養(yǎng)老考察報告大全11篇

緒論：寫作既是個人情感的抒發(fā)，也是對學術(shù)真理的探索，歡迎閱讀由發(fā)表云整理的11篇養(yǎng)老考察報告范文，希望它們能為您的寫作提供參考和啟發(fā)。

篇（1）

XX市人事局是國家人事部推薦的改革較成功的城市之一，他們在聘用合同制和工資改革方面做得較好，從1999年開始搞事業(yè)單位人事制度改革至今，共形成下發(fā)了39個配套文件，通過強化行政手段、抓宣傳、抓培訓，開展試點，帶動全市2萬多個事業(yè)單位，30多萬名職工簽訂了國家人事部統(tǒng)一印發(fā)的《事業(yè)單位人員聘用合同》，簽合同率達95%，有1.6萬名職工分流。他們在推行人員聘用制度時，主要做了以下幾點：

一、編制具體崗位設(shè)置，明確責、權(quán)、利、義，競聘上崗、簽定合同。對不同類型的人按項目管理，按成本、效益分配，對管理人員，實行職員制度，分5個等級按相應(yīng)崗位管理;對專業(yè)技術(shù)人員，實行評聘分開，按工作能力和業(yè)績水平設(shè)定崗位工資;工勤人員按崗位等級規(guī)范，明確崗位職責和工作權(quán)限。改革后實行崗位工資，績效工作。對全額撥款單位，國家發(fā)的部分不改，其它部分與績效掛鉤。事業(yè)單位人事制度改革考察報告范文

二、職工的養(yǎng)老保險問題。養(yǎng)老保險解決不了，改革是很難進行的。現(xiàn)XX市對自收自支的事業(yè)單位已基本建立完善了職工養(yǎng)老保險制度，但對財政核撥的事業(yè)單位還不能按養(yǎng)老保險制度執(zhí)行。

三、改革的優(yōu)惠政策。為穩(wěn)定隊伍，采取老人老辦法，保護老同志。對工齡滿三十年的老同志可距國家法定退休年齡提前5年離崗?fù)损B(yǎng)。申請離崗?fù)损B(yǎng)的同志可按2年正常晉升一次(最多晉升兩級工資)至正常退休年齡計算退休工資。

四、落崗問題。人事制度改革不是人事機構(gòu)改革，是在管理制度上的轉(zhuǎn)變，原則上不精簡人員。對競聘落崗人員，按原職務(wù)保留國家財政給的待遇，給予換崗。待聘人員，一年內(nèi)單位給予2至3次上崗機會，不上崗的，一年后，交人才市場，由人才市場推薦2至3次上崗機會，仍不上崗的下崗。事業(yè)單位人事制度改革考察報告范文

據(jù)本次考察帶隊的XX市人事局工資福利處的潘建明處長說，XX市擬定今年對事業(yè)單位進行聘用合同制管理。

附件：

1、XX市人事局關(guān)于事業(yè)單位在試行人員聘用制度中有關(guān)問題的解答意見

篇（2）

第二站來到南濟橋邊的金河灣和親水灣，這二個盤隔江相望，一南一北，都是只有幾幢樓，價格戶型也差不多。但我個人更喜歡親水灣，因為金河灣是北向面江，親水灣是南向面江，并遠望神光山，所以最好的是親水灣的臨江戶型，那景觀看得我口水直流啊。

第三站來到也是橋邊的海興花園，海興花園也是比較大型的小區(qū)了，地理位置也不錯，屬新城區(qū)，又是江邊，目前也是清尾貨階段了。驚奇的是，均價才3500左右，與周邊4000多的均價有15%左右的差價啊。售樓MM說，這個價是去年的，一直沒調(diào)整。

第四站來到對面的南壇路口的碧水灣B區(qū)，小區(qū)不大，位置還算可以，周邊配套完善，地基還未打，價格有點高。

第五站來到興民小學附近的興盛豪庭，這是應(yīng)網(wǎng)友要求去看的一個樓盤，周邊民房多，看起來比搞亂，小區(qū)也很小，格局也不好，我個人不太喜歡。網(wǎng)友說是為了小孩讀書考慮的。

第六站來到號稱豪宅區(qū)的廣場邊，凱旋城，記得春節(jié)來看時，剛好中午，吃了閉門羹，這次終于進去了，看了沙盤，果然是豪宅定位，售樓部是最漂亮的，MM也很養(yǎng)眼，看了銷控表，已預(yù)定了9成了，MM說今年二月開始，已取消了所有優(yōu)惠。現(xiàn)在好象正在搞地基，預(yù)計12月底開售，吹風價是5000起。

出來后，去旁邊的新興豪庭，這是傳說中的又一豪宅，由中國建筑承建，看來質(zhì)素應(yīng)該也不錯，目前已建到四層左右，可惜售樓部還未開放，大門緊閉，連個保安也沒有，沒問到情況。

最后去到公安局那邊的永盛豪庭，也是小區(qū)不大，周邊環(huán)境一般，地理位置一般，但價格較便宜，旁邊有一個大型小區(qū)已入住，周邊配套還可以，還發(fā)現(xiàn)了幾家紅木銷售商店，不知是不是有錢人多。

以下是各樓盤的價格：

樓盤

樓層

最低價

樓層

最高價

均價

寧江新城三期

3樓

3700

25樓

6000

4850

金河灣

2樓

3188

23樓

4388

3788

親水灣

5樓

3638

25樓

4900

4269

海興花園

3樓

3268

11樓

3908

3588

碧水灣B區(qū)

2樓

3580

19樓

5140

4360

興盛豪庭

2樓

3280

19樓

4980

4130

永盛豪庭

3樓

3030

17樓

4030

3530

均價

3383

4764

4074

8月初出外了，本周剛回來，承蒙網(wǎng)友捧場，一再催促，所以應(yīng)承網(wǎng)友本周未一定寫好，現(xiàn)在就試著分析下興寧樓市吧，水平有限，請大家見諒：

1、從上表可知，興寧樓盤最低均價是3383，最高均價是4764，平均均價是4074元，這個價格，相比于興寧100億的GDP，一千多的工資水平，樓價確實是貴了。但是，如果從興寧的房子消費結(jié)構(gòu)和需求來看，卻又是合理的。正如我早前一直強調(diào)的一樣，興寧的房價，是不能以當?shù)氐南M水平來對比的，因為興寧房子的剛需，除一部分是本地人外，絕大部分是外出打工的興寧人回鄉(xiāng)置業(yè)的，這個價格，相對于大中城市近萬元以上的房價，還是很有吸引力的。夫妻二人外出打工，一個月合計七八千的收入，在大城市是買不起房的，但在鄉(xiāng)下供一套三四十萬的房子，卻很輕松。

2、在看房的時候，遇到幾個回鄉(xiāng)置業(yè)的，他們的需求很明確，有些是小孩讀書，有些是回家落腳點，有些是養(yǎng)老，這都是興寧買房的剛需。正如在寧江新城遇到的阿姨所說的，外面再好，始終也是要回家的。我很多年輕的親戚，他們在外打工多年，要他們回農(nóng)村居住，他們是不情愿的，但大城市的房子，他們又買不起，所以，在縣城買房，就成了他們最好的選擇。這樣他就一次性解決了居住落腳，小孩讀書，養(yǎng)老等的問題了。

篇（3）

摘　要：澳大利亞養(yǎng)老基金規(guī)模龐大具有海外投資的優(yōu)勢。中國政治經(jīng)濟形勢穩(wěn)固，隨著中澳自貿(mào)協(xié)定的簽署和金融市場的逐漸開放，加上滬港通的正式啟動，澳洲養(yǎng)老基金投資迎來了與中國合作的良好時機。在利弊共存的澳洲養(yǎng)老金海外投資路上，澳洲與中國金融機構(gòu)的合作前景值得期待。

關(guān)鍵詞 ：養(yǎng)老管理基金；投資；創(chuàng)新

中圖分類號：F840.67文獻標志碼：A文章編號：1000-8772（2015）25-0268-01

一、澳大利亞養(yǎng)老金定義及投資現(xiàn)狀

澳大利亞養(yǎng)老金體系主要有三部分組成，超級年金、管理基金和政府補貼。其中，管理基金又稱信托投資，它是將投資人的資金由專業(yè)機構(gòu)進行管理投資使養(yǎng)老基金增值的一種投資形式，其投資方式包含股票、債券、房地產(chǎn)和貨幣投資。

根據(jù)澳洲稅務(wù)局2015年上半年統(tǒng)計結(jié)果，澳洲目前管理基金規(guī)模正在逐漸擴大，總資產(chǎn)價值已超過49.5億澳元。海外投資的比例也在逐年上升，并且其投資方式主要以股票與房地產(chǎn)為主。

截至目前已有多家澳洲大型金融服務(wù)公司開展海外合作，包括安保集團（AMPLimited）和澳大利亞投資咨詢公司（AzureCapital）等，他們都將眼光放到了亞洲快速增長的中產(chǎn)階級人群中，特別是中國，預(yù)計這一新興階層將在未來花費數(shù)千億來購買保險、投資等金融產(chǎn)品。

二、澳大利亞養(yǎng)老金投資回報

據(jù)SuperRatings數(shù)據(jù)顯示，澳洲養(yǎng)老管理基金在2014年取得7.5%的高回報率。高回報主要是受到了澳洲經(jīng)濟回溫的作用，同時世界經(jīng)濟市場的推動也不容小覷。

中國作為澳大利亞養(yǎng)老金的海外投資國之一，其政治形勢愈加穩(wěn)固，隨著中澳自貿(mào)協(xié)定的簽署和金融市場的開放以及滬港通的正式啟動，澳洲商業(yè)投資迎來了與中國合作的良機。

安保集團在2014年以2.4億澳元收購中國人壽養(yǎng)老保險股份有限公司19.9%的股權(quán)，自此安保集團與該公司的互利共贏模式又向前邁進一大步。商務(wù)部新聞發(fā)言人孫繼文指出，今后幾年中國中產(chǎn)階段預(yù)計將達7.5億人，他們對保險、投資產(chǎn)品、財務(wù)規(guī)劃及高級金融服務(wù)的需求已整體提升。中國的基金行業(yè)總價值在2014年底已達到8000億澳元，并預(yù)計在2017年將上升至1.5萬億澳元。安保集團的投資基金安保資本中國成長基金創(chuàng)下了投資回報率55.36%的優(yōu)異表現(xiàn)。安保集團進軍了快速增長中的中國財富管理行業(yè)無疑獲益匪淺，被投資的養(yǎng)老基金也可獲得高額回報。

三、澳洲養(yǎng)老金機構(gòu)與中國金融機構(gòu)進行合作的利弊

中澳自貿(mào)協(xié)定的簽署以及中國開放型經(jīng)濟新體制的加快構(gòu)建，中國市場堅實的經(jīng)濟基本面、巨大的增長潛力和一系列深化改革措施營造出的良好投資氛圍，時刻被澳洲投資機構(gòu)所關(guān)注。

同時，滬港通的正式啟動也進一步促進中國內(nèi)地與香港以及全球資本市場的健康發(fā)展，中國股票市場自此進入新一輪牛市。這對于利用澳洲養(yǎng)老金投資中國股市的澳洲金融機構(gòu)無疑是一利好消息。中國股市指數(shù)的攀升與澳洲養(yǎng)老金的投資回報息息相關(guān)。

中國住房市場興起多年，其房貸規(guī)模也在逐漸擴大，澳洲養(yǎng)老基金投資機構(gòu)也著手于開拓中國房地產(chǎn)市場。麥格理銀行（Macquarie）的中國地產(chǎn)基金和安保集團的環(huán)球基金相互合作，共同致力于開發(fā)上海房地產(chǎn)，且他們都對中國房地產(chǎn)市場的前景充滿信心。麥格理銀行更是早在20年前就在上海成立麥格理管理咨詢有限公司，致力于開發(fā)上海房地產(chǎn)市場，收益頗豐。

另外，中國還加大對外商投資企業(yè)合法權(quán)益的保護，使外資的流入規(guī)模始終維持在較高且受保護的水平。

然而，盡管中國經(jīng)濟正在加速與國際市場融合，并不斷提升對外開放的層次，但不少海外投資機構(gòu)仍然存在些許擔憂。

2015年初，澳洲AzureCapital與華夏基金達成協(xié)議將共建基金投資中國股市。公司董事SimonPrice就曾表示，他們最擔憂的是中國市場缺乏透明度和信息是否可靠，再加上中國市場信息量龐大而繁雜，所以一個專業(yè)的本地合作伙伴是必須的，這也是他們與華夏基金合作的原因。

最近，中國股指大跌，跌幅觸及8年來最大單日跌幅。可見，中國股市仍然不夠穩(wěn)定，安保集團亞洲證券部主管PatrickHo就表示，滬港通剛啟動的幾個月股市不夠穩(wěn)定，中國政府也希望通過吸引更多外國機構(gòu)性投資者來降低國內(nèi)股市的波動性水平。因此，澳洲養(yǎng)老金投資機構(gòu)與中國金融機構(gòu)進行合作，機遇與風險需權(quán)衡。

四、澳洲養(yǎng)老金的投資前景

澳洲委員會東亞發(fā)展市場總經(jīng)理凌德智指出，以中澳自貿(mào)協(xié)定簽署為契機以及中國開放市場的諸多舉措，澳洲銀行保險企業(yè)、證券基金公司等正面臨新的機遇，這也為澳洲養(yǎng)老金與中國金融機構(gòu)合作創(chuàng)造了積極的條件。澳國民銀行、西太銀行、澳新銀行、聯(lián)邦銀行、安保集團、邦聯(lián)集團等澳大利亞的大型金融機構(gòu)均希望開拓中國市場，而這些金融機構(gòu)每家都掌管著數(shù)百億澳元的養(yǎng)老管理基金。

隨著澳洲和中國政治經(jīng)濟的穩(wěn)定與持續(xù)發(fā)展，以及中澳自貿(mào)協(xié)定的簽署，這些立竿見影的利好都預(yù)示著澳洲投資的機遇將更加廣闊，澳洲養(yǎng)老金機構(gòu)與中國金融機構(gòu)合作的氛圍將會更好。

參考文獻：

[1]匡林.國外養(yǎng)老金如何投資?[J].齊魯周刊，2015（11）：32-33.

篇（4）

一、瑞典社會保障制度的基本情況

瑞典位于歐洲北部斯堪的納維亞半島的東部，東北毗鄰芬蘭，西部與挪威接壤，南部與丹麥隔海相望，東鄰波羅的海，面積約45萬平方公里，人口已超過900萬人，是北部歐洲的重要國家。

瑞典的社會保障制度本著為每個公民提供經(jīng)濟“安全網(wǎng)”的指導思想，實行普遍性和統(tǒng)一性的原則，所有公民都有權(quán)利獲得基本的社會保障，并由國家承擔各種風險。社會保障的內(nèi)容除養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、傷殘、生育保險外，還有兒童津貼、遺屬津貼、單親家庭津貼、住房津貼和接受教育培訓的津貼；除現(xiàn)金津貼外，還提供醫(yī)療等照料服務(wù)，瑞典的社會保障制度使廣大國民解除了生、老、病、死、傷殘、失業(yè)等后顧之憂。

在瑞典，政府為支付高昂的社會保障費用，除了要從國家稅收中撥款外，還向雇主、雇員征繳社會保障稅。一般雇主要按雇員工資收入的31.26%繳納社會保障稅，雇員僅負擔1%的失業(yè)保險和2.95%的醫(yī)療保險稅以及1%的年金稅。自謀職業(yè)者根據(jù)收入情況，要繳納17.69-29.55%的社會保障稅。

瑞典社會保障目前采取的是現(xiàn)收現(xiàn)付的基金模式，但專門的社會保險稅已不能滿足支付，還必須靠政府從國家稅收等其它方面給予補充。2001年，瑞典全國用于社會福利、社會保險和社會服務(wù)的總開支相當于GDP的36%，其中用于社會保障的總支出（不含失業(yè)保險）約3610億克朗，相當于GDP的16%。社會保障支出的具體情況是：養(yǎng)老金支出1740億克朗，占48%；醫(yī)療保險1140億克朗，占32%；家庭和兒童福利支出540億克朗，占15%；其它保險支出94億克朗，占2.6%；管理費支出85億克朗，占2.4%。

瑞典社會保障的管理體制比較統(tǒng)一，社會保障從立法到各項待遇的支付，涉及國會、衛(wèi)生和社會事務(wù)部、勞動部等部門。國會在瑞典社會保障立法中起著十分重要的作用。國會中有專門的社會保險立法委員會，社會保障的每一個法案在國會討論表決之前，先由社會保險立法委員會討論。委員會的成員由各黨派人士、專家組成。由于委員會和議會中執(zhí)政黨占多數(shù)席位。所以，一般來講在委員會中獲得通過并取得一致意見的法案，在議會中會獲得通過。

瑞典的社會保險管理機構(gòu)包括衛(wèi)生和社會事務(wù)部、勞動部。衛(wèi)生和社會事務(wù)部是社會保險的主管部門，它的職責范圍包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、兒童津貼和家庭、遺屬補助等項政策的制定。勞動部負責失業(yè)保險政策、就業(yè)政策和再培訓等工作。衛(wèi)生和社會事務(wù)部實行“小部大事業(yè)機構(gòu)”的管理體制。下設(shè)15個局，其中之一是國家社會保險局，是社會保險經(jīng)辦機構(gòu)。它在地方設(shè)有21個分支機構(gòu)，共有230個基層辦公室，有工作人員14500多人。這些地方社會保險經(jīng)辦機構(gòu)負責除失業(yè)保險以外的繳費、登記和待遇的具體審核發(fā)放。

