個(gè)人是環(huán)境公益的直接受益人和環(huán)境公害的直接受害人，是保護(hù)環(huán)境最原生的權(quán)利主體，無論是法律規(guī)定的機(jī)關(guān)的起訴權(quán)還是社會組織的起訴權(quán)，實(shí)際上都是基于民眾的信托或者委托，在法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和社會組織怠于行使起訴權(quán)時(shí)，公民個(gè)人的公益起訴權(quán)就顯得非常必要，我們沒有理由一概懷疑和否定公民個(gè)人的環(huán)境公益保護(hù)意識和公民個(gè)人的環(huán)境公益起訴權(quán)，至于權(quán)利濫用的問題，可以通過制度設(shè)計(jì)來約束，不可因噎廢食。如何在條件成熟時(shí)將個(gè)人納入環(huán)境民事公益訴訟的原告范圍之內(nèi)，進(jìn)一步打開環(huán)境公益訴訟私人執(zhí)行的大門，是這次或者以后立法必須考慮的問題。

二、案件管轄的科學(xué)設(shè)計(jì)

《 征求意見稿》第6 條第1 款規(guī)定“：第一審環(huán)境民事公益訴訟案件由污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為發(fā)生地或者損害結(jié)果地的中級以上人民法院管轄。”這就使環(huán)境民事公益訴訟的地域管轄以及級別管轄制度得以確定，是一大進(jìn)步。

第一, 地域管轄的明確。關(guān)于環(huán)境民事公益訴訟的地域管轄問題，學(xué)界莫衷一是。一些學(xué)者認(rèn)為，鑒于環(huán)境案件的公益性，適用污染行為發(fā)生地專屬管轄較為適宜。⑩筆者認(rèn)為，與《征求意見稿》第6 條第1 款的規(guī)定一致，適用由污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為發(fā)生地或者損害結(jié)果發(fā)生地的人民法院管轄的特殊地域管轄制度更有利于環(huán)境民事公益訴訟案件的審理。原因在于結(jié)合環(huán)境污染及其造成危害的特點(diǎn)來看，特殊地域管轄中的兩地各有利弊：就污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為發(fā)生地而言，該地的人民法院更容易掌握環(huán)境污染行為的主要證據(jù)。但從具體實(shí)踐來看，環(huán)境民事公益訴訟被告人所在地與環(huán)境污染行為發(fā)生地通常為同一地點(diǎn)，當(dāng)?shù)卣牡胤奖Ｗo(hù)主義可能對當(dāng)?shù)胤ㄔ旱墓龑徖碓斐梢欢ㄓ绊憽＞蛽p害結(jié)果發(fā)生地而言，該地的人民法院更容易認(rèn)定環(huán)境污染的具體危害結(jié)果，但在廣域環(huán)境污染案件中，由于污染行為和污染結(jié)果的異地性，使得查清案情的難度較大。鑒于兩地均沒有更為明顯的相對優(yōu)勢，適用靈活性較強(qiáng)的特殊地域管轄顯然更為合適。更為重要的是，選擇某一具體法院進(jìn)行案件審理的權(quán)利掌握在原告手中，原告完全可以根據(jù)自己對案件的考量，自由選擇管轄法院，因而也不存在一些學(xué)者所認(rèn)為的特殊地域管轄給環(huán)境民事公益訴訟帶來的消極作用。

第二，級別管轄的基本明確。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2014 年6 月24 日，全國共設(shè)有310 個(gè)環(huán)境保護(hù)審判組織，其中省高院級別的有6 個(gè)，分別位于貴州省、江蘇省、福建省、海南省、重慶市以及湖北省；中院級別的有52 個(gè)，基層法院級別的有252個(gè)。?《征求意見稿》中將一審審級原則上定位于中級以上人民法院的做法，一定程度上解決了長期以來各地司法機(jī)關(guān)在探索審理環(huán)境民事公益訴訟組織形式雜亂無章的問題，契合了環(huán)境民事公益訴訟的案件特點(diǎn)。環(huán)境民事公益訴訟維護(hù)的是社會公共的利益，涉及面廣，影響大；中級人民法院相對于基層法院而言，案件數(shù)量少，審判工作壓力小，人員素質(zhì)和審判水平要更高，更能符合環(huán)境民事公益訴訟的審理要求。?筆者認(rèn)為，為了確保司法不受地方干擾，第一審環(huán)境民事公益訴訟案件不宜在基層人民法院審理，除非高級人民法院指定。《征求意見稿》的規(guī)定，可能造成中級人民法院裁量權(quán)過大，隨意將第一審環(huán)境民事公益訴訟案件踢給基層人民法院，不便于高級人民法院對移送管轄的監(jiān)督。對于復(fù)雜疑難環(huán)境民事公益訴訟案件，第一審環(huán)境民事公益訴訟案件也不宜在基層人民法院審理，中級人民法院不得認(rèn)為確有必要的，裁定將本院管轄的第一審環(huán)境民事公益訴訟案件交由基層人民法院審理。所以，筆者建議將第6 條第3 款“中級人民法院認(rèn)為確有必要的，可以在報(bào)請高級人民法院批準(zhǔn)后，裁定將本院管轄的第一審環(huán)境民事公益訴訟案件交由基層人民法院審理”刪除，或者修改為“中級人民法院認(rèn)為確有必要的，應(yīng)當(dāng)將案件移交高級人民法院處理，高級人民法院可以提審，也可以由高級人民法院指定其他中級人民法院或者基層人民法院審理，中級人民法院不得將本院管轄的第一審環(huán)境民事公益訴訟案件交由基層人民法院審理”。

第三，《征求意見稿》第6 條第2 款“經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，高級人民法院可以根據(jù)本轄區(qū)環(huán)境和生態(tài)保護(hù)的實(shí)際情況，在轄區(qū)內(nèi)確定一至五個(gè)中級人民法院受理第一審環(huán)境民事公益訴訟案件。中級人民法院對于環(huán)境民事公益訴訟案件的管轄區(qū)域由高級人民法院確定”的規(guī)定也使得環(huán)境民事公益訴訟案件有了更加有效解決的可能。相對于一般案件，環(huán)境民事公益訴訟案件更多涉及公共利益。而環(huán)境污染對環(huán)境公益的損害多呈現(xiàn)廣域性的特點(diǎn)。由于生態(tài)環(huán)境問題往往不局限于某一特定既有行政區(qū)劃范圍內(nèi)，跨地區(qū)的環(huán)境問題時(shí)有發(fā)生。在這種情況下，傳統(tǒng)的管轄規(guī)則不是沒有給予法院足夠的管轄權(quán)限，就是使得多地人民法院爭奪管轄權(quán)導(dǎo)致案件遲遲不能進(jìn)入實(shí)際審理階段。通過深入探究環(huán)境污染的廣域性特點(diǎn)可以發(fā)現(xiàn)，環(huán)境污染的范圍雖廣，但也同樣遵循著一定的規(guī)則分布。例如水域污染主要影響的是河流流經(jīng)地區(qū)，土壤或大氣污染也因?yàn)楹恿骰蛏矫}的分隔呈明顯區(qū)域分布。《征求意見稿》中提及的管轄規(guī)則可以讓各省高級人民法院根據(jù)本省省情更好地分配管轄權(quán)，從而更好地解決廣域性的環(huán)境案件。《征求意見稿》第6 條第2 款的規(guī)定，必將要求高院和中院設(shè)置更多的環(huán)境保護(hù)審判組織，而基層法院的環(huán)境保護(hù)審判組織要進(jìn)行壓縮，甚至撤銷，以解決“無米下鍋”的人員閑置現(xiàn)象。

但是，《征求意見稿》第6 條也存在明顯的不足。不足之處集中體現(xiàn)在第3 款“中級人民法院認(rèn)為確有必要的，可以在報(bào)請高級人民法院批準(zhǔn)后，裁定將本院管轄的第一審環(huán)境民事公益訴訟案件交由基層人民法院審理”之中。

第一，對于簡單的環(huán)境民事公益訴訟案件，應(yīng)當(dāng)認(rèn)同上述條款規(guī)定的合理性。這類案件通常案情簡單，證據(jù)認(rèn)定難度不大，案件影響區(qū)域有限，基層人民法院同樣可以勝任此類案件的審判工作。如前文提到的貴陽市“兩湖一庫”管理局訴貴州天峰化工公司案，就是由貴州省貴陽市清鎮(zhèn)市人民法院進(jìn)行審理并作出判決，此案對我國環(huán)境民事公益訴訟制度的發(fā)展起到了巨大的示范推動作用。但是，司法實(shí)務(wù)中，出現(xiàn)很多把傳統(tǒng)民法上相鄰權(quán)糾紛的案件等同于生態(tài)環(huán)境案件的做法，也出現(xiàn)很多把環(huán)境損害私益賠償案件等同于生態(tài)環(huán)境公益案件的做法，我們認(rèn)為相鄰權(quán)糾紛的案件和生態(tài)環(huán)境案件、環(huán)境損害私益賠償案件和生態(tài)環(huán)境公益案件，分別屬于兩類不同性質(zhì)的案件，不能混為一談。

第二，針對一些重大疑難案件，上述條款的局限性比較明顯。（1）不存在實(shí)際可操作性。相對于基層人民法院，中級人民法院有更為充足的司法資源進(jìn)行環(huán)境民事公益訴訟的案件審理，試問連中級人民法院都基于各種原因無法勝任的案件，有什么理由相信基層人民法院可以進(jìn)行更有質(zhì)量的審理工作？管轄權(quán)轉(zhuǎn)移制度的根本目的就在于確保審理結(jié)果的公正性，而重大疑難案件恰恰因?yàn)槠浒盖閺?fù)雜，涉及面廣，中級人民法院才考慮將案件進(jìn)行移送審理。在這種情況下，由高級人民法院提審或指定其他中級人民法院管轄比指定基層人民法院更有可行性，也更能保證公正的審理結(jié)果。（2）中級人民法院可能利用該條款惡意適用，歪曲立法本意。根據(jù)該條款，中級人民法院認(rèn)為確有必要的情況下，在向高級人民法院報(bào)批后將案件移送基層人民法院，而基層人民法院在一審后如果當(dāng)事人不服，則二審仍有可能由移送案件的中級人民法院管轄。這里就存在一個(gè)悖論，一審都不合適審理的中級人民法院，為何適合審理該案件的二審？從審理程序上來分析，如果一審存在不合理，仍有可能通過二審加以解決，由于二審是制度內(nèi)常規(guī)程序，因此糾偏的成本更小；如果二審存在不合理，則只能通過再審或其他非制度性方法解決，案件糾偏的成本明顯更大，且更容易造成更多后續(xù)問題。由于這種情況在法律實(shí)施中有實(shí)際存在的可能，有必要增設(shè)條款加以規(guī)避。

三、與其他制度的銜接問題

環(huán)境民事公益訴訟制度不能孤立存在，只有與其他關(guān)聯(lián)制度有機(jī)結(jié)合且并行不悖才能發(fā)揮自身的最大作用。在其他種類繁多的關(guān)聯(lián)制度當(dāng)中，與環(huán)境行政執(zhí)法、環(huán)境行政公益訴訟以及其他民事訴訟的銜接最為重要。

（一）與環(huán)境行政執(zhí)法的銜接

應(yīng)該看到，當(dāng)前環(huán)境行政執(zhí)法仍然是環(huán)境保護(hù)的主要手段，環(huán)境民事公益訴訟應(yīng)當(dāng)處于從屬性的輔助地位。大凡環(huán)境行政執(zhí)法和環(huán)境民事公益訴訟之間能夠做到各司其職、有機(jī)配合、并行不悖的，大多能夠有效地實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)，而那些單靠環(huán)境行政執(zhí)法或企圖以環(huán)境民事公益訴訟代替環(huán)境行政執(zhí)法的做法，往往不利于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。從國外的經(jīng)驗(yàn)來看，過多或過少地限制環(huán)境民事公益訴訟的適用，都不利于環(huán)境的有效保護(hù)。

