新土地管理法土地征收流程大全11篇

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篇（1）

《土地管理法實(shí)施條例》第二十六條規(guī)定，地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗費(fèi)的所有者所有。

安置補(bǔ)助費(fèi)，是國家征收集體土地后，安置被征收單位由于征地造成的多余勞動(dòng)力的補(bǔ)助費(fèi)用。需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給安置單位；不需要統(tǒng)一安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放給被安置人員個(gè)人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險(xiǎn)費(fèi)用。

《土地管理法實(shí)施條例》第二十六條規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有。村集體經(jīng)濟(jì)組織在收到土地補(bǔ)償費(fèi)后，應(yīng)當(dāng)按照《村民委員會(huì)組織法》第十七條的規(guī)定召開村民會(huì)議，在所有具有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部平均分配此款。如不分配給村民，則侵犯了村民的合法權(quán)益，具有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的人員，可單獨(dú)或共同集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會(huì)，要求支付相應(yīng)份額。

二、征地補(bǔ)償款的征收依據(jù)

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第四十七條規(guī)定，征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)；征用城市郊區(qū)的菜地，用地單位應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定繳納新菜地開發(fā)建設(shè)基金。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第二十六條的規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有；需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置的，安置a助費(fèi)支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，由農(nóng)村集體組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給安置單位；不需要統(tǒng)一安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放給被安置人員個(gè)人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險(xiǎn)費(fèi)用。

三、征地補(bǔ)償款的計(jì)算方法

國家建設(shè)依法征用集體土地時(shí)付給被征地者補(bǔ)償所喪失的土地權(quán)利的費(fèi)用。其計(jì)算方法是：

1.征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6～10倍；征用其他土地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市參照征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況具體規(guī)定。屬于有收益的非耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，可按該土地征用前3年平均年產(chǎn)值的3～6倍計(jì)算，征用無收益的耕地不予補(bǔ)償。征用柴山、灘涂、水塘、葦塘、經(jīng)濟(jì)林地、草場、牧場等有收益的非耕地的土地，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為該土地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6～10倍。

2.征用人工魚塘、養(yǎng)殖場、宅基地、果園及其他多年生經(jīng)濟(jì)作物的土地，按鄰近耕地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算。

3.被征用土地的青苗補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。

篇（2）

鶴城區(qū)國土資源執(zhí)法監(jiān)察的現(xiàn)狀及

存在的問題

執(zhí)法環(huán)境不佳。鶴城區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)加速發(fā)展的同時(shí)，城市化進(jìn)程日益加快，對土地的需求也隨之加大。受一些地方政府盲目追求GDP、財(cái)政收入與吸引外資的影響，以及片面的政績觀，一些領(lǐng)導(dǎo)干部不能正確處理依法辦事與發(fā)展經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，一味地追求經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，不注重國土資源的依法和合理利用，甚至個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)還要求國土等職能部門轉(zhuǎn)變管理觀念，強(qiáng)化服務(wù)，在資源保障上無原則地開“綠燈”；在形成國土資源違法事實(shí)后，還往往給國土資源部門的正常執(zhí)法工作設(shè)置障礙，替違法違紀(jì)者開脫。這樣一來，在群眾中造成不良影響，并帶動(dòng)了法制觀念不強(qiáng)的群眾違法用地。

村民違法占地建房現(xiàn)象愈演愈烈。現(xiàn)行的《土地管理法》對非農(nóng)建設(shè)占用耕地的審批權(quán)力高度集中，農(nóng)民建房受地形、經(jīng)濟(jì)、區(qū)位等條件限制，確實(shí)需要占用耕地的，不論數(shù)量多少都必須報(bào)市級以上人民政府審批。由于受規(guī)劃、用地指標(biāo)等因素影響，村民申報(bào)的個(gè)人建房用地不一定能得到批準(zhǔn)。報(bào)批程序繁鎖，報(bào)批時(shí)間過長，往往不能在短時(shí)間內(nèi)得到批復(fù)，客觀上為農(nóng)民違法占用耕地設(shè)置了法律障礙。另一方面，現(xiàn)行的征地體制中，對被征地農(nóng)民的補(bǔ)償過低，無法保障失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生活，《土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定，在征地過程中對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的， 由縣級人民政府協(xié)調(diào)； 協(xié)調(diào)不成的， 由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。征地補(bǔ)償、安置爭議不影響征用土地方案的實(shí)施。可見， 市、縣人民政府既是土地征收者， 又是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的批準(zhǔn)者， 更是爭議的協(xié)調(diào)者， 集運(yùn)動(dòng)員、裁判員于一身， 法律賦予如此權(quán)力， 本身就無法保障土地被征收者的利益。而對土地征收行為不服， 相關(guān)法律法規(guī)至今也沒有賦予被征收者相應(yīng)的救濟(jì)權(quán)。

法律保障欠缺，執(zhí)法效能低下。國土資源執(zhí)法監(jiān)察部門受法律限制影響，客觀上難以提高執(zhí)法效能。根據(jù)《土地管理法》第八十三條規(guī)定，國土資源執(zhí)法部門對土地違法行為只有制止權(quán)，沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)；要對違法建筑拆除或?qū)`法用地恢復(fù)，只能找法院執(zhí)行。一般情況，法院會(huì)以各種理由拒收或是推脫移送的土地違法案件；即便是受理，在申請和法院執(zhí)行過程中，一般的土地違法案件查處起來至少要三個(gè)月，多則半年甚至一年。如此一來，違法建筑基本已建成，結(jié)果往往是收了罰款結(jié)案了事，在一定程度上使土地違法行為人產(chǎn)生了只要交了罰款就算代替辦理合法手續(xù)的錯(cuò)誤觀念，國土執(zhí)法效能長期處于低下狀態(tài)。

執(zhí)法力量不足，人員素質(zhì)有待提高。目前鶴城國土資源執(zhí)法監(jiān)察大隊(duì)共有在職執(zhí)法人員18人，人均需承擔(dān)土地執(zhí)法面積約40平方公里，無法滿足國土資源管理對國土執(zhí)法監(jiān)察工作的需求；且經(jīng)費(fèi)短缺、裝備落后，真正具有從事行政執(zhí)法應(yīng)具備的法律知識(shí)、業(yè)務(wù)素質(zhì)精湛的執(zhí)法人員不多；再加上一年一度的土地礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作沒有充足的專業(yè)性人才做技術(shù)保障，致使執(zhí)法監(jiān)察工作長期處于被動(dòng)和疲于應(yīng)付的局面，執(zhí)法人員不能嚴(yán)格落實(shí)土地動(dòng)態(tài)巡查制度，對土地違法行為不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)制止。

強(qiáng)化國土資源執(zhí)法監(jiān)察的對策及建議

建立聯(lián)合查處機(jī)制、強(qiáng)化聯(lián)合執(zhí)法、落實(shí)轄區(qū)責(zé)任制是搞好國土執(zhí)法監(jiān)察工作的根本。土地的違法成本低，查處成本高，單靠國土資源執(zhí)法監(jiān)察部門一家單兵作戰(zhàn)很難執(zhí)法到位。要改變這一狀況的主要措施就是建立政府牽頭，各職能部門分工參與的聯(lián)合查處機(jī)制，建立和完善國土資源管理部門與上級執(zhí)法監(jiān)察部門以及公、檢、法、紀(jì)檢、監(jiān)察、司法機(jī)關(guān)聯(lián)合辦案的協(xié)調(diào)機(jī)制，強(qiáng)化聯(lián)合執(zhí)法，充分發(fā)揮屬地管理的作用，落實(shí)轄區(qū)責(zé)任制，在當(dāng)?shù)卣慕y(tǒng)一調(diào)度和指揮下，根據(jù)各自職能，通力配合，形成合力，確保違法用地及時(shí)、全面、有效地查處執(zhí)行到位。

嚴(yán)執(zhí)法、強(qiáng)素質(zhì)、抓隊(duì)伍是搞好國土執(zhí)法監(jiān)察工作的保障。國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作需要人去落實(shí)和執(zhí)行，人的各方面素質(zhì)高低決定著執(zhí)法的水平高低。執(zhí)法監(jiān)察人員除了要熟悉國土資源管理有關(guān)的法律、法規(guī)知識(shí)外，還要掌握與之相關(guān)的其他法律、法規(guī)與政策，如民法、刑法、行政處罰法、行政訴訟法、森林法等等。除了掌握相應(yīng)的理論知識(shí)之外，還應(yīng)具備執(zhí)法監(jiān)察的各項(xiàng)業(yè)務(wù)技能，具有較高的語言表達(dá)能力、寫作能力和電腦操作技能，具有獨(dú)立解決問題以及與相關(guān)部門協(xié)同工作的能力。

抓好年度土地礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作是國土執(zhí)法監(jiān)察工作的重點(diǎn)。自2009年度土地礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作在全國范圍開展以來，鶴城區(qū)土地礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和有關(guān)部門的努力和配合下，連續(xù)三年順利通過國土資源部和省國土資源廳的驗(yàn)收，實(shí)現(xiàn)了“零約談”、“零通報(bào)”、“零問責(zé)”的目標(biāo)。但同時(shí)，鶴城區(qū)違法占用耕地現(xiàn)象依然存在“面積大，比例高”，被約談和問責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)也很大；加之土地衛(wèi)片 “6.30”補(bǔ)辦用地手續(xù)和拆除復(fù)墾的整改政策被取消，國土資源“一張圖”管理手段的不斷細(xì)化和完善，致使衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作的挑戰(zhàn)和壓力越來越明顯，形勢越來越嚴(yán)峻。

篇（3）

【關(guān)鍵詞】

土地征收；征收補(bǔ)償和安置；問題；對策

引言

2013~2015年，福建省順昌縣征地事務(wù)所簽訂了45個(gè)項(xiàng)目的征地協(xié)議，共征收集體土地6580畝，發(fā)放征地補(bǔ)償費(fèi)24067萬元。目前，我縣經(jīng)濟(jì)正處在快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化建設(shè)速度加快的時(shí)期，土地征收出現(xiàn)了新的。這些土地的征收滿足了我縣城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)建設(shè)對土地的需求，但由于各種原因所引發(fā)的征地矛盾也日益突出。因此，進(jìn)一步完善土地征收補(bǔ)償安置的政策也迫在眉睫。本文以順昌縣為例，對當(dāng)前征地補(bǔ)償安置工作中存在的問題和對策，進(jìn)行初步的探討。

1征地補(bǔ)償安置的主要做法

1.1嚴(yán)格執(zhí)行征地程序，加大征地政策宣傳力度我縣嚴(yán)格按照《土地管理法》和《福建省實(shí)施中華人民共和國土地管理法辦法》征收土地，在征地前做好征地的宣傳工作，對征收的集體土地，認(rèn)真審查其是否符合土地利用總體規(guī)劃，認(rèn)真做好被征地的面積、地類、權(quán)屬調(diào)查，做到調(diào)查表、實(shí)物、補(bǔ)償?shù)怯浫龑φ铡⑷希嬷徽鞯貑挝唬ㄞr(nóng)戶）聽證權(quán)利，經(jīng)過協(xié)商簽訂《征地協(xié)議書》，并將征地補(bǔ)償費(fèi)依法足額及時(shí)撥付到位，征地經(jīng)批準(zhǔn)后嚴(yán)格實(shí)行征地“兩公告一登記”步驟。

1.2逐步改善被征地農(nóng)民補(bǔ)償、安置及社會(huì)保障的做法在補(bǔ)償方面，根據(jù)《福建省人民政府關(guān)于調(diào)整年產(chǎn)值和征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的通知》（閩政[2011]5號(hào)）精神，我縣從2013年起將耕地年產(chǎn)值提高到1500元/畝。在安置方面，對被征地農(nóng)民生產(chǎn)、生活安置問題，除貨幣補(bǔ)償、養(yǎng)老保險(xiǎn)外，目前我縣在余坊組團(tuán)項(xiàng)目中創(chuàng)新留地安置、自愿入股等安置途徑，在保證被征地農(nóng)民原有生活水平不降低的基礎(chǔ)上，不斷創(chuàng)新安置途徑。在社會(huì)保障方面，近幾年我縣在征地項(xiàng)目中，對涉及耕地且符合社保對象的，建立了《被征地農(nóng)民基本信息表》、《被征地農(nóng)民參加養(yǎng)老保障申請表》、《用地項(xiàng)目涉及失地農(nóng)民社保情況登記表》等臺(tái)賬。截止2016年6月，共計(jì)失地農(nóng)民保險(xiǎn)對象4000余人，已保障2481人，目前正在協(xié)調(diào)社保金的發(fā)放。

1.3確保征地補(bǔ)償費(fèi)足額到位，維護(hù)被征地農(nóng)民的利益近年來，我縣項(xiàng)目建設(shè)征收土地補(bǔ)償費(fèi)用均足額及時(shí)到位，不存在拖欠、截留征地補(bǔ)償款現(xiàn)象。在征地申請時(shí)，要求建設(shè)單位先將不低于50%的征地補(bǔ)償費(fèi)存入縣征地資金專戶，待征地批準(zhǔn)后統(tǒng)一由縣國土資源部門根據(jù)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織提出的被征地農(nóng)民名單和征地補(bǔ)償費(fèi)的分配方案，把應(yīng)該補(bǔ)償給被征地農(nóng)民的部分，直接發(fā)放到位。從2013年起，縣征地事務(wù)所已直接發(fā)放10158.82萬元補(bǔ)償款到被征地農(nóng)民個(gè)人賬戶。

2存在的問題及成因

2.1土地征收程序滯后，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難統(tǒng)一現(xiàn)行的征地程序設(shè)置“征地告知、調(diào)查確認(rèn)、聽證”等環(huán)節(jié)，強(qiáng)調(diào)將擬征地的用途、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑及社會(huì)保障等內(nèi)容以書面形式告知被征地單位和農(nóng)戶，但在實(shí)際工作中實(shí)際效果并不理想，如在聽證環(huán)節(jié)，當(dāng)聽證雙方難以達(dá)成一致意見時(shí)，缺乏有效的辦法加以解決。因此，雖然有聽證設(shè)計(jì)，但被征地戶往往有異議，不少是以上訪的形式要求解決。在現(xiàn)行設(shè)計(jì)中，將征地補(bǔ)償安置方案公告、征地公告設(shè)在土地征收經(jīng)省政府審批之后，這時(shí)集體土地經(jīng)審批其性質(zhì)已轉(zhuǎn)為國有土地；另一方面，如果被征地單位（或農(nóng)戶）對征地補(bǔ)償安置方案不同意，被征地戶不愿交出土地。如果采取行政手段，必然造成不穩(wěn)定因素。被征地農(nóng)民對征地補(bǔ)償安置方案有異議，最重要的就是對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不滿意。由于現(xiàn)行的標(biāo)準(zhǔn)在工作難以執(zhí)行，被征地農(nóng)戶在補(bǔ)償上便“討價(jià)還價(jià)”，以至在我縣城區(qū)及近郊等村的耕地補(bǔ)償價(jià)都在10萬元/畝以上。因此，將征地補(bǔ)償安置公告置于征地審批之后的流程是不符合實(shí)際的。