二、瑞典醫(yī)療保險（亦稱健康保險）的有關(guān)情況

瑞典的醫(yī)療保險制度始于1955年，經(jīng)過多年發(fā)展日臻完善。1982年瑞典通過衛(wèi)生立法，規(guī)定本國公民在患病（或生育）時均有資格領(lǐng)取由地區(qū)社會保險局支付的“醫(yī)療費用補助”。16歲以下的未成年人隨其父母參加醫(yī)療保險。瑞典的醫(yī)療事業(yè)主要由地方政府舉辦，私人開業(yè)醫(yī)生只占全國醫(yī)生人數(shù)的5%。公民生病均按規(guī)定到相應(yīng)的醫(yī)療單位就醫(yī)，一家人只要有收入的成員將收入的2.8%交醫(yī)療保險稅，全家即可享受以下公費醫(yī)療待遇：（1）醫(yī)療保健費用，包括醫(yī)生治療費、住院費、藥費、往返醫(yī)院的路費等，這些費用先由投保人支付，然后到醫(yī)療保險機構(gòu)按規(guī)定的標準報銷。（2）疾病津貼。投保人生病期間的收入損失，從病后的第4天起可以享受疾病津貼。疾病津貼一般無時間限制，但在3個月后，需要進行檢查，以確定能否改做其他工作。如確定可以改做其他工作，則接受再就業(yè)的職業(yè)培訓；如確定不能重新工作，失去勞動能力，疾病津貼便由殘疾年金來代替。（3）產(chǎn)婦津貼。產(chǎn)婦除享受一般醫(yī)療保健待遇外，還可領(lǐng)取一份產(chǎn)婦津貼。根據(jù)1974年的立法，產(chǎn)婦津貼稱為父母津貼，按1982-1983年的規(guī)定，父母津貼在180天內(nèi)每天發(fā)37克朗，如父母為雇傭人員，這期間可獲得一份相當于每天勞動收入的90%的現(xiàn)金津貼。

瑞典醫(yī)療保險制度的參加者主要是年收入達到一定標準以上（1995年規(guī)定的收入標準為6 000克朗）的在職者或已經(jīng)登記的失業(yè)者，到外國工作不超過1年的瑞典人也可以參加醫(yī)療保險制度。在瑞典受雇于外國雇主的外籍人，如果有意在瑞典工作1年以上，同樣可以參加醫(yī)療保險制度。

瑞典醫(yī)療保險基金來源于雇主、雇員和政府三方分擔的費用。1995年，雇員繳納的醫(yī)療保險費的標準為其工資的2.95%，自營就業(yè)者的繳費標準為個人收入的9.12%；雇主承擔費用的標準為雇員工資總額的6.23%；政府承擔全部醫(yī)療保險所需費用的15%。

醫(yī)療保險津貼的支付從被保險人因健康問題失去勞動能力的第15天開始，每周支付7天，有工作收入的養(yǎng)老金領(lǐng)取者，醫(yī)療保險津貼的領(lǐng)取天數(shù)180天。醫(yī)療保險津貼標準存在階段差別，從患病的第15天到第365天，醫(yī)療保險津貼標準為其原來工資的80%，從第366天起，醫(yī)療保險津貼標準降為其原來工資的70%。普通患病雇員患病時間為2-3天者，由雇主支付其原來工資的75%作為健康津貼，患病時間為4-14天的雇員，由雇主支付其原來的工資的90%作為健康津貼。自營就業(yè)者及其他符合醫(yī)療保險領(lǐng)取條件者，患病后的第2-3天，由醫(yī)療保險基金為其支付健康津貼，支付津貼的標準為其原來月平均收入的65%，第4-14天的支付標準為其原來月平均收入的70%。醫(yī)療保險健康津貼每天最高領(lǐng)取標準不得超過587克朗。

瑞典父母保險制度規(guī)定，父母保險津貼的領(lǐng)取者，需要在產(chǎn)前至少已經(jīng)參加父母保險制度240天。父母保險津貼的具體標準為：自孩子出生日開始計算，出生后前60天的津貼標準為父母原來工資的90%，此后300天的標準為父母原來工資的80%，再往后的90天的標準為每天60克朗。每一子女出生時，領(lǐng)取父母保險津貼的時限至少不能少于450天。

瑞典醫(yī)療保險制度和父母保險制度由國家社會保險局統(tǒng)一管理，地方社會保險機構(gòu)負責實施。瑞典醫(yī)療保險和父母保險法令明確規(guī)定，所有醫(yī)療保險和父母保險津貼都應(yīng)納稅，醫(yī)療保險與父母保險津貼的標準隨每年收入基數(shù)的調(diào)整自動調(diào)整。

三、幾點思考和啟示

瑞典社會保障制度開始于19世紀初，至今已經(jīng)歷了100多年的發(fā)展歷程。在這百余年的發(fā)展中，瑞典社會保障制度表現(xiàn)出以下特點：

一是遵循現(xiàn)代社會保障制度發(fā)展的普遍原則與堅持本國特色相結(jié)合。在社會保障財政來源方面，瑞典政府財政資助和雇主繳費所占比例最大，被保險人個人繳費所占比例很小；在社會保障制度管理方面，中央政府和地方政府是瑞典社會保障制度管理的主要機構(gòu)，主要社會保障項目由中央政府管理，地方政府則在社會救濟和社會服務(wù)方面發(fā)揮作用，一些社會保障項目，如失業(yè)保險，實行自愿性保險原則，這些自愿性社會保險項目主要由各種自愿性社會保險組織管理，中央政府相關(guān)部門僅對其進行監(jiān)督。

二是在社會保障制度建立和發(fā)展過程中，政府的主動努力與公民的廣泛參與相結(jié)合。瑞典社會各階層不僅能積極參與社會保障制度、政策的制定，而且可以參與社會保障措施的實施和管理，使瑞典各項社會保障政策基本上能夠為民所謀，為民所知，為民所行，這有利于瑞典各項社會保障制度和政策措施更好地貫徹實施。如瑞典上世紀80年代以來頒布的保健法、病假工資法案、提高健康保險津貼標準等法案，都是經(jīng)過廣泛征求國民意見，經(jīng)國會多次討論后施行的。

三是在社會保障的責任和權(quán)利的關(guān)系方面，瑞典經(jīng)歷了一個比較強調(diào)政府責任，到逐步強調(diào)雇主責任，最后發(fā)展到爭取實現(xiàn)政府責任、雇主責任與個人責任的協(xié)調(diào)和平衡的過程。在上世紀80年代以前，政府財政補助在瑞典社會保障財政來源中所占比例最大，雇主繳納的社會保障費所占比例居第二位，雇員繳費所占比例處于第三位。這反映出瑞典政府在社會保障中承擔主要責任，這種過度的國家責任成為瑞典“福利病”的重要原因。上世紀80年代以后，瑞典開始社會保障改革，政府財政補助在社會保障財政來源中所占比例穩(wěn)中有降，雇員個人幾乎不再繳納社會保障費，而雇主繳費所占比例呈現(xiàn)不斷增長的趨勢。到90年代中期，瑞典試圖通過激進的改革措施改變長期以來社會保障制度責權(quán)利方面的偏差，通過調(diào)整社會保障籌資模式，增加個人繳費比例，謀求政府、雇主和雇員個人在社會保障制度中的責權(quán)關(guān)系的基本協(xié)調(diào)，消除瑞典福利病的根源，收了初步效果。

通過對瑞典社會保障制度特別是醫(yī)療保險制度的考察，給我們的啟示是多方面的，主要有以下三點：

1、進一步加深社會保障制度對促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展重要作用的認識。瑞典的社會保障計劃相當龐大，費用支出驚人，納稅比例居世界前茅。盡管各國不少人士對其制度有種種非議，但不管怎么說，近百年來瑞典是世界上最安定的國度之一，總的講經(jīng)濟發(fā)展的速度也是可觀的，用瑞典人的話說，把錢花在福利上，比把錢花在監(jiān)獄上要好得多。相比之下，盡管我國政府近幾年來加大了對社會保障的投入，但總的來講還應(yīng)繼續(xù)加大，特別是對醫(yī)療保險，中央財政還沒有直接進行過補助。從近期看，起碼對困難群體的大病醫(yī)療救助，包括中央財政在內(nèi)的各級財政，都應(yīng)該適當予以補助，以解決困難企業(yè)和職工的實際困難，維護社會穩(wěn)定。

2、社會保障的發(fā)展要與國家的經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)。瑞典的福利社會以“三高”著稱，即：“高工資、高稅收、高福利”。“羊毛出在羊身上”，高福利水平的維持最終要由全體國民來承擔。這個度如果掌握不好，將會影響經(jīng)濟和社會的發(fā)展。瑞典在這方面是有深刻教訓的，在上世紀60年代到80年代初，瑞典的公共支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例從35%迅速增長到60%，從而出現(xiàn)嚴重的財政赤字，瑞典模式發(fā)展成“瑞典病”。從上世紀80年代以后，瑞典進行了一系列社會保障制度改革，才開始逐步擺脫“瑞典病”的困擾。這個教訓值得我們認真汲取。我國屬于發(fā)展中國家，“發(fā)展才是硬道理”。社會保障水平必須注意與經(jīng)濟發(fā)展水平協(xié)調(diào)發(fā)展，既要穩(wěn)步推進，使人們充分分享經(jīng)濟發(fā)展的成果，又要統(tǒng)籌兼顧，不能由于片面追求社會保障的高水平而拖了經(jīng)濟發(fā)展的后腿。

篇（5）

奶牛產(chǎn)業(yè)情況考察報告

一、基本情況雙城市位于松嫩平原中部、東北亞中心城市—哈爾濱市近郊，被譽為“天鵝項下明珠”。

京哈鐵路、京哈公路、同三高速公路橫貫全境。雙城是滿族發(fā)祥地之一，是東北歷史名城，時期第四野戰(zhàn)軍前線指揮部曾設(shè)在這里。全市幅員面積3112平方公里，耕地面積329萬畝，轄9鎮(zhèn)15鄉(xiāng)246個行政村，總?cè)丝?0.7萬人，其中農(nóng)業(yè)人口60萬。年財政收入7.3億元。年末，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值實現(xiàn)92.6億元，其中畜牧業(yè)產(chǎn)值達到42億元，占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的46%，牧業(yè)人均收入2818元，占農(nóng)民人均收入5422元的52％。雙城是全國糧食生產(chǎn)10強縣（市），糧食產(chǎn)量多年穩(wěn)定在30億斤以上；是全國牛奶生產(chǎn)第一縣（市），年生產(chǎn)鮮奶63萬噸；是全國食品工業(yè)10強縣（市）；是黑龍江省十強縣，綜合經(jīng)濟實力躍居全省縣（市）第二位。近年來，通過實施大項目牽動戰(zhàn)略和品牌戰(zhàn)略，初步形成了以雀巢、娃哈哈為代表的乳制品業(yè)；以山東“六合”、榮耀飼料為代表的飼料產(chǎn)業(yè)。雙城市充分發(fā)揮資源優(yōu)勢，堅持實施主輔換位、打造產(chǎn)業(yè)強市戰(zhàn)略，近10年來始終保持奶牛存欄年均增長15%、牛奶產(chǎn)量年均增長17%的良好態(tài)勢。目前，全市奶牛存欄27.1萬頭。年乳制品加工業(yè)實現(xiàn)稅金2.3億元。克東縣位于黑龍江省中北部，隸屬于齊齊哈爾市，距省城哈爾濱市283公里，距齊齊哈爾市202公里，幅員面積2083平方公里，轄4鎮(zhèn)3鄉(xiāng)10個農(nóng)林牧場，98個行政村，人口28萬，其中農(nóng)業(yè)人口21萬，耕地面積162.4萬畝。克東縣是國家商品糧基地縣，是中國腐乳之鄉(xiāng)。（三）甘南縣奶牛產(chǎn)業(yè)基本情況近年來，該縣大力實施興牧富民戰(zhàn)略，始終堅持把奶牛產(chǎn)業(yè)作為增加農(nóng)民收入，推進主輔換位的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)來抓，通過采取強化領(lǐng)導抓推進，招商引資建龍頭，增加投入擴總量，強化基礎(chǔ)搞服務(wù)等多種有效措施，促進奶牛產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。目前，該縣奶牛存欄達到7.5萬頭，奶牛超萬頭鄉(xiāng)鎮(zhèn)1個,超五千頭鄉(xiāng)鎮(zhèn)3個,奶牛存欄200頭以上的奶牛養(yǎng)殖小區(qū)3個,存欄5頭以上的奶牛專業(yè)戶980戶。年末,全縣鮮奶產(chǎn)量達到13萬噸,乳品加工企業(yè)收購加工鮮奶4.6萬噸。奶牛生產(chǎn)在全省66個縣（市）排名第十位，在全市九縣當中排第二位。黑龍江雙城、克東、甘南等市縣在短短10－20年里，有的甚至在幾年時間內(nèi)，奶牛產(chǎn)業(yè)得到迅猛發(fā)展，現(xiàn)已成為舉足輕重、富縣裕民、具有強大帶動力的乳品生產(chǎn)基地，我們認為主要有以下經(jīng)驗和啟示：（二）做大做強奶牛產(chǎn)業(yè)，必須要加大政策的扶持力度。幾個縣市的經(jīng)驗告訴我們，把奶牛產(chǎn)業(yè)確定為畜牧業(yè)重點突破口后，政府的各項扶持措施必須要相應(yīng)跟上。通過座談，我們感覺到他們制定的扶持政策，很超前很有氣魄。尤其是甘南和克東兩個財政收入億元左右的縣份，制定政策手筆之大令人嘆服。譬如，為了調(diào)動干部群眾發(fā)展奶牛的積極性，克東先后實行了購牛補貼和交售鮮奶補貼。年實行每購買一頭奶牛補貼1000元政策，當年發(fā)放購牛補貼資金500萬元。年購牛補貼改為奶汁補貼，向飛鶴每交售一公斤鮮奶補貼0.1元，當年發(fā)放奶汁補貼資金217萬元。對于交奶量達到一定標準的村支部書記和村主任，由縣財政為其購買養(yǎng)老保險。對購買牧業(yè)機械、保險、建青貯窖和沼氣池也相應(yīng)給予補貼。對于外來投資建設(shè)大型標準化牧場的租地的費用由政府承擔，并給青貯飼料地補貼。甘南縣對于發(fā)展奶牛先進鄉(xiāng)鎮(zhèn)和領(lǐng)導干部進行獎勵，將地方稅收留成部分的50%獎勵給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)從縣里獎勵的50%中拿出50%獎勵黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長及其他有關(guān)人員。同時對村和村干部也制定了獎勵辦法。雙城對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了返稅政策，交售鮮奶越多，返稅比例越高。對達到一定數(shù)量的招商養(yǎng)牛引進者、對機關(guān)事業(yè)單位創(chuàng)辦一定規(guī)模股份制牛場、對奶牛大戶都實行獎勵政策。對連續(xù)兩年成母牛存欄超過50頭，符合《干部任用管理條例》的，一般干部提拔為副科級，副科級提拔為正科級，并兌現(xiàn)工資待遇。可以說，他們制定的某些政策，是過去我們連想都不敢想的。從這些可以充分看出他們思想之解放，觀念之超前，氣魄之大來。（四）做大做強奶牛產(chǎn)業(yè)，必須要破解資金瓶頸難題。在奶牛發(fā)展上，和我們起步相似的甘南縣較好地解決了資金瓶頸問題。甘南縣遵循區(qū)域布局、專業(yè)生產(chǎn)、規(guī)模推進的原則，采取增加信貸投入、利用扶貧資金、發(fā)動農(nóng)民自籌等措施，建立穩(wěn)定的投入機制，以購為主，引繁結(jié)合，迅速擴張總量。年以來，全縣累計投入奶牛專項信用貸款和扶貧款26245萬元，其中扶貧款2376萬元，信貸資金23869萬元。年新增奶牛1.5萬頭,新增奶牛專業(yè)屯12個。客觀地說，近幾年來，我們充分利用現(xiàn)有的資源，大力發(fā)展奶牛養(yǎng)殖業(yè)，形成了一定養(yǎng)殖規(guī)模，干部群眾取得一定的養(yǎng)殖經(jīng)驗。但由于奶牛品質(zhì)較差，規(guī)模化、科學化養(yǎng)殖程度較低，鮮奶市場持續(xù)疲軟，養(yǎng)殖成本攀升，效益下降，本地沒有稅源型龍頭企業(yè)，加上個別地方對奶牛產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略地位認識不足等因素，在一定程度上制約了我縣奶牛產(chǎn)業(yè)的快速健康發(fā)展。通過考察，我們感到奶牛產(chǎn)業(yè)不同于一般的工業(yè)項目，一般的工業(yè)項目可以富縣但不能裕民，奶牛產(chǎn)業(yè)是既能富縣又能裕民。扶持奶牛產(chǎn)業(yè)既能增強縣財力，還能惠及“三農(nóng)”，是不可多得的好產(chǎn)業(yè)。通過考察，我們感到目前是奶牛產(chǎn)業(yè)發(fā)展的最佳時期，應(yīng)該發(fā)揮我縣的比較優(yōu)勢和后發(fā)優(yōu)勢，緊緊抓住奶價市場走高和飛鶴乳業(yè)在我縣投資建廠的機遇，采取多種措施迅速發(fā)展壯大奶牛產(chǎn)業(yè)。我縣畜牧業(yè)生產(chǎn)歷史悠久，發(fā)展畜牧業(yè)具有得天獨厚的資源優(yōu)勢、區(qū)位優(yōu)勢和養(yǎng)殖基礎(chǔ)。從地理環(huán)境上看，我們和雙城都位于北緯45度世界公認的奶牛養(yǎng)殖黃金帶上，非常適合發(fā)展奶牛。除雙城靠近大城市，地理區(qū)位比我們有優(yōu)勢外，克東、甘南的地理位置優(yōu)勢都不如我們。從資源要素稟賦上看，據(jù)統(tǒng)計資料顯示,雙城草原面積為26.4萬畝，克東草原面積為19.4萬畝,甘南草原面積為111.5萬畝。我們的草原資源要比他們都優(yōu)越。從地方財力投入潛力上看，克東和甘南不能和我們相提并論。借鑒兄弟縣市經(jīng)驗，對我縣奶牛產(chǎn)業(yè)發(fā)展提如下建議：（二）制定更加靈活更加實用更加超前的優(yōu)惠和激勵政策。要解放思想，更新觀念，進一步完善我們的各項優(yōu)惠和激勵政策，對照先進縣市有關(guān)政策，汲取經(jīng)驗教訓，做到揚長避短，去粗取精。要在不違背有關(guān)法律法規(guī)的前提下，制定更加優(yōu)惠、更加具有前瞻性的政策。在激勵政策上，要舍得真金白銀的投入，以此激勵和調(diào)動干部群眾發(fā)展奶牛的積極性。（四）加快防疫滅病、繁育改良、飼草飼料“三個”體系建設(shè)步伐。在防疫滅病體系上，一方面要將防疫員培訓經(jīng)費列入預(yù)算，定期開展培訓，提高村級防疫員的業(yè)務(wù)水平。另一方面要安排一部分經(jīng)費，將奶戶飼養(yǎng)技術(shù)培訓納入培訓計劃。在繁育改良體系上，要高起點站位，跨越式發(fā)展，大力推進品種改良，加快性控和性控胚胎移植技術(shù)的推廣應(yīng)用步伐，迅速擴大優(yōu)良種群數(shù)量。在飼草飼料體系建設(shè)上，要加大宣傳力度，樹立典型，落實補貼政策，引導奶戶自覺開展青貯。