印度作為從寬適用環(huán)境民事公益訴訟制度的典型國家，大量原本可以通過環(huán)境行政執(zhí)法或其他方式解決的環(huán)境糾紛最終都進(jìn)入到訴訟階段。環(huán)境公益訴訟制度大有取行政執(zhí)法而代之的傾向。由于印度環(huán)境民事公益訴訟沒有處理好與環(huán)境行政執(zhí)法的關(guān)系，導(dǎo)致了一系列的問題：（1）司法極度擴(kuò)張，既違背法理，也妨礙行政執(zhí)法。印度《憲法》第32 條規(guī)定，公民有權(quán)請求最高法院采取任何合適的程序保護(hù)其基本權(quán)利。基于這一規(guī)定，印度最高法院有如下理解：“《憲法》第32 條的規(guī)定不僅是把自由裁量權(quán)賦予法院，同時(shí)也是把保護(hù)公民基本權(quán)利的責(zé)任交給了法院。法院有權(quán)根據(jù)這一授權(quán)獲得其他附帶的權(quán)利，包括創(chuàng)設(shè)新的救濟(jì)方式和為保護(hù)基本權(quán)利采用的新的訴訟策略。”?這樣的理解本無可厚非，但是在隨后的法律實(shí)踐中，最高法院更加傾向于認(rèn)為，只要能得到公正的結(jié)果，就是適當(dāng)?shù)某绦颍皇墁F(xiàn)存法律甚至是最高法院自己制定的訴訟規(guī)則的約束。如此這般重實(shí)體、輕程序，對法的安定性造成了極大破壞。而由此帶來的司法過多干預(yù)也影響到了環(huán)境行政執(zhí)法。許多遵照在先法律規(guī)定而作出的環(huán)境行政執(zhí)法行為，很可能因?yàn)樽罡叻ㄔ簩σ?guī)則的過多更改而變得無效甚至違法。（2）司法過于主動，環(huán)境行政機(jī)關(guān)無所適從。在印度的環(huán)境民事公益訴訟具體個(gè)案中，經(jīng)常出現(xiàn)隨著案件事實(shí)逐漸清晰，更多的加害者和受害者可能出現(xiàn)，其他一些政府部門也可能牽扯進(jìn)來。為了實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境的目的，法官往往會主動追加訴訟主體或允許原告增加新的訴訟請求。例如在印度甘加河（Ganga River）污染案中，原告原本只就幾家污染企業(yè)進(jìn)行起訴，法院隨后主動發(fā)出傳票，通知甘加河沿岸所有流經(jīng)城市的市政府參加訴訟，加上其他新增的大型污染工廠，訴訟主體多達(dá)上百個(gè)。在印度的司法實(shí)踐中，此類案件比比皆是，過于隨意地“主動司法”使得案件越審越復(fù)雜，使得更多當(dāng)事人以及環(huán)境行政機(jī)關(guān)苦于訴累，還有可能要承擔(dān)比預(yù)期更多的責(zé)任，環(huán)境行政執(zhí)法效果大打折扣。（3）原告資格的過度擴(kuò)張和訴訟時(shí)效的過度放寬，環(huán)境行政執(zhí)法效力遲遲不能確定。如前文所述，印度環(huán)境民事公益訴訟的原告資格極度寬松。盡管印度法律對環(huán)境民事公益訴訟的訴訟時(shí)效方面有所規(guī)定，但是在實(shí)踐中法官考慮到原告可能在收集證據(jù)、籌集資金方面存在很多困難，一般都不會因訴訟時(shí)效駁回原告的起訴。這就使得很多當(dāng)事人怠于起訴，環(huán)境行政執(zhí)法的最終效力也因此長期處于不確定的狀態(tài)。

德國作為從嚴(yán)適用環(huán)境民事公益訴訟制度的典型國家，由于訴訟資格過于嚴(yán)格，大量環(huán)境公益訴訟案件因?yàn)樵娌贿m格而被法院拒之門外。環(huán)境行政執(zhí)法缺乏有效制約使得環(huán)境保護(hù)面臨諸多風(fēng)險(xiǎn)。德國環(huán)境公益訴訟今后的重點(diǎn)在于如何擴(kuò)展適格原告資格范圍，拓寬環(huán)境公益訴訟的受案范圍，最終對環(huán)境行政執(zhí)法進(jìn)行有效的補(bǔ)充、制約。一直以來，德國法院恪守“專有損害”原則，對本國民間環(huán)保組織以侵害公共利益為由而提起的環(huán)境公益訴訟常常被法院以起訴主體不適格為由駁回。即便德國于2002 年通過了《聯(lián)邦自然保全法》，德國環(huán)境公益訴訟的范圍也沒有超出自然保全以外的事項(xiàng)，因而其作用也非常有限。舉德國環(huán)境與自然保護(hù)聯(lián)盟北萊茵—西法倫州聯(lián)合會（BUND-NRW）以Trianel 電廠有限公司為第三人訴Arnsberg 地區(qū)政府案為例，此案中當(dāng)事人雙方的爭論焦點(diǎn)是《環(huán)境法律救濟(jì)法》規(guī)定的環(huán)境保護(hù)團(tuán)體起訴權(quán)的范圍。根據(jù)該法的規(guī)定，獲得資格認(rèn)證的環(huán)境保護(hù)團(tuán)體，僅可以針對違反保護(hù)個(gè)人權(quán)利之法律規(guī)范的行政行為提起訴訟。由于原告的部分訴訟請求涉及保護(hù)公共環(huán)境利益的法律規(guī)范，北萊茵—西法倫州高等行政法院將案件提交歐洲法院，澄清該法律問題。2011 年5 月，歐洲法院對德國北萊茵—西法倫州高等行政法院提交的申請作出裁判，認(rèn)定德國《環(huán)境法律救濟(jì)法》違反歐盟相關(guān)環(huán)境保護(hù)指令，確認(rèn)原告的訴訟請求合法，并明確指出歐盟各成員國的法律不應(yīng)將環(huán)境保護(hù)團(tuán)體訴訟的適用范圍局限于侵害個(gè)人權(quán)利的行政行為。其實(shí)，在此案之前，絕大多數(shù)民間環(huán)保組織提起的環(huán)境公益訴訟案件甚至沒有進(jìn)入訴訟階段，在此案后，由于德國的大陸法系傳統(tǒng)，判例盡管具有一定的指導(dǎo)作用，但遠(yuǎn)沒有在英美法系國家中重要，很多環(huán)境公益訴訟案件仍然面臨無法起訴的風(fēng)險(xiǎn)。?在這種情況下，德國環(huán)境行政機(jī)關(guān)的環(huán)境行政執(zhí)法都缺乏有效監(jiān)督，從而可能對生態(tài)環(huán)境保護(hù)帶來重大隱患。

結(jié)合上述兩個(gè)國家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對待環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政執(zhí)法的科學(xué)態(tài)度應(yīng)當(dāng)是不偏不倚，張弛有度。為了實(shí)現(xiàn)兩者之間的良性關(guān)系，一方面，結(jié)合前文環(huán)境行政機(jī)關(guān)作為適格原告的認(rèn)定條件，在賦予環(huán)境行政機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的權(quán)利時(shí)，應(yīng)當(dāng)尤其注意下列問題：（1）合理界定環(huán)境行政機(jī)關(guān)的范圍。一提到環(huán)境行政機(jī)關(guān)，大多數(shù)人都認(rèn)為其為環(huán)保部及其下屬各環(huán)保廳、局的同義詞。這樣的認(rèn)定范圍顯然過窄。在我國，許多部門雖不隸屬于環(huán)保部，但都享有專門或一定的環(huán)保職權(quán)。前者如前文提到過的“兩湖一庫”管理局，后者如農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局等。只有同樣賦予這些部門提起環(huán)境民事公益訴訟的權(quán)利，才能在法律層面對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行更為全面的保護(hù)。（2）明確環(huán)境行政部門提起環(huán)境民事公益訴訟的前提：用盡自身職權(quán)。作為環(huán)境行政機(jī)關(guān)，這些部門本來就具有相應(yīng)的環(huán)境監(jiān)管職權(quán)，如果對起訴條件不加任何限制，很容易使環(huán)保行政機(jī)關(guān)推卸責(zé)任、怠于行政，將屬于本部門日常工作的內(nèi)容過多地丟給法院，既影響了行政效率，又浪費(fèi)了司法資源。另一方面，在環(huán)境行政執(zhí)法以及環(huán)境民事公益訴訟之間應(yīng)當(dāng)留有一定的回旋余地（從民事環(huán)境公益訴訟角度稱此為通告期），以便兩種制度的銜接更加從容不迫。

結(jié)合《征求意見稿》第11 條的具體規(guī)定：“人民法院受理環(huán)境民事公益訴訟后，應(yīng)當(dāng)在10 日內(nèi)告知對被告行為負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門。”在受理案件后告知有關(guān)部門的規(guī)則設(shè)計(jì)，說明最高人民法院已經(jīng)認(rèn)識到了環(huán)境民事公益訴訟在環(huán)境保護(hù)制度體系內(nèi)的應(yīng)然地位，是我國環(huán)境民事公益訴訟制度的進(jìn)步。但這并不意味著該條規(guī)定是完美無缺的。相反，就《征求意見稿》第11 條而言還有以下三點(diǎn)值得探討：

第一，通告期設(shè)定于人民法院受理案件之后是否合適？對于通告期的規(guī)定和實(shí)踐，美國已經(jīng)有了較為成熟的經(jīng)驗(yàn)。在美國，鑒于環(huán)境公益訴訟的目的在于監(jiān)督環(huán)境執(zhí)法，美國法律規(guī)定原告在訴訟提起前60 日告知即將成為被告的污染者或主管機(jī)關(guān)。?如果公民和社會組織要求停止環(huán)境污染、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的目的能夠不通過訴訟就得以實(shí)現(xiàn)，顯然更加節(jié)省時(shí)間和金錢成本；同時(shí)，60 天的通告期也給予了環(huán)境行政機(jī)關(guān)一個(gè)改正的機(jī)會，有利于彌補(bǔ)環(huán)境行政機(jī)關(guān)在環(huán)境保護(hù)事務(wù)上的不足，同時(shí)也表明了法院對于環(huán)境行政執(zhí)法在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域居于主要地位的肯定。但是考察《征求意見稿》的類似規(guī)定，一方面，通告期設(shè)立于案件受理之后，法院必須進(jìn)行一定的案件審理準(zhǔn)備工作，減輕訴累的目的沒有達(dá)到；另一方面，由于告知義務(wù)由法院進(jìn)行，且案件受理后即使不進(jìn)入審理階段，法院也需要作出不予受理或駁回起訴等裁定或決定，這使得法院的工作負(fù)擔(dān)有不減反增的可能性。反觀美國的通告期制度，法院除了對起訴主體是否履行通告期規(guī)定的審查以外在前期基本不介入案件，從而真正減輕了自身負(fù)擔(dān)。對比之下美國相關(guān)法律的規(guī)定可能更為合理。

第二，“10 日”的時(shí)間長度是否合適？如前文所述，一般情況下美國法律規(guī)定的通告期是60 天，這一長度使得可能成為被告的污染者有足夠的時(shí)間認(rèn)真審視自身行為并作出相應(yīng)補(bǔ)救。反觀《征求意見稿》中“10 日”的時(shí)間長度，從當(dāng)前發(fā)達(dá)的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)以及通信技術(shù)來看，僅僅完成通知的程序要求是沒有問題的。但是，通告期制度的根本目的并不僅僅是為了讓可能的被告知曉可能的起訴，而在于防止污染者的不當(dāng)行為對環(huán)境保護(hù)造成消極影響。如果環(huán)境污染者改正了自身行為，消除了環(huán)境污染造成的危害結(jié)果，環(huán)境民事公益訴訟就變得沒有必要。從這一層面來說，只要環(huán)境不會因?yàn)橥ǜ嫫诘倪m當(dāng)放寬而受到無法挽回的危害，給予更長的通告時(shí)間讓可能的被告改正自身的不當(dāng)行為就更為合理且必要。

第三，通告期內(nèi)訴訟程序的兩難境地。根據(jù)《征求意見稿》的相關(guān)條文來看，人民法院受理環(huán)境民事公益訴訟案件后，在通告期以內(nèi)的訴訟程序如何進(jìn)行并無具體規(guī)定。但是筆者認(rèn)為，無論法院如何繼續(xù)下一步的程序流程，都有可能帶來過多訴累，進(jìn)而浪費(fèi)司法資源：（1）由于案件處于通告期內(nèi)，可能的原告和被告將會如何采取下一步措施都無法確定，后續(xù)程序可能處于停滯狀態(tài)。在這種狀態(tài)下，大量的程序和案件事實(shí)都處于懸而未決的狀態(tài)，不符合案結(jié)事了、效率審判指導(dǎo)原則的要求。（2）如果后續(xù)訴訟程序不受通告期的影響繼續(xù)進(jìn)行，則無論是法院還是可能的原告和被告都要為可能開始的訴訟進(jìn)行各種準(zhǔn)備，一旦案件不能進(jìn)入審理階段即告結(jié)束，則所有前期準(zhǔn)備工作都是徒勞，不僅浪費(fèi)了雙方當(dāng)事人的時(shí)間和精力，更浪費(fèi)了寶貴的司法資源。因此，結(jié)合前文的探討，在案件確認(rèn)能夠進(jìn)入審理階段之前，法院最大程度地減少對案件的介入應(yīng)為最佳做法。