2.2土地分類在相關(guān)部門中存在不一致，缺乏協(xié)調(diào)性國土部門通常將土地分為建設(shè)用地、農(nóng)用地和未利用地。集體土地征收所涉及的地類一般都在農(nóng)用地、未利用地的范圍，少部分涉及到建設(shè)用地。如，在國土部門的土地分類中，歸類為未利用地或其他土地的地塊，在林業(yè)部門的圖斑上有可能是林地。這樣在征地上報(bào)審批的圖件中，就會(huì)出現(xiàn)地類不一致、面積不相符的情況，其結(jié)果造成被退回重辦，甚至還因該地類為林地導(dǎo)致無法審批。其主要原因是兩部門在有關(guān)地類的劃分上缺乏溝通協(xié)調(diào)，造成不一致。

2.3失地農(nóng)民的社會(huì)保障現(xiàn)狀有待改善

2.3.1失地農(nóng)民社保金偏低根據(jù)《福建省人民政府辦公廳關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障工作的指導(dǎo)意見》（閩政辦[2008]28號(hào)）規(guī)定，失地農(nóng)民養(yǎng)老保障的個(gè)人賬戶資金的籌資規(guī)模應(yīng)不低于18000元，政府補(bǔ)助比例不低于70%。即政府投入的資金為12600元/人。就目前我縣符合失地社保條件的有4000余人，而社保金的籌措只有近2200多萬元。如果對符合條件的對象都設(shè)立社保賬戶，社保金的短缺就顯而易見。自失地農(nóng)民社保工作開展以來，多數(shù)農(nóng)民不愿意自己再掏錢提高比例，因此其賬戶只能是政府投入的12600元。按計(jì)算滿60周歲后，他們領(lǐng)取的養(yǎng)老補(bǔ)助只能在90元/月左右。從保障的長遠(yuǎn)角度來看，這點(diǎn)收入難以保障其生計(jì)。

2.3.2失地農(nóng)民社會(huì)保障金籌措標(biāo)準(zhǔn)偏低根據(jù)《順昌縣人民政府關(guān)于被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障實(shí)施意見（暫行）的通知》（順政綜[2012]92號(hào)）規(guī)定，被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障專項(xiàng)資金的籌措標(biāo)準(zhǔn)為1.22萬元/畝。按此標(biāo)準(zhǔn)征收耕地只按項(xiàng)目中耕地的地類繳交社保金，這時(shí)就會(huì)出現(xiàn)征收耕地的畝數(shù)多，但達(dá)到社保條件的對象少，如神農(nóng)菇業(yè)項(xiàng)目，征收耕地90多畝，符合社保條件的不超過10人。征收耕地的畝數(shù)少，但符合社保條件的對象多，如洋口精尚自動(dòng)化項(xiàng)目，征收耕地170多畝，達(dá)到社保條件的580多人。我縣雙溪街道的城東村、余坊村，洋口鎮(zhèn)的沙墩村，其人均耕地大多數(shù)在0.5~0.4畝/人之間。即使只是征收少量耕地，甚至未征收，其人均耕地就有可能少于全縣農(nóng)業(yè)人口人均耕地30%以下（0.444畝/人）。就目前情況看，全縣達(dá)到失地農(nóng)民社保條件的人數(shù)已有4000多人，但籌措的專項(xiàng)資金只有2200多萬元，缺口仍有2840多萬元，其中還不含免費(fèi)為失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)的費(fèi)用。因此，以耕地1.22萬元/畝的標(biāo)準(zhǔn)來籌資，其標(biāo)準(zhǔn)確實(shí)偏低了。

3對策和建議

3.1改革征地程序，提高征地工作效率省級國土資源主管部門應(yīng)加強(qiáng)調(diào)研全省各地在征地報(bào)批程序方面的可行做法，重新制定集體土地征收流程，將征地補(bǔ)償安置方案公告前置，然后再申請辦理征地報(bào)批及其他手續(xù)，提高征地工作效率，更好的服務(wù)于城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展。

3.2建立健全土地征收的補(bǔ)償安置機(jī)制

3.2.1適當(dāng)擴(kuò)大土地征收補(bǔ)償范圍目前，土地征收補(bǔ)償范圍為土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)和青苗及地面附作物補(bǔ)償費(fèi)。從征地工作實(shí)踐看，應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)大補(bǔ)償范圍。擬將土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)民因征地行為造成的間接損失、失地農(nóng)民的社會(huì)保障納入補(bǔ)償范圍。

3.2.2逐步提高現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)所征地塊的現(xiàn)狀，有區(qū)別地適當(dāng)調(diào)整年產(chǎn)值的基數(shù)。貫徹執(zhí)行《南平市政府關(guān)于調(diào)整耕地年產(chǎn)值和征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的通知》（南政綜[2011]122號(hào)）精神，根據(jù)我縣情況、土地區(qū)位條件、耕地質(zhì)量、以及用地趨勢和現(xiàn)行征地補(bǔ)償價(jià)格差異情況，制定《順昌縣政府關(guān)于調(diào)整耕地年產(chǎn)值和征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的通知》。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)和土地區(qū)位條件、耕地質(zhì)量、土地征收后的用途（經(jīng)營性與公益性相區(qū)分）相掛鉤，對公益性用地如交通、國防、水利、城市基礎(chǔ)設(shè)施等，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可以在“區(qū)片綜合地價(jià)”的高低限之間平衡。

3.2.3改革、探索土地征收補(bǔ)償安置方式在土地征收工作中，除貨幣補(bǔ)償外，應(yīng)進(jìn)一步探索分期貨幣補(bǔ)償方式、入股分紅安置方式、土地交換方式、留地安置方式、社會(huì)保險(xiǎn)方式等，引入司法機(jī)制，豐富農(nóng)民維權(quán)救濟(jì)渠道。

3.2.4完善和健全農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，逐步提高失地農(nóng)民社保金在農(nóng)村集體土地確權(quán)發(fā)證的基礎(chǔ)上，加快推進(jìn)農(nóng)民承包地的確權(quán)發(fā)證工作，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。貫徹執(zhí)行《福建省人民政府辦公廳關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障的補(bǔ)充通知》（閩政辦[2011]12號(hào)）和南平市勞動(dòng)與社會(huì)保障局的要求，將失地農(nóng)民社保金的籌資標(biāo)準(zhǔn)分為省重點(diǎn)和一般項(xiàng)目兩類。屬省重點(diǎn)項(xiàng)目的，其失地社保金籌資標(biāo)準(zhǔn)為1.8萬元/畝；屬一般項(xiàng)目的，其籌資標(biāo)準(zhǔn)為3萬元/畝。適當(dāng)提高標(biāo)準(zhǔn)，即有利保證失地農(nóng)民社保金的足額到位和逐步提高，也有利于抑制企業(yè)浪費(fèi)土地的現(xiàn)象發(fā)生，通過經(jīng)濟(jì)杠桿保護(hù)耕地。

3.3土地分類應(yīng)建立相關(guān)部門協(xié)作的長效機(jī)制為了提高工作效率，加快征收土地的報(bào)批進(jìn)度，服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展，國土部門在核實(shí)被征土地地類時(shí)，應(yīng)先到林業(yè)部門核對；林地部門在確定地類時(shí)，也應(yīng)會(huì)同國土部門核對。把這種工作關(guān)系作為核實(shí)地類的前置條件，沒有經(jīng)過雙方相互核實(shí)的地塊，不能進(jìn)行地類變更。

3.4加強(qiáng)對征地補(bǔ)償款發(fā)放的監(jiān)督，切實(shí)維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益《土地管理法》和《福建省實(shí)施中華人民共和國土地管理法辦法》明確了征地補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)放對象；省政府《關(guān)于加強(qiáng)征地補(bǔ)償管理切實(shí)保護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益的通知》（閩政[2004]2號(hào)），進(jìn)一步明確了市、縣國土管理部門應(yīng)加強(qiáng)征地補(bǔ)償費(fèi)（土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、青功及地上附著物補(bǔ)償費(fèi)）的發(fā)放的監(jiān)管，提出土地補(bǔ)償費(fèi)可由國土部門直接發(fā)放給被征地農(nóng)戶。縣級國土部門應(yīng)根據(jù)被征地單位（村委會(huì)）提供的被征地村民的身份證明，將征地補(bǔ)償費(fèi)及時(shí)足額地直接發(fā)放到農(nóng)民手中。

4結(jié)束語

農(nóng)村征地涉及農(nóng)民切身利益，要以人為本，一切從農(nóng)民的利益出發(fā)，在征地補(bǔ)償安置上最大限度的保障農(nóng)民的合法權(quán)益，確保被征地農(nóng)民當(dāng)前生活質(zhì)量不降低，長遠(yuǎn)生活有保障，讓農(nóng)民切實(shí)分享到經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展、城鎮(zhèn)化、工業(yè)化建設(shè)的成果。

參考文獻(xiàn)

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篇（4）

2土地征收部門征地流程

農(nóng)村集體土地征收往往牽扯到國土部門（即機(jī)構(gòu)改革后的自然資源部門）、建設(shè)部門、委托征地單位、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及村民個(gè)人。以青海省為例，征地工作的開展流程如下。（1）按照《中華人民共和國土地管理法》《土地管理法實(shí)施細(xì)則》和《青海省人民政府關(guān)于公布調(diào)整更新后的青海省征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價(jià)的通知》文件進(jìn)行集體土地征收。（2）進(jìn)行“兩公告一登記”工作，使征收土地公告內(nèi)容和征地補(bǔ)償、安置方案內(nèi)容等接受群眾監(jiān)督，確保征地過程公開透明。（3）在征地過程中聘請有資質(zhì)的評估公司進(jìn)行地面附著物評估工作，確保數(shù)據(jù)真實(shí)有效，并在評估后對評估公司出具的評估結(jié)果進(jìn)行4方（評估公司、被拆遷單位或個(gè)人、村委會(huì)、自然資源部門）簽字確認(rèn)后方可生效，后將評估結(jié)果在征地范圍內(nèi)進(jìn)行公開公示，確保數(shù)據(jù)結(jié)果公開透明。（4）征地過程中按照“一張圖”要求，做好征地面積量算圖，按量算圖簽訂征地協(xié)議。因此，村民土地上的附著物由自然資源部門與村民個(gè)人進(jìn)行商榷后依法補(bǔ)償給村民個(gè)人，村集體土地由自然資源部門與村集體經(jīng)濟(jì)組織對接，按照相關(guān)文件要求將土地補(bǔ)償款發(fā)放至村集體經(jīng)濟(jì)組織賬戶，由村集體經(jīng)濟(jì)組織再依規(guī)定向村民發(fā)放。

3維權(quán)救助途徑探究

土地征收補(bǔ)償費(fèi)分配的實(shí)質(zhì)是集體成員資格的確定問題，因城鎮(zhèn)發(fā)展、人口流動(dòng)等多方面因素，土地征收補(bǔ)償過程中衍生出的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，使征地中集體成員資格的確定尤為重要。部分農(nóng)村婦女選擇通過法律途徑來滿足訴求，但此類農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配糾紛案件能否作為民事案件受理，在不同地區(qū)根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際政策情況，做法各不相同。3.1土地補(bǔ)償款發(fā)放規(guī)定。根據(jù)相關(guān)土地法律，依法征收土地主體為村民委員會(huì)，而非個(gè)人，集體所有權(quán)的主體為集體成員所有。同時(shí)，依據(jù)我國農(nóng)村土地集體所有制性質(zhì)決定，國家征收農(nóng)民集體土地的土地補(bǔ)償款歸屬于被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。征地單位在征收集體土地時(shí)會(huì)將土地補(bǔ)償款一律發(fā)放至村集體賬戶，村民個(gè)人無法直接從征地單位取得土地補(bǔ)償金。3.2探索方向。河北、寧夏、廣東等地都在實(shí)踐中出臺(tái)了一系列法規(guī)政策辦法，對農(nóng)村婦女土地權(quán)益取得了一些新的探索和嘗試，對各地立法和司法機(jī)關(guān)提供了有益借鑒。土地權(quán)益是村民最為重要的一項(xiàng)權(quán)益，解決這一過程中產(chǎn)生的顯性和隱性矛盾需要在實(shí)踐中尋求因地制宜的可行性方法。政策宣講要求深度、廣度，要有針對性地通過多種載體和途徑，在農(nóng)村集體中倡導(dǎo)男女平等的觀念，需進(jìn)一步深入解讀黨和國家的政策法規(guī)，要能夠引導(dǎo)村集體經(jīng)濟(jì)組織在處理爭議事件時(shí)“德法相依”。司法救助倡導(dǎo)因地制宜，立法部門、司法機(jī)關(guān)要進(jìn)一步探索建立可行的法律救濟(jì)措施，積極回應(yīng)農(nóng)村婦女在土地權(quán)益糾紛方面的合理訴求。村規(guī)民俗講求與法相依，監(jiān)督部門要在法律規(guī)定的權(quán)限內(nèi)，做好村集體經(jīng)濟(jì)組織在制定村規(guī)民俗方面的監(jiān)督，確保與現(xiàn)行法律法規(guī)相一致。

篇（5）

【引言】目前土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓稅收問題，存在不公平、不合理現(xiàn)象，這主要是由于在不同程度商對轉(zhuǎn)讓的法律依據(jù)不明，對轉(zhuǎn)讓的規(guī)范程序不清、對轉(zhuǎn)讓標(biāo)的土地使用權(quán)內(nèi)涵范圍和內(nèi)涵價(jià)值不透造成的。在此，筆者對這些情形結(jié)果分門別類地加以闡述和明晰，以求得相應(yīng)的稅負(fù)合法與公平。

一、土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓概念內(nèi)涵及程序

1.1土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的法定特定涵義。

出讓土地使用權(quán)已經(jīng)形成較為規(guī)范的法律體系，其法律法規(guī)主要有《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》、《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》、《房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓管理規(guī)定》，據(jù)此，土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓法律概念是指土地使用者將土地使用權(quán)再轉(zhuǎn)移的行為，包括出售、交換和贈(zèng)送等方式，轉(zhuǎn)讓是按法定的程序和條件進(jìn)行的。這個(gè)概念中，土地使用權(quán)，性質(zhì)是國有，取得類型是出讓。平常所說的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律概念就是如此，全面的描述就是國有出讓土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓。不能把其他類型或性質(zhì)的土地使用權(quán)與之相混淆，而在操作中按雷同程序轉(zhuǎn)讓。對此，國家專業(yè)機(jī)構(gòu)也許對此比較清楚些，但是被管理對象也許含混些。

1.2土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓特定概念的例外。

1.2.1劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的實(shí)質(zhì)。劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓是國有出讓土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的例外，實(shí)質(zhì)是補(bǔ)辦出讓等有償使用手續(xù)或補(bǔ)辦其他體現(xiàn)國有土地使用權(quán)的手續(xù)，與此同時(shí)劃撥土地使用權(quán)本身的價(jià)值也在市場主體之間發(fā)生轉(zhuǎn)移。轉(zhuǎn)讓所涉及的當(dāng)事人有三個(gè)，包括國家、原劃撥土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓者、土地使用權(quán)和所附著不動(dòng)產(chǎn)的受讓者。在此，從劃撥土地使用權(quán)概念和轉(zhuǎn)讓程序的角度予以明晰。