篇（6）

隨著人口老齡化進程的不斷加快，加之家庭結(jié)構(gòu)的變化、人類疾病譜的變化使得目前老年人養(yǎng)老及長期護理面臨巨大挑戰(zhàn)，而這給傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老、護理帶來了前所未有的壓力，僅僅依靠家庭可能即便其親屬即便用盡人力、物力、財力，也難以讓老人體面養(yǎng)老，保證其晚年的生活質(zhì)量，長期護理則可以緩解此種壓力，也正為越來越多的老年人口所迫切需要。比較分析國外現(xiàn)有長期護理制度的發(fā)展狀況，研究我國部分地區(qū)已開展的護理制度，可以為我國建立適合的長期護理保險制度提供借鑒。

1 國外長期護理制度模式設(shè)計

1.1 覆蓋范圍及保險對象

根據(jù)德國法律規(guī)定的“護理保險遵從醫(yī)療保險”原則，法定和私人醫(yī)療保險的參保人都必須參加護理保險；既沒有參加法定醫(yī)療保險也沒有參加私人醫(yī)療保險的國家官員、軍人等由國家負責。此外，月收入在610馬克以下的人不需繳納保險費。

日本政府采用強制保險的方式開展長期護理保險。將40歲以上的老人全部納入長期護理范圍，并規(guī)定 65歲及以上的國民為第一號被保險者，40～64歲的國民為第二號保險者（見圖1）。前者只要有護理需求，都可以接受護理保險提供的服務(wù)；而后者的護理需求則被限制在《護理保險法》所規(guī)定的護理需求內(nèi)。

美國實行商業(yè)保險與社會保險相結(jié)合的模式（見圖2）。社會保險及救助的覆蓋范圍較小，醫(yī)療救助中的長期護理是面對貧困人群的醫(yī)療保障計劃。商業(yè)長期護理保險以自愿保險方式，保險公司往往將被保險人投保時的年齡限制在50至70歲之間。

1.2 繳費及資金來源

德國法定護理保險理論上是雇主雇員各承擔一半的保費，但實際操作略有不同（見表1）。私人護理保險采用的是預(yù)付基金制度，繳費率是根據(jù)參保人參加私人護理保險時的年齡、個人最高可獲償付金額、風險附加保費等因素來確定的。法律規(guī)定私人護理保險費不能超過法定護理的最高限額。

日本護理保險第一類被保險人按其收入確定保險費，由市町村征收保險費。第二類被保險人的保險費首先由國家統(tǒng)一征收。最低生活保障對象免繳費用，醫(yī)療救濟對象、低收入及生活貧困者減免50%。日本護理保險給付所需費用的50%由公費負擔， 其余50%由護理保險費負擔。公費負擔的比例分別為國家25%、都道府縣12.5%、市町村12.5%（見圖1）。

美國醫(yī)療照顧計劃主要分為A部分和B部分（見圖2）。醫(yī)療救助中的長期護理是一項貧困人群醫(yī)療保障計劃，無需繳納保費。商業(yè)保險保費的繳納隨著被保險人的年齡、給付期限、等待期、投保方式的變化而變化，投保時被保險人年齡越小，其費率越低。

1.3 服務(wù)分類及支付方式比較

德國的護理分為住宅和住院護理兩大類。按需要強度又可分成三類：第一類護理主要是指在個人飲食、衛(wèi)生、日常行動方面；第二類護理主要是指1天至少需要3個不同時間的3次服務(wù)；第三類護理需日夜服務(wù)（見表2）。

日本長期護理服務(wù)項目分為兩種護理類型 ：一是居家護理，二是專門機構(gòu)護理。兩種護理類型又分為6個等級7個層次，每一護理等級都有具體的護理費用規(guī)定，即：要支援1：每月4970單位；要支援2：每月10400單位；要護理1：每月16580單位；要護理2：每月19480單位；要護理3：每月26750單位；要護理4：每月30600單位；要護理5：每月35830單位。

美國長期護理保險服務(wù)有護理院、輔助護理設(shè)施和家庭健康護理。護理院提供的服務(wù)僅限健康護理和康復(fù)治療，且須在醫(yī)療照顧定點護理院接受護理。家庭健康護理針對無能力出門而只能在家接受護理的護理對象；家庭健康護理A部分的最高給付次數(shù)為100次，在護理過程中租用醫(yī)療器械需要承擔20%的費用。

2 我國部分地區(qū)的實踐――青島市長期護理保險制度

青島市在我國率先建立并實施長期護理保險制度，尚屬首例。1987年，青島市先于全國十二年、山東省七年步入老齡化社會，是全國較早進入老齡化社會，且老齡化發(fā)展進程較快的城市之一。

青島市于2006年開展了依托社區(qū)醫(yī)療機構(gòu)和養(yǎng)老護理機構(gòu)的老年醫(yī)療護理試點，于2011年在部分二級及三級醫(yī)院中開展了醫(yī)療專戶試點工作，青島市總結(jié)多年試點經(jīng)驗，于2012年7月下發(fā)了《關(guān)于建立長期醫(yī)療護理保險制度的意見（試行）》，其覆蓋范圍為參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險的參保人。2014年12月30日青島市下發(fā)了《青島市長期醫(yī)療護理保險管理辦法》中規(guī)定，從2015年1月1日起，青島市長期護理保險制度的覆蓋范圍擴大至農(nóng)村地區(qū)。

2.1 主要內(nèi)容

“用人單位及個人無需另行繳費，每月月低，將當月職工醫(yī)保個人賬戶記入比例劃轉(zhuǎn)0.2%的資金量的2倍為比例，從醫(yī)保統(tǒng)籌基金中劃轉(zhuǎn)，列入陳真職工護理保險基金；每年年底，以上年度城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為基數(shù)，按0.2個百分點為標準，從職工居民（不含少年兒童和學生）醫(yī)保統(tǒng)籌基金中劃轉(zhuǎn)，列入城鎮(zhèn)居民護理保險基金。”同時青島市從福彩公益基金中劃轉(zhuǎn)2000萬元至城鎮(zhèn)居民護理保險基金中。

青島長期護理保險在給付水平方面，費用報銷不設(shè)起付線，且規(guī)定了高于基本醫(yī)療保險的報銷比例，服務(wù)形式分為：專護、老護及家護，其中專護是指病情較重，需要住院治療并接受較高醫(yī)療條件護理，其護理保險基金報銷其護理費用的90%；老護則是由于患有重性慢性病，生活無法自理，需由有醫(yī)療資質(zhì)的養(yǎng)老機構(gòu)為其提供長期醫(yī)療護理服務(wù)；家護則是根據(jù)其自身意愿和家庭實際情況，需在家中居住并接受由定點社區(qū)醫(yī)療機構(gòu)所提供的上門護理服務(wù)，老護和家護的報銷比例均為96%。費用結(jié)算專戶與二、三級醫(yī)院的參保人其結(jié)算標準分別為每床170元/日、200元/日，而老護、家護則以60元為標準結(jié)算。

同時，此長期護理保險制度采取了總額預(yù)付制，實行共付保險，以避免醫(yī)療護理過渡消費，此外，還引入了市場競爭機制，不斷放開醫(yī)療護理服務(wù)供給，鼓勵社會各界積極參與其中，通過市場競爭機制來降低服務(wù)成本，并不斷促進服務(wù)質(zhì)量的提升。

3 啟示及展望

3.1 中國長期護理保險制度選擇

中國應(yīng)當采用社會保險為主體，商業(yè)保險為補充的模式。縱觀國際，美國商業(yè)長期商業(yè)保險目前實施已有較長時間，其商業(yè)保險發(fā)展已經(jīng)非常完善，但其覆蓋面及市場份額仍相對較小，且可能其面臨逆向選擇等風險，長期護理商業(yè)保險于我國只能作為補充。德國和日本等多國所采取的是企業(yè)、個人和政府共同付費的長期護理社會保險模式，得到的成效，不僅化解了老年人的護理費用危機，減輕了政府和個人的經(jīng)濟負擔，同時也保證了老年人晚年的生活質(zhì)量，讓其可以體面養(yǎng)老。

3.2 完善籌資機制

通過研究分析青島市長期護理保險制度，我們可以發(fā)現(xiàn)其并沒有獨立的資金來源，而是依附于醫(yī)療保險。這可能缺乏會可持續(xù)性，但如果增加企業(yè)繳費，那會有悖于十八屆三中全會提出的精神：適時適當降低企業(yè)社會保險費率。因此，應(yīng)慎重考慮企業(yè)繳費部分。而我國的人口老齡化程度如此之嚴重，這與我國20世紀70年代以來實施計劃生育政策有直接關(guān)聯(lián)，計劃生育政策為我國的發(fā)展帶來了人口紅利等有利條件，而其社會成本今天看來，大多轉(zhuǎn)化到了獨身子女父母身上，國家應(yīng)當對采取措施，保證其晚年的生活質(zhì)量，因此，國家和政府應(yīng)當對長期護理保險給予適當補貼。

3.3 加強護理員專業(yè)培訓與管理，建設(shè)護理服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

青島市長期護理保險體系中，專業(yè)護理人員仍有缺乏，而日本等國家有較為完善的護理人員專業(yè)培養(yǎng)系統(tǒng)，這也是其制度能夠發(fā)揮較好效應(yīng)的重要原因之一。在我國還未開展長期護理保險制度前，應(yīng)當未雨綢繆，先將人力、物力等基礎(chǔ)條件準備好，以保證我國長期護理服務(wù)制度地順利開展。

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篇（7）

[中圖分類號]F59

[文獻標識碼]A

[文章編號]1002－5006(2008)06－0036－07

1　全球化人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與“銀發(fā)市場”

1.1　全球化的人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型

世界正經(jīng)歷著一場史無前例的人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。全球進入老齡化社會的步伐越來越快。2007年3月13日，聯(lián)合國人口司《世界人口展望》公布的一項研究報告顯示，到2050年，世界人口總數(shù)將從2007年的67億增至92億(高于2004年估計的91億)。報告指出，由于生育率下降和人類壽命的延長，許多國家都將出現(xiàn)人口迅速老齡化的現(xiàn)象。

聯(lián)合國經(jīng)濟與社會事務(wù)部的重要文件《2007年世界經(jīng)濟和社會概覽》也明確指出，“人口老化不可避免，今后幾十年內(nèi)，全世界所有區(qū)域都會發(fā)生相當大程度上的人口老化”。

很顯然，預(yù)期壽命延長和生育率下降，是推動“人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型”的主要因素。基于如此變化，要確保人數(shù)日增的老年人在耆老之年得到足夠的幫助，為他們提供適當?shù)男l(wèi)生服務(wù)，并讓那些需要和想要從事經(jīng)濟活動的老人獲得待遇合理的就業(yè)等，都是不太容易解決的問題。為此，保持全球經(jīng)濟持續(xù)增長將是頭等重要的事情。

1.2　人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與“銀發(fā)市場”

世界各地的老人，雖然受不同地域文化的影響，其消費傾向有所差異；但是，如果從他們生理和心理以及所處環(huán)境的總體特點來考察，還是有很多共同或者相似的地方。如許多人在退休時身體仍然比較健康，也比較有活力，并希望做一些自己喜歡又力所能及的事情；一些有著積極生活態(tài)度的老人，還希望繼續(xù)增長見識，以豐富自己的人生閱歷；另一些退休者又因自覺歸屬感缺失，愿意更多地回歸社會與人交往，親近自然與生命為鄰。

現(xiàn)在人們習慣根據(jù)老人隨著年齡變化而白發(fā)漸增的事實，用形象的語言將他們稱為“銀發(fā)一族”。雖然目前全球?qū)Α般y發(fā)族”還沒有統(tǒng)一的年齡界定，但是從聯(lián)合國人口司的文件和我國目前的人口統(tǒng)計指標來看，應(yīng)該說，“60歲”是一個普遍接受、爭議也最少的劃分。60歲，是中國退休年齡的一個突出劃分點，基于對這一群體的社會職能、社會認知、體質(zhì)體能，以及群體生活狀態(tài)的綜合分析，將60歲以上的居民稱為“銀發(fā)族”是較適合中國國情和全球多數(shù)地區(qū)共識的。

在中文里，有關(guān)“老人”的稱呼，有許多帶有不同色彩的表達方式；而在英語里，類似中國化的感彩的詞語相對少些，然而“銀發(fā)族”(senior citizens)卻是一個很有內(nèi)涵的用法。“senior”的字典義，除了“長者”、“年長者(尤其是指退休后的年長者)”、“退休者”之外，還有“父輩”、“資深的”、“高級別的”、“高水平的”等意思。因此英語中的“senior market”用“senior"來描述和修飾“市場”，就不僅含有對高齡消費者(consumers)年齡的關(guān)注，而且還包含了對成功、成熟、退休而有閑錢的顧客的尊重。

為此，我們這里不妨將“銀發(fā)族”再作一次大致的界定：銀發(fā)族指的是這樣一個群體，即他們的主體是退休一族，是年齡大體在60歲以上的老年人。

就像在中國又把“銀發(fā)市場”稱作“老年市場”一樣，英語中對“銀發(fā)市場”的稱呼也十分多樣，除了“senior market”之外，“older market”、“elderly market”、“mature market”，以及內(nèi)涵擴而大之的“muppiemarket”等等⑧都有較多的使用。對應(yīng)于seniors、elders、younger senior citizens、older senior citizens等等的使用，國外甚至還有研究者做了更細致的劃分；但是，如果從總體上來把握，還是先把“銀發(fā)市場”視作一個整體，更有益于對“銀發(fā)市場”的深入研究。

2　戰(zhàn)后嬰兒潮的市場效應(yīng)

2.1　戰(zhàn)后嬰兒潮

在全球關(guān)注的老齡化人口中，正在或者將要進入老齡階段的“嬰兒潮”(baby boomers，或baby boom)是一個龐大的人口群體。baby boomers，或者babyboom，如果用其辭源的完整含意來翻譯，應(yīng)該是指“戰(zhàn)后嬰兒潮”。因為最先在美國使用baby boomers時，主要指的就是美國第二次世界大戰(zhàn)后的“4664”一族，即1946年至1964年這18年間出生的高達7800萬的嬰兒潮人口。不過，現(xiàn)在baby boomers的理解與使用，已經(jīng)遍及卷入第二次世界大戰(zhàn)的所有國家了。

在美國，正在席卷而來的退休“嬰兒潮”一代中，每年就將有大約400萬人達到法定退休年齡。他們在退出就業(yè)市場的同時，就加入進了銀發(fā)消費市場的顧客群。美國總?cè)丝谥械摹皯?zhàn)后嬰兒潮”一代約為7800萬，約占美國總?cè)丝诘?／3，而其收入總和則超過了全國的1／2。對于這些大都年過半百的人來說，他們大多擺脫了對子女的負擔，并且有穩(wěn)定的事業(yè)和較雄厚的經(jīng)濟基礎(chǔ)。在他們之中，越來越多的人把退休生活看做生命的又一個新起點，因而希望追求一種新的生活方式。為此，他們正思考著在離開原有工作或習慣的同時，如何休息和融入新的群體。或重拾當年意趣，或發(fā)展新的愛好，以及如何以積極的姿態(tài)來應(yīng)對即將到來的健康的挑戰(zhàn)等人生的新內(nèi)容。有資料說，目前他們正處在收入和消費的頂峰。

2.2　戰(zhàn)后嬰兒潮帶來的旅游商機

就在這種新潮涌動的時候，商界發(fā)現(xiàn)了自己的莫大的商機。旅游業(yè)就是其中之一。正因為如此，在21世紀之初，美國旅游業(yè)協(xié)會就已經(jīng)預(yù)測，“由于這些人有著更多的時間和金錢，在全球未來的旅游消費中，成熟的消費者將成為領(lǐng)軍和增長最快的市場份額。這就是嬰兒潮人口逐步進入55歲的年齡，從而將和更高年齡段的人口一起發(fā)揮的巨大的作用力”。

據(jù)稱，日本的戰(zhàn)后嬰兒潮也是一個極為富有的群體，盡管其中也不乏生活困難者，但就整體而言，其富有程度實在讓人驚異。有資料估算，日本60歲上下的人口所擁有的資產(chǎn)，是40至50歲人口的3倍以上。近一時期日本媒體熱炒的“團塊世代經(jīng)濟”，指的就是日本1947年到1949年之間出生的一 代人，也就是面臨退休的日本戰(zhàn)后出生的“嬰兒潮”。2007年9月路透社的一則消息稱，1947―1949年間出生的一代人，約占日本1.27億人口的6％。他們是日本企業(yè)豐厚退休津貼和政府退休金的最后一代“雙重”受惠者，等他們到65歲時，即可開始領(lǐng)取這些津貼，估計他們的退休金總額約達50兆(萬億)日元(約合4300億美元)。這批銀發(fā)族的大部，月均每人約12萬日元(合1000美元)的退俸就足以支應(yīng)日常生活開銷，更何況還有存款及雇主支付的豐厚退休金。據(jù)有關(guān)公營金融服務(wù)資訊機構(gòu)的數(shù)據(jù)顯示，六七十歲銀發(fā)族所擁有的資產(chǎn)中約57％為銀行存款和儲蓄。據(jù)日本媒體的調(diào)查顯示，被調(diào)查者退休后想要在國內(nèi)旅行的人多達68.3％，想要去海外旅行的也達54.7％。

比較之下英國的戰(zhàn)后嬰兒潮并不都那么富有，但是其出游所占比重也一樣不容忽視。據(jù)致力于旅游數(shù)據(jù)與研究的“英國之星”網(wǎng)披露的UKTS(UnitedKingdom Tourism Survey，英國旅游調(diào)查)數(shù)據(jù)，2004年英國居民出游的年齡段分布表顯示，在英國，55歲以上的出游者，占到了總?cè)丝诘?／4。因為各國年齡劃分統(tǒng)計的差異，這里就不作更多的比較了。

3　銀發(fā)族的旅游需求取向

3.1　銀發(fā)旅游需求與人類旅游總?cè)∠虻漠愅?/p>

對于“老齡化”的趨勢，無疑健康、保障是關(guān)鍵，是實現(xiàn)“老有所養(yǎng)”的核心。但是，如果從生命的價值，從人類生存的價值以及老年人生理、心理的特征來看，“老有所養(yǎng)”便又是其人生價值繼續(xù)實現(xiàn)的基礎(chǔ)。“旅游”不僅是人類休閑的重要內(nèi)容，也是人類交流交際的重要依托，而且在與大自然、與異地文化、與同行友人、與目的地居民的接觸和交流中，人們不僅由此獲得有益的體驗，更為情操的陶冶、為思想的活躍、為愛國主義的培養(yǎng)、為老年人一生辛勞的慰藉和余熱的發(fā)揮都平添了十分豐富的內(nèi)容。