結(jié)合以上三點(diǎn)分析，我們認(rèn)為，起訴前置程序是原告必須走的程序，這是對行政權(quán)的起碼尊重，也是多數(shù)國家通行的做法。只是存在前置時(shí)限的差異，鑒于現(xiàn)在交通便利和通訊發(fā)達(dá)，30 日，足矣！如果案件起訴到了法院，法院不能再踢皮球，將案件踢給行政機(jī)關(guān)，否則必然延誤對生態(tài)環(huán)境之保護(hù)。筆者建議將《征求意見稿》中第11 條“人民法院受理環(huán)境民事公益訴訟后，應(yīng)當(dāng)在10 日內(nèi)告知對被告行為負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門”，修改為“原告在提起環(huán)境民事公益訴訟前，應(yīng)當(dāng)在30 日內(nèi)告知對被告行為負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理部門不處理，或者原告對處理不服的，期滿可以起訴”。

（二）與環(huán)境行政公益訴訟的銜接

環(huán)境行政公益訴訟也是環(huán)境民事公益訴訟需要重點(diǎn)關(guān)注相互銜接的制度。盡管環(huán)境行政公益訴訟制度在當(dāng)下于法無據(jù)，也仍然未被寫進(jìn)正在審議的《行政訴訟法》修改草案，但在學(xué)界的討論?以及各級司法機(jī)關(guān)的司法活動?中已經(jīng)對環(huán)境行政公益訴訟之于環(huán)境保護(hù)的作用予以了充分的證成。環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟之間盡管存在諸多差異，但是在許多案件中由于民事關(guān)系和行政關(guān)系的交叉重合，使得兩類具體類型的公益訴訟存在選擇和銜接的問題。舉山東樂陵市檢察院訴“金鑫化工廠”環(huán)境污染案為例，雖然檢察院在本案中僅就金鑫化工廠嚴(yán)重污染環(huán)境的行為向人民法院提起民事訴訟，但是深入剖析環(huán)境污染造成的原因可以發(fā)現(xiàn)，作為環(huán)境監(jiān)管機(jī)關(guān)的環(huán)保部門行政失職，怠于行政，適格主體也可以對同一問題提起環(huán)境行政公益訴訟。上述案例說明，在某些條件下，環(huán)境行政公益訴訟以及環(huán)境民事公益訴訟作為一體兩面的關(guān)系而同時(shí)存在。雖然具體采用哪一具體類型的公益訴訟保護(hù)環(huán)境取決于適格訴訟主體的自主選擇，但是環(huán)境公益案件很多存在民事行政交叉的情形。因此,《征求意見稿》鑒于主題的局限，回避了這個(gè)問題。而且，新近修改的《行政訴訟法》依然回避了這個(gè)問題，沒有對包括生態(tài)環(huán)境保護(hù)在內(nèi)的行政公益訴訟作出明確規(guī)定。這是立法的一大遺憾。

（三）與其他民事訴訟的銜接與受償順位

與其他民事訴訟相比，除去環(huán)境民事公益訴訟的公益屬性這一特殊性，環(huán)境民事公益訴訟同樣也屬于民事訴訟的一種，必然涉及同其他民事訴訟的關(guān)系。這種關(guān)系在《征求意見稿》第27 條已有提及：“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織提起環(huán)境民事公益訴訟的，不影響因同一污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為受到人身、財(cái)產(chǎn)損害的公民、法人和其他組織依據(jù)民事訴訟法第119 條的規(guī)定提起民事訴訟。依據(jù)民事訴訟法第119 條的規(guī)定提起民事訴訟的原告申請中止訴訟的，人民法院可以予以準(zhǔn)許。”也就是說，環(huán)境民事公益訴訟案件與其他民事訴訟案件在訴訟程序上應(yīng)當(dāng)同等對待。該條規(guī)定有效地平衡了公益訴訟與私益訴訟之間的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)予以肯定。但是，在兩類訴訟的受償順位上，《征求意見稿》第29 條規(guī)定：“污染者因污染環(huán)境、破壞生態(tài)同時(shí)被環(huán)境民事公益訴訟和其他民事訴訟判決承擔(dān)責(zé)任，其財(cái)產(chǎn)不足以履行判決確定的全部義務(wù)的，應(yīng)當(dāng)先履行其他民事訴訟判決所確定的義務(wù)，但法律另有規(guī)定的除外。”這一規(guī)定存在下列值得商榷之處：

第一，環(huán)境污染者存在惡意規(guī)避法律，進(jìn)而逃避法律責(zé)任的可能。由于第27 條已經(jīng)規(guī)定環(huán)境民事公益訴訟的審理不影響其他民事訴訟案件的審理，第29 條又認(rèn)定在污染者財(cái)產(chǎn)不足以履行全部義務(wù)時(shí)優(yōu)先履行其他民事訴訟判決義務(wù)。此條規(guī)定私益訴訟受償原則上先于公益訴訟，這就可能成為被告與他人進(jìn)行虛假訴訟以逃避公益訴訟賠償金額的法律依據(jù)，或是債權(quán)人恐慌于債務(wù)人進(jìn)行公益訴訟賠償后無法實(shí)現(xiàn)其債權(quán)而對債務(wù)人提起訴訟，這樣也將導(dǎo)致許多公益訴訟雖提起，但最終因?yàn)槊袷沦r償在先而無法實(shí)現(xiàn)。而對于“法律另有規(guī)定的除外”，事實(shí)上，目前法律對于公益訴訟賠償金額并無其他規(guī)定。公共權(quán)利和個(gè)人權(quán)利皆需保障，無所謂先后之分，應(yīng)當(dāng)將受償順序改為一般情況按比例清償。因環(huán)境民事公益訴訟和其他民事訴訟判決而承擔(dān)責(zé)任，都是民事責(zé)任，應(yīng)當(dāng)受到同等的保護(hù)，而且環(huán)境民事責(zé)任帶有重大的公益色彩，意義更為重大。因此，假如按照《征求意見稿》的規(guī)定，很有可能存在其他虛假民事訴訟判決，這樣對環(huán)境公益的維護(hù)極為不利。這必須引起立法者的足夠重視。

篇（6）

中圖分類號：D926.304 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-7408（2012）05-0096-03

隨著環(huán)境污染和環(huán)境破壞問題日益嚴(yán)重，環(huán)境保護(hù)已成為全球關(guān)注的熱門話題。“佛山首例公益訴訟案”判賠百萬拉開了環(huán)境公益訴訟的序幕。環(huán)境公益訴訟目前處于一種“實(shí)踐先行，無法可依”的尷尬境地，它的出現(xiàn)對檢察院現(xiàn)有的司法監(jiān)督職能提出了新的挑戰(zhàn)：不僅要求檢察院發(fā)揮原有的司法監(jiān)督職能，而且要求檢察院發(fā)揮啟動環(huán)境公益訴訟的職能，即在環(huán)境公益訴訟中以原告的身份出現(xiàn)，以維護(hù)環(huán)境公共利益，使破壞和污染環(huán)境者受到相應(yīng)的法律制裁，充分發(fā)揮環(huán)境公益訴訟的法治功能。

一、環(huán)境公益訴訟的基本涵義及檢察機(jī)關(guān)的現(xiàn)行職能

“公地悲劇”是經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的一個(gè)現(xiàn)象，在國外有人做了一個(gè)實(shí)驗(yàn)來說明“公地悲劇”這一現(xiàn)象：取一塊草地，草地周圍被劃分成幾塊給幾個(gè)牧羊人分別專屬使用，草地中間作為公共領(lǐng)域用地――每一個(gè)牧羊人均可自由使用，一年后發(fā)現(xiàn)，被劃分給個(gè)人專用的草地能夠有計(jì)劃和有節(jié)制地使用，而作為公共用地的草地因?yàn)檫^度放牧而寸草不生。該實(shí)驗(yàn)說明：公共利益處于無人管理和保護(hù)時(shí)最易受到侵害，而公益訴訟是解決“公地悲劇”的一種訴訟手段，公益訴訟的實(shí)踐先行反映了 “公地悲劇”的嚴(yán)重性以及對其保護(hù)的迫切性。對于公益訴訟的界定，目前理論界與實(shí)務(wù)界尚存爭議，從世界各國的立法與司法實(shí)踐來看，公益訴訟多集中在環(huán)境領(lǐng)域，因而在公益訴訟中環(huán)境公益訴訟占據(jù)了很大的比重。環(huán)境公益訴訟是20世紀(jì)70年代起源于美國的一種訴訟形態(tài)，1970年美國《清潔空氣法》最早確立了環(huán)境公益訴訟制度。在我國，隨著生態(tài)環(huán)境日益惡化以及人們環(huán)境維權(quán)意識的不斷提高，環(huán)境公益訴訟逐漸浮出水面，特別是被稱為環(huán)境公益訴訟第一案的中華環(huán)保聯(lián)合會環(huán)境法律中心訴江蘇江陰港集裝箱有限公司環(huán)境污染侵權(quán)糾紛案，引起社會各界以及有關(guān)專家學(xué)者的高度關(guān)注。[1]關(guān)于環(huán)境公益訴訟的界定，學(xué)界有不同的觀點(diǎn)。有觀點(diǎn)認(rèn)為，環(huán)境公益訴訟是指自然人、法人、政府組織、非政府非營利組織和其他組織認(rèn)為其環(huán)境權(quán)即環(huán)境公益權(quán)受到侵犯時(shí)向法院提起的訴訟，或者說是因?yàn)榉杀Ｗo(hù)的公共環(huán)境利益受到侵犯時(shí)向法院提起的訴訟；[2]還有觀點(diǎn)認(rèn)為，環(huán)境公益訴訟是指任何單位和個(gè)人都有權(quán)對污染環(huán)境、破壞自然資源的單位和個(gè)人提起經(jīng)濟(jì)公益訴訟，由人民法院依經(jīng)濟(jì)公益訴訟程序進(jìn)行審判，依法追究責(zé)任人的民事、經(jīng)濟(jì)、刑事責(zé)任；[3]還有觀點(diǎn)認(rèn)為，環(huán)境公益訴訟是指社會成員，包括公民、企事業(yè)單位、社會團(tuán)體依據(jù)法律的特別規(guī)定，在環(huán)境受到或可能受到污染和破壞的情形下，為維護(hù)環(huán)境公益不受損害，針對有關(guān)民事主體或行政機(jī)關(guān)而向法院提訟的制度。[4]本文認(rèn)為環(huán)境公益訴訟應(yīng)以維護(hù)環(huán)境公共利益為目的，提起環(huán)境公益訴訟不是僅為獲得賠償由環(huán)境污染而致的經(jīng)濟(jì)損害，而是為了預(yù)防、減少和消除可能嚴(yán)重影響環(huán)境公共權(quán)益的環(huán)境污染和破壞事件的發(fā)生，因此，筆者較為贊同第三種觀點(diǎn)對環(huán)境公益訴訟所做的界定。

實(shí)踐往往是推動立法的先行者，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是世界各國的通行做法。在法院受理的環(huán)境公益訴訟案件中，既有公民個(gè)人作為原告，也有社會團(tuán)體、行政機(jī)關(guān)以及檢察院作為原告的情形，其中，檢察院提起環(huán)境公益訴訟比較常見。在我國，檢察院是否可以作為原告提起環(huán)境污染訴訟，理論界尚存爭議。至于檢察院是否能夠提起環(huán)境公益訴訟，可以從檢察院的現(xiàn)有職能這一角度進(jìn)行分析。持“肯定說”的學(xué)者認(rèn)為：檢察院作為我國的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其監(jiān)督范圍無疑應(yīng)該包括環(huán)境公益訴訟，其監(jiān)督形式不應(yīng)局限于事后監(jiān)督，而應(yīng)該拓展到事前和事中監(jiān)督，提訟的方式屬于事中監(jiān)督的形式。持“否定說”的學(xué)者認(rèn)為：在我國現(xiàn)行的《民事訴訟法》第14條、第15條和《行政訴訟法》第10條規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)有權(quán)實(shí)施“法律監(jiān)督”和“支持”，但是這些規(guī)定僅局限于審判監(jiān)督和支持，并未明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對民事與行政案件享有訴權(quán)。[5]迄今為止，檢察機(jī)關(guān)的環(huán)境公益訴訟仍停留在理論與實(shí)踐的探索層面，檢查院突破現(xiàn)行法律關(guān)于其職能定位的限制而大膽啟動環(huán)境公益訴訟可解環(huán)境污染受害者燃眉之急，但從“法無明確授權(quán)即禁止”原則來看，這種義舉不能不說是一種“良性違法行為”。在師出無名的陰影下，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟無法掩蓋其推動司法改革和司法能動表象下逾越法律的尷尬處境。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)首先自己得恪守法律、嚴(yán)格依法辦事，其參與司法實(shí)踐的前提須得到法律的認(rèn)可，“循規(guī)蹈矩”是法律對公權(quán)力的基本要求。[6]解決檢察機(jī)關(guān)這一尷尬處境的“靈丹妙藥”，筆者認(rèn)為應(yīng)該從法律層面對檢察機(jī)關(guān)的職能進(jìn)行重新定位。