1.2.2劃撥土地使用權(quán)法律概念。根據(jù)《房地產(chǎn)管理法》，土地使用權(quán)劃撥，是指縣級以上人民政府依法批準(zhǔn)，在土地使用者繳納補(bǔ)償、安置等費(fèi)用后將該幅土地交付其使用，或者將土地使用權(quán)無償交付給土地使用者使用的行為。根據(jù)《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，劃撥土地使用權(quán)是指土地使用者通過各種方式依法無償取得的土地使用權(quán)。這里說的無償取得是相對的，相對于國家這一主體而言的，肯定是無償?shù)模鄬τ趪抑獾钠渌麢?quán)利主體，不一定是無償?shù)摹?/p>

1.2.3劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓程序。根據(jù)《房地產(chǎn)管理法》，以劃撥方式取得土地使用權(quán)的，轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院規(guī)定，報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府審批。有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府準(zhǔn)予轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)當(dāng)由受讓方辦理土地使用權(quán)出讓手續(xù)，并依照國家有關(guān)規(guī)定繳納土地使用權(quán)出讓金。以劃撥方式取得土地使用權(quán)的，轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)報(bào)批時(shí)，有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府按照國務(wù)院規(guī)定決定可以不辦理土地使用權(quán)出讓手續(xù)的，轉(zhuǎn)讓方應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院規(guī)定將轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)所獲收益中的土地收益上繳國家或者作其他處理。

按此程序，劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓實(shí)質(zhì)是國家是對受讓方直接或間接實(shí)現(xiàn)所有權(quán)。先行對不動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓方實(shí)施出讓行為，然后再行轉(zhuǎn)讓，就屬于國家對不動(dòng)產(chǎn)受讓方間接實(shí)現(xiàn)土地所有權(quán)；此外，國家可以對不動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓方直接實(shí)施出讓行為而實(shí)施土地所有權(quán)。按照法律法規(guī)規(guī)定可以使用劃撥土地使用權(quán)的受讓主體，可以保留取得方式，但是在法律上，依然是國家行使所有權(quán)，重新以劃撥的方式配置了土地。

1.3集體劃撥土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓。

1.3.1集體劃撥土地使用權(quán)的內(nèi)在涵義。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》，國有土地和農(nóng)民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個(gè)人使用。使用土地的單位和個(gè)人，有保護(hù)、管理和合理利用土地的義務(wù)。集體有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)。在此，使用集體土地的單位和個(gè)人享受的集體土地使用權(quán)，“確定”的行為涵義就是取得的方式為劃撥，就形成了集體劃撥土地使用權(quán)。

1.3.2集體劃撥使用權(quán)轉(zhuǎn)讓前置程序。按照目前的法律制度提供的途徑，并且這樣的途徑在可實(shí)施情況下，先將集體土地征收為國家所有，再按照國有土地出讓和轉(zhuǎn)讓的法律程序進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，從而間接實(shí)現(xiàn)集體劃撥使用權(quán)轉(zhuǎn)讓。這里的轉(zhuǎn)讓實(shí)質(zhì)含義只能是前一主體讓出土地使用權(quán)，后一主體得到使用權(quán)，但前者讓出的土地使用權(quán)與后者得到的使用權(quán)在性質(zhì)和類型上迥乎不同，有時(shí)還可能附帶性出現(xiàn)用途的變更。此過程中，涉及的民事主體有轉(zhuǎn)讓方、受讓方、集體土地所有者、出讓方，另外還有實(shí)施審批行為的行政主體。這里所要提及的是轉(zhuǎn)讓前置程序的例外，就是當(dāng)時(shí)受讓方是符合使用集體土地使用權(quán)的主體時(shí)，實(shí)質(zhì)上就成了純粹地面上建筑物、構(gòu)筑外等的轉(zhuǎn)讓，集體使用權(quán)的被所有者重新予以了相應(yīng)的配置，只須轉(zhuǎn)讓方、受讓方、所有者三方依法合意即可，在受到申請時(shí)，法定的行政主體予以備案，而沒有審批的必要。

1.3.3集體土地所有權(quán)征為國有的方式。集體土地所有權(quán)征為國有，主要有強(qiáng)制性和非強(qiáng)制性兩種方式。征收是屬于強(qiáng)制性的方式，根據(jù)《中華人民共和國物權(quán)法》，為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。同時(shí)根據(jù)《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》，違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國家建設(shè)征用土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令交出土地；拒不交出土地的，申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，以及如此等有關(guān)條款，可以認(rèn)定征收土地具有強(qiáng)制性；征購屬于非強(qiáng)制方式，但法律對征購的概念與實(shí)際應(yīng)用鮮有提及，筆者認(rèn)為，非直接公共利益的需要或非公共利益的需要，將集體所有的土地征為國有的，屬于土地征購行為，屬于較為平等的民事主體關(guān)系行為。

二、對應(yīng)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓程序的計(jì)稅依據(jù)

2.1國有出讓土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓中的計(jì)稅依據(jù)。

根據(jù)《契稅暫行條例》、《契稅暫行條例實(shí)施細(xì)則》及財(cái)政部、國家稅務(wù)總局《關(guān)于契稅征收中幾個(gè)問題的批復(fù)》[財(cái)稅[1998]96號(hào)]規(guī)定，土地使用權(quán)出讓、土地使用權(quán)出售、房屋買賣的計(jì)稅依據(jù)是成交價(jià)格，即土地、房屋權(quán)屬轉(zhuǎn)移合同確定的價(jià)格，包括承受者應(yīng)交付的貨幣、實(shí)物、無形資產(chǎn)或者其他經(jīng)濟(jì)利益。因此，合同確定的成交價(jià)格中包含的所有價(jià)款都屬于計(jì)稅依據(jù)范圍。土地使用權(quán)出讓、土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、房屋買賣的成交價(jià)格中所包含的行政事業(yè)性收費(fèi)，屬于成交價(jià)格的組成部分，不應(yīng)從中剔除，納稅人應(yīng)按合同確定的成交價(jià)格全額加行政事業(yè)性收費(fèi)計(jì)算繳納契稅。所以國有出讓土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)，稅收機(jī)關(guān)和作為協(xié)助執(zhí)行機(jī)關(guān)的國土資源管理部門或出讓人要求土地受讓人提供稅收價(jià)值構(gòu)成依據(jù)時(shí)，主要應(yīng)當(dāng)包括出讓金收據(jù)、轉(zhuǎn)讓前的納稅收據(jù)以及其他一切行政事業(yè)性收據(jù)。在轉(zhuǎn)讓時(shí)，沒有成交價(jià)格或成交價(jià)格明顯偏低，則應(yīng)根據(jù)財(cái)政部、國家稅務(wù)總局《關(guān)于國有土地使用權(quán)出讓等有關(guān)契稅問題的通知》【財(cái)稅[2004]134號(hào)】的要求，征收機(jī)關(guān)可依次按下列兩種方式確定：1、評估價(jià)格：由政府批準(zhǔn)設(shè)立的房地產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)根據(jù)相同地段、同類房地產(chǎn)進(jìn)行綜合評定，并經(jīng)當(dāng)?shù)囟悇?wù)機(jī)關(guān)確認(rèn)的價(jià)格。2、土地基準(zhǔn)地價(jià)：由縣以上人民政府公示的土地基準(zhǔn)地價(jià)。當(dāng)然第二種情況需要稅政機(jī)關(guān)專業(yè)人員熟練完成基準(zhǔn)地價(jià)在具體宗地條件下的價(jià)值轉(zhuǎn)換工作，否則，會(huì)因忽視容積率、時(shí)點(diǎn)、宗地個(gè)別條件等引起的價(jià)值差異而導(dǎo)致稅負(fù)的不公平。

2.2劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓中的計(jì)稅依據(jù)。

根據(jù)財(cái)政部、國家稅務(wù)總局《關(guān)于國有土地使用權(quán)出讓等有關(guān)契稅問題的通知》【財(cái)稅[2004]134號(hào)】，出讓國有土地使用權(quán)的，其契稅計(jì)稅價(jià)格為承受人為取得該土地使用權(quán)而支付的全部經(jīng)濟(jì)利益。先以劃撥方式取得土地使用權(quán)，后經(jīng)批準(zhǔn)改為出讓方式取得該土地使用權(quán)的，應(yīng)依法繳納契稅，其計(jì)稅依據(jù)為應(yīng)補(bǔ)繳的土地出讓金和其他出讓費(fèi)用。已購公有住房經(jīng)補(bǔ)繳土地出讓金和其他出讓費(fèi)用成為完全產(chǎn)權(quán)住房的，免征土地權(quán)屬轉(zhuǎn)移的契稅。

所以國有劃撥土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，其劃撥價(jià)格在轉(zhuǎn)讓方、受讓方之間轉(zhuǎn)移，其交易價(jià)格是計(jì)稅的價(jià)值依據(jù)；但同時(shí)出讓手續(xù)時(shí)發(fā)生了出讓人與受讓人之間的交易行為，計(jì)稅依據(jù)是應(yīng)補(bǔ)繳的土地出讓金加其他出讓費(fèi)用。因此在直接出讓土地使用權(quán)給受讓方的情況下，受讓實(shí)際納稅的計(jì)稅依據(jù)依然是全部土地價(jià)值。如果直接出讓給轉(zhuǎn)讓方，此時(shí)，還沒發(fā)生劃撥土地使用權(quán)價(jià)格的交易，轉(zhuǎn)讓的納稅依據(jù)是應(yīng)補(bǔ)繳的土地出讓金加其他出讓費(fèi)用。直接補(bǔ)辦出讓手續(xù)給轉(zhuǎn)讓方還是受讓方，納稅程序是有所差別的。

2.3集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓中的計(jì)稅依據(jù)。

集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓有兩種情形，一是不符合使用集體土地的受讓者，按照征地前置程序?qū)崿F(xiàn)轉(zhuǎn)讓、受讓行為的，按照上述出讓和轉(zhuǎn)讓程序計(jì)算計(jì)稅依據(jù)，二是符合使用集體的受讓者，按照集體土地使用權(quán)依法另行配置的程序，實(shí)現(xiàn)“轉(zhuǎn)讓、受讓”行為，這個(gè)程序中，因?yàn)槭欠墙灰仔袨椋婪ú粚儆谡鞫惙懂牐灰渍咚岳U納的只是房屋建筑物、構(gòu)筑物、附著物等的契約稅。

三、結(jié)論。

在現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)制度下，涉及土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律、法規(guī)、規(guī)章眾多，法律體系復(fù)雜，形成了不同土地使用權(quán)權(quán)性質(zhì)、類型，其轉(zhuǎn)讓所以適用的法律、法規(guī)和程序比較專業(yè)化，國土資源管理部門必須率先熟練掌握，才能很好的協(xié)助稅政機(jī)關(guān)正確征稅；稅政機(jī)關(guān)只有根據(jù)國土資源管理方面的法律、法規(guī)并結(jié)合稅收的方面法律、法規(guī)、規(guī)章、以及規(guī)范性文件配套適用，才能很好地把握不同的土地使用權(quán)流程的環(huán)節(jié)、弄清交易過程環(huán)節(jié)的計(jì)稅依據(jù)所包含的價(jià)值內(nèi)涵，才能做到納稅與否正確、納稅依據(jù)客觀，體現(xiàn)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓稅負(fù)上的社會(huì)公平。

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篇（6）

一、農(nóng)村與城市土地制度仍然維持著二元性，以及相關(guān)的國家對城市土地一級市場的壟斷現(xiàn)象，造成了經(jīng)濟(jì)的重大扭曲，也刺激了城市以不合理的方式增長

在一個(gè)城市以史無前例的速度增長以及城市與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)越來越整合的年代，中國土地政策的一個(gè)最重要特征卻是對待城市與農(nóng)村土地上的一直絕然分割。這兩類土地受制于不同的權(quán)利體系并由分立的機(jī)構(gòu)和法規(guī)所管理。

作為這一分割的主要結(jié)果是，政府成為農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘型恋氐奈┮恢俨谜撸鼡碛袕霓r(nóng)村獲得土地及將之轉(zhuǎn)換給城市使用者的排他性權(quán)力。在現(xiàn)行法律下，所有土地進(jìn)入城市市場必須首先由城市政府當(dāng)局進(jìn)行強(qiáng)制征用，然后通過幾種方式將之再配置給城市使用者。換言之，在土地轉(zhuǎn)換用途的過程中，不需要在原有的農(nóng)村土地?fù)碛姓吆妥罱K獲得土地的城市新使用者之間進(jìn)行直接交易。無論是土地被作為公共目的、準(zhǔn)公共用途還是明確作為私人使用，都是如此。

這一特征以國際標(biāo)準(zhǔn)來看是非常獨(dú)特的——在世界上沒有一個(gè)主要的市場經(jīng)濟(jì)像中國這樣維持著城市與農(nóng)村在土地權(quán)利、管理與市場上的絕對分割。而且全球趨勢與這一特征正好相反。這些國家日益認(rèn)識(shí)到，隨著城市與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的日益整合、城市的快速增長、人口與資本的流動(dòng)，對土地的區(qū)別對待將是不合時(shí)宜的，其效果是適得其反的。盡管不同類型的土地確實(shí)需要有不同的規(guī)劃方法和程度不一的規(guī)制和經(jīng)濟(jì)干預(yù)，但越來越清楚的一點(diǎn)是，將城市和農(nóng)村土地人為地歸入完全分割的兩類制度體系并不是最好的方式。

近年來，隨著城市化的加速，中國這種區(qū)別對待的做法越來越受到質(zhì)疑。這些關(guān)注可以被分成幾個(gè)基本方面：

1．對農(nóng)村土地使用者的不公正對待。現(xiàn)行做法對農(nóng)村土地所有者和使用者十分不利，因?yàn)樗斐伤麄儾荒芊窒碜约旱耐恋卦诔鞘惺袌鏊a(chǎn)生的增值收益。另一方面，他們也不能將自己的土地直接投放市場。與此同時(shí)，他們所獲得的土地補(bǔ)償只與這些土地被用作農(nóng)作時(shí)的價(jià)值相關(guān)，常常只是其農(nóng)用價(jià)值的若干倍，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于它們在城市被作為他用時(shí)的土地價(jià)值。這種土地收益分享的極大反差所產(chǎn)生的不公平，已經(jīng)日益成為社會(huì)緊張的來源。

2．城市以無效的方式增長。由于可以人為低價(jià)地從農(nóng)村獲得土地，助長了土地更為粗放利用的投資方式。它刺激了對土地的無效利用，包括強(qiáng)調(diào)城市的外延擴(kuò)張，而不是對現(xiàn)有城市空間進(jìn)行更有效利用（這一做法又經(jīng)由現(xiàn)行城市土地制度的特征而得到強(qiáng)化）。在城市周邊對用于房地產(chǎn)和其他商業(yè)開發(fā)的土地的新需求在一定程度上有人為的成分，因?yàn)橛鞋F(xiàn)存的廉價(jià)農(nóng)村土地讓他們垂手可得，將這些土地納入賬下何樂而不為呢！在其他條件不變時(shí)，這一方式使得設(shè)計(jì)和實(shí)施保護(hù)農(nóng)地的措施很難成功。