美國心理學家亞伯拉罕?馬斯洛1943年提出了“人類動機理論”的5個層級，與之對應(yīng)的是《旅游學》作者美國羅伯特?麥金托什，他把旅游動機分為了“健康動機”、“文化動機”、“社會關(guān)系動機”、“地位或聲望動機”4類。當然也還存在著不同的分類，如劉易斯等近年的研究，便以旅游動機為基礎(chǔ)把銀發(fā)族的旅游群體分為了“熱衷”、“揮霍”、“探索”、“環(huán)保”、“放縱”、“澳洲本地”等6個類型。如果暫且拋開哲學范圍的冗雜探討，比較之下，那對應(yīng)著本文所論的銀發(fā)族而論，麥金托什的“4個動機”或者兼而有之，或者更有多一些的概括力。

臺灣學者陳勁甫、吳劍秋2005年論文《銀發(fā)族海外旅游動機與市場區(qū)隔之研究》所分析的抽樣調(diào)查，則顯示出以“接近大自然，尋求精神上的提升”為目的的選擇率最高。而臺灣學者黃榮鵬、蔡憲唐此前在《銀發(fā)族旅游消費行為之研究――以北高兩市老人活動中心為例》得出的抽樣調(diào)查結(jié)果，則是以“休閑、度假、散心”為最高選擇率。

由此來看，老齡居民旅游需求出現(xiàn)差別是十分正常的，這不僅與其年齡相關(guān)，也與其自身環(huán)境及經(jīng)歷密不可分。如果再在另一些地方以另一些問題發(fā)放問卷，肯定還會有新的答案出來。

3.2　銀發(fā)族旅游的社會心理與市場

休息的需要和求知的需要，是人類旅游動機中最主要的內(nèi)容，這在現(xiàn)代旅游活動中表現(xiàn)得十分突出。其實，這一點在銀發(fā)一族的旅游中，得到了更充分的顯現(xiàn)。如果運用休閑學的理論來衡量，用閑暇時間和閑暇心態(tài)作為重要標志，那么老年旅游反映的才真正是離開了工作羈絆和責任的休閑。這才是真正的自我的完全的放松和休息。然而人類的社會性又使得銀發(fā)族的旅游有了多重性，懷舊和求新仍然在老齡居民的旅游選擇中起著十分重要的作用。因此銀發(fā)族的出游選擇，與他們的年齡、經(jīng)濟狀況、身體狀況、文化水平等都密切相關(guān)，越年輕、越富有、越健康、越受過良好教育的老年人，越偏向以發(fā)現(xiàn)和自我提高為目的的旅游。關(guān)于這點，國外的研究也有類似的證明。

對于我國銀發(fā)族旅游市場或者老年旅游市場，此前國內(nèi)已經(jīng)有了一些關(guān)注，但是述及國外發(fā)展情況的卻很少。其實，國外的研究早已多有收獲了。不僅世界旅游組織早在1997年就召開了“第二屆國際銀發(fā)旅游大會”(second International Conference onSenior Tourism)，即使發(fā)展中國家，如印度，20世紀的TRR雜志的一期《Senior Tourism》專號就一次推出了8篇專門討論銀發(fā)族旅游的論文。雖然目前筆者在Google圖書引擎上還沒能搜索到senior tourism的單一主題的英文專書，可是引擎顯示涉及銀發(fā)族旅游的實證分析、實操書籍已經(jīng)達到1300種之多，何況還有mature tourism、older tourism、elderly tourism，等等。Goode圖書的PDF頁面顯示，英文著作中使用較多篇幅對這些內(nèi)容予以討論的，如布哈里斯和科斯塔的《旅游產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域：消費者、產(chǎn)品與產(chǎn)業(yè)》(Dimitrios Buhalis，Carlos Costa.Tourism BusinessFrontiers：Consumers，Products and Industry)，塞斯的《旅游業(yè)：第二代產(chǎn)品》(Praveen Sethi，Tourism：TheNext Generation)，霍爾和威廉斯的《旅游和移居：生產(chǎn)與消費的新關(guān)系》(Colin Michael Hall，Allan M.Williams，Tourism and Migration：New RelationshiPsBetween Production and Consumption)等，就分別在不同年代就銀發(fā)市場、成熟市場和老人出游狀況與特征等做了較多的闡釋。

就人們研究的進程來看，無論會議文件，還是個人論著，此前仍多停留在對現(xiàn)狀的描述與分析，或是強調(diào)對銀發(fā)旅游應(yīng)有的重視；不能不略有一些遺憾的是目前的理論研究尚不充分，還遠未進入學界、業(yè)界公認的理論體系階段。

4　銀發(fā)族旅游的群體“個性”

4.1　群體“個性”

雖然國外的老齡居民也有不少從來未曾旅游過，更沒出過國。但是，在經(jīng)濟發(fā)達的部分國家，勞動者退休后大都有十分可觀的收入。可自由支配收入和積蓄，更多自由時間，再加上其童心未泯，這些，便成為了銀發(fā)族旅游產(chǎn)生和發(fā)展的充分條件，成為了全球構(gòu)建銀發(fā)族旅游的重要基礎(chǔ)。

美國的銀發(fā)旅游就是一個很典型的例子。張蔓在《美國銀發(fā)族旅游的考察報告》介紹：一、雖然美國有許多老年人也是比較封閉的，有人從未離開過自己居住的州，有些從沒出過國；而且以前曾經(jīng)有過的出門消遣，一般也是探親。但是因為孩子大了，往往又在不同的地方生活工作，于是便利用節(jié)假日聚到一起享受天倫之樂。在感恩節(jié)、圣誕節(jié)，或者復(fù)活節(jié)家人的團聚，自然就成了探親旅游。二、老年人退休后，在錢的方面大多是不用發(fā)愁的，有來自國家的退 休金，有些大公司還另外再提供一筆退休金，有醫(yī)療保險金，再加上個人存款，他們可供支配的收入是充裕的；但是老年人旅游理性、不奢侈。三、老年人旅游不像年輕人一樣與時間“打仗”，他們可以隨意支配時間，于是4―5月、9―10月便成了老年旅游者的黃金季節(jié)。

該報告還說，美國的銀發(fā)旅游者大都喜愛或選擇家庭自駕游、親友結(jié)伴游、火車沿途游、乘船舒適游、分時度假游的旅游方式出游。

4.2　群體“個性”的因素解析

其實，美國銀發(fā)族的這些選擇，也與歐洲和大洋洲發(fā)達國家相近。比如，澳大利亞的房車旅游就是世界著名的。全澳房車營地多達3000余個，較大的營地可以停泊四五百輛設(shè)施比較齊備的大篷車。而現(xiàn)在，房車旅游者中越來越多地充斥銀發(fā)族。據(jù)報道，占澳大利亞總?cè)丝?／4的嬰兒潮期間出生的老人每人平均擁有資產(chǎn)超過100萬澳元(1萬澳元約合0.9萬美元)。這也許正是澳大利亞銀發(fā)族被稱為幸運一代的原因。

如果需要從更深層次來尋求銀發(fā)族這些選擇的內(nèi)在因素，那么消費心理學也是應(yīng)該提起學界和業(yè)界更多重視的。

消費心理學認為，在研究消費心理與消費行為方面，對群體行為的分析與預(yù)測遠比對個人行為的分析與預(yù)測更有價值，所以我們這里將繼續(xù)關(guān)注和討論作為群體的“銀發(fā)族”的旅游選擇的形成因素。

群體的認知和選擇，被一些心理學學者稱之為“亞文化”現(xiàn)象。其實上述報告所提到的美國銀發(fā)族喜愛的旅游方式，也不是只用“亞文化”所能夠完全包容和解釋的。因為這里不能不考慮銀發(fā)一族的“非文化”的體力和體能。

前面所轉(zhuǎn)述的張蔓女士所說的銀發(fā)一族對“家庭自駕游”、“親友結(jié)伴游”的熱衷，其實就是這個群體在長期生活中所形成的對“家庭”這個消費的“內(nèi)圈”單元(基礎(chǔ)單元)及其“親友”這個外圈單元的習慣與重視。幾十年的生活經(jīng)歷告訴他們，在這個“內(nèi)圈”和周邊的“外圈”里的生活和消費，是最隨意、舒適和安全的。而“火車沿途游”、“乘船舒適游”和“分時度假游”所能夠提供給他們的旅游供給，顯然是一組已經(jīng)安排好了的系列產(chǎn)品，它們不需消費者對此再費更多的心思和勞力，這正好與銀發(fā)一族的思維倦怠和體能下降的總趨勢相符。

嚴格來說，旅游也是人們生活的一部分。與其慣常生活的不同之處，是離開了常住地而已。而在人們的生活與消費中，“習慣”幾乎是不能夠擺脫的慣式，老年群體更是如此。所以這個群體的選擇，實際上偏重于一個既陌生又熟悉的環(huán)境。對其中的異質(zhì)文化的追求者而言，那就是：目的地的新穎，旅游日常生活的習慣適應(yīng)。完全陌生的環(huán)境，對多數(shù)老年旅游者來說是不合適的。

就旅游要素來看，旅游的供給因素也有著不同的側(cè)面與層面。在人們習慣所稱的旅游直接供給要素中，一類是旅游目的類要素(以“游購娛”為主體)，一類是旅游支持類要素(以“食住行”為主體)。當人們離開了自己的常住地去旅游時，旅游的目的地與目的物，是旅游者朝思暮想的追求，因此對于“游購娛”所出現(xiàn)的差異，絕大多數(shù)的游客都有著充分的思想準備；而對于實現(xiàn)旅游目標時不得不被動接受的“食住行”的多變(一日一變，乃至一日三變等)，卻不是每個人都十分喜歡的。老年人自然更是如此。因此，前面轉(zhuǎn)述的張蔓報告所說的銀發(fā)族對“火車沿途游”、“乘船舒適游”和“分時度假游”的喜愛，正是銀發(fā)一族對“食住行”的“相對穩(wěn)定性”的選擇。

這里不能不提一下“消費氛圍”。前面所說的銀發(fā)族對“家庭自駕游”、“親友結(jié)伴游”這種“親情伴隨”的喜愛與選擇，正是旅游產(chǎn)品的“生產(chǎn)、消費同時性”的特殊“消費氛圍”在銀發(fā)族旅游中的顯現(xiàn)。

如果把握住了老齡居民因其年齡所鑄定的體質(zhì)體能，以及由此產(chǎn)生的群體心理特征，由地位經(jīng)歷所形成的群體“亞文化”，那么，銀發(fā)一族的思維方式和決策模式，也就不難探尋。從而，銀發(fā)族旅游選擇表現(xiàn)出的群體“個性”，也就有了清晰的來龍去脈。

5　銀發(fā)旅游發(fā)展的制約與變數(shù)

5.1　部分“群體”的整體受制

世界的發(fā)展是不平衡的。所以，對銀發(fā)族旅游的發(fā)展前景也不能一概而論。

一是地區(qū)發(fā)展的不平衡，二是不同時期發(fā)展的不平衡，三是發(fā)展相關(guān)要素的多變性。

人們的研究已經(jīng)發(fā)現(xiàn)，因人口老化而改變的消費模式，在各國的情況是不盡相同的。這是因為，不同地區(qū)的消費水平首先與該地居民收入更為密切相關(guān)。因此，老齡居民的生活與消費水平，實際取決于一個國家現(xiàn)有養(yǎng)老金制度，取決于居民個體的儲蓄與資產(chǎn)積累，取決于整個國家社會福利的水平。在某些發(fā)達國家，有問題的可能僅僅是部分地區(qū)或部分特殊的個體；但是在另一部分國家和地區(qū)，問題就較為普遍，甚至是令人十分痛心的。

與前面所說發(fā)達國家不同，在一部分發(fā)展中國家，年屆60的退休一族并不都富裕，雖然他們也為社會貢獻了畢生的精力，或者在他們的國家他也可以算是“成功者”，但是，他們卻沒有來自政府和服務(wù)單位的雙份退休金，沒有自己的財富積累，他們不是富有者。

在全球的又一些地區(qū)，居民進入老年便預(yù)示著生活水平下降、收入減少和健康狀況惡化，因而變得更窮。據(jù)聯(lián)合國經(jīng)濟與社會事務(wù)部的《老齡化世界的發(fā)展問題綜述》，“世界人口中80％的人實際上步入老年時都未能得到充分的保護以便應(yīng)付保健、失能和收入方面的風險。這種情況意味著，目前單在發(fā)展中國家就大約有3.42億老年人沒有足夠的收入保障。如果不擴大當前確保老年人收入保障的各種機制，那么，到2050年時，這一數(shù)字就會上升到12億”。

就個體而言，老年人的貧窮程度可能又因職業(yè)、性別、子女多寡、受教育程度以及家庭生活安排的差異而有所不同。上述文件還說，在一些國家或地區(qū)，農(nóng)村人口(包括小農(nóng)場主、農(nóng)村勞工和非正規(guī)部門工人)不存在退休一說，他們“沒有資格”享受養(yǎng)老金；而如果沒有積蓄或足夠財產(chǎn)，他們就必須繼續(xù)靠工作過活。那些非常老的人(80歲和80歲以上者)不能像較年輕些的老人那樣健康而尚可工作，對他們來說，這種情況就很危險。特別是那些在壯年工作時就很窮的人，年老時如果不是更窮的話，也會繼續(xù)很窮。那些處于貧困線以上、但卻無法為年老時的花費而預(yù)作儲蓄的人，到了老年也有受窮的危險，何況還有不少居民早就疾病纏身了。

全球的這些年長者，有的連基本的生活保障都難以實現(xiàn)，前面所述的銀發(fā)旅游的發(fā)展自然又增添了更多的變數(shù)。

篇（8）

一、暫緩量刑的定義及特點

暫緩量刑，也稱為緩量刑，是指對觸犯刑律，經(jīng)法定程序確認已構(gòu)成犯罪、應(yīng)受刑罰處罰的行為人，先行宣告定罪，暫不予以量刑，由特定的考察機構(gòu)在一定的考驗期限內(nèi)對罪犯進行考察，并根據(jù)罪犯在考驗期間內(nèi)的表現(xiàn)，依法決定是否適用具體刑罰的一種制度。

暫緩量刑的特點：①對被告人有罪宣告。被告人的行為經(jīng)人民法院審理后認為符合犯罪構(gòu)成要件的，應(yīng)當作出有罪宣告。緩量刑不同于緩宣告制度，緩宣告，是對有悔改希望的人犯暫時不作刑的宣告，在一定期間內(nèi)，如果沒有新罪就不再作有罪的判決。緩量刑是以宣告行為人有罪為前提，而不是不作有罪判決，更能體現(xiàn)罪行法定原則。②對被告人暫不處于刑罰。緩量刑只作有罪宣告，而不同時判處具體刑罰。緩量刑不同于緩執(zhí)行制度，緩執(zhí)行，是人犯受刑罰宣告后于一定期限內(nèi)附條件地暫緩執(zhí)行。緩量刑是暫緩適用刑罰，而不是暫緩刑罰的執(zhí)行。③考察監(jiān)管機構(gòu)和人員健全。對暫緩量刑的人員，由設(shè)置的專門機關(guān)負責監(jiān)管，并由專職的考察官進行考察。④考察監(jiān)管程序規(guī)范。對暫緩量刑人員的監(jiān)管考察，按照規(guī)范的程序進行，職能部門各司其職，相互配合，相互制約。采用暫緩量刑制度，能夠真實體現(xiàn)懲辦與寬大相結(jié)合的政策，避免現(xiàn)行緩執(zhí)行制度存在的弊端，更好地發(fā)揮緩刑制度的作用。

二、暫緩量刑的適用對象。

我國現(xiàn)行適用緩刑的條件有三：其一是被判處拘役或者三年以下有期徒刑；其二是犯罪分子確有悔改表現(xiàn)，法院認為不關(guān)押也不致于再危害社會；其三是罪犯不屬累犯。也就是說，適用緩刑是在犯罪分子已經(jīng)被判處刑罰的前提下，再考慮犯罪分子的悔罪表現(xiàn)，認定其放在社會上是否確實不致再危害社會，決定是否執(zhí)行刑罰。如何準確把握適用，關(guān)鍵在于怎樣來認定已被判刑的罪犯"確實不致再危害社會"。審判實踐中，是否適用緩刑完全由人民法院作出決定，由于"確實不致再危害社會"沒有統(tǒng)一的考量標準，因而有的考慮被告人犯罪的情節(jié)和案發(fā)后的悔罪表現(xiàn)、受害人的態(tài)度等等，在認定悔罪表現(xiàn)方面也大都將被告人是否具有法定從輕情節(jié)（如自首、立功、從犯、未成年人）、是否退臟退賠或賠償受害人損失、是否繳納罰金等作為考量因素，有的甚至將被告人不適宜監(jiān)禁的因素（如疾病）、家庭因素（如需贍養(yǎng)老人、撫養(yǎng)子女）等一些與被告人相關(guān)聯(lián)的不合法的客觀因素作為適用緩刑因素考慮。只注重被告人的悔罪主觀意識，缺乏對被告人的平時表現(xiàn)的調(diào)查了解，忽略了對適用緩刑罪犯的監(jiān)管、幫教、改造等客觀條件的考慮。正因如此，有些被告人親屬為了能使被告人適用緩刑，免受監(jiān)禁，表示愿意多交罰金、多賠償損失，以金錢的付出來體現(xiàn)被告人的悔罪態(tài)度，以至使之成為緩刑的交換條件；有些單位組織出于被告人親屬的種種關(guān)系，礙于情面，不切實際地亂出證明，一概證明被告人表現(xiàn)良好；有的幫教組織也停留在紙面上，形同虛設(shè)，少數(shù)幫教成員甚至不知道被幫教的對象；等等。這些現(xiàn)實存在的情況，并不能表明被告人悔罪的真實性，也不能如實反映適用緩刑的客觀條件，給法官提供了種種假象，導致了法官在考慮對被告人適用緩刑時出現(xiàn)偏差。因此說，對被告人歸案后是否誠心悔過，適用緩刑是否確實不致再危害社會，實質(zhì)上都處于一種不確定狀態(tài)，有待在日后的考察中予以確定。而現(xiàn)行的緩執(zhí)行制度將這種待定狀態(tài)交由法官提前認定，確實難于準確把握，以至緩刑期間重新犯罪的時有發(fā)生，有的甚至是報復(fù)性犯罪。也容易導致法官濫用職權(quán)，盲目地適用緩刑，造成重罪輕判，使得某些罪犯逃避了應(yīng)得的懲罰，有損法律的嚴肅性。