二、檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟主體的應(yīng)然性分析

環(huán)境是一種公共資源，全體社會成員均對之享有環(huán)境權(quán)益。當(dāng)環(huán)境遭受污染或破壞時(shí)，就意味著整個(gè)環(huán)境公共利益受到了侵害，既然環(huán)境侵權(quán)具有公害性，那么，所有社會成員都應(yīng)為維護(hù)環(huán)境公共利益而尋求司法救濟(jì)。傳統(tǒng)的以個(gè)人救濟(jì)為中心的民事訴訟，很難對公共利益起到保護(hù)和救濟(jì)作用。而能夠代表社會公共利益進(jìn)行訴訟的國家機(jī)關(guān)中，最稱職的非檢察機(jī)關(guān)莫屬。通過構(gòu)建環(huán)境公益訴訟制度，由檢察機(jī)關(guān)擔(dān)當(dāng)社會公共利益的維護(hù)者，可以彌補(bǔ)我國環(huán)境保護(hù)制度的不力，使環(huán)境公共利益得到司法救濟(jì)和保護(hù)；環(huán)境公益訴訟將復(fù)雜的環(huán)境社會問題轉(zhuǎn)化成環(huán)境法律問題來加以解決，可防止矛盾升級，推進(jìn)了法治的完善。

無論是大陸法系還是英美法系國家，檢察機(jī)關(guān)通常被認(rèn)為是各種利益的代表，因此，賦予檢察機(jī)關(guān)以原告資格是許多國家在環(huán)境公益訴訟制度中的選擇，如德國《行政法院法》確立了檢察官在行政訴訟中的公益代表人制度，并規(guī)定為維護(hù)公益，檢察官可以提起任何行政公益訴訟，而此處的公益包含環(huán)境公益。[7]檢察機(jī)關(guān)由“法律監(jiān)督”和“支持”職能轉(zhuǎn)變?yōu)閱迎h(huán)境公益訴訟的主體即以原告身份可以節(jié)約更多的司法資源，從而避免濫訴發(fā)生和訴訟程序的復(fù)雜化；同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)職能轉(zhuǎn)變也是實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益訴訟法治功能的要求與體現(xiàn)。具體來講，表現(xiàn)在以下兩方面：

1. 通過環(huán)境公益訴訟可加強(qiáng)相關(guān)部門對環(huán)境法等相關(guān)法律的遵守，這要求檢察院職能發(fā)生轉(zhuǎn)變。環(huán)境公益訴訟以及環(huán)境法治之所以能夠在世界其他國家迅速發(fā)展，關(guān)鍵是環(huán)境公益訴訟的法治功能能夠推動環(huán)境法律規(guī)則以及相關(guān)程序法的不斷完善。檢察機(jī)關(guān)通過被動監(jiān)督和支持職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃勇毮埽梢詮?qiáng)化對實(shí)施環(huán)境公害、環(huán)境污染及環(huán)境破壞者的法律制裁和抑制功能，為環(huán)境法等相關(guān)法律的執(zhí)行提供了有效的實(shí)現(xiàn)平臺，同時(shí)也可以促使政府相關(guān)部門積極履行管理、監(jiān)督之職，恪守環(huán)境法所課以的保護(hù)公共環(huán)境權(quán)益的義務(wù)。由于重視公眾參與環(huán)境法律的實(shí)施，環(huán)境公共利益訴訟對美國環(huán)境法律的發(fā)展和環(huán)境保護(hù)產(chǎn)生了及其深刻的影響，同時(shí)也有力地保障了美國環(huán)境法的良好實(shí)施。[8]而我國的環(huán)境管理體制呈現(xiàn)出“重管理，輕公眾參與；重行政包攬，輕司法監(jiān)督”的特點(diǎn)。環(huán)境管理部門由于受到僵化的環(huán)境管理權(quán)的制約，面對諸多環(huán)境糾紛顯得束手無策。國外的環(huán)境公益訴訟司法實(shí)踐證明，環(huán)境公益訴訟本身就是遵守和執(zhí)行環(huán)境法的重要方式。但是如果沒有能夠承載環(huán)境公共利益的代表來啟動環(huán)境公益訴訟，那么再完備的環(huán)境法律體系也只是空中樓閣。因此，檢察機(jī)關(guān)的職能轉(zhuǎn)變對完善和實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益訴訟的法治功能起著重要的作用；另一方面，完善環(huán)境公益訴訟的法治功能也促使檢察機(jī)關(guān)的職能發(fā)生轉(zhuǎn)變。

2. 實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益訴訟的法治功能促使新的權(quán)利的生成，該新型權(quán)利需通過檢察機(jī)關(guān)職能轉(zhuǎn)變來實(shí)現(xiàn)。環(huán)境公益訴訟常常把沒有得到相關(guān)實(shí)體法加以規(guī)范以及傳統(tǒng)法理承認(rèn)的利益作為法律上的概括性權(quán)利加以主張。通過環(huán)境公益訴訟提出的訴訟主張具有公共利益的內(nèi)容，該訴訟主張背后的環(huán)境公共利益得以承認(rèn)，即邁向了生成權(quán)利的第一步，新的實(shí)體權(quán)利或法的內(nèi)容有可能在其后的訴訟過程及訴訟結(jié)果中得以形成。環(huán)境公益訴訟既是一場法律運(yùn)動，也是一場權(quán)利運(yùn)動。當(dāng)某類社會沖突大量涌現(xiàn)時(shí)，作為社會正義的最后一道防線，司法必須與時(shí)俱進(jìn)地提供相應(yīng)的救濟(jì)，及時(shí)創(chuàng)設(shè)權(quán)利、設(shè)定義務(wù)，以便對未來糾紛的再生和擴(kuò)大形成約束。[9]當(dāng)環(huán)境污染、生態(tài)破壞與資源匱乏危及到人類賴以生存和發(fā)展的環(huán)境時(shí)，環(huán)境權(quán)的理論與實(shí)踐就會應(yīng)運(yùn)而生。許多國家通過憲法或法律的形式明確了環(huán)境權(quán)，如1980年《智利共和國憲法》第19條規(guī)定：“所有的人都有權(quán)生活在一個(gè)無污染的環(huán)境中，國家有義務(wù)監(jiān)督、保護(hù)這些權(quán)利，保護(hù)自然。”我國關(guān)于環(huán)境權(quán)的規(guī)定已初步形成體系，如《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，任何人都享有在良好的環(huán)境下生存的權(quán)利；一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告。我國的環(huán)境權(quán)正在從應(yīng)有權(quán)利向?qū)嶓w權(quán)利過渡，然而，環(huán)境權(quán)從應(yīng)然權(quán)利轉(zhuǎn)為實(shí)然權(quán)利須借助于司法實(shí)踐即環(huán)境公益訴訟活動來推動，而能夠有效承載此功能的最有資格的機(jī)關(guān)乃為檢察機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)啟動環(huán)境公益訴訟已有多起環(huán)境污染案例進(jìn)行印證，司法實(shí)踐的踐行推動相關(guān)法律的完善和修改，以期對檢察機(jī)關(guān)作為訴訟主體作出明確界定。

三、檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟法制化路徑：職能的重新定位

我國現(xiàn)行《民事訴訟法》規(guī)定：“機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位對損害國家、集體或者個(gè)人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個(gè)人向人民法院”，該條是檢察院支持權(quán)的法律依據(jù)。基于《民事訴訟法》之規(guī)定，許多學(xué)者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的職能定位是支持。如果檢察機(jī)關(guān)的職能是支持，那么檢察機(jī)關(guān)就僅僅扮演了為環(huán)境公益訴訟吶喊助威的啦啦隊(duì)的角色，實(shí)質(zhì)上并未介入環(huán)境公益訴訟本身。毋庸置疑，檢察機(jī)關(guān)不以當(dāng)事人的身份參與環(huán)境公益訴訟過程有利于法官客觀公正地裁判案件，但是檢察機(jī)關(guān)不以訴訟當(dāng)事人的身份直接參與環(huán)境公益訴訟的整個(gè)審判過程，其維護(hù)社會公共利益的作用將難以發(fā)揮，也就難以最終履行我國《憲法》所賦予檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能。倘若將檢察機(jī)關(guān)的這種支持權(quán)作為一種權(quán)利配置的基本路徑和運(yùn)作模式去推廣，檢察機(jī)關(guān)必將面臨說話乏力而難以為眾多環(huán)境污染受害者伸張正義的尷尬。故檢察機(jī)關(guān)支持者身份難以推動環(huán)境公益訴訟的法制化進(jìn)程。有的學(xué)者堅(jiān)持“訴訟權(quán)說”，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)介入環(huán)境公益訴訟的身份是原告的訴訟人，筆者認(rèn)為該觀點(diǎn)混淆了檢察官與一般民事訴訟人之間的職責(zé)區(qū)別和法律地位的差異。檢察機(jī)關(guān)作為國家機(jī)關(guān)其權(quán)力配置來自于《憲法》的規(guī)定而非環(huán)境公益訴訟當(dāng)事人的委托授權(quán)，其法定身份與民事行為的直接沖突導(dǎo)致其法定職責(zé)弱化和權(quán)限范圍受限，所謂“維護(hù)國家利益、社會公共利益”的豪言壯語，必將束之高閣，成為檢察機(jī)關(guān)不能承受之重。[9]因此，“訴訟權(quán)說”將使檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)流于形式。

檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該以何種身份參與環(huán)境公益訴訟是學(xué)界和實(shí)務(wù)界討論的熱門話題。檢察機(jī)關(guān)介入的公益訴訟案件共有200余件，其中近一半是檢察機(jī)關(guān)以原告資格直接提訟。[10]檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)在公益訴訟中定位于公益訴權(quán)備受青睞。“訴權(quán)是法律監(jiān)督權(quán)的核心權(quán)能，訴權(quán)能夠使法律監(jiān)督權(quán)欲達(dá)到的目的最終付諸司法程序，并使違法行為通過審判受到應(yīng)有法律制裁……如果沒有訴權(quán)，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)將是一種被架空的抽象權(quán)力，而法律監(jiān)督本身將必然是疲軟的、無助的。”[11]我國現(xiàn)行的《民事訴訟法》沒有規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以作為原告提起環(huán)境公益訴訟，公益訴訟在我國雖有實(shí)踐但沒有制度層面上的設(shè)計(jì)。世界上絕大多數(shù)國家和地區(qū)，諸如美國、英國、德國、法國、日本、俄羅斯、我國澳門地區(qū)等都賦予了檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利。[6]國外的立法經(jīng)驗(yàn)和成功的司法實(shí)踐可以為我國借鑒和參考。我國立法機(jī)關(guān)可通過修改《民事訴訟法》108條第一項(xiàng)關(guān)于“原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織”的規(guī)定而對原告資格進(jìn)行擴(kuò)張，為檢察機(jī)關(guān)作為適格原告提起環(huán)境公益訴訟提供法律依據(jù)。檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)與其提起環(huán)境公益訴訟不僅不沖突，而且檢察機(jī)關(guān)以原告身份啟動環(huán)境公益訴訟可以將發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督作用與對社會公共利益的司法保護(hù)有機(jī)地結(jié)合起來。此外，無論檢察機(jī)關(guān)作為原告還是作為監(jiān)督者，其目的均在于保護(hù)社會公共利益而與自己的私利無關(guān)，檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中作為原告比其他主體更具有優(yōu)勢。

檢察機(jī)關(guān)以原告身份啟動環(huán)境公益訴訟的實(shí)踐已走在了現(xiàn)行立法前面。為了更好地維護(hù)社會公共利益，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)及生態(tài)平衡，國家立法部門應(yīng)該從法律層面對檢察機(jī)關(guān)的職能進(jìn)行重新定位，以更好地推進(jìn)環(huán)境公益訴訟的法制化進(jìn)程，解決實(shí)踐與理論的脫節(jié)問題。

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篇（7）

    一、檢察機(jī)關(guān)代表國家提起民事訴訟的法理依據(jù)