3．地方政府對通過土地征用獲得收益以及以其補(bǔ)貼基礎(chǔ)設(shè)施投資的過度依賴。現(xiàn)行做法助長了地方政府對土地強(qiáng)制征用的不健康依賴，因?yàn)檎纫揽克@得預(yù)算外收入，也要以此去補(bǔ)貼發(fā)展。

至于受到廣為關(guān)注的預(yù)算外收入的功能，政府的這塊收入取決于土地在轉(zhuǎn)讓給城市使用者時(shí)——它們常常被用作商業(yè)或住宅目的——采取以所謂“市場”（即拍賣）方式出讓的績效。與所征用的土地總面積相比，盡管這部分通過市場出讓的土地比例相對較小（通常只占10%－20%），但它們的出讓仍然是地方政府收入的盈余來源，否則，他們只能主要依賴于中央政府的轉(zhuǎn)移支付和那個(gè)在缺乏財(cái)產(chǎn)稅制下的十分不發(fā)達(dá)的地稅體制。

政府征用的大多數(shù)土地只是扮演了補(bǔ)貼的功能，它們的定價(jià)并未參考城市土地市場價(jià)格，因而不具有增加政府收入的目的。這些土地或者被劃撥給其他政府單位用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，或者以人為的低價(jià)供應(yīng)給工業(yè)使用者，在地區(qū)之間激烈競爭的環(huán)境下，這種方式被地方作為吸引工業(yè)投資者的主要手段。國務(wù)院第28號(hào)文件（《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，簡稱28號(hào)文件，下同）試圖抑制這一做法，旨在尋求阻止地方通過低價(jià)來吸引私人投資的辦法。它敦促地方要建立最低價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，并要對此進(jìn)行檢查。

4．為腐敗創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。現(xiàn)存體制助長了腐敗行為的發(fā)展——特別是，由于支付給農(nóng)民的補(bǔ)償與土地做為城市用地來使用的價(jià)值之間的巨大差額這一事實(shí)，加上從農(nóng)村獲得的土地只有很小一部分采取公開拍賣的方式，以及許多地方的土地管理（包括土地利用規(guī)劃和估價(jià)）缺乏透明度和問責(zé)，因而在土地領(lǐng)域出現(xiàn)大量腐敗就是不可避免的。

簡言之，城市與農(nóng)村土地權(quán)利的截然分割，以及政府在控制土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的一級市場上所起的獨(dú)特作用，對其他重要的土地政策產(chǎn)生了多重影響，并與之相互交織。

二、強(qiáng)制征地與補(bǔ)償措施的不公平

中國的土地征用政策與做法可以從五個(gè)方面來進(jìn)行全面評估：

（一）目的

在中國的法律中，很少有對政府利用強(qiáng)制性征地權(quán)進(jìn)行征地的目的進(jìn)行明確的限制。憲法第10款提出，政府為了“公共利益”有權(quán)征用土地，但是在隨后的法律中沒有對這一概念給出明確的定義，也沒有對其具體范圍進(jìn)行嚴(yán)格限定。相比之下，在大多數(shù)成熟市場經(jīng)濟(jì)中，土地征用法都是在尋求對政府征用權(quán)力設(shè)置一系列條件和范圍限定。在不同國家，到底設(shè)定了哪些條件以及施加了怎樣的限定，存在很大的不同。在有些國家，其法律在公共目的或公共利益的定義下提供了一個(gè)準(zhǔn)許使用土地的清單。在另一些國家，還為這些條目提供了更為明確的辨識(shí)標(biāo)準(zhǔn)和解釋。在大多數(shù)情形下，一個(gè)共同的原則是，政府只有在市場的運(yùn)作不能很好地滿足公共需要時(shí)，才會(huì)動(dòng)用這一非同尋常的權(quán)力。我們也沒有發(fā)現(xiàn)有哪一部法律允許政府視強(qiáng)制性征地權(quán)為一種獲得土地的常規(guī)方式，來達(dá)到明確為純商業(yè)或工業(yè)的目的。

中國這類限制的缺乏，為政府壟斷土地一級市場提供了便利。只要政府是城市新增用地的惟一供應(yīng)者和分割的城市和農(nóng)村土地市場壁壘的惟一仲裁者，給予強(qiáng)制性征用的目的一個(gè)寬泛的可接受的范圍，在某種程度上就是不可避免的。

（二）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

對有關(guān)補(bǔ)償額的不公平的抱怨，常常與支付給農(nóng)村土地所有者的數(shù)額與土地一旦被轉(zhuǎn)為城市使用后的實(shí)際價(jià)值的巨大差額有關(guān)。人們已經(jīng)認(rèn)識(shí)到，土地強(qiáng)制征用后所產(chǎn)生的巨額利潤沒有為失去土地的集體和農(nóng)民所分享。

補(bǔ)償問題的背后是城市與農(nóng)村土地在權(quán)利擁有及它們在市場上的實(shí)現(xiàn)能力方面的差異，這一差異是農(nóng)村和城市土地價(jià)值差異巨大的基礎(chǔ)。盡管現(xiàn)在農(nóng)民在農(nóng)村土地承包法下已享有對土地的巨大利益，從邏輯上講它應(yīng)該是補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)，但它沒有考慮到土地管理法所設(shè)置的補(bǔ)償范式。因此，在缺乏一個(gè)有效市場的情況下，以土地承包法所確立的土地權(quán)利的“價(jià)值”是否能為任何情形下的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提供公正的指導(dǎo)，是不清楚的。

在土地管理法下，土地的價(jià)值是根據(jù)其在城市的位置來確定的，它與補(bǔ)償?shù)哪康臒o關(guān)。相反，補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是與過去三年農(nóng)業(yè)年均產(chǎn)值的倍數(shù)相聯(lián)。在土地被作為商業(yè)用途時(shí)，給農(nóng)民的補(bǔ)償明顯會(huì)低于政府從最終使用者那里獲得的轉(zhuǎn)讓費(fèi)。土地管理法所規(guī)定的目標(biāo)是要確保維持被征地農(nóng)民的現(xiàn)有生活水準(zhǔn)不變。盡管這一目標(biāo)從國際通行做法來看沒有例外，但是考慮到城鄉(xiāng)之間的收入和生活水平差距之大且還在擴(kuò)大，以及這一差距本身有部分還由于城鄉(xiāng)土地市場之間的嚴(yán)重分割而得以強(qiáng)化這一背景，這一目標(biāo)也是有問題的。

（三）補(bǔ)償在集體和農(nóng)民之間的分配

補(bǔ)償及其多少為適當(dāng)?shù)膯栴}由以下事實(shí)而變得復(fù)雜，即在農(nóng)村土地層面，有三個(gè)層次的當(dāng)事人介入：政府、集體和單個(gè)農(nóng)戶。即便補(bǔ)償?shù)臄?shù)額在理論上是適當(dāng)?shù)模策€有一個(gè)這些資金是否能到達(dá)農(nóng)戶手中的重要問題。在實(shí)際操作中，這一補(bǔ)償有很大部分被集體拿走，并被集體用于投資，這些投資也有可能最終為失地農(nóng)民提供了可選擇的就業(yè)機(jī)會(huì)。

作為對現(xiàn)行做法所派生出的困難的回應(yīng)，中央政府了28號(hào)文件來敦促地方政府努力改進(jìn)補(bǔ)償?shù)臓顩r。它旨在尋求將土地補(bǔ)償集中于農(nóng)戶手上。它提出，有關(guān)的政府應(yīng)當(dāng)制定土地補(bǔ)償在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的分配程序，其基本原則是，“土地補(bǔ)償首先要用于被征地農(nóng)戶。”

28號(hào)文還規(guī)定，補(bǔ)償應(yīng)該足額到維持被征地農(nóng)民的原有生活水準(zhǔn)不下降，同時(shí)還要能支付無地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用。如果沒有做到這些，省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)允增加對被征地農(nóng)民的土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)助。如果土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)助的總額盡管達(dá)到了法定上限、但仍然未能保證失地農(nóng)民得以維持其原有的生活水準(zhǔn)的話，當(dāng)?shù)厝嗣裾梢詣?dòng)用土地有償使用費(fèi)來對他們進(jìn)行補(bǔ)貼。不過要注明的是，它只是允許城市地方政府提供更好的補(bǔ)償，它并未要求他們必須這樣去做，盡管有些城市地方政府可能會(huì)作出回應(yīng)，而另一些地方政府卻可能會(huì)不予理會(huì)。

（四）補(bǔ)償因土地的用途或類型而異

與變化相關(guān)的另一個(gè)受關(guān)注的問題是：補(bǔ)償?shù)臄?shù)額是如何決定的，它取決于征地的目的。土地管理法設(shè)置了補(bǔ)償?shù)淖罡呦蓿试S在這一限額內(nèi)有一個(gè)變化幅度。這樣，地方政府在決定不同情形下的補(bǔ)償時(shí)，采用了明顯不同的尺度。在有些情形下，它允許受影響的農(nóng)村社區(qū)與地方政府就補(bǔ)償額進(jìn)行談判，期望以此來避免因補(bǔ)償不當(dāng)在一些地區(qū)已經(jīng)發(fā)生的普遍不滿。在一些情形下，正如第三部分的案例研究所表明的，補(bǔ)償?shù)乃脚c土地的最終使用相聯(lián)系。例如，當(dāng)土地被行政劃撥用于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目時(shí)，將導(dǎo)致補(bǔ)償水平相對較低，而當(dāng)同樣的土地被用做商業(yè)使用時(shí)，其補(bǔ)償就可能較高。一旦補(bǔ)償因征地的目的不同而異時(shí)，公平對待土地?fù)碛姓叩脑瓌t就可能會(huì)變味。

盡管有關(guān)補(bǔ)償?shù)臓幷摯蠖嗉杏谵r(nóng)地上，還有其他一些重要領(lǐng)域也需要予以再審查及在法律上進(jìn)行改革：在城市地區(qū)，早在有土地管理機(jī)構(gòu)之前，土地就已被事實(shí)上的土地占有者合法持有。他們所持有的土地沒有完整的法律文本，當(dāng)他們的土地被征用時(shí)，主要是對其建筑而不是土地（或土地使用權(quán)）進(jìn)行補(bǔ)償；土地管理法沒有明確給出，當(dāng)擁有土地使用權(quán)的城市土地被征用于公共福利時(shí)，其補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)如何；法律只是簡單地表明使用者應(yīng)該得到“合理”補(bǔ)償；有些集體農(nóng)地被農(nóng)村集體組織拿走，且已變成了集體建設(shè)用地，在這種情形下，農(nóng)民獲得的補(bǔ)償一般不超過轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地；有些類型的農(nóng)村土地被明確地排除在土地管理法的標(biāo)準(zhǔn)之外，包括林地和草地；對中、大型的水土保持或水電項(xiàng)目，國務(wù)院設(shè)置的補(bǔ)償水平一般較低，且游離于土地管理法的標(biāo)準(zhǔn)之外。

（五）征地過程

為了確保強(qiáng)制性征地的公平性，或者至少被認(rèn)為是公平的，有必要設(shè)置透明的程序，以允許相關(guān)當(dāng)事人有機(jī)會(huì)參與征地事務(wù)的談判，并讓他們得到相關(guān)的信息。中國1998年修訂的土地管理法比以前有了更高的透明性，它要求地方政府必須將安置計(jì)劃公開，以接受集體組織及生活于被征土地上的農(nóng)民的評議。然而，值得注意的是，它只是發(fā)生于征地已經(jīng)被認(rèn)可之后——沒有明確要求在征地之前要聽取集體或農(nóng)民的建議以及給予他們對建議作出反應(yīng)的機(jī)會(huì)。

2004年，國土資源部了關(guān)于國土資源聽證的新規(guī)定，它要求當(dāng)基本農(nóng)田被轉(zhuǎn)為非農(nóng)使用時(shí)，必須舉行聽證，以及在發(fā)生其他征地情形時(shí)，相關(guān)當(dāng)事人必須被告知：他們有權(quán)在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置方案被認(rèn)可前對其進(jìn)行聽證，且這一聽證必須在向被征地當(dāng)事人發(fā)出通知后的5天內(nèi)舉行。28號(hào)文將這一規(guī)定又向前推進(jìn)了一步，聲明在征地方案被批準(zhǔn)之前，其征地目的、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置措施都應(yīng)當(dāng)告知被征地農(nóng)民，對即將被征土地的現(xiàn)況調(diào)查結(jié)果也應(yīng)得到農(nóng)村集體和農(nóng)戶的確認(rèn)。

簡言之，改進(jìn)征地程序的努力從集體所有者和農(nóng)民方面都已經(jīng)邁出了重要步驟。然而，還有必要對相關(guān)規(guī)定作出進(jìn)一步的修正，更重要的是，有必要對相關(guān)當(dāng)事人——土地所有者和農(nóng)戶進(jìn)行能力建設(shè)，以使他們切實(shí)利用這些程序來保護(hù)自己。

三、農(nóng)民對土地的權(quán)利一直處于相對弱勢，致使他們?nèi)菀自馐懿还降膶Υ纱艘仓萍s了他們參與經(jīng)濟(jì)增長的能力

集體管理者和農(nóng)民在補(bǔ)償分配上的問題必然會(huì)引致更為寬泛的問題——即農(nóng)民土地權(quán)利的繼續(xù)相對弱化。

土地政策在過去20多年變遷的一個(gè)脈絡(luò)是，使農(nóng)民的土地權(quán)利得到不斷增強(qiáng)，因?yàn)檎J(rèn)識(shí)到，確保農(nóng)戶對土地權(quán)利的穩(wěn)定是糧食安全和農(nóng)業(yè)增長的關(guān)鍵條件。農(nóng)村土地承包法的起草及其相關(guān)政策的制定就是在這一原則指導(dǎo)下達(dá)成的。

另一方面，這一原則和愿景迄今還只有部分得到了實(shí)現(xiàn)。農(nóng)民的權(quán)利仍然受到制約，且由于一系列的影響而受到損害，這里面既有權(quán)利實(shí)施的困難也有對權(quán)利本身的重大限制。我們已經(jīng)在強(qiáng)制征地情形中看到了這一點(diǎn)，在確保公正對待相關(guān)土地使用者的程序和法律保障上也常常存在相當(dāng)大的限制，至少在做法上是如此。

這類問題也見于農(nóng)村土地承包法中對土地再調(diào)整的規(guī)定。保護(hù)農(nóng)民免受集體對土地的再調(diào)整所產(chǎn)生的不穩(wěn)定，是新法的一個(gè)核心目標(biāo)——也就是說，再調(diào)整的做法是與新法賦予農(nóng)民的土地權(quán)利不一致的。法律在阻止在大多數(shù)情形下集體對土地進(jìn)行再調(diào)整的做法方面邁出了重要一步。