筆者認為，應(yīng)對現(xiàn)行緩刑適用條件加以修改完善，規(guī)定為：暫緩量刑的適用必須同時具備以下三個條件：㈠所犯罪行屬非惡性犯罪，可以判處三年以下有期徒刑或者拘役。㈡具有下列情形之一的：①過失犯罪的；②犯罪后有自首、立功表現(xiàn)的；③從犯、協(xié)從犯，犯罪情節(jié)輕微的；④未成年人或者精神障礙的；⑤賠償被害者的損失或者被害人請求免予處分的；⑥屬初犯、偶犯，因判刑失業(yè)，家屬無人撫養(yǎng)，陷于失學，受餒狀態(tài)的；㈢未受過刑罰處罰，未因同種行為受過勞動教養(yǎng)或者三次以上治安處罰的。

對緩刑的適用條件進行完善的理由。一是屬惡性犯罪的，即使依法可以判處三年以下有期徒刑，也不能適用緩量刑。這是由犯罪性質(zhì)所決定，惡性犯罪的社會危害性大，歷來是重點打擊的對象，行為人參與了惡性犯罪，說明其主觀惡性較大，存在較大的危險隱患，適用緩量刑放在社會上考察，不利于打擊犯罪。二是將適用條件具體化加以明確規(guī)定，易于把握。能夠準確界定適用范圍，防止濫用緩刑，并且能夠把罪犯是否"再危害社會"這種不確定狀態(tài)在考驗期間得以實際考察證實，既可以對那些確已改過的罪犯，給予重新做人的機會，體現(xiàn)寬大政策，也可以使那些弄虛作假、無心悔過的罪犯得到應(yīng)有的法律制裁，維護法律的尊嚴。三是將現(xiàn)行只有累犯不能適用緩刑的限制，擴大為"未受過刑罰處罰，未因同種行為受過勞動教養(yǎng)或者三次以上治安處罰"，能更有效地發(fā)揮刑法的威懾力。行為人因違法行為受過刑罰處罰、勞動教養(yǎng)或者治安處罰后，理應(yīng)吸取教訓，引以為戒，真心改過，若再犯犯罪或者再實施同種違法行為的犯罪，說明了行為人并無悔過之意，這就有必要進行強制性的改造，不能只強調(diào)教育而忽略了懲罰。

三、暫緩量刑監(jiān)管考察的機構(gòu)設(shè)置及管理

根據(jù)《刑法》第76條規(guī)定："被宣告緩刑的犯罪分子，在緩刑考驗期限內(nèi)，由公安機關(guān)考察，所在單位或者基層組織予以配合"。我國現(xiàn)行緩刑的監(jiān)管機關(guān)是公安機關(guān)，緩刑犯的所在單位或者基層組織只是配合公安機關(guān)實施監(jiān)管。目前尚沒有對考察的具體操作程序、方法作出統(tǒng)一規(guī)定。在司法實踐中，由于監(jiān)督機關(guān)設(shè)置不合理，監(jiān)管考察沒有衡量標準，監(jiān)管考察程序無章可循，諸多方面的原因，導致了對緩刑犯的監(jiān)管流于形式，甚至監(jiān)管失控。主要原因是：公安機關(guān)所承擔的任務(wù)繁重，警力不足，不能有效地實施監(jiān)管考察；監(jiān)管考察工作在業(yè)務(wù)上與公安機關(guān)的業(yè)務(wù)并無實質(zhì)聯(lián)系，公安干警及緩刑犯的所在單位或者基層組織的人員缺乏專業(yè)監(jiān)管考察素質(zhì)。表現(xiàn)為：①監(jiān)管機關(guān)的工作制度缺乏具體的操作規(guī)則。由于在對緩刑犯的監(jiān)管交接上沒有明確的規(guī)定，法院宣告緩刑的判決生效后，有的執(zhí)行通知書不能及時送達執(zhí)行機關(guān)，有的緩刑犯屬異地公安機關(guān)管轄，執(zhí)行通知書則送達當?shù)毓矙C關(guān)造成對緩刑犯的監(jiān)管交接脫節(jié)。②監(jiān)管組織設(shè)置不合理、不規(guī)范。公安機關(guān)大都沒有設(shè)置專職的監(jiān)管人員，單位或基層組織多數(shù)也是由臨時抽調(diào)人員組成，所組成的幫教監(jiān)管組織只表現(xiàn)在紙面上，監(jiān)管考察人員缺乏專業(yè)經(jīng)驗和責任心，造成對緩刑犯的監(jiān)管不嚴、監(jiān)督不力、考察監(jiān)督松懈，有的還處于失控狀態(tài)。監(jiān)管考察人員隨意組合，也沒有組織任何培訓，缺乏應(yīng)有的素質(zhì)，無法對緩刑犯實施有效的監(jiān)督考察。③監(jiān)管措施不健全，目前尚未有規(guī)范的、可操作的規(guī)定，不利于監(jiān)管工作的開展。④監(jiān)督機關(guān)對緩刑犯監(jiān)管考察的監(jiān)督流于形式。監(jiān)督機關(guān)難以及時掌握對緩刑犯的考察情況，進行有效監(jiān)督。⑤

筆者認為，對暫緩量刑罪犯監(jiān)管考察的機構(gòu)設(shè)置，應(yīng)當設(shè)立專門考察管理機構(gòu)（組成方式），制定規(guī)范的考察管理工作制度，由具備一定素質(zhì)的社工人員作為緩刑考察官，具體負責對緩刑犯的監(jiān)管考察工作。由檢察機關(guān)作為暫緩量刑罪犯的監(jiān)督機關(guān)，負責對緩刑犯的考察情況進行監(jiān)督。人民法院決定對罪犯適用暫緩量刑后，由檢察機關(guān)通知考察機構(gòu)，并辦理暫緩量刑罪犯的交接手續(xù)，考察機構(gòu)應(yīng)指派具體緩刑考察官，并報檢察機關(guān)備案。緩刑考察官應(yīng)采取"一對一"的跟蹤幫教管理，并以考察機構(gòu)的名義定期向檢察機關(guān)報告考察情況。檢察機關(guān)根據(jù)考察機構(gòu)提出的考察情況報告，及時對暫緩量刑罪犯的處理向人民法院提出具體建議，由人民法院作出裁決。轉(zhuǎn)貼于

四、暫緩量刑罪犯的處理

根據(jù)《刑法》第76、77條的規(guī)定，我國現(xiàn)行緩刑制度對緩刑犯的考察和處理有三種情況：①被宣告緩刑的犯罪分子，在緩刑考驗期限內(nèi)，如果沒有本法第77條規(guī)定的情形，緩刑考驗期滿，原判的刑罰就不再執(zhí)行，并公開予以宣告。②被宣告緩刑的犯罪分子，在緩刑考驗期限內(nèi)犯新罪或者發(fā)現(xiàn)判決宣告以前還有其他罪沒有判決的，應(yīng)當撤銷緩刑，對新犯的罪或者新發(fā)現(xiàn)的罪作出判決，把前罪和后罪所判處的刑罰，依照本法第69條的規(guī)定，決定執(zhí)行的刑罰。③被宣告緩刑的犯罪分子，在緩刑考驗期限內(nèi)，違反法律、行政法規(guī)或者國務(wù)院公安部門有關(guān)緩刑的監(jiān)督管理規(guī)定，情節(jié)嚴重的，應(yīng)當撤銷緩刑，執(zhí)行原判刑罰。對于緩刑犯在緩刑考驗期限內(nèi)犯新罪或者發(fā)現(xiàn)判決宣告以前還有其他罪沒有判決的、違反法律和行政法規(guī)或者國務(wù)院公安部門有關(guān)緩刑的監(jiān)督管理規(guī)定，情節(jié)嚴重的，應(yīng)當撤銷緩刑，進行審判或執(zhí)行原判刑罰，對此沒有爭議。存在的不妥之處有：㈠規(guī)定緩刑犯在緩刑考驗期限內(nèi)如果沒有前述情況，緩刑考驗期滿，原判刑罰就不再執(zhí)行。刑罰是國家為懲罰犯罪而創(chuàng)制的，由專門的國家機關(guān)對犯罪分子適用的強制方法。刑罰是犯罪的法律結(jié)果，一經(jīng)作出就必須執(zhí)行，只是執(zhí)行的方法可有所不同而已。緩執(zhí)行也只是暫緩執(zhí)行原判刑罰，而不應(yīng)當是不執(zhí)行刑罰。"原判刑罰不再執(zhí)行"的規(guī)定與刑罰的本質(zhì)及其強制性是不相容的。㈡不再執(zhí)行原判刑罰由公安機關(guān)宣告。對罪犯的刑罰由人民法院作出，公安機關(guān)作為刑罰的執(zhí)行機關(guān)，依據(jù)人民法院的生效判決和執(zhí)行通知書，對罪犯執(zhí)行刑罰，非經(jīng)法定的程序，無權(quán)改變刑罰的內(nèi)容。對緩刑犯，公安機關(guān)只是緩刑犯的監(jiān)管考察機關(guān)，對緩刑犯考驗期滿后是否執(zhí)行原判刑罰，仍需由有權(quán)作出刑罰處罰決定的機關(guān)決定，不應(yīng)由公安機關(guān)作出決定。況且在實踐中，"原判刑罰不再執(zhí)行"沒有統(tǒng)一的法律文書和宣告方式，致使多數(shù)公安機關(guān)實質(zhì)上沒有進行宣告，緩刑犯也未能得到"原判刑罰不再執(zhí)行"的有效憑證，處于一種茫然狀態(tài)。

筆者認為，采用暫緩量刑制度，對符合現(xiàn)行"原判刑罰不再執(zhí)行"條件的罪犯，可以適用免予刑事處分的方法處理，即將"原判的刑罰就不再執(zhí)行"的規(guī)定，修改為"免予刑事處分"。免予刑事處分是對構(gòu)成犯罪的人只定罪不判刑，是有罪不罰。由于被宣告暫緩量刑的罪犯，在考驗期間已實際悔罪改過，已經(jīng)達到了刑罰的目的，對其再科以刑罰就沒有實際意義了。適用免予刑事處分，這樣既可以體現(xiàn)懲罰與教育相結(jié)合的方針，也可以避免作出刑罰處罰而不執(zhí)行的狀況，以維護刑罰的嚴肅性。具體的操作程序為：由考察機構(gòu)對暫緩量刑罪犯在考察期間的表現(xiàn)向檢察機關(guān)提出考察報告，由檢察機關(guān)進行核實，將刑罰處罰建議權(quán)（量刑建議權(quán)）交由檢察機關(guān)行使，向人民法院提出處理意見，由人民法院分別不同情況作出裁判。①對在考驗期限內(nèi)犯新罪或者發(fā)現(xiàn)判決宣告以前還有其他罪沒有判決的，應(yīng)當撤銷考察，依照法定程序進行審理，對新犯的罪或者新發(fā)現(xiàn)的罪作出判決，并對前罪作出具體刑罰處罰，把前罪和后罪所判處的刑罰，依照刑法第69條的規(guī)定，決定執(zhí)行的刑罰。②對在緩刑考驗期限內(nèi)，違反法律、行政法規(guī)或者國務(wù)院公安部門有關(guān)緩刑的監(jiān)督管理規(guī)定，情節(jié)嚴重的，應(yīng)當撤銷考察，作出具體刑罰處罰。③對在考察期間實施與前罪同種性質(zhì)的違法行為，需要被治安處罰或者勞動教養(yǎng)的，由檢察機關(guān)分別不同情況提出處理意見。既可以建議撤銷考察，作出具體刑罰處罰，也可以建議直接作出治安處罰或者勞動教養(yǎng)。④對沒有上述情形的，由人民法院作出判決，免予刑事處分。法律規(guī)定需要判處罰金的，應(yīng)當一并作出判決。

總而言之，對現(xiàn)行緩刑制度進行改革與完善，設(shè)置專門的監(jiān)督考察機構(gòu)，配備專職緩刑考察官，建立健全的緩刑考察規(guī)章制度，規(guī)范緩刑考察處理程序，將能充分體現(xiàn)緩刑制度的功能，避免弊端，更好地發(fā)揮緩刑的真實效用。

參考文獻①《中國新刑法學》肖揚主編 中國人民公安大學出版社 第177頁

篇（9）

一、暫緩量刑的定義及特點

暫緩量刑，也稱為緩量刑，是指對觸犯刑律，經(jīng)法定程序確認已構(gòu)成犯罪、應(yīng)受刑罰處罰的行為人，先行宣告定罪，暫不予以量刑，由特定的考察機構(gòu)在一定的考驗期限內(nèi)對罪犯進行考察，并根據(jù)罪犯在考驗期間內(nèi)的表現(xiàn)，依法決定是否適用具體刑罰的一種制度。

暫緩量刑的特點：①對被告人有罪宣告。被告人的行為經(jīng)人民法院審理后認為符合犯罪構(gòu)成要件的，應(yīng)當作出有罪宣告。緩量刑不同于緩宣告制度，緩宣告，是對有悔改希望的人犯暫時不作刑的宣告，在一定期間內(nèi)，如果沒有新罪就不再作有罪的判決。緩量刑是以宣告行為人有罪為前提，而不是不作有罪判決，更能體現(xiàn)罪行法定原則。②對被告人暫不處于刑罰。緩量刑只作有罪宣告，而不同時判處具體刑罰。緩量刑不同于緩執(zhí)行制度，緩執(zhí)行，是人犯受刑罰宣告后于一定期限內(nèi)附條件地暫緩執(zhí)行。緩量刑是暫緩適用刑罰，而不是暫緩刑罰的執(zhí)行。③考察監(jiān)管機構(gòu)和人員健全。對暫緩量刑的人員，由設(shè)置的專門機關(guān)負責監(jiān)管，并由專職的考察官進行考察。④考察監(jiān)管程序規(guī)范。對暫緩量刑人員的監(jiān)管考察，按照規(guī)范的程序進行，職能部門各司其職，相互配合，相互制約。采用暫緩量刑制度，能夠真實體現(xiàn)懲辦與寬大相結(jié)合的政策，避免現(xiàn)行緩執(zhí)行制度存在的弊端，更好地發(fā)揮緩刑制度的作用。

二、暫緩量刑的適用對象。

我國現(xiàn)行適用緩刑的條件有三：其一是被判處拘役或者三年以下有期徒刑；其二是犯罪分子確有悔改表現(xiàn)，法院認為不關(guān)押也不致于再危害社會；其三是罪犯不屬累犯。也就是說，適用緩刑是在犯罪分子已經(jīng)被判處刑罰的前提下，再考慮犯罪分子的悔罪表現(xiàn)，認定其放在社會上是否確實不致再危害社會，決定是否執(zhí)行刑罰。如何準確把握適用，關(guān)鍵在于怎樣來認定已被判刑的罪犯"確實不致再危害社會"。審判實踐中，是否適用緩刑完全由人民法院作出決定，由于"確實不致再危害社會"沒有統(tǒng)一的考量標準，因而有的考慮被告人犯罪的情節(jié)和案發(fā)后的悔罪表現(xiàn)、受害人的態(tài)度等等，在認定悔罪表現(xiàn)方面也大都將被告人是否具有法定從輕情節(jié)（如自首、立功、從犯、未成年人）、是否退臟退賠或賠償受害人損失、是否繳納罰金等作為考量因素，有的甚至將被告人不適宜監(jiān)禁的因素（如疾病）、家庭因素（如需贍養(yǎng)老人、撫養(yǎng)子女）等一些與被告人相關(guān)聯(lián)的不合法的客觀因素作為適用緩刑因素考慮。只注重被告人的悔罪主觀意識，缺乏對被告人的平時表現(xiàn)的調(diào)查了解，忽略了對適用緩刑罪犯的監(jiān)管、幫教、改造等客觀條件的考慮。正因如此，有些被告人親屬為了能使被告人適用緩刑，免受監(jiān)禁，表示愿意多交罰金、多賠償損失，以金錢的付出來體現(xiàn)被告人的悔罪態(tài)度，以至使之成為緩刑的交換條件；有些單位組織出于被告人親屬的種種關(guān)系，礙于情面，不切實際地亂出證明，一概證明被告人表現(xiàn)良好；有的幫教組織也停留在紙面上，形同虛設(shè)，少數(shù)幫教成員甚至不知道被幫教的對象；等等。這些現(xiàn)實存在的情況，并不能表明被告人悔罪的真實性，也不能如實反映適用緩刑的客觀條件，給法官提供了種種假象，導致了法官在考慮對被告人適用緩刑時出現(xiàn)偏差。因此說，對被告人歸案后是否誠心悔過，適用緩刑是否確實不致再危害社會，實質(zhì)上都處于一種不確定狀態(tài)，有待在日后的考察中予以確定。而現(xiàn)行的緩執(zhí)行制度將這種待定狀態(tài)交由法官提前認定，確實難于準確把握，以至緩刑期間重新犯罪的時有發(fā)生，有的甚至是報復(fù)性犯罪。也容易導致法官，盲目地適用緩刑，造成重罪輕判，使得某些罪犯逃避了應(yīng)得的懲罰，有損法律的嚴肅性。

筆者認為，應(yīng)對現(xiàn)行緩刑適用條件加以修改完善，規(guī)定為：暫緩量刑的適用必須同時具備以下三個條件：（一）所犯罪行屬非惡性犯罪，可以判處三年以下有期徒刑或者拘役。（二）具有下列情形之一的：①過失犯罪的；②犯罪后有自首、立功表現(xiàn)的；③從犯、協(xié)從犯，犯罪情節(jié)輕微的；④未成年人或者精神障礙的；⑤賠償被害者的損失或者被害人請求免予處分的；⑥屬初犯、偶犯，因判刑失業(yè)，家屬無人撫養(yǎng)，陷于失學的；（三）未受過刑罰處罰，未因同種行為受過勞動教養(yǎng)或者三次以上治安處罰的。