    首先,檢察機(jī)關(guān)本身就是國家利益和社會公共利益的代言人。17 世紀(jì)路易十四時(shí)法國將國王的律師和人定名為總檢察官,這就是西方檢察制度的最早形式。從產(chǎn)生到現(xiàn)在,大多數(shù)國家在設(shè)置檢察機(jī)關(guān)時(shí)都始終將其定位于公共利益代言人。其次,檢察機(jī)關(guān)的權(quán)威性說明它適合提起某類民事訴訟,如公益訴訟。作為弱勢群體的受害者和擁有強(qiáng)大經(jīng)濟(jì)、政治實(shí)力作后盾的企業(yè)、政府之間進(jìn)行的是“不對稱”的訴訟,受害方常因承受壓力過大被迫放棄訴訟。而憑借自身的司法資源,檢察機(jī)關(guān)完全有能力在公益訴訟中單獨(dú)啟動訴訟程序,使侵害者最終得到應(yīng)有的制裁。再次,檢察機(jī)關(guān)具有“超脫性”。在訴訟中,檢察機(jī)關(guān)與案件無直接利害關(guān)系,這更能保證其以超脫的姿態(tài)著眼于維護(hù)公益權(quán)利,而不至于淪為專為受害方牟利的“人”,不至于因追求個(gè)人的利益而與侵害方同流合污。最后,檢察機(jī)關(guān)擁有一支長期從事法律工作的專業(yè)隊(duì)伍,檢察機(jī)關(guān)人員熟悉法律,能有效地運(yùn)用法律手段維護(hù)應(yīng)當(dāng)被法律保護(hù)的利益。

    我國《憲法》第129條規(guī)定:檢察機(jī)關(guān)是我國法律監(jiān)督機(jī)關(guān),《民事訴訟法》第14條規(guī)定:檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對民事審判活動實(shí)行監(jiān)督,第15條規(guī)定:機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位對損害 國家、集體或者個(gè)人民事權(quán)益的行為,可以支持受損害的單位和個(gè)人向人民法院起訴。《刑事訴訟法》第99 條第2款規(guī)定:如果是國家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)遭受損失的,人民檢察院在提起公訴的時(shí)候,可以提起附帶民事起訴。此外,《民事訴訟法》第208條規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)的抗訴權(quán)。從我國的法律規(guī)定可以得出結(jié)論:檢察機(jī)關(guān)是國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān);檢察機(jī)關(guān)可以監(jiān)督民事審判活動;檢察機(jī)關(guān)對損害國家、集體或者個(gè)人民事權(quán)益的行為可以支持受損害的單位或者個(gè)人向人民法院起訴;在刑事訴訟中,對損害國家、集體利益的行為可以提起刑事附帶民事起訴。檢察機(jī)關(guān)對事實(shí)認(rèn)定錯(cuò)誤、法律適用錯(cuò)誤的生效民事、行政判決可以提出抗訴。檢察機(jī)關(guān)作為提起民事起訴的法律主體,既能最大限度地維護(hù)國家社會公益、維護(hù)法律秩序,又符合民事訴訟法的發(fā)展要求,無疑是提起民事訴訟的最佳法律主體。

    二、國外檢察機(jī)關(guān)提起民事起訴制度的立法例

    檢察機(jī)關(guān)提起民事起訴這一制度,最早始于大陸法系的法國。18 世紀(jì)大革命后,法國就規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)參與民事起訴制度。1806年法國《法國民事起訴法》賦予檢察機(jī)關(guān)在公法秩序受到損害時(shí),有權(quán)為維護(hù)公法秩序而提起民事起訴(法國現(xiàn)行《民事起訴法》第423條規(guī)定,除法律有特別規(guī)定之情形外,在實(shí)施妨害公共之訴時(shí),檢察院得為維護(hù)公共秩序進(jìn)行訴訟),檢察機(jī)關(guān)由此介入經(jīng)濟(jì)爭議的審理過程,隨后資本主義國家紛紛效仿,無論是大陸法系還是英美法系,檢察機(jī)關(guān)都作為“最高法律秩序和道德秩序的代表者”,以保護(hù)公益為依據(jù),對民事爭執(zhí)和經(jīng)濟(jì)糾紛進(jìn)行干預(yù)。大陸法系和英美法系的國家都陸續(xù)規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)可以作為國家的代表,提起公益訴訟。1877年和1976年的德國民事起訴法規(guī)定,檢察官對于婚姻無效案件、申請禁治產(chǎn)案件、雇傭勞動案件等都可以提起訴訟,或者參加訴訟,可以獨(dú)立地提出申訴并提起上訴。在英國,檢察長在民事起訴中代表政府起訴或應(yīng)訴,私人或私人組織只有在取得檢察長同意后才可就限制干擾公共權(quán)利,迫使被告遵守公共義務(wù)的情況提起訴訟。如今,檢察機(jī)關(guān)以公益代表的身份參加民事行政訴訟履行職能已為越來越多的國家法律制度所采納。日本在《民法》、《宗教法人法》、《公職選舉法》、《民事起訴法》、《破產(chǎn)法》、《非訟案件程序法》等法律中規(guī)定了檢察官提起民事起訴的制度。新加坡國家檢察署于1997年成立民事行政檢察處,專司民事行政公益訴訟的提起職能。此外,社會主義國家也先后規(guī)定了該項(xiàng)制度。前蘇聯(lián)是率先實(shí)行檢察機(jī)關(guān)提起民事起訴制度的社會主義國家。繼前蘇聯(lián)之后,保加利亞、波蘭、捷克斯洛伐克、匈牙利等東歐國家民事起訴法典,對檢察機(jī)關(guān)提起民事起訴,均做了明確的規(guī)定。越南檢察機(jī)關(guān)設(shè)有民事監(jiān)督局,負(fù)責(zé)對民事審判、行政審判等訴訟活動的監(jiān)督,檢察機(jī)關(guān)可以作為民事、行政原告起訴。

    這些國家的立法和司法實(shí)踐表明,檢察機(jī)關(guān)提起民事起訴是切實(shí)可行的,且已成為世界立法的潮流和趨勢。雖然這兩大法系在檢察機(jī)關(guān)參與民事起訴的方式、作用、地位有不同之處,但在具體的法律規(guī)定中有三個(gè)相同點(diǎn):一是檢察機(jī)關(guān)參與民事起訴的方式主要有直接提起訴訟和參與訴訟兩種方式;二是對檢察機(jī)關(guān)參與民事起訴的范圍,除前蘇聯(lián)規(guī)定的更為廣泛外,大多數(shù)國家都限制在涉及國家利益、社會公共利益和公民重大權(quán)益且可能影響公益的案件;三是關(guān)于檢察機(jī)關(guān)在民事起訴中的地位,一般規(guī)定檢察長可以成為訴訟當(dāng)事人或訴訟參與人,并幾乎享有當(dāng)事人和訴訟參與人一樣的權(quán)利,但不承擔(dān)任何實(shí)體后果。

    三、檢察機(jī)關(guān)提起民事訴訟應(yīng)注意的問題

    (一)不得違反正當(dāng)程序的基本規(guī)則

    按照程序公正的最低限度要求,法官在審判中不得存有任何偏私,而且須在外觀上使任何正直的人不對其中立性抱有任何合理的懷疑;法官必須給予所有與案件結(jié)局有著直接利害關(guān)系的人有充分陳述意見的機(jī)會,并且對各方的意見和證據(jù)平等對待,否則他所制作的裁判就不具有法律效力。在目前的司法體制下,由于檢察機(jī)關(guān)的多重身份和角色介入到民事訴訟中,其對民事審判活動的監(jiān)督權(quán)必然導(dǎo)致法院中立地位難保;其特殊的地位和訴訟權(quán)利(權(quán)力)也會使其與對方當(dāng)事人之間的平等對話產(chǎn)生困難。因此檢察機(jī)關(guān)在現(xiàn)行法律框架下介入民事訴訟,不得違反正當(dāng)程序的基本規(guī)則,避免對公眾嚴(yán)格依法辦事的法律意識產(chǎn)生消極影響。

    (二)應(yīng)當(dāng)遵循以下原則

    第一,意思自治原則。檢察機(jī)關(guān)的起訴權(quán)畢竟不同于公民、法人的起訴權(quán)。不可能也沒必要所有的公益訴訟案件都由檢察機(jī)關(guān)來提起。檢察機(jī)關(guān)提起民事訴訟,必須堅(jiān)持以“公益”為中心,嚴(yán)格限制其案件范圍,避免其不尊重當(dāng)事人的意思自治或?qū)⒆约旱囊庵緩?qiáng)加于當(dāng)事人,而包辦當(dāng)事人的一切事情。第二,最后與最佳救濟(jì)原則。對于危害國家、社會公益的民事違法案件不是一律要引入檢察機(jī)關(guān)民事起訴手段,而是原則上由政府主管部門主動處置為好。只有在政府監(jiān)管不力或存在救濟(jì)障礙的情況下,檢察機(jī)關(guān)才介入。第三,刑事附帶優(yōu)先原則。盡可能以刑事公訴作為優(yōu)先考慮的方向,并在刑事公訴中注意發(fā)現(xiàn)需要提起附帶民事訴訟的案源。

    四、我國檢察機(jī)關(guān)民事起訴制度之構(gòu)建

    檢察機(jī)關(guān)在國家機(jī)關(guān)中的法律監(jiān)督地位,決定了其是代表國家利益和社會公共利益最合適的訴訟主體,由檢察機(jī)關(guān)參與和提起民事公益訴訟,能夠彌補(bǔ)我國現(xiàn)行訴訟制度中的不足。然而,構(gòu)建我國的檢察機(jī)關(guān)民事起訴制度,無論在法律理念還是在法律制度方面都面臨一些困難。因此,當(dāng)務(wù)之急是要根據(jù)我國的實(shí)際情況規(guī)定檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的具體操作程序。

    (一)管轄范圍

    檢察機(jī)關(guān)提起民事訴訟的范圍應(yīng)當(dāng)有一定的限制,它應(yīng)當(dāng)區(qū)分主次、輕重,只對那些涉及國家利益、社會公共利益或公民重大權(quán)益而影響較大的案件提起民事訴訟。主要有以下幾類:第一,侵犯國有、集體所有的資產(chǎn),造成國有、集體資產(chǎn)流失嚴(yán)重的案件;第二,破壞自然資源,造成環(huán)境污染的案件;第三,嚴(yán)重?cái)_亂市場經(jīng)濟(jì)秩序,妨害國家宏觀經(jīng)濟(jì)管理,侵害社會公共利益的案件;第四,嚴(yán)重侵犯弱勢群體如婦女、老人和未成年人合法權(quán)益的案件等。

    (二)案件來源

    1.群眾舉報(bào);2.檢察機(jī)關(guān)也可以自己發(fā)現(xiàn)線索,如與本院未檢、批捕、反瀆等部門建立聯(lián)系,及時(shí)提供此類案件線索。

    (三)檢察機(jī)關(guān)提起民事起訴的法律地位

篇（8）

公民訴訟制度誕生于20世紀(jì)70年代，是美國環(huán)境保護(hù)運(yùn)動的產(chǎn)物。美國國會為了彌補(bǔ)政府在治理環(huán)境中的失靈現(xiàn)象，規(guī)定了公民訴訟制度。1970年的《清潔空氣法》和1972年的《清潔水法》以公民訴訟條款的形式規(guī)定了環(huán)境公民訴訟。現(xiàn)在，大部分美國聯(lián)邦環(huán)境法律都規(guī)定了公民訴訟制度，在保護(hù)環(huán)境方面發(fā)揮了制度價(jià)值，值得我國借鑒。

一、 公民訴訟制度

公民訴訟沒有統(tǒng)一的概念，歸納總結(jié)為：美國聯(lián)邦或者州法律、行政規(guī)章中規(guī)定了公民訴訟條款的，為了維護(hù)該法律的實(shí)施，依公民訴訟條款的授權(quán)，任何美國公民有權(quán)代表自己對違反該項(xiàng)環(huán)境法律、法規(guī)的違法行為人或者機(jī)構(gòu)（包括政府機(jī)構(gòu)）提起訴訟。

（一）公民訴訟的原告

公民訴訟的原告資格范圍較為廣泛。法律規(guī)定公民訴訟的原告是“任何人”，不同的法律對“任何人”的界定范圍不同。如《資源保護(hù)和再生法》把“任何人”界定為包括個(gè)人、信托基金機(jī)構(gòu)、商號、合股公司、公司、法人（包括政府法人）、合伙、社團(tuán)、州政府、市、鎮(zhèn)等市政當(dāng)局、州委員會、州政府機(jī)構(gòu)、任何洲際法律實(shí)體（包括所有的部門和機(jī)構(gòu)）和美國聯(lián)邦政府的任何機(jī)構(gòu) 。1986年最高法院在一個(gè)判例中將美國政府排除在原告范圍之外，所以在公民訴訟中，原告主要是除政府和政府機(jī)構(gòu)以外的私主體，這與公民訴訟制度以公眾監(jiān)督、公眾參與的立法目的一致。