盡管法律在總體框架上取得了進(jìn)步，但是在權(quán)利保護(hù)方面還是設(shè)置了一些重要的資格條件，由于法律起草上的模糊性和對例外情形的解釋定義過松，這將容許地方在實(shí)際操作中仍然作出大大超出例外情形的規(guī)定。例如，在法律中仍然允許在“特殊情形下”對土地進(jìn)行再調(diào)整。由于這一例外情形的原則可能受到地方青睞，在缺乏對“特殊情形”給出非常明確和狹窄的定義時(shí)，就存在地方將之作出過寬解釋用于支持更為寬泛的土地再調(diào)整的危險(xiǎn)，從而與新法精神所期望和所考慮的目的相違背。

關(guān)于這一點(diǎn)，我們可以再度在征地后的補(bǔ)償分配情形中找到例子。在有些地區(qū)，集體已經(jīng)將“部分集體土地被拿走”作為進(jìn)行再調(diào)整的借口。因此，為了對被征地進(jìn)行補(bǔ)償，集體組織采取的做法是，通通減少村內(nèi)所有農(nóng)戶的土地，而不是專門針對那些受征地影響的農(nóng)民，也沒有考慮他們對土地所作出的任何改進(jìn)或投資。這一做法的危險(xiǎn)性在于，它將繼續(xù)被當(dāng)作農(nóng)村土地承包法下的一種“特殊情形”而予以寬恕，除非受到專門的制止，它將對土地制度的穩(wěn)定性產(chǎn)生損害效應(yīng)。

在關(guān)注農(nóng)民土地權(quán)利的性質(zhì)這一比較大的問題時(shí)，作為其中的一個(gè)分支——單個(gè)農(nóng)民與集體之間的關(guān)系問題，也是如此。由于在集體層面缺乏相對透明和可問責(zé)的治理結(jié)構(gòu)，在集體管理者作出影響農(nóng)民土地權(quán)利的決策時(shí)，承包土地的農(nóng)民也很難確保集體組織的這一決定是否明智。在這一框架下，很顯然會(huì)有濫用權(quán)力和腐敗的可能性。

研究表明，有關(guān)土地管理法和農(nóng)村土地承包法下的農(nóng)民權(quán)利，農(nóng)民對這些權(quán)利的知識(shí)仍然很缺乏。其實(shí)施迄今也沒有建立任何易于利用的流程，以使農(nóng)民可以對任何侵犯他們權(quán)利的行為進(jìn)行抵制，或是以此來挑戰(zhàn)集體土地所有者的行動(dòng)。總體而言，在農(nóng)村土地承包法下發(fā)展詳盡的實(shí)施規(guī)定的進(jìn)展非常緩慢。

四、地方政府對土地轉(zhuǎn)讓收入及土地相關(guān)融資的過度依賴

政府對土地一級市場的壟斷，刺激了地方政府嚴(yán)重依賴土地轉(zhuǎn)讓所形成的收入，用以補(bǔ)充正常的財(cái)政預(yù)算資金和城市擴(kuò)張所需的資金。同時(shí)，地方政府也日益依賴于通過土地儲(chǔ)備方式把征用的土地用作抵押物來獲得銀行貸款。這兩種做法均刺激了地方政府冒著潛在風(fēng)險(xiǎn)去積極征用農(nóng)地，造成城市以不合理的方式增長。

地方政府來自于地方來源的收入有兩個(gè)核心部分。一部分是預(yù)算收入，它是由地方政府從各種費(fèi)、稅形成的收入，其中有部分直接來自于土地和不動(dòng)產(chǎn)。另一部分來自于地方政府的預(yù)算外收入，其中很大一部分與土地及房地產(chǎn)活動(dòng)相關(guān)。

對土地和不動(dòng)產(chǎn)的征稅、收費(fèi)受限于這些稅費(fèi)制度本身的缺陷，且十分復(fù)雜。它們或者只對交易環(huán)節(jié)征收，或者是設(shè)立的固定稅，且常常以成本為基礎(chǔ)進(jìn)行評估，與當(dāng)前的資產(chǎn)市場價(jià)值無關(guān)。因此，它們無法為地方政府提供有力的以資產(chǎn)為基礎(chǔ)的財(cái)產(chǎn)稅。在許多國家，這種以市場價(jià)值為基礎(chǔ)的財(cái)產(chǎn)稅是地方政府財(cái)政收入的主要來源。在中國，考慮到很大部分家庭并沒有對他們所占有的住宅資產(chǎn)支付任何稅，形成這一例外的格局也就不言而喻了。

另一方面，地方政府的預(yù)算外收入非常龐大，且有很大部分來自于土地儲(chǔ)備部門的利潤。在許多情形下，來自這一來源的預(yù)算外收入可能等于甚至超過地方政府的總預(yù)算收入。

國家壟斷土地供應(yīng)，地方政府過度依賴開發(fā)土地獲取財(cái)政收入，使地方政府卷入這一幾無風(fēng)險(xiǎn)、但同時(shí)也是一個(gè)充滿投機(jī)活動(dòng)的領(lǐng)域。地方政府的巨大可能風(fēng)險(xiǎn)包括，他們并不處于決定土地最終需求的位置，他們受制于利率的波動(dòng)，尤其是事實(shí)上地方政府設(shè)置的土地儲(chǔ)備和開發(fā)機(jī)構(gòu)是按土地的“市場價(jià)值”評估所發(fā)生的巨額借貸。駕馭財(cái)產(chǎn)市場的規(guī)則受到地方政府的激勵(lì)而發(fā)生極大扭曲，無論從機(jī)構(gòu)層次還是個(gè)人層次都是如此，它鼓勵(lì)了農(nóng)村/集體土地盡可能地轉(zhuǎn)化為城市/國有土地。

地方政府收入來自于這一領(lǐng)域的收入所具有的潛在易變性，由于影響市場需求的因素一旦發(fā)生重大變化所帶來的這一收入的可持續(xù)性，用于擴(kuò)張的土地資源的有限性，以及利率的波動(dòng)，這些要進(jìn)一步關(guān)注的領(lǐng)域都明顯超出了地方政府的范圍，但對它們的行為卻具有潛在的影響。此外，考慮到盡管財(cái)政預(yù)算資金和預(yù)算外資金要受到檢查與監(jiān)督，但預(yù)算外資金的管理和開支卻缺乏審核和透明度，以上所述的政府行為極其可能風(fēng)險(xiǎn)就是可以理解的了。

五、減低農(nóng)田流失率的困難

城市的快速擴(kuò)張日益加深了對中國農(nóng)田流失的擔(dān)憂。這一擔(dān)憂由于中國的可耕地比例相對小以及國家長期堅(jiān)持承諾要實(shí)現(xiàn)糧食安全而進(jìn)一步加深。

為了回應(yīng)這一趨勢，中央政府對農(nóng)地的轉(zhuǎn)用已采取了一系列限制措施。1995年設(shè)立“基本農(nóng)田”作為需要專門進(jìn)行保護(hù)的農(nóng)田。按照法律，這類耕地最低不得低于可耕地的80%；在某些地區(qū)，基本農(nóng)田已占到農(nóng)地的85%－90%。28號(hào)文重申了不允許將這類土地進(jìn)行轉(zhuǎn)用的嚴(yán)厲措施，即它是不得逾越的“紅線”，并再度強(qiáng)調(diào)了基本農(nóng)田對于中國糧食安全的重要性。

土地管理法（第31－42條）為了對所有農(nóng)田提供保護(hù)，而設(shè)立了控制轉(zhuǎn)用的法律規(guī)定。所有可耕地在用于其他目的時(shí)，必須要有其他類似規(guī)模和質(zhì)量的土地來替代它。不允許有農(nóng)田的凈損失，且只有在符合規(guī)劃指標(biāo)時(shí)農(nóng)田才能轉(zhuǎn)換為其他使用。此外，在以下幾種情形下的征地要得到國務(wù)院的批準(zhǔn)（第45條）：（1）占用基本農(nóng)田；（2）耕地在35公頃或以上；（3）其他土地在70公頃或以上。

農(nóng)田轉(zhuǎn)用的計(jì)劃指標(biāo)是于1997年設(shè)定的，它涵蓋了13年的用地計(jì)劃，直到2010年。指標(biāo)由省級及省內(nèi)各級設(shè)定。但是，在有些省，農(nóng)田轉(zhuǎn)用速度非常之快，有些省及省以下單位已用完了分配給它們的指標(biāo)。超過指標(biāo)的面積要么從其他地區(qū)通過指標(biāo)的交易來補(bǔ)足（允許在省內(nèi)異地平衡但不允許在省之間進(jìn)行指標(biāo)的平衡），要么通過土地整理來補(bǔ)足。土地可以通過破產(chǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、河堤或村邊地的整理來完成。也可以通過將廢地或未利用地投入使用來實(shí)現(xiàn)，其辦法是，權(quán)利持有者在3年內(nèi)未用，其土地將被收回，或通過土地集中的辦法來實(shí)現(xiàn)。

上述做法都在28號(hào)文中被明令禁止，且要嚴(yán)格實(shí)施（“嚴(yán)重的要進(jìn)行調(diào)查和提請?jiān)V訟”）。28號(hào)文將地方政府的最終征地批準(zhǔn)權(quán)予以收回，將之放到省級水平。意在讓沒有直接的經(jīng)濟(jì)利益的一級來決定土地征用的審批。28號(hào)文還力圖確保規(guī)劃的更有效利用，通過嚴(yán)格預(yù)審來阻止那些沒有合適計(jì)劃指標(biāo)的項(xiàng)目上馬，還宣布那些2004年已超過指標(biāo)、又無法交納土地整理費(fèi)的單位，分配給它們2005年的指標(biāo)將被延遲。

政府對農(nóng)田轉(zhuǎn)換實(shí)行從緊的管制的努力源于國家看待這一問題的重要性。留待觀察的是，新近的這些措施在多大程度上是有效的。如果不采取根本改變促進(jìn)現(xiàn)階段城市快速擴(kuò)張的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)結(jié)構(gòu)，就很難抑制各地采取各種規(guī)避管制的措施。

六、土地法律框架不完整

總體而言，中國近些年在界定土地使用者與國家的權(quán)利及責(zé)任方面所進(jìn)行的改革已取得進(jìn)展，盡管是沿著城市土地和農(nóng)村土地兩個(gè)軌道分別進(jìn)行的。1982年的憲法是將中國的土地歸為兩種不同制度體系進(jìn)行管理與利用的起點(diǎn)，它確立了城市土地歸國家所有，而農(nóng)村土地由集體所有。1988年的憲法修正案明確了土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，因此確認(rèn)了土地使用權(quán)可以從土地所有權(quán)中分離出來。

對于農(nóng)村土地，國家強(qiáng)調(diào)的是，通過增強(qiáng)農(nóng)民對其所耕種土地的承包權(quán)的穩(wěn)定性，來刺激生產(chǎn)率的提高、增加投資和促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定。盡管仍然維持著集體所有制的框架，但通過采取一些法律措施還是逐步強(qiáng)化了農(nóng)戶在這一框架下的地位。1998年修訂的土地管理法向單個(gè)農(nóng)戶提供了30年的承包權(quán)，并要求以書寫的、登記文本形式對土地權(quán)利予以確認(rèn)。這一改革經(jīng)由2002年的《農(nóng)村土地承包法》得以加強(qiáng)和深化，這一法律實(shí)質(zhì)上將農(nóng)戶的土地承包權(quán)上升到物權(quán)的地位，按照這一法律，向農(nóng)民提供的這些權(quán)利至少應(yīng)該在30年內(nèi)保持不變，而且它實(shí)質(zhì)上還取消了集體對土地進(jìn)行調(diào)整的權(quán)力，除了幾個(gè)限制性情形外。這一法律還允許合同持有者以其土地權(quán)利進(jìn)行某些交易，同時(shí)它還明確阻止各種專斷或終止合同的不公平做法，以對土地承包人的權(quán)利進(jìn)行更有效的保護(hù)。在城市土地方面，土地由國家所有，不過城市土地使用權(quán)市場的法律基礎(chǔ)已經(jīng)正式確立。新近起草的物權(quán)法草案考慮到要整合迄今已經(jīng)取得的法律進(jìn)展并將之予以擴(kuò)展。現(xiàn)在起草的這部法律一旦被采用，它將是中國邁向通過界定與強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)以支持經(jīng)濟(jì)成長和社會(huì)穩(wěn)定的重要一步。

除了界定和強(qiáng)化土地的產(chǎn)權(quán)外，過去20年的改革也在努力尋求更有效的機(jī)制、激勵(lì)和許可來刺激土地在競爭性使用間的更合理配置。中央政府對于城市快速擴(kuò)張導(dǎo)致農(nóng)地大量流失給予了特別關(guān)注。政府設(shè)置了許多限制土地轉(zhuǎn)用的措施，包括設(shè)定“基本農(nóng)田”作為專門用于土地保護(hù)的比例；在土地管理法中設(shè)置了各種控制措施來確保農(nóng)地不再凈減少；對省級和省以下各級政府設(shè)定農(nóng)田轉(zhuǎn)用的計(jì)劃指標(biāo)。

與此同時(shí)，也得承認(rèn)仍然面臨一些嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，而且要應(yīng)對這些挑戰(zhàn)還受到一些因素的嚴(yán)重制約——比如管理土地的制度和法律框架相互矛盾且支離不全。

1．涵蓋面存在差距。意即，一些重要的活動(dòng)領(lǐng)域缺乏由明確、適當(dāng)?shù)囊?guī)則和程序提供的指導(dǎo)。目前還缺乏一個(gè)規(guī)制土地儲(chǔ)備的框架。無論是對土地儲(chǔ)備部門還是更為一般的金融部門，這都會(huì)造成十分嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)。在《農(nóng)村土地承包法》下，關(guān)于抵押的法律也是不完整和不充分的。《農(nóng)村土地承包法》中的許多表述過于寬泛，缺乏實(shí)施條例。對目前集體建設(shè)用地的現(xiàn)行做法實(shí)質(zhì)上還缺乏一個(gè)法律框架。適用于城市財(cái)產(chǎn)抵押的法律存在混淆和重疊。與此相關(guān)的要關(guān)注的一點(diǎn)是，目前缺乏規(guī)制土地收益權(quán)質(zhì)押貸款的政策和法律。

2．權(quán)利、責(zé)任和權(quán)力的不明晰。由于對負(fù)責(zé)土地管理方面的不同機(jī)構(gòu)在功能上的不明確和不一致，導(dǎo)致不同機(jī)構(gòu)的當(dāng)事人和他們的人在扮演各自角色時(shí)的不確定性。

篇（7）

完善城市土地儲(chǔ)備運(yùn)行模式

一方面，我國政府應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮置換、征用以及收回等手段將城市土地使用控制在政府能夠供應(yīng)的總量范圍內(nèi)，使城市土地在轉(zhuǎn)變?yōu)槭斓刂笤龠M(jìn)入到土地交易市場中。應(yīng)當(dāng)徹底擯棄傳統(tǒng)的那種由原土地使用者直接參與市場交易的模式，這樣一來，就能夠使城市土地的附加值在交易過程中得到極大的提高，同時(shí)也能夠有效提升國家機(jī)關(guān)進(jìn)行城市土地管理的效率。