對緩刑的適用條件進行完善的理由。一是屬惡性犯罪的，即使依法可以判處三年以下有期徒刑，也不能適用緩量刑。這是由犯罪性質(zhì)所決定，惡性犯罪的社會危害性大，歷來是重點打擊的對象，行為人參與了惡性犯罪，說明其主觀惡性較大，存在較大的危險隱患，適用緩量刑放在社會上考察，不利于打擊犯罪。二是將適用條件具體化加以明確規(guī)定，易于把握。能夠準確界定適用范圍，防止濫用緩刑，并且能夠把罪犯是否"再危害社會"這種不確定狀態(tài)在考驗期間得以實際考察證實，既可以對那些確已改過的罪犯，給予重新做人的機會，體現(xiàn)寬大政策，也可以使那些弄虛作假、無心悔過的罪犯得到應(yīng)有的法律制裁，維護法律的尊嚴。三是將現(xiàn)行只有累犯不能適用緩刑的限制，擴大為"未受過刑罰處罰，未因同種行為受過勞動教養(yǎng)或者三次以上治安處罰"，能更有效地發(fā)揮刑法的威懾力。行為人因違法行為受過刑罰處罰、勞動教養(yǎng)或者治安處罰后，理應(yīng)吸取教訓，引以為戒，真心改過，若再犯犯罪或者再實施同種違法行為的犯罪，說明了行為人并無悔過之意，這就有必要進行強制性的改造，不能只強調(diào)教育而忽略了懲罰。

三、暫緩量刑監(jiān)管考察的機構(gòu)設(shè)置及管理

根據(jù)《刑法》第七十六條規(guī)定：“被宣告緩刑的犯罪分子，在緩刑考驗期限內(nèi)，由公安機關(guān)考察，所在單位或者基層組織予以配合……”。我國現(xiàn)行緩刑的監(jiān)管機關(guān)是公安機關(guān)，緩刑犯的所在單位或者基層組織只是配合公安機關(guān)實施監(jiān)管。目前尚沒有對考察的具體操作程序、方法作出統(tǒng)一規(guī)定。在司法實踐中，由于監(jiān)督機關(guān)設(shè)置不合理，監(jiān)管考察沒有衡量標準，監(jiān)管考察程序無章可循，諸多方面的原因，導致了對緩刑犯的監(jiān)管流于形式，甚至監(jiān)管失控。主要原因是：公安機關(guān)所承擔的任務(wù)繁重，警力不足，不能有效地實施監(jiān)管考察；監(jiān)管考察工作在業(yè)務(wù)上與公安機關(guān)的業(yè)務(wù)并無實質(zhì)聯(lián)系，公安干警及緩刑犯的所在單位或者基層組織的人員缺乏專業(yè)監(jiān)管考察素質(zhì)。表現(xiàn)為：①監(jiān)管機關(guān)的工作制度缺乏具體的操作規(guī)則。由于在對緩刑犯的監(jiān)管交接上沒有明確的規(guī)定，法院宣告緩刑的判決生效后，有的執(zhí)行通知書不能及時送達執(zhí)行機關(guān)，有的緩刑犯屬異地公安機關(guān)管轄，執(zhí)行通知書則送達當?shù)毓矙C關(guān)造成對緩刑犯的監(jiān)管交接脫節(jié)。②監(jiān)管組織設(shè)置不合理、不規(guī)范。公安機關(guān)大都沒有設(shè)置專職的監(jiān)管人員，單位或基層組織多數(shù)也是由臨時抽調(diào)人員組成，所組成的幫教監(jiān)管組織只表現(xiàn)在紙面上，監(jiān)管考察人員缺乏專業(yè)經(jīng)驗和責任心，造成對緩刑犯的監(jiān)管不嚴、監(jiān)督不力、考察監(jiān)督松懈，有的還處于失控狀態(tài)。監(jiān)管考察人員隨意組合，也沒有組織任何培訓，缺乏應(yīng)有的素質(zhì)，無法對緩刑犯實施有效的監(jiān)督考察。③監(jiān)管措施不健全，目前尚未有規(guī)范的、可操作的規(guī)定，不利于監(jiān)管工作的開展。④監(jiān)督機關(guān)對緩刑犯監(jiān)管考察的監(jiān)督流于形式。監(jiān)督機關(guān)難以及時掌握對緩刑犯的考察情況，進行有效監(jiān)督。⑤筆者認為，對暫緩量刑罪犯監(jiān)管考察的機構(gòu)設(shè)置，應(yīng)當設(shè)立專門考察管理機構(gòu)（組成方式），制定規(guī)范的考察管理工作制度，由具備一定素質(zhì)的社工人員作為緩刑考察官，具體負責對緩刑犯的監(jiān)管考察工作。由檢察機關(guān)作為暫緩量刑罪犯的監(jiān)督機關(guān)，負責對緩刑犯的考察情況進行監(jiān)督。人民法院決定對罪犯適用暫緩量刑后，由檢察機關(guān)通知考察機構(gòu)，并辦理暫緩量刑罪犯的交接手續(xù)，考察機構(gòu)應(yīng)指派具體緩刑考察官，并報檢察機關(guān)備案。緩刑考察官應(yīng)采取"一對一"的跟蹤幫教管理，并以考察機構(gòu)的名義定期向檢察機關(guān)報告考察情況。檢察機關(guān)根據(jù)考察機構(gòu)提出的考察情況報告，及時對暫緩量刑罪犯的處理向人民法院提出具體建議，由人民法院作出裁決。

四、暫緩量刑罪犯的處理

根據(jù)《刑法》第七十六條、第七十七條的規(guī)定，我國現(xiàn)行緩刑制度對緩刑犯的考察和處理有三種情況：①被宣告緩刑的犯罪分子，在緩刑考驗期限內(nèi)，如果沒有本法第七十七條規(guī)定的情形，緩刑考驗期滿，原判的刑罰就不再執(zhí)行，并公開予以宣告。②被宣告緩刑的犯罪分子，在緩刑考驗期限內(nèi)犯新罪或者發(fā)現(xiàn)判決宣告以前還有其他罪沒有判決的，應(yīng)當撤銷緩刑，對新犯的罪或者新發(fā)現(xiàn)的罪作出判決，把前罪和后罪所判處的刑罰，依照本法第六十九條的規(guī)定，決定執(zhí)行的刑罰。③被宣告緩刑的犯罪分子，在緩刑考驗期限內(nèi)，違反法律、行政法規(guī)或者國務(wù)院公安部門有關(guān)緩刑的監(jiān)督管理規(guī)定，情節(jié)嚴重的，應(yīng)當撤銷緩刑，執(zhí)行原判刑罰。對于緩刑犯在緩刑考驗期限內(nèi)犯新罪或者發(fā)現(xiàn)判決宣告以前還有其他罪沒有判決的、違反法律和行政法規(guī)或者國務(wù)院公安部門有關(guān)緩刑的監(jiān)督管理規(guī)定，情節(jié)嚴重的，應(yīng)當撤銷緩刑，進行審判或執(zhí)行原判刑罰，對此沒有爭議。存在的不妥之處有：（一）規(guī)定緩刑犯在緩刑考驗期限內(nèi)如果沒有前述情況，緩刑考驗期滿，原判刑罰就不再執(zhí)行。刑罰是國家為懲罰犯罪而創(chuàng)制的，由專門的國家機關(guān)對犯罪分子適用的強制方法。刑罰是犯罪的法律結(jié)果，一經(jīng)作出就必須執(zhí)行，只是執(zhí)行的方法可有所不同而已。緩執(zhí)行也只是暫緩執(zhí)行原判刑罰，而不應(yīng)當是不執(zhí)行刑罰。"原判刑罰不再執(zhí)行"的規(guī)定與刑罰的本質(zhì)及其強制性是不相容的。（二）不再執(zhí)行原判刑罰由公安機關(guān)宣告。對罪犯的刑罰由人民法院作出，公安機關(guān)作為刑罰的執(zhí)行機關(guān)，依據(jù)人民法院的生效判決和執(zhí)行通知書，對罪犯執(zhí)行刑罰，非經(jīng)法定的程序，無權(quán)改變刑罰的內(nèi)容。對緩刑犯，公安機關(guān)只是緩刑犯的監(jiān)管考察機關(guān)，對緩刑犯考驗期滿后是否執(zhí)行原判刑罰，仍需由有權(quán)作出刑罰處罰決定的機關(guān)決定，不應(yīng)由公安機關(guān)作出決定。況且在實踐中，"原判刑罰不再執(zhí)行"沒有統(tǒng)一的法律文書和宣告方式，致使多數(shù)公安機關(guān)實質(zhì)上沒有進行宣告，緩刑犯也未能得到"原判刑罰不再執(zhí)行"的有效憑證，處于一種茫然狀態(tài)。

筆者認為，采用暫緩量刑制度，對符合現(xiàn)行"原判刑罰不再執(zhí)行"條件的罪犯，可以適用免予刑事處分的方法處理，即將"原判的刑罰就不再執(zhí)行"的規(guī)定，修改為"免予刑事處分"。免予刑事處分是對構(gòu)成犯罪的人只定罪不判刑，是有罪不罰。由于被宣告暫緩量刑的罪犯，在考驗期間已實際悔罪改過，已經(jīng)達到了刑罰的目的，對其再科以刑罰就沒有實際意義了。適用免予刑事處分，這樣既可以體現(xiàn)懲罰與教育相結(jié)合的方針，也可以避免作出刑罰處罰而不執(zhí)行的狀況，以維護刑罰的嚴肅性。具體的操作程序為：由考察機構(gòu)對暫緩量刑罪犯在考察期間的表現(xiàn)向檢察機關(guān)提出考察報告，由檢察機關(guān)進行核實，將刑罰處罰建議權(quán)（量刑建議權(quán)）交由檢察機關(guān)行使，向人民法院提出處理意見，由人民法院分別不同情況作出裁判。①對在考驗期限內(nèi)犯新罪或者發(fā)現(xiàn)判決宣告以前還有其他罪沒有判決的，應(yīng)當撤銷考察，依照法定程序進行審理，對新犯的罪或者新發(fā)現(xiàn)的罪作出判決，并對前罪作出具體刑罰處罰，把前罪和后罪所判處的刑罰，依照刑法第六十九條的規(guī)定，決定執(zhí)行的刑罰。②對在緩刑考驗期限內(nèi)，違反法律、行政法規(guī)或者國務(wù)院公安部門有關(guān)緩刑的監(jiān)督管理規(guī)定，情節(jié)嚴重的，應(yīng)當撤銷考察，作出具體刑罰處罰。③對在考察期間實施與前罪同種性質(zhì)的違法行為，需要被治安處罰或者勞動教養(yǎng)的，由檢察機關(guān)分別不同情況提出處理意見。既可以建議撤銷考察，作出具體刑罰處罰，也可以建議直接作出治安處罰或者勞動教養(yǎng)。④對沒有上述情形的，由人民法院作出判決，免予刑事處分。法律規(guī)定需要判處罰金的，應(yīng)當一并作出判決。

總而言之，對現(xiàn)行緩刑制度進行改革與完善，設(shè)置專門的監(jiān)督考察機構(gòu)，配備專職緩刑考察官，建立健全的緩刑考察規(guī)章制度，規(guī)范緩刑考察處理程序，將能充分體現(xiàn)緩刑制度的功能，避免弊端，更好地發(fā)揮緩刑的真實效用。

參考文獻：

1、《刑法學原理》第三卷高銘暄主編中國人民大學出版社出版

2、《中國刑法教程》林準主編人民法院出版社出版

篇（10）

第二階段：1992年—1998年，為推廣階段。1991年6月，原民政部農(nóng)村養(yǎng)老辦公室制定了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》（以下簡稱《基本方案》），確定了以縣為基本單位開展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的原則，決定1992年1月1日起在全國公布實施[2]。此后，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作在各地推廣開來，參保人數(shù)不斷上升，到1997年底，已有8200萬農(nóng)民投保[3]。

第三階段：1998年以后進入衰退階段。1998年政府機構(gòu)改革，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險由民政部門移交給勞動與社會保障部。這個階段由于多種因素的影響，全國大部分地區(qū)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作出現(xiàn)了參保人數(shù)下降、基金運行難度加大等困難，一些地區(qū)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作甚至陷入停頓狀態(tài)[4]。官方對這項工作的態(tài)度也發(fā)生了動搖。1999年7月，國務(wù)院指出目前我國農(nóng)村尚不具備普遍實行社會養(yǎng)老保險的條件，決定對已有的業(yè)務(wù)實行清理整頓，停止接受新業(yè)務(wù)，有條件的地區(qū)應(yīng)逐步向商業(yè)保險過渡[5]。

從以上幾個發(fā)展階段來看，可以說到目前為止，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在實踐上是并不成功的。在理論上，這一制度也引起了激烈的爭論和批評。90年代以來，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險一直是人口經(jīng)濟學研究的一個熱點問題，積累了大量的文獻資料。這些文獻全面地反映了各地各時期農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的發(fā)展狀況、存在的問題，并提出了相關(guān)的對策。在目前這一政策面臨轉(zhuǎn)折時，對這些研究進行綜合分析，能使我們?nèi)娴乜偨Y(jié)這項工作的經(jīng)驗教訓，為今后農(nóng)村老年人口的社會保障工作提供參考。本文在大量查閱90年代尤其是1995年以來的文獻資料的基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)研究的焦點主要集中于以下幾個方面：

一、建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的必要性和可行性

現(xiàn)有文獻對建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的宏觀必要性基本上沒有異議。作為農(nóng)村社會保障的重要組成部分，它的建立對保障老年農(nóng)民的利益，促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和改革的深化，保證社會的穩(wěn)定和進步都有積極意義。另外，它還有助于減輕農(nóng)民“養(yǎng)兒防老”的思想，從而有利于計劃生育政策的貫徹執(zhí)行。何承金等人的研究認為，中國西部農(nóng)村人口控制的主要障礙在于社會保障體系殘缺不全，農(nóng)民養(yǎng)老難以落實[6]。

更多的研究從微觀經(jīng)濟個體的養(yǎng)老需求與供給出發(fā)進行分析，認為由于農(nóng)村家庭的小型化，大量青壯年農(nóng)民流向城市，老年農(nóng)民社會地位下降等原因造成了近年來農(nóng)村家庭養(yǎng)老功能的逐步淡化、弱化。而土地、家庭儲蓄和農(nóng)民自身的養(yǎng)老能力都難以擔負起老年農(nóng)民的生活保障[7]。

盡管農(nóng)村社會養(yǎng)老保險有必要建立，可是在我國目前的社會經(jīng)濟發(fā)展水平下能否建立起真正的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險呢？一些文獻對建立農(nóng)村社會保障的約束性進行分析后指出，由于我國資金有限，而城市又處于經(jīng)濟改革的中心，在資金的競爭性使用中具有優(yōu)勢；而且福利國家的困境對政府的警示作用使國家不敢對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險投入太多，因此現(xiàn)階段我國尚無能力建立真正的全國范圍內(nèi)的農(nóng)村社會保障制度，只能以局部地區(qū)的社會保障作為替代[8]。楊翠迎、張暉等人分析了我國農(nóng)民社會養(yǎng)老保險的經(jīng)濟可行性，認為目前建立全國范圍的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是不可行的，只有東部和中部一些省份才具備開展這項工作的條件[9]。從世界經(jīng)驗來看，馬利敏認為中國的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)及大比例的農(nóng)村人口決定了現(xiàn)在不宜把農(nóng)業(yè)家庭人口納入帳戶養(yǎng)老保險體系[10]。

二、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險存在的問題

1.農(nóng)村社會養(yǎng)老保險存在的諸多問題已引起許多學者的關(guān)注[11]。這些問題中，有的是制度設(shè)計本身的缺陷；有的是在執(zhí)行過程當中出現(xiàn)的問題。前者主要包括：

1)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險缺乏社會保障應(yīng)有的社會性和福利性。《基本方案》規(guī)定：農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在資金籌集上堅持以“個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持”的原則。這樣，由于大多數(shù)集體無力或不愿對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險給予補助，絕大多數(shù)普通農(nóng)民得不到任何補貼，在這種資金籌集方式下的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險實際上是一種強制性儲蓄或鼓勵性儲蓄[12]，也正因為這一點導致了不可能強制要求農(nóng)民參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。但如果要使這項工作開展下去，常常需要采取強制性的行政命令，這又違背了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的自愿性原則。因此農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在制度設(shè)計時就使其執(zhí)行陷入了兩難境地。

2)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險存在制度上的不穩(wěn)定性。各地農(nóng)村社會養(yǎng)老保險辦法基本上都是在民政部頒布的《基本方案》的基礎(chǔ)上稍作修改形成的，這些辦法普遍缺乏法律效力。因此各地對這一政策的建立、撤消，保險金的籌集、運用以及養(yǎng)老金的發(fā)放都只是按照地方政府部門，甚至是某些長官的意愿執(zhí)行的，不是農(nóng)民與政府的一種持久性契約，因此具有很大的不穩(wěn)定性。實際上，我國政府對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的態(tài)度也時常發(fā)生動搖，導致了本來就心存疑慮的農(nóng)民更加不愿投保。這也是缺乏法律保障的結(jié)果。

3)基金保值增值困難。《基本方案》規(guī)定，“基金以縣為單位統(tǒng)一管理，主要以購買國家財政發(fā)行的高利率債券和存入銀行實現(xiàn)保值增值。”在實際運行過程中，由于缺乏合適的投資渠道、缺乏投資人才，有關(guān)部門一般都采取存入銀行的方式。但是1996年下半年以來，銀行利率不斷下調(diào)，再加上通貨膨脹等因素的影響，農(nóng)村養(yǎng)老保險基金要保值已經(jīng)相當困難，更不用說增值。這一方面造成政府的包袱加重，現(xiàn)已出現(xiàn)參保的人越多，國家賠得越多的局面。另一方面，為了使資金能夠平衡運行，國家原先承諾的養(yǎng)老保險帳戶的利率只好下調(diào)，造成投保人實際收益明顯低于按過去高利率計算出的養(yǎng)老金，使人們對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的信心更是大打折扣。D·蓋爾·約翰遜指出，由于中國1993-1997年的投資收益率為負，負于從1993-1997年每年投入了同等數(shù)量保金的個人來說，他們積累的基金實際價值低于他們支付出的保費（D.蓋爾·約翰孫1999）。

4)保障水平過低。《基本方案》規(guī)定，農(nóng)民交納保險費時，可以根據(jù)自己的實際情況分2元、4元、6元、8元……20元等10個檔次繳費。但由于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平低，農(nóng)民對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度缺乏信心等原因，大多數(shù)地區(qū)農(nóng)民投保時都選擇了保費最低的2元／月的投保檔次。在不考慮通貨膨脹等因素的情況下，如果農(nóng)民在繳費10年后開始領(lǐng)取養(yǎng)老金，每月可以領(lǐng)取4.7元，15年后每月可以領(lǐng)取9.9元（王國軍2000），這點錢對農(nóng)民養(yǎng)老來說，幾乎起不到什么作用。如果每月投保4元、6元甚至是10元，也仍然難以起到養(yǎng)老保障的作用。