（二）公民訴訟的案件范圍

哪些案件可以提起公民訴訟？美國的公民訴訟可訴范圍受到法律嚴(yán)格界定，美國公民或者組織只能在規(guī)定了公民訴訟條款的法律領(lǐng)域提起公民訴訟，沒有規(guī)定公民訴訟條款的法律領(lǐng)域就不存在公民訴訟制度，即只有《清潔空氣法》《瀕危野生動物法》等包含了公民訴訟條款的16部法律領(lǐng)域存在公民訴訟可能，而在《聯(lián)邦殺蟲劑、殺真菌劑和滅鼠劑法》等法律領(lǐng)域不存在公民訴訟制度，因?yàn)檫@些法律沒有公民訴訟條款。公民訴訟條款所規(guī)定的可以提起公民訴訟的案件包括：（1）針對違反授予公民訴訟的聯(lián)邦或州環(huán)境法律條款和依據(jù)該法授權(quán)頒布的任何行政規(guī)章的行為 ，包括針對污染者提起的公民執(zhí)行之訴和針對行政機(jī)關(guān)的行政行為提起的“司法審查訴訟”。（2）針對行政機(jī)關(guān)的“督促履職之訴”是以聯(lián)邦或州環(huán)境法律的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的不作為違法行為提起的公民訴訟。

（三）被告和訴訟類型

公民訴訟的被告由法律明確規(guī)定。一般來說，公民訴訟的被告包括了私主體和公主體，即個(gè)人、民間組織和美國政府、政府機(jī)構(gòu)都有可能稱為公民訴訟的被告，具體范圍由每一部法律具體規(guī)定。美國的訴訟類型劃分與我國不同，公民訴訟的屬于美國法律制度體系中的“民事訴訟”。在美國的法律制度體系中，“訴訟”分為“刑事訴訟”與“民事訴訟”兩類。刑事訴訟指依據(jù)刑事法律提起的訴訟，而民事訴訟則是指除刑事訴訟外，在美國法院提起的其他所有訴訟。美國的民事訴訟不僅包括私法領(lǐng)域內(nèi)的侵權(quán)、合同或其他民事糾紛等普民事訴訟，還包括屬于公法領(lǐng)域內(nèi)的涉及公共利益的訴訟 即行政訴訟。

（四）公民訴訟的限制

美國法律對公民訴訟的提起設(shè)置了一定的限制。公民訴訟的提起受到前置通知程序的限制。在美國聯(lián)邦法律的公民訴訟條款中規(guī)定了前置通知程序。前置通知程序是指如果公民訴訟的原告有提起公民訴訟之意圖，首先應(yīng)該在起訴前將被控違法行為以及自己起訴之意圖向違法行為人和政府主管部門發(fā)出通知，在原告發(fā)出通知之日起一定期限內(nèi)，任何人不得提起環(huán)境公民訴訟。

公民訴訟還會受到行政機(jī)關(guān)勤勉地實(shí)施法律的限制。也就是說，如果聯(lián)邦環(huán)境法律的執(zhí)行機(jī)構(gòu)或違法者針對符合公民訴訟條款可訴范圍的違法行為，已經(jīng)或正在采取一定的實(shí)施法律行為，那么，公民訴訟將會受到阻止。

（五）管轄法院和訴訟費(fèi)用的負(fù)擔(dān)

公民訴訟由被控違法行為發(fā)生地或其他被控事項(xiàng)發(fā)生地所在區(qū)域的聯(lián)邦地區(qū)法院。在訴訟費(fèi)用的承擔(dān)方面，美國聯(lián)邦最高法院于1796年基于公平、正義理念確立的“美國規(guī)則”，規(guī)定訴訟當(dāng)事人無論其是勝訴方還是敗訴方均需各自承擔(dān)訴訟費(fèi)用。公民訴訟中，訴訟費(fèi)用一般比較高昂，有些公民訴訟案件長達(dá)十幾年的審理過程中，當(dāng)事人支付各項(xiàng)訴訟費(fèi)就達(dá)到百萬美元。嚴(yán)格適用“美國規(guī)則”會使美國公眾對公民訴訟望而卻步。為了激勵(lì)、促進(jìn)公共政策的私體執(zhí)行，國會規(guī)定了公民訴訟的“律師費(fèi)轉(zhuǎn)移制度”。即法官可以根據(jù)案情在有合適的理由的情況下，將訴訟費(fèi)判由任何一方當(dāng)事人承擔(dān)，或?qū)僭V方或?qū)嵸|(zhì)勝訴的律師費(fèi)判由敗訴方負(fù)擔(dān)。突出和激勵(lì)公眾參與的積極性。

二、我國環(huán)境公益訴訟的構(gòu)建

我國是成文法國家，法律作為司法機(jī)關(guān)和公民行為的指引必須明確具體，法律模糊帶來的弊端會導(dǎo)致實(shí)施障礙，最終影響法律的威信，我國的環(huán)境公益訴訟制度正面臨這一狀況，有必要完善之。借鑒美國的環(huán)境公民訴訟制度，構(gòu)建我國的環(huán)境公益訴訟制度應(yīng)當(dāng)從立法上完善一下幾個(gè)方面：

（一）明確環(huán)境公益訴訟案件范圍

環(huán)境公益訴訟在訴訟主體資格上明顯區(qū)別于其他私益訴訟，基于此特點(diǎn)該制度所采取的訴訟程序等也會異于私益訴訟，明確環(huán)境公益訴訟的案件范圍即哪些案件可以提起環(huán)境公益訴訟可以適用公益訴訟特別程序非常重要。我國的訴訟程序法都規(guī)定了相應(yīng)的案件范圍，作為原告起訴和法院受理的依據(jù)，進(jìn)行法律的適用。

美國的公民訴訟是在法律中直接規(guī)定公民訴訟條款，通過授權(quán)進(jìn)行公民訴訟的公民訴訟條款明確相受案范圍。我國立法可以參考這一模式，立法機(jī)關(guān)可以針對相關(guān)法律進(jìn)行修訂，在《環(huán)境保護(hù)法》等環(huán)境資源法律和民訴法、行政訴訟法中添加環(huán)境公益訴訟條款。通過法律條文授權(quán)具體的環(huán)境損害可以提起環(huán)境公益訴訟，如在我國《水污染防治法》的中規(guī)定：第九條排放水污染物，不得超過國家或者地方規(guī)定的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和重點(diǎn)水污染物排放總量控制指標(biāo) 。公民或者社會團(tuán)體可以對超過國家或者地方標(biāo)準(zhǔn)的排污單位或個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟。又如在《環(huán)境保護(hù)法》中可以規(guī)定“為了保護(hù)本國的空氣、水、土地或其他自然資源等環(huán)境公共利益免受污染、損害或破壞，任何公民或社會團(tuán)體可以對損害環(huán)境公共利益或則將會損害環(huán)境公共利益的行為提起環(huán)境公益訴訟。”

依照公民訴訟條款所制定的環(huán)境公益訴訟條款受案范圍明確、具體，公民或社會團(tuán)體只有在環(huán)境法律規(guī)定環(huán)境公益訴訟條款時(shí)才能救該法依據(jù)該條款提起環(huán)境公益訴訟，沒有環(huán)境公益訴訟條款的授權(quán)則不能提起環(huán)境公益訴訟，避免了案件范圍的模糊性，指引性和可操作性強(qiáng)。法律修改壓力下，值得借鑒。

（二）突出公眾參與，擴(kuò)大原告主體范圍

美國的公民訴訟制度是在公眾大規(guī)模的環(huán)境保護(hù)運(yùn)動中誕生的，公眾參與、公眾監(jiān)督是這一制度的特色。環(huán)境公共利益本身涉及廣泛的社會公眾，構(gòu)建這一制度必然以公眾參與為核心，否則就失去了其本來的價(jià)值。環(huán)境公益訴訟的性質(zhì)決定了它的原告范圍較為廣泛，我國的環(huán)境法和訴訟法對公益訴訟的原告并沒有做明確的規(guī)定，僅是《環(huán)保法》第58條對社會團(tuán)體提起公益訴訟作出了規(guī)定，沒有涉及其他原告。造成司法實(shí)踐中不同法院對提起環(huán)境公益訴訟的同一原告態(tài)度不同。參照美國公民訴訟制度，突出公眾監(jiān)督、公眾參與，我國環(huán)境公益訴訟制度原告：

1.環(huán)境民事公益訴訟中的原告范圍。環(huán)境民事公益訴訟是針對污染環(huán)境、破壞環(huán)境、降低環(huán)境價(jià)值等侵權(quán)行為進(jìn)行的損失賠償訴訟，通過訴訟獲得環(huán)境賠償金或者補(bǔ)償金可以用于生態(tài)恢復(fù)和補(bǔ)償，環(huán)境民事公益訴訟的原告范圍應(yīng)當(dāng)盡量廣泛，增強(qiáng)社會監(jiān)督，彌補(bǔ)政府執(zhí)法不足和行政罰款的數(shù)額過低等缺陷。另外我國現(xiàn)階段信息公開不足也要求環(huán)境民事公益訴訟的原告范圍廣泛。應(yīng)當(dāng)包括公民、社會團(tuán)體、對自然環(huán)境負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的國家行政管理機(jī)關(guān)。

2.環(huán)境行政公益訴訟的原告范圍。環(huán)境行政公益訴訟是針對國家行政管理機(jī)關(guān)侵害環(huán)境公益的行政違法行為所提起的行政訴訟，行政訴訟的被告特定為國家機(jī)關(guān)或授權(quán)行政行政權(quán)的組織，在原告范圍上略窄于環(huán)境民事公益訴訟，應(yīng)當(dāng)包括公民、法人、社會團(tuán)體等私主體。

在我國的環(huán)境公益訴訟實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)也可以作為原告提起環(huán)境公益訴訟，越來越多學(xué)者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)并不是提起環(huán)境公益訴訟的最佳主體。根據(jù)我國憲法和法律的規(guī)定，代表環(huán)境公共利益的國家機(jī)關(guān)并非檢察機(jī)關(guān)。如《環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定國家環(huán)境保護(hù)的代表是環(huán)境保護(hù)行政主管部門，資源管理的代表是法律授權(quán)的代表國家行使國家所有權(quán)的機(jī)關(guān)。而且根據(jù)憲法、檢察院組織法等法律，檢察機(jī)關(guān)的主要工作職能是負(fù)責(zé)刑事公訴和法律監(jiān)督，它應(yīng)當(dāng)從打擊犯罪和監(jiān)督法律實(shí)施領(lǐng)域維護(hù)公共利益。如果賦予檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟原告資格，不僅會加大檢察機(jī)關(guān)的工作負(fù)擔(dān)，而且會使其自身即擔(dān)任原告又擔(dān)任法律監(jiān)督者，造成權(quán)力體系混亂。在法律專業(yè)化時(shí)代，檢察機(jī)關(guān)相對于其他主體不具有環(huán)境保護(hù)專業(yè)知識優(yōu)勢，所以，不應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)原告資格。

（三）環(huán)境公益訴訟的被告與訴訟類型

美國公民訴訟的被告既包括了普通民事主體，也包括了美國政府機(jī)構(gòu)等行政機(jī)關(guān)。由于美國的訴訟類型與我國不同，所以美國公民訴訟屬于“民事訴訟”范疇。我國是依據(jù)被告以及適用法律不同將訴訟劃分為民事訴訟、行政訴訟、刑事訴訟三種類型。依據(jù)公民訴訟中的被告不同，按照我國法律分別適用民事訴訟法和行政訴訟法。所以我國的環(huán)境公益訴訟依據(jù)被告的不同可以劃分為環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟。

（四）設(shè)置環(huán)境公益訴訟前置程序

公民環(huán)境訴訟中，為了提高解決糾紛的效率，防止無意義的訴訟，對公民訴訟作了限制。在我國《環(huán)境法》修正案的審議過程中，立法機(jī)關(guān)沒有賦予公民原告資格，主要出于防止濫用訴訟權(quán)利的情況。為防止濫訴情況，可以借鑒公民訴訟中的限制條款，為我國的環(huán)境公益訴訟設(shè)置前置程序。

對于原告提起環(huán)境公益訴訟設(shè)置提前通知程序和勤勉地執(zhí)行法律的督促程序。

1.在環(huán)境民事公益訴訟中，原告在提起公民訴訟前，必須向違法行為人、當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)發(fā)出通知，告知將要對違法者的行為提起環(huán)境公益訴訟。在通知發(fā)出之日起六十日內(nèi)，不得提起環(huán)境公益訴訟。通知程序是提起環(huán)境民事公益訴訟不可逾越的，如果公益訴訟原告沒有履行通知程序直接提起公益訴訟，法院可以拒絕受理。起訴前的通知程序可以是違法者知曉其即將被起訴的情況，及時(shí)糾正其違法行為，減少對環(huán)境的損害，同時(shí)可以彌補(bǔ)政府的執(zhí)法漏洞，加強(qiáng)行政監(jiān)管。