另外，城市土地儲(chǔ)備的操作流程、運(yùn)營主體等方面都必須要嚴(yán)格依照市場經(jīng)濟(jì)體制的規(guī)律與要求來執(zhí)行。

探索土地儲(chǔ)備彈性機(jī)制

建議在政府儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)中專門成立負(fù)責(zé)市場調(diào)查的部門，進(jìn)一步增強(qiáng)城市土地儲(chǔ)備與出讓的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能。一方面，應(yīng)該調(diào)查了解近期土地市場與房地產(chǎn)市場供求平衡點(diǎn)，在兩者的差額之間通過實(shí)物形式進(jìn)行儲(chǔ)備，從而為城市土地儲(chǔ)備提供強(qiáng)有力的剛性保證；另一方面，應(yīng)該充分考慮房地產(chǎn)市場的周期性與波動(dòng)性給城市土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)產(chǎn)生的影響而制定土地儲(chǔ)備彈性機(jī)制，進(jìn)一步增強(qiáng)城市土地儲(chǔ)備過程中的靈活機(jī)動(dòng)性，從而有效降低城市土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。

建立以政府為主導(dǎo)的管理體系

我國最新修訂的土地管理法草案中確立了政府在我國土地儲(chǔ)備管理體系中的主導(dǎo)地位。應(yīng)當(dāng)納入城市土地儲(chǔ)備管理范圍的土地主要包括以下幾個(gè)方面：第一是依法收回的土地。第二是依規(guī)劃或申請收購的土地（含企業(yè)改制用地）。第三是行使優(yōu)先購買權(quán)取得的土地。第四是已辦理完畢農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收批準(zhǔn)手續(xù)的土地（尤其是經(jīng)營性用地）。第五是其他應(yīng)當(dāng)儲(chǔ)備的土地。對于單位或個(gè)人進(jìn)行土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓及納入年度儲(chǔ)備計(jì)劃或城市改造計(jì)劃范圍內(nèi)的房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)讓前，應(yīng)先行征詢土地儲(chǔ)備中心收購儲(chǔ)備意見。

積極開展多渠道融資

要想改變土地儲(chǔ)備的被動(dòng)局面，資金的長期注入是保證，為此必須開源節(jié)流，在合理規(guī)劃的基礎(chǔ)上，開通更多融資渠道。

一是由市縣人民政府建立土地儲(chǔ)備專項(xiàng)資金。城市財(cái)政按照國有土地使用權(quán)出讓總價(jià)的5%提取土地儲(chǔ)備專項(xiàng)資金。土地儲(chǔ)備專項(xiàng)資金實(shí)行專戶儲(chǔ)存、獨(dú)立核算，專項(xiàng)用于土地儲(chǔ)備。二是繼續(xù)加大融資力度，增強(qiáng)融資的主動(dòng)性、統(tǒng)籌性，減少資金風(fēng)險(xiǎn)。履行土地儲(chǔ)備的貸款主體資格，結(jié)合大型項(xiàng)目建設(shè)，科學(xué)編制融資規(guī)劃與計(jì)劃，確定年度土地收購儲(chǔ)備資金收支預(yù)算和貸款融資規(guī)模保持時(shí)間的連貫性和融資環(huán)節(jié)的順暢性，保持土地收儲(chǔ)政府融資平臺(tái)的良好信譽(yù)。

篇（8）

中圖分類號(hào)：F301 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2012）11-045-03

在我國，農(nóng)地征用制度是指國家出于公共利益的需要，依法將農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜械囊环N制度安排。我國現(xiàn)行的農(nóng)地征用補(bǔ)償制度產(chǎn)生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，對于保障國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)，加快工業(yè)化和城市化，起了巨大的作用，農(nóng)民也作出了巨大的貢獻(xiàn)。雖然后來也進(jìn)行過幾次修訂，補(bǔ)償金額有所提高，但總體上還是以原土地農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的倍數(shù)加以補(bǔ)償，不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求。最明顯的改革措施是2004年11月13日的《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》的相關(guān)內(nèi)容，它肯定了土地對農(nóng)民的社會(huì)保障功能。提高了土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。承認(rèn)了農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，確保土地補(bǔ)償費(fèi)主要用于被征地的農(nóng)戶。對征地補(bǔ)償方式進(jìn)行了重大改革，確定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、重新?lián)駱I(yè)、入股分紅等三種農(nóng)民安置方式。這對于緩解當(dāng)前土地征收中存在的矛盾，平衡政府、用地單位與農(nóng)民之間的關(guān)系，具有非常重要的意義。綜觀我國農(nóng)地征用領(lǐng)域的機(jī)制，全面的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)權(quán)屬與征用程序及流程、各級政府在征地中的職責(zé)及公平正義準(zhǔn)則、縣鄉(xiāng)村三級協(xié)調(diào)分工及利益分配機(jī)理到農(nóng)民在征地中的責(zé)權(quán)利規(guī)定等，均沒有實(shí)現(xiàn)科學(xué)、合理、清晰、明確的運(yùn)作。特別是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)又低于其他性質(zhì)的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，存在的明顯弊端或隱性問題長期沒有得到徹底解決。

一、國家壟斷土地一級市場使征地長期在政府行政強(qiáng)制色彩中運(yùn)行

中國憲法和《土地管理方法》規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以按照法律規(guī)定對土地實(shí)行征用。但一方面沒有明確界定什么是“公共利益”，也未清晰闡述“公共利益”的含義和范疇，對公共利益的規(guī)定過于籠統(tǒng)，導(dǎo)致實(shí)際操作過程中“公共利益”被輕易地?cái)U(kuò)大化。地方政府在土地征用運(yùn)作實(shí)踐中，除國家公益性、重點(diǎn)建設(shè)或服務(wù)項(xiàng)目按照“公共利益”要求進(jìn)行征地外，包括企業(yè)用地等其他范圍的用地，凡涉及占用集體土地的，也一股腦兒地行使國家征地權(quán)和公權(quán)力。甚至不少的地方政府追求短期經(jīng)濟(jì)效應(yīng)或眼前經(jīng)濟(jì)利益而通過農(nóng)地征用大搞經(jīng)濟(jì)開發(fā)，樂此不疲地進(jìn)行權(quán)利尋租行為。另一方面，這樣的法律規(guī)定事實(shí)上從法律的角度明確和保障了國家對農(nóng)村集體土地征用的最終處置權(quán)，有關(guān)政府部門實(shí)際上嚴(yán)格管制著土地的征用，任何單位用地均必須到政府部門辦理嚴(yán)格的審批手續(xù)。而當(dāng)被征用土地的用途、價(jià)格和去向在真正的被征用土地使用主體被邊緣化而被省、市、縣、鄉(xiāng)政府與新的用地主體協(xié)商確定后，土地征用就根本不以被征地農(nóng)民的同意為前提，作為對被征土地?fù)碛屑w所有權(quán)的村一級單位便主要發(fā)揮行政命令的執(zhí)行角色，而不能履行談判角色。村集體經(jīng)濟(jì)組織大會(huì)或農(nóng)民也沒有多少可以影響農(nóng)地征用的決策的能力了。村領(lǐng)導(dǎo)在農(nóng)地征用執(zhí)行過程前后，只有發(fā)揮“模范帶頭”、“說服引導(dǎo)”和“安撫一方”的份兒，但當(dāng)遇到征地補(bǔ)償?shù)母鞣嚼娣峙洳痪扔煞伞⒄呋蛐姓畈拍茉斐傻膯栴}時(shí)，顯然簡單的說服、勸導(dǎo)和安撫已經(jīng)難以起到應(yīng)有的作用。于是容易形成地方政府與農(nóng)民對峙的局面，造成對社會(huì)穩(wěn)定、和諧極為不利的因素，這種博弈主體法律地位的不平等造成的現(xiàn)象或問題長期得不到深入人心的解決或改進(jìn)，在國家全神貫注發(fā)展經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)長治久安的欣欣向榮的大環(huán)境中形成不安定隱患。

二、不清晰的土地產(chǎn)權(quán)界定導(dǎo)致征地補(bǔ)償中利益分配比例的不明確性和隨意性

我國法律規(guī)定，集體土地歸各級農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織共同所有，但并沒有確認(rèn)究竟歸哪一類集體經(jīng)濟(jì)組織所有，且目前我國農(nóng)村缺乏行使集體所有權(quán)的嚴(yán)謹(jǐn)?shù)慕M織形式和程序。農(nóng)村土地至今呈現(xiàn)的所有結(jié)構(gòu)依然是：第一級所有為村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有；第二級所有是村農(nóng)民集體所有；第三級所有是鄉(xiāng)（集）農(nóng)民所有。盡管農(nóng)村土地歸村民小組、村這些集體經(jīng)濟(jì)組織所有，但村民小組、村的土地所有權(quán)是不完全的，通常不得不因行政隸屬的原因而在遇到農(nóng)地征用問題時(shí)服從鄉(xiāng)一級集體經(jīng)濟(jì)組織的安排意見。所謂農(nóng)村土地集體成員共同所有，也實(shí)際上變成了無人所有，或鄉(xiāng)、村干部小團(tuán)體所有，造成集體土地所有權(quán)的虛位或易位。我國目前集體土地所有權(quán)主體的不確定，實(shí)質(zhì)就是產(chǎn)權(quán)不明晰，這就為不合理的農(nóng)地征用留下可乘之機(jī)，進(jìn)而導(dǎo)致了不合理的征地補(bǔ)償。

我國農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)特征是：產(chǎn)權(quán)主體模糊，產(chǎn)權(quán)權(quán)能殘缺，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定性差、流動(dòng)性弱（指單向度的權(quán)屬轉(zhuǎn)移）。農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)實(shí)際上存在不確定性，農(nóng)民持有土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)，但對是否擁有農(nóng)地發(fā)展權(quán)存在很大爭議，本應(yīng)該部分歸屬于私人的產(chǎn)權(quán)混淆于公共領(lǐng)域中，這樣的由于產(chǎn)權(quán)不清晰現(xiàn)狀而產(chǎn)生的博弈的結(jié)果，當(dāng)然農(nóng)民職能是處于“弱勢位置”，于是農(nóng)民的部分利益未被重視就“自然”地被剝奪了。

農(nóng)民集體土地產(chǎn)權(quán)不清，導(dǎo)致土地征用補(bǔ)償費(fèi)分配不公。農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體混亂，導(dǎo)致了土地征用補(bǔ)償費(fèi)分配的糾紛。我國農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，這在《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》等法律中，都有明確的規(guī)定。但是，“集體”究竟是指哪一級，法律規(guī)定則較為模糊。在不涉及利益分配時(shí)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、村委會(huì)、鄉(xiāng)（村）經(jīng)濟(jì)組織都不關(guān)心所有權(quán)主體問題，一旦有土地征用補(bǔ)償費(fèi)下發(fā)時(shí)，大家都爭先恐后地當(dāng)土地所有權(quán)主體，都舉出充足的理由來證明自身的合法主體地位。正是因?yàn)檗r(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的含糊不清，才產(chǎn)生了土地征用補(bǔ)償費(fèi)“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）扣”、“村留”、“鄉(xiāng)（村）經(jīng)濟(jì)組織提”的現(xiàn)象，使得原本就很少的征用費(fèi)到農(nóng)民手中幾乎所剩無幾。而且截留于集體經(jīng)濟(jì)組織之中的土地補(bǔ)償費(fèi)，也無法由作為集體成員的農(nóng)民直接支配，便出現(xiàn)了“人人所有，人人無權(quán)”的現(xiàn)象，加之現(xiàn)實(shí)集體組織對土地征用費(fèi)管理使用不規(guī)范，被少數(shù)幾個(gè)管理者所控制，進(jìn)而被用于發(fā)放工資、獎(jiǎng)金、福利，揮霍浪費(fèi)，甚至是貪污挪用，嚴(yán)重?fù)p害了廣大農(nóng)民的合法權(quán)益。有關(guān)政府部門在將農(nóng)民集體所有的土地征用轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋貢r(shí)，從集體土地中轉(zhuǎn)移了巨額的價(jià)值。從而呈現(xiàn)出征地收益分配的不合理及征地補(bǔ)償費(fèi)在農(nóng)民、集體經(jīng)濟(jì)組織和基層政府之間的分配不合理。雖然這種狀況在近幾年因各地征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的上漲有所好轉(zhuǎn)，即農(nóng)民得到的補(bǔ)償安置費(fèi)用有所提高，但這種分配的比例依然未得到根本的改觀，被征土地的收益分配格局依然大概是：政府占20%～30%，新的用地主體占40%～50%，村級組織占25%～30%，農(nóng)民僅占5%～10%。同時(shí)農(nóng)地征用后的土地增值部分的收益以各種名義或形式流向政府，征地受償主體只能是集體經(jīng)濟(jì)組織而將農(nóng)民排除在外，被征地農(nóng)民只能在集體經(jīng)濟(jì)組織中受償，這顯然有失公平。

從理論上講，農(nóng)民土地的所有權(quán)也應(yīng)該是一種特殊的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，農(nóng)民對自己財(cái)產(chǎn)（土地）也應(yīng)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。但是只因這種產(chǎn)權(quán)關(guān)系的長期不明確，農(nóng)民只能是被動(dòng)地接受這種僵化的征地機(jī)制給他們帶來的他們其實(shí)并不情愿的變化。隨著城鎮(zhèn)化的加快發(fā)展和國家產(chǎn)業(yè)調(diào)整互動(dòng)發(fā)展的深入，農(nóng)民一方面因農(nóng)村和城市收入水平及生活水準(zhǔn)差距的拉大而無法繼續(xù)承受越來越大的征地收益損失，另一方面農(nóng)民也開始越來越強(qiáng)烈地不滿于這種不公平狀況的持續(xù)，于是由此引發(fā)的農(nóng)民和村級經(jīng)濟(jì)組織或政府之間的矛盾日益增多，也日益尖銳，促成了當(dāng)前制約社會(huì)穩(wěn)定和諧的一大消極因素。