2.農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在執(zhí)行過程中，也出現(xiàn)了不少問題，主要包括：

1)基金的管理不夠規(guī)范與完善[13]。1998年以前全國各地農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的收集、保管、運營和發(fā)放全是由民政部門一家負責，缺乏有效的監(jiān)督和制約。而一地的民政部門又直接受制于當?shù)氐恼Ｒ虼水斦霈F(xiàn)資金周轉(zhuǎn)困難或有什么建設(shè)項目缺少資金時，有時就會要求動用農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金。對這樣的要求，民政部門往往難以拒絕。因此各地擠占、挪用和非法占用基金的情況時有發(fā)生，基金的安全得不到保障，給今后的發(fā)放工作留下了極大的隱患。

2)機構(gòu)管理費用入不敷出[14]。按照《基本方案》的規(guī)定，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險管理機構(gòu)的經(jīng)費可以按所收取基金的3%來支取。但是按規(guī)定提取的管理費難以滿足開展業(yè)務(wù)的需要。有的市（縣）提取的管理費連給職工發(fā)工資也不夠，加上會議費、宣傳費等，空缺更大。值得注意的是，現(xiàn)在城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金的管理機構(gòu)的管理費都已明確規(guī)定不從保險基金中支取了（何承金等2000），農(nóng)村社會養(yǎng)老保險卻仍然要靠這一渠道來解決工作經(jīng)費。

3)干部群眾在享受集體補貼方面差距過大[15]。《基本方案》規(guī)定：“同一投保單位，投保對象平等享受集體補助。”但在全國各地農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的執(zhí)行過程中，同一個行政村的干部和群眾卻不平等享受集體補助。參加投保的絕大多數(shù)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)是補干部，不補群眾；少數(shù)村都補的，也是干部補得多，群眾補得少。群眾一般一年僅補助3～5元，而干部補助少則幾百元，多則數(shù)千元，上萬元（彭希哲等1996）。這樣大的差距加劇了原本就存在的農(nóng)村社會不公平，強化了農(nóng)民對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的抵觸情緒。

4)多種形式的保險并存，形成各自為政的混亂局面（吳云高1998）。在蘇南地區(qū)，由于農(nóng)村養(yǎng)老保險開展得較早，在發(fā)展過程中形成了多種養(yǎng)老保險形式：有民政部門組織實施的，有鄉(xiāng)鎮(zhèn)合作經(jīng)濟組織辦理的，有社會保障局辦理的，等等。它們各自為政，操作方法各不相同，導致了原本就“稀薄”的資金更加分散，缺乏規(guī)模效應(yīng)。在其他地區(qū)，由民政部門組織的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險與商業(yè)保險也產(chǎn)生競爭，雖然競爭本身可以給投保農(nóng)民帶來實惠，但由于政府的不正當干預(yù)，商業(yè)保險往往受到排擠，打亂了正常的市場秩序。

盡管存在著以上這些問題，有的研究者認為現(xiàn)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度還不失為一種符合我國社會主義初級階段國情的解決農(nóng)村老年經(jīng)濟保障的重要方式。應(yīng)當在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，積極穩(wěn)妥地推進農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，而不應(yīng)全盤否定其積極作用。但有相當一部分學者對這一制度持否定態(tài)度。有人認為，“我國的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度存在著較為明顯的制度需求與制度供給的不平衡”（田凱2000）；有人認為，“當前試點中的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度不是一個能夠擔負起農(nóng)村跨世紀社會養(yǎng)老責任的制度，需要更有效的制度來取而代之”（馬利敏1999）；有的人甚至認為，這項舉措“存在著重大的理論和實踐上的錯誤”（王國軍2000）。

三、農(nóng)村社會化養(yǎng)老的區(qū)域研究

從實踐情況來看，我國農(nóng)村養(yǎng)老仍主要依賴于家庭養(yǎng)老和自我養(yǎng)老，社會養(yǎng)老保險的實行范圍還十分有限。在眾多的相關(guān)研究中，有相當部分的文獻研究不同地區(qū)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的實行情況。文獻表明，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的推行存在著相當大的區(qū)域差異。王海江對農(nóng)民參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的影響因素進行了定性和定量分析，發(fā)現(xiàn)農(nóng)民所在省份對其是否參加社會養(yǎng)老保險有顯著的解釋性（王海江，1998）。薛興利等的調(diào)查也表明集體經(jīng)濟越發(fā)達、農(nóng)民人均純收入越高、村領(lǐng)導越強的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的推行情況越好（薛興利等1998）。從全國來看，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的實行情況是東部沿海地區(qū)顯著地好于中西部地區(qū)，上海、江蘇、山東等地區(qū)已達到較高的覆蓋率，而在中西部大部分地區(qū)，推行這一政策十分困難。

但幾個農(nóng)村社會養(yǎng)老保險發(fā)展相對較好的地區(qū)，其對老年農(nóng)民的保障并非完全依靠農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，相反，他們往往是在《基本方案》的做法之外，發(fā)展了不同方式、各有特色的社會化養(yǎng)老。

1.蘇南模式。蘇南農(nóng)村目前的老年保障模式是一種多形式并存的局面，其基本特征是“以家庭保障為基礎(chǔ)，社區(qū)保障為核心，商業(yè)性保險為補充”（彭希哲等1996），上海市農(nóng)村也基本上屬于這種類型。這種社區(qū)保障是社區(qū)范圍內(nèi)統(tǒng)籌的制度，社區(qū)成員一般都享有類似的保障福利而不受其就業(yè)的那個企業(yè)的經(jīng)營狀況的直接影響。它在資金上主要依賴于社區(qū)公共資金的投入，而社區(qū)公共資金又主要來源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的盈利。蘇南是我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)較為發(fā)達的地區(qū)。因此集體有能力對社區(qū)成員的養(yǎng)老提供一定程度的保障（彭希哲等1996）。民政部門組織的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在這里也有較高的覆蓋面，但在資金籌集上，蘇南模式有其獨特之處：一是集體補助所占比例較高；二是基金籌集標準不是按照《基本方案》中的10個等級，而是被大大提高了，以適應(yīng)當?shù)氐纳钏剑_實保障老年農(nóng)民的基本生活。比如上海嘉定區(qū)的實際操作中，個人年繳費標準分為3檔：240元、180年和120元。企業(yè)繳費則按企業(yè)不同性質(zhì)區(qū)分不同的繳費標準。農(nóng)村“三資”企業(yè)，按上月農(nóng)方職工工資總額的25.5%繳費；農(nóng)村私營企業(yè)按上年度計稅工資標準的25.5%繳費；農(nóng)村個體工商戶，戶主按上年度計稅工資標準的10%，為本人和農(nóng)民幫工繳費。

2.山東模式。整個山東省的農(nóng)村養(yǎng)老保障仍以家庭保障為主，但它是全國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險幾個試點地區(qū)之一，也是全國投保絕對人數(shù)最多的省區(qū)。在資金籌集方面，該地區(qū)基本是按照《基本方案》的規(guī)定來實行，以個人交納為主。集體補助的比例很小，只占已交納保險基金的約15%。而且其中的絕大部分補助給村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工等“特殊職業(yè)”的人口。山東省農(nóng)民的投保標準普遍很低，一般都是2-4元／月的水平（彭希哲等1996），因此未來的養(yǎng)老保障能力也很低。

3.廣東模式。確切地說，這也是一種社區(qū)保障模式。它通過股份合作制鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中的年齡股和集體股來實現(xiàn)對農(nóng)村老年人口的經(jīng)濟保障[16]。所謂年齡股就是個人所擁有的股份數(shù)額隨年齡的增長而增加，因此老人總能擁有較多的股份。集體股是屬集體經(jīng)濟組織或企業(yè)所有者所有，集體股的主要用途之一是作為公益金，老年福利支出是公益金十分重要的一個組成部分。

四、改革農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度的對策和建議

針對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度本身的缺陷以及在執(zhí)行中出現(xiàn)的上述問題，許多文獻都從不同的角度對農(nóng)村養(yǎng)老保障的發(fā)展提出了對策和建議，主要集中在以下幾個方面：

1.應(yīng)加大對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的扶持。不少研究者注意到缺少政府扶持是農(nóng)民缺乏投保熱情的根本原因，因此針對目前集體補助比重過小，國家扶持微乎其微的狀況，均提出應(yīng)適當提高集體補助的比重，加大政府扶持的力度。只有這樣，才能使農(nóng)村社會養(yǎng)老保險真正具有社會保障應(yīng)有的“社會性”、“福利性”，才能調(diào)動起農(nóng)民投保的積極性。

2.應(yīng)當確立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的法律地位，使其具有制度上的穩(wěn)定性。國家關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老保險的方針政策變化無常，不利于這項工作的開展。全國各地在這方面也沒有規(guī)范統(tǒng)一的業(yè)務(wù)、財務(wù)及檔案管理的規(guī)章制度，這都導致了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的不穩(wěn)定性。而通過立法是達到穩(wěn)定政策的最好途徑。

3.應(yīng)提高基金的保值增值能力，以解決農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的支付問題。這是一個非常棘手的問題，因為投資本身就是一門相當復(fù)雜的學問，我國這方面的人才非常稀缺；而且目前我國風險較小、回報較高的投資渠道很少，但是許多文獻仍然提供了一些有益的思路和改革的方向。比如，①可以通過法律程序，在保證資金安全的前提下，推行投資制，將部分養(yǎng)老保險基金交由專業(yè)投資公司進行投資，以提高積累資金的增值率。②由于農(nóng)村養(yǎng)老保險以縣為覆蓋范圍，因此基金大多集中在縣級保障部門，其保值增值受到人才、信息、投資能力等方面的限制。因此可以規(guī)定，不能保證適當增值率的投資主體，要在一定期限內(nèi)放棄投資權(quán)，將養(yǎng)老保險基金全部或部分上繳，由省級部門負責保值增值并承擔責任。省級部門不能實現(xiàn)保值增值的，可以將基金交由全國有關(guān)機構(gòu)管理。福建省就是采用的這種辦法，效果比較好。

另外，王國軍主張完全放棄現(xiàn)有的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，另起爐灶，建立“從城鄉(xiāng)‘二元’保障到基本保障、補充保障和附加保障的城鄉(xiāng)有機銜接的社會保障制度”。在基本保障中，農(nóng)業(yè)勞動者通過稅收的方式，向全國統(tǒng)一社會養(yǎng)老保障機構(gòu)交納社會養(yǎng)老保障稅，社會養(yǎng)老保障稅率應(yīng)按各地農(nóng)民的收入水平、物價指數(shù)和人口預(yù)期壽命而分別制定；在補充保險中，如果農(nóng)民受雇于人，超過一段時間后，雇主和雇工必須按雇工工資的法定比率向社會保障管理機構(gòu)交納社會補充保障費；在附加保障中，農(nóng)民可以參加商業(yè)保險或個人儲蓄的方式獲得保障（劉書鶴等1998）。

五、需要進一步研究的問題

盡管農(nóng)村社會養(yǎng)老保險已經(jīng)進行了10多年，也積累了相當多的研究文獻，但由于為農(nóng)民這類非雇傭的獨立勞動者建立社會保障本身就是一個難題，而且我國尚處于社會主義初級階段，經(jīng)濟實力還不夠發(fā)達，農(nóng)村的社會生產(chǎn)力總體而言還比較落后，是典型的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。因此到目前為止，關(guān)于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險仍然有許多需要進一步研究的問題，其中比較關(guān)鍵的是以下幾個：

1.農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的籌資方式

許多研究者都提出應(yīng)當在農(nóng)村養(yǎng)老基金籌集時增加政府扶持的力度。但是這個“力度”應(yīng)當有多大比較合適，即既能充分調(diào)動農(nóng)民投保的積極性，政府又能承擔得起？在這個問題上社會公平與經(jīng)濟效率之間的替代關(guān)系如何？對于這些問題，都缺乏明確的定量分析，甚至連定量分析的框架的也沒有，這樣“加大政府扶持力度”便缺乏科學的指導，難以落實。

2.農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的管理機構(gòu)設(shè)置

按國際上通行的做法，社會保障基金的收繳、管理和發(fā)放應(yīng)當遵循三權(quán)分立的原則。但是我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在1998年以前基本上完全由民政部門獨立管理，1998年以后移交給勞動與社會保障部門，也是一家說了算。權(quán)利缺乏監(jiān)督是基金安全難以保障的關(guān)鍵，因此農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的機構(gòu)設(shè)置應(yīng)當進行改革。但怎樣改，怎樣體現(xiàn)權(quán)利的監(jiān)督與制衡是目前已有的文獻中研究得較少的問題。

3.城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險的銜接問題

我國現(xiàn)有的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保障制度是完全不同的兩套體系，兩者不存在可換算的基礎(chǔ)，根本無法銜接。但是隨著我國經(jīng)濟改革的深入，城市化的步伐將會加快，有更大量的農(nóng)村勞動力將流向城市，兩種不相銜接的養(yǎng)老保險體系將成為勞動力自由流動的障礙。因此，王國軍提出了“‘三維’的城鄉(xiāng)有機銜接的社會保障制度”，是非常有益的嘗試，但其中有一些關(guān)鍵問題仍無法解決。比如在基本保障中，國家是否給予補貼？如果給，給多少比較合適？如果不給，較富裕的農(nóng)民是否會感覺“吃虧”而不愿參加？因此關(guān)于這個方案還有許多問題需要研究。

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篇（11）

[摘要]受政治及經(jīng)濟等因素影響，我國的二元社會管理體制使城市化過程產(chǎn)生了諸如主體缺乏、項目沖突、管理分散等融合風險，對社會保障制度造成沖擊。要采取主體多元化發(fā)展、方式靈活式發(fā)展與管理統(tǒng)一性發(fā)展等漸進方式化解風險，使城市在主體保險、社會救助以及其他保險方面對農(nóng)村形成牽引作用，進而實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障制度統(tǒng)籌。

[關(guān)鍵詞]社會風險；城鄉(xiāng)社會；保障；制度；統(tǒng)籌

中圖分類號：C913文獻標識碼：A文章編號：1008410X（2013）05009106

城鄉(xiāng)社會保障制度統(tǒng)籌是解決“三農(nóng)”問題，打破城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會壁壘，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，建設(shè)小康社會以及實現(xiàn)現(xiàn)代化之關(guān)鍵舉措。在新形勢下，城鄉(xiāng)社會保障之制度統(tǒng)籌與融合乃大勢所趨，但受諸多主觀（如觀念、文化等）、客觀（如管理、制度運行）因素影響，部分地區(qū)的統(tǒng)籌之路仍舉步維艱。縱觀我國城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌發(fā)展歷程，其制度經(jīng)歷了“分割——融合——排斥——統(tǒng)籌”的話語演進，而這一過程亦趨同于城市化。本文基于這一視角，以社會風險理論為基礎(chǔ)，以城市化發(fā)展為背景，以城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)為現(xiàn)實，提出城鄉(xiāng)社會保障制度統(tǒng)籌的路徑選擇。

一、城市化、社會風險與社會保障

雖然“‘風險’本身就具有社會性涵義，在某種程度上等同于社會風險的涵義”[1]，但相對于風險，社會風險是風險或由外而內(nèi)的“嵌入”過程、或由內(nèi)而外的“拓展”狀態(tài)，是“不確定性”對政治、經(jīng)濟、文化影響之過程。“社會風險的界定……取廣義的‘社會’涵義，將政治、經(jīng)濟、文化都包含在內(nèi)，除了個體的疾病、死亡、失業(yè)、意外事故和財產(chǎn)損失等以外，其他均屬于社會風險。”[2]社會風險也是現(xiàn)代性的必然體現(xiàn)。現(xiàn)代性是一種持續(xù)進步的、合目的性的、不可逆轉(zhuǎn)的發(fā)展的時間觀念，是人對自然控制的必然結(jié)果，但也不可逆轉(zhuǎn)地催生出社會風險。正如吉登斯（Giddens）所說：“雖然在某些領(lǐng)域和生活方式中，現(xiàn)代性降低了總的風險性，但是同時也導入了一些以前所知甚少或全然無知的新的風險參量。”[3]（P4）

以城市化為例，社會風險在內(nèi)容、性質(zhì)、范圍等方面表現(xiàn)出單一到多元、微觀到宏觀、具體到模糊等發(fā)展形式。首先，風險復(fù)雜化，從單一的個人風險到多元的社會風險。工業(yè)革命之前，城市化尚未形成，社會風險集中于生老病死等家庭性風險、天災(zāi)人禍等生產(chǎn)性風險以及治理與動蕩等政治性風險。工業(yè)革命之后，城市化與技術(shù)互為發(fā)展，原先的風險并沒有隨著技術(shù)提高而消失，相反，因新方法、新科技所帶來的生存風險、政治多元化所帶來的政治風險、社會融合所帶來的參與風險以及社會分化所造成的階層風險使得社會風險愈加多元，治理更顯困難。如Strydom的描述，從1950年代至現(xiàn)在，社會風險爭論的內(nèi)容經(jīng)歷了“安全和風險——反對風險評估——反對者的意見和心理——參與者的關(guān)系以及現(xiàn)實/事實構(gòu)建”等風險話語演進過程[4]（P307）。其次，風險宏觀化，從微觀的駐地風險到宏觀的社會風險。工業(yè)發(fā)展與技術(shù)進步為中心城市帶來“聚合效應(yīng)”，這也是諸多國家在工業(yè)化初期進行“城市化”或“被動城市化”的原因。城市化是現(xiàn)代化之基礎(chǔ)，但并不能完全說明現(xiàn)代性，且社會風險弱化了這種現(xiàn)代化的積極影響。如英國的“圈地運動”雖然使城鎮(zhèn)居民占英國人口的比例從3.1%上升到8.8%，但也破壞了小農(nóng)經(jīng)濟，造成大量農(nóng)民流離失所，靠乞討度日。此時社會風險之性質(zhì)已然發(fā)生改變，處理風險之方法不能只囿于家庭，而更要依賴社會。所以，英國政府于1601年和1834年分別頒布“舊濟貧法”和“新濟貧法”，開創(chuàng)了院舍救濟時代。再次，風險模糊性，愈來愈不確定。風險本身就具有不確定性，但在社會這一背景下，加之現(xiàn)代性導致的不確定因素增加，風險逐漸被剝離出人們的主觀愿景。城市化愈加發(fā)展，經(jīng)濟、環(huán)境等因素對養(yǎng)老、失業(yè)、疾病所帶來的負面影響愈會超越人們所掌控的范圍，使其措手不及。這也亟需政府建立社會保障體系，控制社會風險的范圍。繼德國于1883年頒布《疾病保險法》之后，各國紛紛效仿，逐漸建立起現(xiàn)代性的世界社會保障體系。