2.在環(huán)境行政公益訴訟中，設(shè)置提前通知程序和勤勉執(zhí)法督促程序。公益訴訟原告針對行政侵權(quán)行為提起環(huán)境公益訴訟，應(yīng)當(dāng)提前60天通知作出違法行政行為的行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)可以及時(shí)的糾正其違法行為，消除不良影響。如果行為機(jī)關(guān)在通知期限內(nèi)，完全消除不良影響，原告不能針對同一違法行為不再提起環(huán)境公益訴訟。環(huán)境公益訴訟原告對負(fù)有相應(yīng)管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)的不作為提起公益訴訟，必須先提起勤勉執(zhí)法督促程序，原告提前60天通知不作為行政機(jī)關(guān)，如果行政機(jī)關(guān)在通知期限內(nèi)積極作為，履行監(jiān)管職責(zé)，原告不能針對不作為行政行為提起環(huán)境公益訴訟。

法制與社會

在我國環(huán)境侵權(quán)由侵權(quán)行為地或者被告住所地人民法院管轄。現(xiàn)有訴訟程序法中僅涉及案件受理費(fèi)的負(fù)擔(dān)，通常律師費(fèi)用由雙方當(dāng)事人各自負(fù)擔(dān)。環(huán)境公益訴訟的特點(diǎn)案件本身復(fù)雜、取證難、鑒定費(fèi)用高、律師費(fèi)用高，由與案件沒有直接利害關(guān)系的公民、社會團(tuán)體負(fù)擔(dān)這筆費(fèi)用不僅會造成實(shí)質(zhì)的不公平，還會打擊公眾提起環(huán)境公益訴訟的積極性。可以借鑒公民訴訟的“律師費(fèi)用轉(zhuǎn)移制度”，建立我國環(huán)境公益訴訟的“訴訟費(fèi)用轉(zhuǎn)移制度”，即在環(huán)境公益訴訟案件中，法院可以依法律規(guī)定，將訴訟費(fèi)用（包括案件受理費(fèi)、律師費(fèi)、鑒定費(fèi)等）判由一方當(dāng)事人承擔(dān)，或依據(jù)法律規(guī)定將訴訟費(fèi)判由實(shí)質(zhì)的敗訴方承擔(dān)，一方當(dāng)事人或者實(shí)質(zhì)敗訴方通常是污染行為人。

篇（9）

一、社會問題凸顯，司法程序有待改善

隨著我國改革開放的深入發(fā)展，社會交往中經(jīng)濟(jì)利益往往占據(jù)了主導(dǎo)地位，可是被忽視的環(huán)境利益、弱勢群體的利益和其他社會公共利益恰恰成為了社會整體發(fā)展的短板，反過來阻礙了社會整體的健康高速發(fā)展。所以在經(jīng)濟(jì)高速的現(xiàn)代文明，人權(quán)和公共利益也受到越來越高的重視。

近年來，為此不少地方職能部門以及社會團(tuán)體甚至個(gè)人都積極投身到開展公益訴訟的探索中來，但成效并不顯著，往往是熱情很高結(jié)果卻差強(qiáng)人意。這由于在我國的訴訟法領(lǐng)域中該類訴訟主體缺位、司法實(shí)踐難以操作等問題所導(dǎo)致，公益訴訟難以向深度發(fā)展，在突破該類訴訟瓶頸乏力的情況下，公益訴訟的道路越走越窄。“究其原因，主要是立法層面和程序規(guī)制方面還有不欠缺。”［1］使得大量有訴訟需求的個(gè)體或單位不能得到應(yīng)有的法律保護(hù),甚至可能導(dǎo)致權(quán)力的濫用。

我國現(xiàn)行訴訟法律對原告主體資格限制在“直接利害關(guān)系”上，在每一個(gè)訴訟關(guān)系中，可能存在多層次權(quán)利需求，而“直接利害關(guān)系”使得在立體層面上的多個(gè)權(quán)利需求變得分散，進(jìn)一步發(fā)展會使觸發(fā)該法律關(guān)系的事實(shí)或者行為不能得到全方面的調(diào)整。這樣的法律調(diào)節(jié)機(jī)制存在于中國現(xiàn)行的大行政體制下的社會中，不免會帶來“后訴訟憂慮”，隨之而來的可能就沒能及時(shí)釋放的訴請轉(zhuǎn)變?yōu)閷φ姓袨椴粷M的上訪、控告。這也是我國現(xiàn)在數(shù)量一直高居不下的又一因素。在這樣的背景下，是行政權(quán)力的擴(kuò)大，它剝奪了法律應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的社會調(diào)節(jié)功能，而“法律，以它威嚴(yán)的平等，阻止富人和窮人，睡在橋下，沿街乞討或偷竊面包。”［2］

法律的擔(dān)當(dāng)是社會自我完善的過程，而不單單是行政管理的手段的補(bǔ)充，這就要求現(xiàn)階段建立起較為完善的訴訟制度來保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)利。可眾所周知，我國目前尚未建立完善的憲法審查體制，在行政權(quán)力擴(kuò)張的同時(shí)，也最需要對其進(jìn)行約束。因?yàn)槲覈煌谌龣?quán)分立制度下的西方法治國家，欠缺的法律制約也不可能在短時(shí)間內(nèi)補(bǔ)齊，所以只能在現(xiàn)有的法律體系下，利用司法資源從訴訟法的救濟(jì)范圍和救濟(jì)力上做文章。

就當(dāng)前社會問題分析來看，我國行政行為所管理的對象，恰好與上述的社會公共利益和公民個(gè)人利益密不可分。每一個(gè)行政行為都可能引發(fā)諸多涉及公益的問題，比如環(huán)境問題、養(yǎng)老保險(xiǎn)問題、外來人員子女教育問題、食品安全問題，在執(zhí)行行政管理行為時(shí)如果忽視了對弱勢群體的保護(hù)或者嚴(yán)重影響了公眾正常的生活，而利益受損者又不能通過嚴(yán)格的行政訴訟原告資格審查時(shí)，作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)是可以就行政行為的合法性、合理性進(jìn)行立案監(jiān)督的，這就引起第二個(gè)議題——我國檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的法律依據(jù)。

二、我國憲法和行政訴訟法為檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度提供了法律依據(jù)

我國是人民民主的社會主義國家，國家的性質(zhì)決定了國家利益和人民利益的一致性。將公訴權(quán)介入到刑事、民事和行政訴訟中，既是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的自我完善，也是維護(hù)國家和人民利益的重要途徑。作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍不應(yīng)僅僅局限于刑事訴訟監(jiān)督，相應(yīng)擴(kuò)展到對行政行為的監(jiān)督，賦予檢察機(jī)關(guān)更廣泛的行政監(jiān)督權(quán)。

從世界的角度看，憲法是在泛原告資格下的立法背景中制定的，使得它成為個(gè)人為保證在公眾義務(wù)履行過程中公眾利益的正當(dāng)性而提起的訴訟的有力支持，擴(kuò)展的"司法途徑"為民眾（組織）提供了分享法制的一個(gè)必要要素，將建立起一個(gè)更有力的保護(hù)個(gè)人權(quán)利的框架。而我國憲法還賦予了檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督者的地位，檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)，對行政權(quán)和審判權(quán)進(jìn)行制約。與此同時(shí)，我國《行政訴訟法》確立的行政訴訟基本原則之一便是：人民檢察院有權(quán)對行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督。這一原則也為檢察機(jī)關(guān)行使行政公益訴訟權(quán)提供了法律支持。

根據(jù)我國《行政訴訟法》第一條的規(guī)定，其立法核心目的是:“保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。”所以不論是環(huán)境問題還是人權(quán)保障問題，這類公益事業(yè)必然屬于實(shí)現(xiàn)保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益的范疇。

我國行政訴訟法第十條也規(guī)定：“人民檢察院有權(quán)對行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督。”這樣的監(jiān)督是廣泛的，具有約束力的監(jiān)督。不僅在實(shí)體上可以滿足上述實(shí)體權(quán)利保護(hù)的需求，同時(shí)在行政訴訟的過程中可以有效的控制訴訟法律的規(guī)范性與合法性，將預(yù)防和治理能夠高效的統(tǒng)一。

檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)，監(jiān)督對象包應(yīng)括行政行為和司法行為。但在司法實(shí)踐中，由于長期受“唯刑事論”思想的影響，把憲法關(guān)于檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督性質(zhì)的定位片面的理解為刑事訴訟監(jiān)督，而對于行政權(quán)尤其是因行政行為而產(chǎn)生的行政訴訟及訴訟后執(zhí)行，并沒有努力踐行檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)。這是與憲法賦予檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的立法本意不相符的。

將訴訟權(quán)介入到公益訴訟中，既是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的自我完善，也是監(jiān)督行政權(quán)行使維護(hù)國家和人民利益的重要途徑。

三、行政公益訴訟制度的法律定性

隨著社會法制的進(jìn)程，程序的價(jià)值不再被僅僅定位于效率、穩(wěn)定和安全,而越來越與法治、民主、自由、人權(quán)、正義等價(jià)值目標(biāo)相關(guān)聯(lián),且聯(lián)結(jié)的關(guān)節(jié)點(diǎn)正在于現(xiàn)代程序控制權(quán)力濫用以保障人權(quán)的價(jià)值指向。［3］

在我國現(xiàn)行行政訴訟的原告身份局僅限于具體行政行為的相對人，但在實(shí)踐中，具體行政行為可能會對其他利益相關(guān)人和社會的公共利益帶來不確定的影響。如何協(xié)調(diào)難以由行政訴訟調(diào)節(jié)的利益關(guān)系，單靠我國目前推行的制度顯然不是解決問題的根本辦法，甚至可能給司法機(jī)關(guān)帶來不必要的訴訟難題，反觀當(dāng)事人的利益卻很難得到及時(shí)的保障。

檢察機(jī)關(guān)在行使行政訴訟監(jiān)督職權(quán)時(shí)，應(yīng)有的放矢的對缺乏具體行政行為或者行政干預(yù)而導(dǎo)致公民或公共利益受損的事實(shí)予以法律保護(hù)。檢察機(jī)關(guān)的這種介入不是要取原行政訴訟中行政相對人的地位而代之，卻是為了彌補(bǔ)行政訴訟中原覆蓋救濟(jì)對象的不足。在行政訴訟調(diào)整范圍內(nèi)引入公益訴訟制度，恰好填補(bǔ)了這一空白。充分保證了社會公共利益和每一項(xiàng)具體行政行為做出后的輻射人群都能有充分的權(quán)利訴求。在暢通了利益群體的權(quán)利表達(dá)途徑后，也為曾經(jīng)缺乏法律支持的很多調(diào)查取證、有關(guān)部門進(jìn)行調(diào)節(jié)和完善涉訪涉訴案件經(jīng)辦程序等問題找到了解決答案。權(quán)利的保障體現(xiàn)在程序的正當(dāng)上，相較于我國現(xiàn)行的一些民生和公共利益的保護(hù)舉措，公益訴訟制度顯然更具有其法律的穩(wěn)定性與合憲性。

現(xiàn)代我國有大量的學(xué)者主張建立行政訴訟的法典，未來將會造就行政訴訟制度上原則的統(tǒng)一，程序法中規(guī)定有關(guān)實(shí)體規(guī)則。這樣一來，把法律監(jiān)督和程序救濟(jì)有力的結(jié)合起來，公益訴訟正是其中起到重要銜接的一環(huán)。塑造健康、公正的程序，所依靠的正是此類看似邊緣化的制度。

四、國際上，檢察機(jī)關(guān)在參與行政公益訴訟時(shí)的做法

在國外，有檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟是大多法制發(fā)達(dá)國家的做法，檢察機(jī)關(guān)以國家和公共利益代表人的身份參與行政公益訴訟以成為各法系國家的共識。相比較而言，大陸法系國家因具有獨(dú)立的行政法院系統(tǒng)，其在司法實(shí)踐中能夠形成較為完善的行政訴訟制度，檢察官可以作為行政審判組織的組成部分，代表政府或公共利益參與訴訟活動。

例如法國，依據(jù)《聯(lián)邦行政法》規(guī)定，最高檢察官、州立高等檢察官和地方檢察官分別作為聯(lián)邦、州和地方的公共利益代表人，參與三級法院的行政訴訟、捍衛(wèi)公共利益。在美國，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的理論依據(jù)是“私人檢察總長”理論，即檢察官擁有“主張他人利益的資格”，按照這個(gè)理論，國會為了保護(hù)公共利益，可以授權(quán)檢察總長對行政機(jī)關(guān)的行為申請司法審查，國會也有權(quán)依法指定其他當(dāng)事人作為私人檢察總長，主張公共利益。

五、我國如何由檢察機(jī)關(guān)開啟行政公益訴訟制度

作為我國唯一的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，人民檢察院擔(dān)負(fù)著偉大的歷史使命，這不光是完成刑事案件的訴訟或者進(jìn)行民事抗訴案件的提起，不斷完善現(xiàn)有法律制度、維護(hù)被忽視的社會利益都需要人民檢察的努力進(jìn)取。

要建立行政公益訴訟，我們不能盲目的選擇某一法治發(fā)達(dá)國家的模式去建立自己的公益訴訟制度，還需要從每一個(gè)基層檢察機(jī)關(guān)出發(fā)，建立行對應(yīng)的機(jī)制。這將是一個(gè)吸收淘汰的過程，做出公益訴訟的選擇不能僅由檢察機(jī)關(guān)一家“包辦”，從我國的立法到人民法院的受、立按標(biāo)準(zhǔn)以及行政機(jī)關(guān)的行政規(guī)范都會發(fā)生類似滾雪球般的效應(yīng)。

這必然會涉及到對抽象行政的可訴性、辦案人員的結(jié)構(gòu)調(diào)配、復(fù)議主體的內(nèi)涵和外延的在討論，以及行政訴訟法律關(guān)系的變化，不過這已超了出本文的討論范圍。

注釋：

［1］《云南省檢察院檢察長王田海談檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟原告資格》，載《檢察日報(bào)》,2011年3月10日,第002版.