三、現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不合理性和不科學(xué)性

在將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地時(shí)，國家對被征地者所受到的損害只是給予一定的補(bǔ)償，我國實(shí)行的是部分補(bǔ)償?shù)脑瓌t。在《土地管理法》對征地補(bǔ)償?shù)囊?guī)定中并沒有區(qū)分公共利益性質(zhì)的征地補(bǔ)償和非公共利益的征地補(bǔ)償，該法第四十七條規(guī)定，征用土地的補(bǔ)償費(fèi)由土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)三大塊組成。依據(jù)《土地管理法》，中國現(xiàn)行的征地補(bǔ)償費(fèi)計(jì)算方式為“產(chǎn)值倍數(shù)法”，即征用土地補(bǔ)償費(fèi)為該土地被征用前3年平均產(chǎn)值的6-10倍，安置補(bǔ)助費(fèi)為該土地被征用前3年平均產(chǎn)值的4-6倍。在實(shí)際工作中，由于年產(chǎn)值不確定，倍數(shù)標(biāo)準(zhǔn)存在較大幅度，政府往往在法定范圍內(nèi)采取下限，不足以使被征地農(nóng)民保持原有的生活水平。而即便按最高補(bǔ)償30倍來算，一畝地平均產(chǎn)值1000元，其全部征地補(bǔ)償費(fèi)也不過3萬元左右。這個(gè)問題在人多地少的地方表現(xiàn)尤為突出。這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)具有較大的不確定性，從而導(dǎo)致了農(nóng)用地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)隨意性較大卻沒有相應(yīng)有效的監(jiān)督監(jiān)控機(jī)制，為部分官員滋生腐敗提供了溫床。現(xiàn)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以土地平均農(nóng)業(yè)年產(chǎn)值的若干倍計(jì)算，只考慮了對土地的農(nóng)產(chǎn)品的補(bǔ)償，沒有充分考慮土地作為農(nóng)民的生產(chǎn)資料和重要社會(huì)保障的價(jià)值，也沒有考慮對農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)的補(bǔ)償，更沒有體現(xiàn)土地利用的潛在價(jià)值，使被征地農(nóng)民難以分享土地利用方式改變帶來的增值，也難以分享經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的成果。這種按照年產(chǎn)值來確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，未體現(xiàn)土地發(fā)生用途轉(zhuǎn)換的巨大增值價(jià)值，更沒有體現(xiàn)土地市場的供求狀況，沒有體現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)的價(jià)值規(guī)律和市場定位的原則，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重偏低。

四、補(bǔ)償安置方式單一

按照現(xiàn)行的補(bǔ)償政策來看，對失地農(nóng)民的安置方式主要采取兩種形式，一種是貨幣安置，另一種是就業(yè)安置，其中以貨幣安置為主。目前，國家對失地農(nóng)民的補(bǔ)償方式通常是一次性的貨幣安置，農(nóng)民在失去土地以后，征地部門將土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)和青苗補(bǔ)償費(fèi)以貨幣的形式一次性支付給農(nóng)民。這種方式的優(yōu)點(diǎn)在于操作簡單，能減輕國土部門和用地單位的安置壓力。但是，由于我國農(nóng)地具有農(nóng)民社會(huì)保障的功能，一次性支付一筆有限的土地補(bǔ)償和安置費(fèi)用，對農(nóng)民的生計(jì)出路缺乏長遠(yuǎn)考慮。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，二、三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)，失地農(nóng)民較易通過自謀職業(yè)來解決自己的生計(jì)。但是，在一些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，失地農(nóng)民在補(bǔ)償金用完后，連最基本的生活都無法正常維持，給社會(huì)的安定帶來不穩(wěn)定因素。就業(yè)安置是指地方政府或用地單位依據(jù)征地?cái)?shù)量有比例地安排“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人員就業(yè)。這是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期存延的一種老辦法，現(xiàn)時(shí)期實(shí)施起來困難加大。有些單位為了取得政府的安置補(bǔ)償費(fèi)，就先安排一部分失地農(nóng)民就業(yè)，等拿到政府補(bǔ)貼后，就將其解雇。隨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型和現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，企業(yè)有用工的自由，而我國農(nóng)村人口素質(zhì)不高，文化程度低、勞動(dòng)技能少，缺乏市場競爭力，即使再就業(yè)，也面臨著很大大的下崗風(fēng)險(xiǎn)。之前的招工就業(yè)安置在實(shí)踐中已失去了意義和作用。現(xiàn)行征地機(jī)制未考慮中國二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下農(nóng)民社會(huì)保障問題。中國農(nóng)村土地承載著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和農(nóng)民社會(huì)保障的雙重功能，而且隨著人口的增加，正在顯示出“保障重于生產(chǎn)”的特征。失去土地的農(nóng)民，在沒有任何保障的條件下尋找就業(yè)機(jī)會(huì)，加大了就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和就業(yè)成本。

五、征地過程缺乏透明度

按照《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定：有關(guān)部門批準(zhǔn)征地要有公告程序，在征地前給于農(nóng)民知情權(quán)與參與權(quán)。但在實(shí)際的操作中很少遵循，缺乏應(yīng)有的透明度。不少地方征用土地不能做到公開透明，不注意或根本就不聽取農(nóng)民的意見，不做深入細(xì)致的工作，只強(qiáng)調(diào)征地具有強(qiáng)制性，方式簡單粗暴。由于我國長期城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，再加上自身知識(shí)文化素質(zhì)的限制，農(nóng)民一直處于弱勢地位。一些地方政府或者因熱衷于增加地方財(cái)政收入，或者因在征地過程中取得了不小的個(gè)人收益，大量征地，甚至在農(nóng)民沒有發(fā)言權(quán)的情況下，將其土地低價(jià)處理了。有些地方甚至采取未批先征，不征就占的方法，將農(nóng)民趕離土地，然后由政府出讓。土地預(yù)征導(dǎo)致政府征地行為更加隨意、土地資源浪費(fèi)、腐敗機(jī)會(huì)增多、政府與農(nóng)民利益關(guān)系激化，進(jìn)而導(dǎo)致社會(huì)不穩(wěn)定。

六、結(jié)語

我國城鎮(zhèn)化的建設(shè)雖然如火如荼，但因長期以來，城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中的征地補(bǔ)償一直不能實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民滿意的生計(jì)和發(fā)展，造成了城鎮(zhèn)化率較高與失地農(nóng)民生存和發(fā)展質(zhì)量參差不齊且改善不佳的狀況，制度安排不到位、市場經(jīng)濟(jì)在征地補(bǔ)償中體現(xiàn)不完全、農(nóng)民的弱勢地位的改善沒有真正提到應(yīng)有的高度等是造成這種現(xiàn)象的主要體制背景和原因。在改革開放已經(jīng)深入推進(jìn)30多年的今天，應(yīng)該像其他經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域的改革開放一樣，進(jìn)一步大膽解放思想、拓寬思路，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地征用補(bǔ)償?shù)目茖W(xué)合理運(yùn)行，使得我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)地征用問題得到有效的解決，失地農(nóng)民的生計(jì)得到合理改善，并啟發(fā)或促進(jìn)“三農(nóng)”問題的持續(xù)改進(jìn)和解決。

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篇（9）

近年來，縣國土資源局在縣委、縣政府和上級國土資源部門的領(lǐng)導(dǎo)下，在貫徹實(shí)施土地管理法律法規(guī)、開展宣傳教育、做好規(guī)劃修編前期工作、加強(qiáng)土地征收和用地審批管理、節(jié)約集約利用土地、查處土地違法案件等方面做了大量工作，取得了一定成效。

(一)土地法制觀念逐漸增強(qiáng)。近年來，縣國土資源局以開展各種宣傳日活動(dòng)為載體，利用各類媒體，運(yùn)用多種形式，宣傳土地管理法律法規(guī)和政策，營造土地管理的社會(huì)氛圍。通過學(xué)習(xí)宣傳教育，一定程度上增強(qiáng)了廣大干部群眾的法制觀念和依法用地意識(shí)，為依法行政創(chuàng)造了較好的社會(huì)環(huán)境。

(二)土地規(guī)劃修編工作有序開展。一是做好規(guī)劃局部調(diào)整工作。根據(jù)有關(guān)政策規(guī)定，做好建設(shè)項(xiàng)目占用非耕地的規(guī)劃局部調(diào)整工作，先后向省里上報(bào)了10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的40多個(gè)建設(shè)項(xiàng)目用地的規(guī)劃局部修改，批準(zhǔn)修改總面積1700畝;完成永安、現(xiàn)代工業(yè)集聚區(qū)的600畝非耕地項(xiàng)目的規(guī)劃局部修改基礎(chǔ)工作。二是做好新一輪土地利用總體規(guī)劃修編前期工作。完成了第二次土地調(diào)查工作，摸清農(nóng)村土地和城鎮(zhèn)地籍的基本情況，為規(guī)劃修編打下基礎(chǔ)。根據(jù)上級的統(tǒng)一部署，開展規(guī)劃大綱編制工作，及時(shí)上報(bào)省市審批。開展調(diào)查研究，加強(qiáng)與有關(guān)部門聯(lián)系，做好規(guī)劃銜接相關(guān)工作。開展規(guī)劃基數(shù)轉(zhuǎn)換工作，已完成了基數(shù)轉(zhuǎn)換的外業(yè)核實(shí)，正在開展數(shù)據(jù)的室內(nèi)分析處理。

(三)土地征收、收儲(chǔ)和用地審批管理進(jìn)一步規(guī)范。一是加強(qiáng)土地征收和收儲(chǔ)工作。根據(jù)縣政府的征地工作要求，按照征地程序，做好征收土地方案公告、征地補(bǔ)償安置方案制定等相關(guān)工作，進(jìn)一步規(guī)范征地行為;制定了新的土地征收區(qū)片綜合價(jià)，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。加大土地收儲(chǔ)力度，對全縣各類土地進(jìn)行梳理，將29宗土地列入收儲(chǔ)計(jì)劃，做好工藝品城轉(zhuǎn)角、蒲司灣等地塊的收儲(chǔ)工作。二是向上爭取用地指標(biāo)。做好低收入農(nóng)戶創(chuàng)業(yè)就業(yè)園項(xiàng)目等重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的包裝工作，積極向上爭取用地指標(biāo);通過農(nóng)居點(diǎn)整理、建設(shè)用地復(fù)墾,獲得省核撥指標(biāo)99.9畝，保障重點(diǎn)急需項(xiàng)目的用地需要。三是做好用地審核報(bào)批工作。20*年以來，共辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用報(bào)批2257畝，其中工業(yè)用地1257.8畝，農(nóng)房報(bào)批546.1畝。特別是設(shè)立縣國土資源局工業(yè)園區(qū)分局，抽調(diào)業(yè)務(wù)人員，統(tǒng)一受理、全程代辦園區(qū)工業(yè)用地報(bào)批有關(guān)事項(xiàng)，取得了明顯效果。四是重視解決農(nóng)村村民建房問題。做好農(nóng)村土地綜合整治的服務(wù)指導(dǎo)工作，制定出臺(tái)有關(guān)實(shí)施細(xì)則，簡化用地審批手續(xù)，減免有關(guān)費(fèi)用，有效推進(jìn)農(nóng)民住房改造工作。

(四)土地節(jié)約集約利用工作取得進(jìn)展。一是加強(qiáng)政策引導(dǎo)。在“服務(wù)工業(yè)、推進(jìn)項(xiàng)目”百日行動(dòng)中，對全縣工業(yè)用地進(jìn)行普查，分析用地現(xiàn)狀，起草和參與了關(guān)于加強(qiáng)建設(shè)用地批后管理、盤活存量建設(shè)用地、清閑促產(chǎn)等方面的文件，從政策上深化節(jié)約集約利用土地工作。二是做好建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審。已完成了35省道西段工程等省級重點(diǎn)項(xiàng)目用地預(yù)審和8個(gè)一般項(xiàng)目的用地預(yù)審工作，預(yù)審用地總面積20*畝。三是探索盤活存量閑置用地。對1999年以來全縣已農(nóng)轉(zhuǎn)用而未供的6600多畝土地、已供未用的500多畝閑置土地、低效利用的600畝空閑土地，分析原因，進(jìn)行分類分步處置，促進(jìn)建設(shè)用地資源再利用，提高土地利用效率。

(五)一些土地違法違規(guī)案件得到查處。一是加強(qiáng)土地巡查。提請縣政府出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國土資源管理工作的意見》，層層落實(shí)土地巡查監(jiān)管責(zé)任，明確縣、鄉(xiāng)、村三級土地日常監(jiān)管工作職責(zé)和任務(wù)。20*年以來，共開展土地執(zhí)法監(jiān)察動(dòng)態(tài)巡查1300人次，發(fā)現(xiàn)制止違法用地896件。二是查處各類土地違法案件。通過開展衛(wèi)星遙感執(zhí)法檢查、土地百日行動(dòng)、違法違規(guī)隱漏案件查處等活動(dòng)，共立案查處違法違規(guī)案件241件，涉及土地面積4924.5畝，拆除各類違法建筑485間(處)，面積11.7萬平方米，給予黨政紀(jì)處分或追究刑事責(zé)任32人。三是做好土地工作。建立健全工作責(zé)任制，落實(shí)各項(xiàng)工作制度，加強(qiáng)接訪、處訪工作。20*年以來，共接待群眾來訪800人次，受理涉土問題來信897件，省市交轉(zhuǎn)辦125件，對這些件基本上都認(rèn)真給予辦理回復(fù)。

二、存在的主要問題

雖然這幾年縣國土資源局土地管理工作取得了一定的成績，但由于我縣土地歷史問題積累多年，各種新舊矛盾交織，存在的困難和問題很多，具體表現(xiàn)在：

(一)法制宣傳還不夠廣泛深入。從調(diào)查情況看，土地法律法規(guī)和政策宣傳工作的廣度和深度還不夠，缺少持續(xù)有效的宣傳，廣大干部群眾對有關(guān)內(nèi)容了解不多，致使一些群眾土地法制意識(shí)淡薄，受利益驅(qū)動(dòng)，違法占地建房的現(xiàn)象較多。同時(shí)，縣國土資源局對自身職能及工作流程宣傳不夠，透明度不高，群眾對辦理用地手續(xù)程序仍不十分了解。

(二)土地利用總體規(guī)劃亟需修編。一是上一輪土地利用總體規(guī)劃編制欠科學(xué)，一些地塊性質(zhì)定位不切合實(shí)際，許多農(nóng)保地與實(shí)地現(xiàn)狀不符，農(nóng)保率偏高，一些重大項(xiàng)目用地缺乏規(guī)劃保障，較大程度上制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。二是規(guī)劃的指導(dǎo)性和操作性不夠強(qiáng)，土地利用總體規(guī)劃與相關(guān)綜合性規(guī)劃銜接不夠，不能很好地控制和引導(dǎo)用地，影響了項(xiàng)目落地，也導(dǎo)致規(guī)劃變動(dòng)存在隨意性，由此帶來一系列新問題。三是城鄉(xiāng)建設(shè)用地需求與新增建設(shè)用地空間矛盾突出，建設(shè)用地空間拓展艱難，客觀上成為土地規(guī)劃修編的一大難題。

(三)土地征收收儲(chǔ)和用地審批管理不夠到位。一是土地征收困難。隨著土地資源的不斷升值，征收土地涉及利益調(diào)整越來越大，加上國家對土地的管理越來越嚴(yán)，征收土地所面臨的矛盾和阻力也越來越大。在征地過程中，由于群眾思想工作問題、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題、被征地農(nóng)民社會(huì)保障問題等原因，導(dǎo)致征地工作難度很大，有的地塊(如后里吳村)批準(zhǔn)后卻無法進(jìn)場。二是土地收儲(chǔ)進(jìn)展緩慢。多年來土地收儲(chǔ)工作是我縣的薄弱環(huán)節(jié)，辦法措施不多，實(shí)際收效不大，土地儲(chǔ)備中心未真正發(fā)揮作用，后續(xù)儲(chǔ)備數(shù)量匱乏，用地保障嚴(yán)重不足。三是用地審批效率不高。用地審批環(huán)節(jié)多，涉及多個(gè)部門，工作量大，報(bào)批時(shí)間長，造成建設(shè)用地不能及時(shí)到位。