社會保障制度緣何建立，學者各持己見，說法不一。有以德國歷史學派之社會改良為肇始，有以英國“濟貧法”之頒布為開端，理論上或提人本權(quán)利、或曰社會權(quán)利、或以福利經(jīng)濟學及有效需求論為社會保障之數(shù)理理論。然而，以工具理性之角度出發(fā)，社會保障從萌芽形成到中期發(fā)展到體系建立的整個過程，都是以風險預(yù)防/防范為基礎(chǔ)。隨著城市化的發(fā)展，政治、經(jīng)濟、社會的變化使社會風險之波及范圍、傷害程度、性質(zhì)、實施目的等發(fā)生諸多變化，社會保障之研究范式及實施理念也因此發(fā)生改變。如以宗教的普世主義理念開端為基礎(chǔ)的歐洲社會保障制度，其初所實施范圍只限于教會，受益人群只集中于社會中無家可歸者、殘疾人等“最弱勢群體”，實施方式以單一的精神感召加之最低生活救濟。工業(yè)風險使得歐洲社會發(fā)生翻天覆地之變化，技術(shù)風險、市場風險等新型的社會風險隨之而來，政府逐漸成為社會保障之主體，社會保障在范圍、方法、方式等方面已完全脫離于救助，形成的制度嵌入國家的運轉(zhuǎn)機器中。不可否認，社會保障在發(fā)展之“黃金時期”促進了經(jīng)濟的發(fā)展，但其“雙刃劍”之負面效果使得福利國家陷入危機，改革呼聲此起彼伏。以上世紀70年代為肇始的英國社會保障改革為基礎(chǔ)，到目前為止，收效各異，但處理社會風險為社會保障之前提依然沒有改變，研究范式也越發(fā)集中于國家——社會——市場三者的關(guān)系處理上。

社會保障制度并不能解決所有社會風險，但它能嘗試彌補工業(yè)化與城市化所形成的技術(shù)風險、市場風險及環(huán)境風險造成的負面影響。如針對新技術(shù)引進所造成的摩擦性失業(yè)，可以通過建立完善的失業(yè)保險體系來減低對失業(yè)人員家庭的沖擊；優(yōu)勝劣汰的市場競爭使部分人脫離于市場之外，可以通過建立低保制度來減輕其生活壓力；化學污染、食品安全等環(huán)境風險對人身體的傷害，可以通過建立醫(yī)療保險來減輕痛苦。由此，本文研究之重點在于減少城鄉(xiāng)社會保障融合所產(chǎn)生的社會風險。誠然，對城鄉(xiāng)社會保障制度是否應(yīng)該銜接，怎樣銜接（漸進式或一步式）仍為學界討論之熱點。以筆者之見，城鄉(xiāng)社會保障之銜接與融合乃大勢所趨，但也應(yīng)重點考慮制度的路徑依賴和社會風險的空間擴散，在此基礎(chǔ)上的理念與實施，才能平穩(wěn)有序地消除社會風險之影響。

二、城市化背景下社會風險的異同發(fā)展與社會保障的訴求

我國之城市化有其本身特點，受政治經(jīng)濟影響，過去一直實行城鄉(xiāng)分割的二元社會管理體制。“二元社會保障體系曾有其積極的作用，但它的固化則使城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障體系的建立變得困難。”[5]同時，這種以制度控制為基礎(chǔ)的行政控制，造成城鄉(xiāng)地域空間分割，使農(nóng)民逐漸喪失社會保障的話語權(quán)，在僅存的“五保戶”制度與低水平的社會救助中享受社會保障的微薄福利。“經(jīng)歷了將近20年的時間，中國社會保障制度的基本框架已初步確立，……對農(nóng)村社會保障問題的忽視，是改革開放以來中國社會保障制度建設(shè)的一大失誤。”[6]此間，城鄉(xiāng)社會風險因經(jīng)濟、環(huán)境、技術(shù)等諸多原因各自改變，并呈現(xiàn)異同發(fā)展之特點，社會保障也呈現(xiàn)路徑依賴之趨勢。

城市能享受經(jīng)濟發(fā)展、技術(shù)提高、生活水平提高等區(qū)域福利，也因前者要素的多重影響，正逐步享受社會保障的福利供給，在社會保障“剛性”特征前提下，改變其社會保障享有狀態(tài)尤為困難。首先，經(jīng)濟性風險。市場化引入能打破原有計劃經(jīng)濟模式，提高效率、節(jié)約成本、促進經(jīng)濟發(fā)展，但也因過度依賴，使得部分競爭者逐漸被市場淘汰。如過去計劃經(jīng)濟時代，“平均主義”盛行，實行市場經(jīng)濟后，受家庭、學歷、社會資本等因素影響產(chǎn)生諸多低保群體，因此，我國于1999年頒布《城市居民最低生活保障條例》，截至2011年9月，中國城市居民最低生活保障人數(shù)為2268.7萬人。其次，技術(shù)性風險。新技術(shù)在城市大量使用，在方便人們生活的同時，也造成諸多難以適應(yīng)新技術(shù)而失業(yè)的人群，可通過建立失業(yè)保險制度解其燃眉之急。2011年，全國參加失業(yè)保險的人數(shù)14317萬人，比2010年增加941萬人。再次，環(huán)境風險。環(huán)境惡化、食品安全等問題正進一步困擾城市居民，這使得參加城市居民醫(yī)療保險的人數(shù)顯著增加，2011年，參加城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險的人數(shù)47291萬人，比2010年增加4028萬人。

反觀農(nóng)村，社會保障因方式固定、內(nèi)容缺乏、范圍狹小等缺陷，不得不依賴家庭、鄰里、土地等“非常規(guī)資源”。在經(jīng)濟風險方面，市場化雖提高了諸多農(nóng)民的生活水平，但“城鄉(xiāng)居民之間的收入差距有進一步擴大的趨勢，農(nóng)村居民的相對地位進一步弱化，反映了農(nóng)村居民生活風險的累積”[7]。在技術(shù)風險方面，由于我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不均衡，東南沿海的部分農(nóng)村提前完成城市化，說明技術(shù)風險只存在于部分農(nóng)村地區(qū)。在環(huán)境風險方面，其覆蓋范圍已打破地域的限制，農(nóng)村要與城市忍受同樣的環(huán)境危害。因此，國務(wù)院明確指出要逐步建立以大病統(tǒng)籌為主的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。截至2011年9月底，全國2646個縣（市、區(qū)）開展了新型農(nóng)村合作醫(yī)療工作，基金支出總額為1114億元，受益8.4億人次。同時，較之城鎮(zhèn)居民，農(nóng)民還要面對個人及家庭的突發(fā)性災(zāi)難，其社會風險預(yù)防與抗擊能力更弱。

我國城市化是以打破農(nóng)民身份與區(qū)域限制為開端的。制度的默許、城市的吸引加之信息的暢通，使得大量農(nóng)民涌入城市謀生。首先，雙重身份的農(nóng)民工面臨諸多社會風險，亟需建立失業(yè)、醫(yī)療保險制度，“農(nóng)民工的社會保險問題……不僅是經(jīng)濟和社會持續(xù)發(fā)展的要求，而且是我國國家性質(zhì)的必然體現(xiàn)”[8]；其次，農(nóng)村中空巢老人因無人贍養(yǎng)，存在潛在的社會風險，其保障的方式與方法亟需完善；再次，農(nóng)村貧富差距日益增大，據(jù)華中師范大學中國農(nóng)村研究院的《中國農(nóng)民經(jīng)濟狀況報告》，目前農(nóng)村居民基尼系數(shù)已高達0.3949。經(jīng)濟風險正逼近農(nóng)村居民，且我國農(nóng)村地區(qū)發(fā)展極不均衡，治理農(nóng)民貧困仍任重道遠，需完善以政府為主體、底線公平的農(nóng)村最低生活保障制度。

城鎮(zhèn)也要承受制度融合帶來的社會保障壓力，如農(nóng)民融入城市對原有就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老制度的影響。可以說，社會風險背景下的城鄉(xiāng)社會圖1區(qū)域分割下的城鄉(xiāng)社會風險與社會保險保障融合實際是風險的“再造”——從社會風險的空間隔離到要素融合，進而使雙方產(chǎn)生新的風險。

在區(qū)域分割之背景下，城鄉(xiāng)社會保障按各自路徑發(fā)展，經(jīng)濟、技術(shù)及環(huán)境等社會風險在大小、范圍及過程的區(qū)別使城鄉(xiāng)實施不同的社會保障方式（如圖1所示）。因缺乏主體（只以家庭為主體）、項目單一（以土地為基礎(chǔ)建立的保障）、資金渠道狹窄（家庭支出與鄰里互助為支撐），農(nóng)村風險集中于個人風險、家庭風險與土地風險，社會保障僅限于家庭援助、鄰里互助、政府支持等內(nèi)容。

經(jīng)歷戶籍制打破以及城鄉(xiāng)空間融合的影響，城鄉(xiāng)社會風險之性質(zhì)已悄然變化，農(nóng)村在面臨經(jīng)濟、環(huán)境與技術(shù)所帶來的風險的同時，還要面臨作用于城鄉(xiāng)的共同融合風險（如圖2所示），主要包括主體缺乏、項目沖突以及管理分散等風險。共同風險加之原初風險共同作用于城鄉(xiāng)，使得社會保障制度曾一度在積累資金、完善項目以及靈活方式等方面舉步維艱。因此，在逐步完善城鎮(zhèn)社會保障制度的同時，國家正積極建立與完善農(nóng)村的社會保障體系。時至今日，城鄉(xiāng)社會保障制度的建立基礎(chǔ)在于風險的“事后效應(yīng)”，缺乏事前的“預(yù)防機制”。毋庸諱言，面對更加快速的城市化，社會風險的防范機制理應(yīng)變事后原則為事前原則，通過風險要素的整合進一步調(diào)控與完善城鄉(xiāng)社會保障制度。

圖2制度融合下的城鄉(xiāng)社會風險與社會保險

三、城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌與漸進式風險化解

在城市化背景下，城鄉(xiāng)的融合效應(yīng)不僅給農(nóng)村的社會保障帶來負面影響，更會沖擊城市原有社會保障的完整性，應(yīng)因時因地實施城鄉(xiāng)社會保障制度統(tǒng)籌。社會風險易內(nèi)化于制度中，城鄉(xiāng)之風險化解并非一朝一夕。從現(xiàn)實國情出發(fā)，兼顧城鄉(xiāng)社保現(xiàn)狀，本文認為應(yīng)采取漸進圖3漸進式風險化解與城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌的制度創(chuàng)新的方式。所謂漸進方式，是以社會風險為衡量基準，實施分步的方式，即在逐漸緩解城鄉(xiāng)風險的基礎(chǔ)上，實施城鄉(xiāng)社會保障的融合。

城鄉(xiāng)社會風險化解之重點在于融合風險，注重社會保障各要素的創(chuàng)新與整合，使農(nóng)村與城鎮(zhèn)對融合風險產(chǎn)生吸收、排斥等多重動力，城鎮(zhèn)風險對農(nóng)村形成融合作用，雙方社會保障制度形成牽引，從而融合成為統(tǒng)一的社會保障制度（詳見圖3）。

關(guān)于社會風險層面的融合效應(yīng)。城鄉(xiāng)社會保障制度在融合過程中會出現(xiàn)諸如主體缺乏、項目沖突以及管理分散等風險，可從以下三方面著手解決。

1化解農(nóng)村之養(yǎng)老主體缺乏風險——多元化發(fā)展。雖然“國家或政府是社會福利供給中最為重要的主體，在當今世界，任何一個國家和政府都不能輕視或忽視在社會福利實施中的主導和主體作用”[9]，但對城市化背景下的農(nóng)村養(yǎng)老保障來說，主體的突然變化不僅會造成財政負擔，而且使得農(nóng)民因方式改變而難以適應(yīng)。首先，社會保障資金投資渠道多元化發(fā)展。投資渠道多元化是化解資金分擔風險的重要方式，以目前來看，我國社保基金可以投資相對穩(wěn)定、收益相對較高的大型項目，或者投資于大型的且風險較小的國有企業(yè)。其次，社會保障主體多元化發(fā)展。采取以政府先行、市場輔助、社會補充的方式，發(fā)揮社區(qū)、市場、家庭的共同保障優(yōu)點。如政府部門可通過引導和支持來加強與非政府部門的合作（放權(quán)且鼓勵社會工作服務(wù)機構(gòu)的建立），可以通過引導和控制來加強商業(yè)部門的作用（鼓勵商業(yè)銀行介入農(nóng)村養(yǎng)老保險），家庭可以通過詢問與互助等方式加強與非正式部門的交流（引進社工人員介入社區(qū)養(yǎng)老），也可通過互動來加強與商業(yè)部門之間的關(guān)系（主要采取服務(wù)外包）等方式，共同作用來完善我國的社會保障體系。

2化解城鄉(xiāng)社會保障方式固定風險——靈活式發(fā)展。首先，過渡人員的制度安排。我國“突變”式的城市化會生成大量的過渡性群體，如失業(yè)工人、農(nóng)民工、留守兒童、空巢老人等，這一群體的集體意識和政治訴求可能會引發(fā)治理風險，因此要在資金補助、技術(shù)支持、救助方式等方面進一步完善社會保障制度。如建立不同層次的、專項的農(nóng)民工養(yǎng)老保險；設(shè)立專項補助解決空巢老人的法律、家務(wù)、服務(wù)等方面的需求等。其次，保障方式的過渡性安排。面對日益不確定的社會風險，西方發(fā)達國家往往采取靈活性的社會保障政策，雖然各項目的保障水平不盡一致，但所形成的合力使受益人福利逐漸提升。以此為鑒，我國可以靈活采用多元化的保障方式來化解風險。如建立健全農(nóng)村社區(qū)，吸收原有社區(qū)養(yǎng)老保障方式（如先前建立起來的養(yǎng)老院，或在居住區(qū)域內(nèi)建立臨時養(yǎng)老安置場所）；實行分成制的城鄉(xiāng)醫(yī)療保險報銷比例，城鎮(zhèn)醫(yī)療保險主要包括城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險和城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險，農(nóng)村醫(yī)療保險主要包括新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險，三者在比例、范圍、資金籌集渠道以及管理方式等方面存在顯著差別，因此建議對部分“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的居民可以實行醫(yī)療保險的過渡，建立一種新的醫(yī)療保險，吸收原有“新農(nóng)合”的保障方式，逐漸接近城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險。

3化解城鄉(xiāng)社會保障分散管理風險——統(tǒng)一性發(fā)展。首先，進一步完善社會保險跨地區(qū)轉(zhuǎn)移機制。社會保險地區(qū)轉(zhuǎn)移制度的成熟是減弱地域風險的主要方式。要在保證個人賬戶可隨人轉(zhuǎn)移之外，嘗試實行社會保險資金的省級統(tǒng)籌乃至全國統(tǒng)籌。為消除區(qū)域發(fā)展不均衡對省級統(tǒng)籌的消極影響，一方面要協(xié)調(diào)各市級單位和部門的管理，均衡利益分配；另一方面要完善社會保險網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，共筑信息平臺。其次，管理方式由復(fù)雜化到過渡性的統(tǒng)一化。西方發(fā)達國家社會保障制度經(jīng)歷幾個世紀的發(fā)展，其管理方式已然成熟，我國社會保障制度受區(qū)域限制、部門利益及財政體制等因素影響，依然難以統(tǒng)一，形成區(qū)域風險。因此，在社會保障項目及方式等逐漸融合的制度背景下，改變原有管理方式已是大勢所趨。可以先逐步實行政策統(tǒng)一，如在社會保險的繳費基數(shù)、繳費比例、繳費年限等方面，研究實行從分層化到統(tǒng)一化的過渡管理方式。在政策統(tǒng)一之基礎(chǔ)上實行待遇統(tǒng)籌。控制好宏觀管理之后考慮完善以社會保險落實為基礎(chǔ)的經(jīng)辦服務(wù)，最后實行從風險調(diào)節(jié)過渡到分級管理、分級負責制的統(tǒng)收統(tǒng)支基金管理方式。

關(guān)于社會保障層面的牽引效應(yīng)。在排除主體、項目與管理等風險因素后，城鄉(xiāng)社會保障就可實現(xiàn)統(tǒng)籌。

1主體保險的項目融合。農(nóng)村的三大社會保障項目——新型農(nóng)村養(yǎng)老保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險、農(nóng)村最低生活保障制度可以與城市直接對接。目前來看，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險在制度的模式上已接近，只是在待遇水平、主體等方面有所區(qū)別。所以，不妨先保持原狀（部分地區(qū)可在待遇上有所創(chuàng)新，如江蘇省常熟市“重新設(shè)計農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，建立起統(tǒng)賬結(jié)合、與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度相接軌的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。同時，還建立了純農(nóng)人員參加農(nóng)村養(yǎng)老保險財政補貼制度，實行個人交費與市、鎮(zhèn)（村）財政補貼相結(jié)合的辦法”）[10]，待主體、項目與管理等方面進一步完善之后再進一步融合。

2社會救助的制度兜底。作為社會保障的根基——社會救助，其作用不可小覷，尤其是在城鄉(xiāng)社會保障融合之背景下。因為，城市化的進程不可避免地會造成新的弱勢群體，在沒有形成正式制度前，他們的保障方式只有臨時性的社會救助。農(nóng)村地區(qū)的社會救助應(yīng)重點關(guān)注失地農(nóng)民、留守老人等。先對其實行臨時性救濟，等時機成熟之后，這部分人群的社會救助或與城市救助制度并軌，或轉(zhuǎn)向其他的保障方式。

3其他保險的漸進實施。除養(yǎng)老、醫(yī)療等保險之外，農(nóng)村還缺乏其他險種（如工傷保險、失業(yè)保險、生育保險）的保障，這是由于農(nóng)民主要以務(wù)農(nóng)為主，缺乏工人的制度性管理，因此很難建立起完整的、以工資為基準的社會保險制度。但在我國沿海較發(fā)達地區(qū)，傳統(tǒng)農(nóng)村的社區(qū)模式已被打破，逐漸走上工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的道路，這些地方可適當增加社會保障的險種設(shè)置，逐步與城市并軌。

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