［2］. Anatole France(1844-1924)，1921年諾貝爾獎獲得者.

［3］孫莉：《在“維護(hù)”與“監(jiān)督”之間——立法目的分析》,載《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》D920.0,2007,6(1).

參考文獻(xiàn)：

［1］檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的可能性,法制快報(bào)［N］.2010年12月, 第008版.

［2］李雄.社會法視野下的公益訴訟,檢察日報(bào)［N］.2011年5月12日,第003版。

篇（10）

論生物技術(shù)生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)的法律防范

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篇（11）

隨著行政權(quán)的日益擴(kuò)大，損害公共利益的行政行為日益增多，為限制行政權(quán)的擴(kuò)張，許多國家開始在行政訴訟領(lǐng)域引人公益訴訟制度。在我國社會經(jīng)濟(jì)生活中，同樣存在大量國家利益、社會公共利益受侵害的現(xiàn)象，卻由于現(xiàn)行公益訴訟的缺失，無法通過保護(hù)利益方式中最有效的方式—訴訟來維護(hù)國家利益、社會公共利益。近年來，隨著一些直接關(guān)系國家利益和社會公共利益案例的出現(xiàn)，行政公益訴訟引起了廣泛的社會關(guān)注，并逐漸成為一個(gè)司法熱點(diǎn)話題。目前，我國法學(xué)工作者對行政公益訴訟理論的討論和研究正在不斷深人，但行政公益訴訟本身在立法上仍是一片空白。從保護(hù)公共利益、建設(shè)法治社會角度看，應(yīng)在借鑒域外經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，完善我國訴訟立法，建立有中國特色的行政公益訴訟制度。

一、建立并完善行政公益訴訟制度是現(xiàn)代法治的基本要求

公益訴訟起源于古羅馬，是和私益訴訟相對而言的，“私益訴訟是保護(hù)個(gè)人所有權(quán)利的訴訟，僅特定人才可提起，公益訴訟是保護(hù)社會公共利益的訴訟，除法律有特別規(guī)定外，凡市民均可提起。”公益訴訟雖早在古羅馬就已存在，但引起廣泛關(guān)注卻是在20世紀(jì)。隨著高科技的迅速發(fā)展，人們的生產(chǎn)、生活日益社會化，現(xiàn)代社會的政府廣泛地干預(yù)社會的教育、衛(wèi)生、經(jīng)濟(jì)、文化、福利事業(yè)，管理范圍不斷擴(kuò)大，隨著現(xiàn)代行政法的發(fā)展，行政權(quán)日益強(qiáng)大、極度擴(kuò)張，不時(shí)侵害私人權(quán)利主體的合法利益和社會公共利益。侵害前者的利益的違法行政行為，受侵害權(quán)利主體可以依法提起行政訴訟;對于侵害公共利益的違法行政行為，世界主要法治國家都建立了類似的行政公益訴訟制度。行政公益訴訟是指特定的國家機(jī)關(guān)、社會組織、個(gè)人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)或法律授權(quán)組織所實(shí)施的行政行為侵害了公共利益，以維護(hù)公共利益為目的，依法向人民法院起訴，人民法院依法進(jìn)行審理和判決的活動。

同傳統(tǒng)行政訴訟相比，作為公民、法人或其他組織針對損害社會公共利益的行為提起的行政公益訴訟有以下幾方面的特征:第一，起訴主體的廣泛性。“行政法上的原告資格概念與司法上的原告資格概念都不是靜止不變的”，公益訴訟正是原告資格不斷拓寬、公民提起行政訴訟的渠道越來越暢通的產(chǎn)物。行政公益訴訟的起訴主體不局限于具體合法權(quán)利直接受到不法侵害者，其他特定國家機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個(gè)人也可以以公眾利益受到侵害為由代表國家和公眾提起訴訟。第二，訴訟目的的公益性。雖然有的行政公益訴訟也會牽涉到起訴者的私益，但行政公益訴訟的目的主要是為了確保行政行為的客觀合法性、維護(hù)社會公共利益、維護(hù)法律的尊嚴(yán)與社會正義。從這個(gè)意義上說，行政公益訴訟的設(shè)立承載著更多的社會責(zé)任。第三，訴訟功能的預(yù)防性。行政公益訴訟的提起不以發(fā)生實(shí)質(zhì)的損害為要件，當(dāng)國家機(jī)關(guān)的違法行為、不當(dāng)行為或者不行為，即使還沒有達(dá)到使公民、法人的利益遭受現(xiàn)實(shí)損害的時(shí)候，無法律上直接利害關(guān)系的人也可以訴請司法機(jī)關(guān)對其進(jìn)行司法審查，因此，行政公益訴訟的功能具有明顯的預(yù)防性質(zhì)。

在我國，從現(xiàn)行行政訴訟法及其相關(guān)規(guī)定中都找不到有關(guān)公益訴訟的痕跡，行政公益訴訟在我國立法上還是一片空白。立法上無規(guī)定并不等于實(shí)踐中不存在，隨著大眾法治意識、權(quán)利意識的提高，一些關(guān)乎國家、社會公共利益的案例不時(shí)見諸于報(bào)端，在社會上，在學(xué)術(shù)界掀起層層波浪。例如，嚴(yán)正學(xué)訴椒江文體局不履行法定職責(zé)案、沈某訴浙江桐鄉(xiāng)市國稅局行政不作為案、杭州一市民狀告杭州市規(guī)劃局違反規(guī)定在西湖風(fēng)景規(guī)劃區(qū)內(nèi)批準(zhǔn)建立非旅游設(shè)施案、南京市紫金山觀景臺案等，這類實(shí)際上屬于行政公益訴訟的案件中，法院都以公民原告不適格、公民主張的公共利益不屬行政訴訟保護(hù)的訴的利益范圍為由駁回了公民的起訴。在強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代法治，強(qiáng)調(diào)維護(hù)公共權(quán)利的今天，建立我國行政公益訴訟制度勢在必行。

二、構(gòu)建行政公益訴訟制度是促進(jìn)社會和諧和完善法治的有效措施

當(dāng)前，我國正在建設(shè)和諧的社會主義法治國家，和諧與法治成為當(dāng)代社會的兩大主旋律。構(gòu)建行政公益訴訟制度對促進(jìn)社會和諧和完善國家法治具有突出的現(xiàn)實(shí)意義。因?yàn)?

(一)構(gòu)建行政公益訴訟制度源于對公共利益保障的需求

維護(hù)和保障社會公共利益是實(shí)現(xiàn)社會和諧的題中之意。在當(dāng)前我國廳政公益訴訟制度缺失的現(xiàn)狀下，維護(hù)公共利益常常因沒有具體可操作的措施而成為一種法律口號，違法行政作為或不作為對公共利益的侵害得不到有效遏制。這在國有資產(chǎn)流失、公共資金的不當(dāng)使用、環(huán)境污染(不僅僅是自然環(huán)境，還包括市場競爭環(huán)境，文化環(huán)境等)等方面尤為突出。大量維護(hù)公益的行政訴訟均因起訴人與被訴行政行為無直接利害關(guān)系，不具備原告資格而被駁回起訴。可見，基于維護(hù)公共利益的需要，建立行政公益訴訟制度有著迫切的現(xiàn)實(shí)意義。

(二)構(gòu)建行政公益訴訟制度能促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政

依法治國的基礎(chǔ)在于依法行政。不可回避的現(xiàn)實(shí)問題是，政府機(jī)關(guān)及其公務(wù)員并不是超脫一切利害關(guān)系之外的，他們本身也組成了若干集團(tuán)和階層，互相間也有形形的利害關(guān)系，行政執(zhí)法過程中的地方保護(hù)主義、集團(tuán)保護(hù)主義現(xiàn)象比比皆是，都說明了這個(gè)問題。建立行政公益訴訟制度，將行政權(quán)的行使納人司法審查的范圍，通過法院對行政公益案件的審理，審查某個(gè)政府機(jī)關(guān)的某項(xiàng)行政行為的合法性，就可以審查某個(gè)政府機(jī)關(guān)公務(wù)員與行政權(quán)有關(guān)的某項(xiàng)行為的合法性，使權(quán)力得到有效的監(jiān)督和制約。

(三)構(gòu)建行政套益訴訟制度是完善行政訴訟制度的需要

完整的訴訟制度，既應(yīng)當(dāng)有對公民、法人和其他組織合法權(quán)益的救濟(jì)，也應(yīng)當(dāng)有對國家和公共利益的保護(hù)。缺少行政公益訴訟，是我國行政訴訟制度的一個(gè)重大缺陷。首先，行政訴訟法的立法宗旨決定了建立行政公益訴訟的必要性。行政訴訟法的兩大宗旨表明，行政訴訟中既應(yīng)有私益之訴，也應(yīng)有公益之訴，現(xiàn)行《行政訴訟法》欠缺對行政公益訴訟的規(guī)定，顯然有違其立法宗旨。其次，建立行政公益訴訟制度是行政訴訟受案范圍拓展的要求。行政訴訟的發(fā)展要求我國《行政訴訟法》要確立對抽象行政行為至少是規(guī)章以下的行政規(guī)范性文件的審查制度，而行政公益訴訟制度不失為一種較好的選擇。再者，行政訴訟原告資格全面拓展也要求我國建立行政公益訴訟制度。

三、構(gòu)建我國行政公益訴訟制度的具體設(shè)想

(一)實(shí)現(xiàn)多元化的行政會益訴訟主體

“在社會利益上，每個(gè)人都是為權(quán)利而斗爭的天生的斗士。”參照各國經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國實(shí)際情況，筆者認(rèn)為在我國提起行政公益訴訟的主體應(yīng)實(shí)行多元化，包括檢察機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、普通公民等都可以提起公益訴訟。檢察機(jī)關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在行政程序意義上的監(jiān)督應(yīng)該是全面的、完整的，現(xiàn)階段的行政訴訟監(jiān)督實(shí)際上是一種嘗試性監(jiān)督，具有不完整性。因此，對損害國家利益和社會公共利益的行政機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)代表國家提起行政公益訴訟。社會團(tuán)體的主要功能是對成員利益及社會公益的維護(hù)，以及對政府活動的參與和監(jiān)督。社團(tuán)應(yīng)在不特定多數(shù)的成員利益和社會利益受到侵害的時(shí)候代表成員提起行政公益訴訟。如在工商部門對生產(chǎn)劣質(zhì)食品的廠家不加治理的情況下，消費(fèi)者協(xié)會即可代表廣大的消費(fèi)者對工商部門提起公益行政訴訟。另外，應(yīng)允許普通公民對損害國家利益和社會公共利益的行政行為向人民法院提起行政公益訴訟的權(quán)利。

(二)明確行政公益訴訟的受案范圍

行政行為侵害社會公益往往涉及國家利益、社會利益、廣泛的不特定多數(shù)人的利益，因此，公民、法人或者其他組織認(rèn)為損害公共利益或者有損害公共利益之危險(xiǎn)的行政行為都應(yīng)確定為行政公益訴訟的受案范圍，它包括具體行政行為和抽象行政行為。現(xiàn)實(shí)生活中，主要集中在:污染環(huán)境、破壞生態(tài)平衡;侵害廣大消費(fèi)者權(quán)益;危害社會公眾生命和身體健康;擾亂市場經(jīng)濟(jì)秩序;國有資產(chǎn)流失;破壞社會公益事業(yè);危害公共安全等領(lǐng)域。

(三)確立行政公益訴訟的舉證責(zé)任