(四)土地節(jié)約集約利用率較低。一是建設(shè)用地供地率低。由于許多項(xiàng)目前期工作不充分、各類待開發(fā)用地缺乏統(tǒng)籌安排、征地難到位等原因，導(dǎo)致建設(shè)用地供地率低下。20*、20*年，全縣的供地率分別為12.9%、1.96%，2009年上半年僅為0.11%，20*年至今全縣仍有已轉(zhuǎn)未供土地3500多畝，指標(biāo)浪費(fèi)嚴(yán)重。二是建設(shè)用地閑置現(xiàn)象突出。由于對土地批后利用缺乏跟蹤監(jiān)管，不少企業(yè)節(jié)約集約利用土地的觀念不強(qiáng)，閑置和粗放型利用土地現(xiàn)象不同程度存在，擅自改變土地用途的行為也時(shí)有發(fā)生。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我縣建設(shè)用地平均每畝稅收只有9萬多元，為全市的70%左右，產(chǎn)出率相當(dāng)?shù)汀Ｍ瑫r(shí)，一些效益好的企業(yè)急需用地?zé)o法解決，靠租借廠房或內(nèi)部挖潛進(jìn)行生產(chǎn),嚴(yán)重影響企業(yè)的發(fā)展壯大。三是農(nóng)村土地利用率低。農(nóng)村建房缺少規(guī)劃引導(dǎo)，布局散亂，管理不到位，導(dǎo)致一方面農(nóng)村缺房戶建房艱難，另一方面，占用耕地建房、少批多占和“一戶多宅”的現(xiàn)象得不到有效控制。

(五)土地執(zhí)法監(jiān)察有待進(jìn)一步強(qiáng)化。一是違法占地案件居高不下。20*年12月至20*年9月，我縣違法用地面積占新增建設(shè)用地總面積的比例高達(dá)92.6%，20*年被省里列為衛(wèi)星遙感監(jiān)控縣，進(jìn)行重點(diǎn)整改。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，20*年起，城區(qū)違法占地建房出現(xiàn)反彈，新增違法建房達(dá)600多間。二是執(zhí)法監(jiān)管力度不夠。土地管理缺乏健全有效的監(jiān)管機(jī)制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村對土地日常監(jiān)管的主動(dòng)性和積極性不高，還沒有形成整體監(jiān)管合力;執(zhí)法力度不夠，對違法占地的查處缺乏有效的措施和手段，部分地方違法用地屢拆屢發(fā)、屢禁不止，沒有從根本上得到遏制。三是土地歷史遺留問題突出。各類問題遲遲未能得以有效破解，嚴(yán)重影響了我縣土地管理秩序。四是土地問題突出。涉土案件占全縣的量達(dá)30%，呈現(xiàn)數(shù)量持續(xù)增加、行為更為激烈趨勢，違規(guī)越級訪、集體訪、上省進(jìn)京訪屢屢發(fā)生，嚴(yán)重影響了仙居的整體形象。20*年，我縣曾連續(xù)兩個(gè)月進(jìn)入省國土資源廳受理的積分排名前五位，極大影響了我縣建設(shè)用地報(bào)件及規(guī)劃調(diào)整工作。五是執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)需要進(jìn)一步加強(qiáng)，整體素質(zhì)有待進(jìn)一步提高。

(六)財(cái)務(wù)收支管理問題較多。從審計(jì)部門的財(cái)務(wù)收支審計(jì)情況看，縣國土資源局在編制管理、內(nèi)部管理、財(cái)務(wù)管理、資產(chǎn)管理等方面存在的問題較多，有的問題較為嚴(yán)重。

三、幾點(diǎn)建議

土地問題是事*發(fā)展的根本問題。嚴(yán)格土地管理，是全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的長遠(yuǎn)之計(jì)，也是維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的當(dāng)務(wù)之急。當(dāng)前，必須牢牢抓住土地這個(gè)根本問題，竭盡全力管好土地，想方設(shè)法用好土地。

(一)著力營造良好社會(huì)氛圍。土地是民生之本、發(fā)展之基，是仙居經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的命脈。縣國土資源局要牢固樹立科學(xué)發(fā)展觀，充分認(rèn)識(shí)嚴(yán)格土地管理的極端重要性，進(jìn)一步堅(jiān)定管好土地的信心和決心;要采取各種形式，通過多種途徑，廣泛深入宣傳土地法律法規(guī)和國情國策，提高宣傳教育的針對性和實(shí)效性，增強(qiáng)廣大干部群眾的土地法制觀念，努力在全社會(huì)形成保護(hù)耕地、依法用地的良好氛圍;要大力宣傳國土資源部門的職能職責(zé)、公開服務(wù)內(nèi)容和辦事流程，增強(qiáng)政策透明度。

(二)著力做好新一輪土地規(guī)劃修編工作。土地利用總體規(guī)劃是實(shí)施土地用途管制、調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)布局和嚴(yán)格依法管地的基本依據(jù)。一要繼續(xù)做好前期準(zhǔn)備工作。要以新一輪土地利用總體規(guī)劃修編為契機(jī)，深入開展調(diào)查研究，全面掌握土地利用情況;加強(qiáng)對今后土地需求和供給的預(yù)測分析，為開展空間布局提供科學(xué)依據(jù);密切與省市國土資源部門的聯(lián)系，抓緊推進(jìn)規(guī)劃修編相關(guān)工作。二要認(rèn)真做好規(guī)劃修編調(diào)整工作。要積極調(diào)整規(guī)劃，包裝項(xiàng)目，優(yōu)化項(xiàng)目布局，拓展用地空間;著眼長遠(yuǎn)謀劃，統(tǒng)籌安排規(guī)劃期內(nèi)各類用地，定性定量到地塊，努力留足用地空間;加強(qiáng)與相關(guān)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的聯(lián)系，充分聽取各方意見，積極做好與相關(guān)規(guī)劃的銜接工作，增強(qiáng)規(guī)劃的前瞻性、科學(xué)性和指導(dǎo)性。三要強(qiáng)化規(guī)劃實(shí)施管理。嚴(yán)格按照規(guī)劃控制用地，根據(jù)形勢發(fā)展需要，依法修改和調(diào)整規(guī)劃，維護(hù)規(guī)劃嚴(yán)肅性、權(quán)威性。

(三)著力加強(qiáng)土地征收收儲(chǔ)和用地審批管理。一要加大土地征收工作力度。要加強(qiáng)政策宣傳，充分做好被征地農(nóng)民的思想工作;進(jìn)一步完善征地工作制度，嚴(yán)格履行征地程序，規(guī)范征地行為;研究解決好被征地農(nóng)民合法權(quán)益保障問題，完善征地補(bǔ)償辦法，實(shí)行征地補(bǔ)償費(fèi)統(tǒng)一支付，做好土地征收補(bǔ)償安置工作。二要切實(shí)加強(qiáng)土地收儲(chǔ)工作。要認(rèn)真執(zhí)行土地儲(chǔ)備實(shí)施辦法，進(jìn)一步規(guī)范土地收儲(chǔ)行為;充分發(fā)揮收儲(chǔ)中心的作用，落實(shí)土地儲(chǔ)備基金，實(shí)施存量土地收購儲(chǔ)備，增強(qiáng)對土地市場的調(diào)控力度，特別是對城區(qū)小宗土地，要注重儲(chǔ)備中心的收儲(chǔ)調(diào)控作用，防止土地零星推向市場而影響城市發(fā)展品位。三要提高用地審批效率。進(jìn)一步改革管理機(jī)制，優(yōu)化審批程序，簡化用地審批流程，縮短審批時(shí)限，提高用地預(yù)審、報(bào)批效率。特別是要提高農(nóng)村建房審批效率，加快推進(jìn)農(nóng)民住房改造工作。

篇（10）

在現(xiàn)行的《土地管理法》中，國有建設(shè)用地使用權(quán)可自由出讓，但集體建設(shè)用地，其中包括宅基地、公益性公共設(shè)施用地和經(jīng)營性用地不能出讓和抵押。然而，一方面，土地征用制度的漏洞逐漸顯現(xiàn)出來。政府低價(jià)從農(nóng)民手中收購?fù)恋兀ㄟ^“招―拍―掛”的形式，把土地炒到天價(jià)，從而獲得高額報(bào)酬，農(nóng)民卻并沒有從土地的增值價(jià)值中獲得實(shí)惠；另一方面，通過宏觀調(diào)控的方式抑制房價(jià)的呼聲越來越高。因此，逐漸放開農(nóng)地入市政策，允許集體建設(shè)用地直接入市，是推進(jìn)我國土地征用制度改革必不可少的措施。2015年中央1號(hào)文件提出，要加快引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)，推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)。這一舉措旨在通過市場化手段，激活被長期壓抑的土地、資金等生產(chǎn)要素，優(yōu)化土地資源配置效率，促進(jìn)農(nóng)地入市的發(fā)展。本文將從金陵村跨縣出讓用地指標(biāo)，直接拍賣集體建設(shè)用地的改革措施出發(fā)探討其農(nóng)地入市的發(fā)展過程，并總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，提出相關(guān)問題和建議。

一、金陵村二組農(nóng)地入市的現(xiàn)狀

四川省都江堰市天馬鎮(zhèn)金陵村二組，共有78戶300多人，占地總面積達(dá)282.4畝。當(dāng)?shù)乩习傩帐杖雭碓粗饕糠N地，沒有工業(yè)或農(nóng)業(yè)上的大型支柱產(chǎn)業(yè)。百姓的舊宅占地面積大，但房屋大多破舊，居住條件較差。外出務(wù)工人員較多，承包地大多閑置或贈(zèng)予他人耕種。由此一來，該村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，土地資源配置效率較低。

2008年汶川地震，金陵村屬重災(zāi)區(qū)之一，房屋受損嚴(yán)重，對重建工作提出了嚴(yán)峻的考驗(yàn)。災(zāi)后重建過程中，大多數(shù)村民缺少資金重建住房。金陵村二組組長積極爭取到了整理土地出讓指標(biāo)的試點(diǎn)機(jī)會(huì)。本組村民和外組村民自愿整理出土地150多畝，其中安置小區(qū)金陵花園僅占地40多畝，節(jié)約出110畝集體建設(shè)用地。農(nóng)民住進(jìn)了漂亮牢固的新房，并將原有的房屋拆掉復(fù)墾為耕地。為了金陵村二組未來經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和增加收入來源，組長決定僅賣掉節(jié)約出的110畝集體建設(shè)用地中的約76畝地，以15萬元/畝的價(jià)格賣給成都市溫江區(qū)用于還債，剩下的約34畝用地指標(biāo)借成都市進(jìn)行集體建設(shè)用地直接入市拍賣的試驗(yàn)機(jī)會(huì)在成都市產(chǎn)權(quán)交易所公開掛牌出讓。這塊地以44.2萬元/畝的價(jià)格成功出讓，土地使用權(quán)出讓期限40年，土地將用于發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老。在金陵村實(shí)現(xiàn)農(nóng)地入市的過程中，合法擁有建設(shè)用地使用權(quán)的農(nóng)戶和村組集體聯(lián)合，與有意的社會(huì)投資方締約，在確保先為農(nóng)戶修建住房的前提下，允許投資方在集體建設(shè)用地上，從事符合規(guī)劃的投資、建設(shè)和經(jīng)營活動(dòng)。這與十七屆三中全會(huì)的土地制度改革綱領(lǐng)相一致。

二、金陵村農(nóng)地入市經(jīng)驗(yàn)

（一）合理分配入市收益，全面保障農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)益

災(zāi)后，農(nóng)民不僅住進(jìn)了寬敞明亮的新家，土地流轉(zhuǎn)收益中扣去各種稅費(fèi)的大部分款項(xiàng)都分配到農(nóng)民手中，小部分用于發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。金陵村二組在集體建設(shè)用地入市中的收益基本上都以直接和間接的方式回饋給了村民。一部分收益按照合理比例補(bǔ)貼給失地農(nóng)民，另一部分用于發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老，增加社會(huì)福利，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。而且整理復(fù)墾的耕地連同村民原有的承包地按人口進(jìn)行了調(diào)節(jié)分配，承包地又重新回到農(nóng)民手中，并且完成了承包地的確權(quán)頒證工作。相比于原有的征地制度，農(nóng)民的權(quán)益更大程度上得到了保障。農(nóng)民在農(nóng)地入市過程中，掌握了自，自覺自愿參與了集體決議，與政府公平“對話”，兩者之間的矛盾均在過程中內(nèi)化。政府及社會(huì)企業(yè)均從此次農(nóng)地入市中獲益，農(nóng)民更是成為土地入市流轉(zhuǎn)最大的受益者。

（二）提高土地資源的利用率和配置效率

金陵村集體建設(shè)用地入市使得土地資源的配置效率和價(jià)值大大提高。一是整理節(jié)約出的宅基地使得土地資源利用率提高，帶來了巨大的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。新增了較多可供進(jìn)行大規(guī)模經(jīng)營管理的土地，有效促進(jìn)了現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展，并逐步形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)。二是土地和房屋的增值吸引越來越多有實(shí)力的企業(yè)及社會(huì)資本的投資，帶動(dòng)了當(dāng)?shù)氐姆?wù)業(yè)、旅游業(yè)及農(nóng)業(yè)的發(fā)展，增加了就業(yè)機(jī)會(huì)，吸引一部分轉(zhuǎn)移到城市的勞動(dòng)力回流農(nóng)村，一定程度上緩解了農(nóng)村勞動(dòng)力缺乏的現(xiàn)象。三是耕地并沒有完全消失，使得農(nóng)民有地可種，排除了長期依賴傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的農(nóng)民的后顧之憂，讓他們的基本生活得以保障。四是拍賣的集體建設(shè)用地發(fā)展起來也將給村民帶來醫(yī)療、衛(wèi)生和養(yǎng)老等方面的福利。同樣面積的土地在整理入市之后比之前創(chuàng)造了更大的價(jià)值。

（三）加強(qiáng)基層民主建設(shè)，給農(nóng)民以充分的自

金陵村二組之所以能順利將集體建設(shè)用地成功入市拍賣，最重要的原因就是以農(nóng)民的意志為轉(zhuǎn)移，在尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上建立合理可行的入市機(jī)制。同時(shí)，政府部門注重加強(qiáng)基層民主建設(shè)，充分尊重農(nóng)民的意愿，給予正確的宣傳、引導(dǎo)和幫助。政府和村民建立起了信任，兩者之間不存在信息不對稱的現(xiàn)象，村民較高程度上實(shí)現(xiàn)了自治。這為農(nóng)地入市的順利進(jìn)行奠定了扎實(shí)的群眾基礎(chǔ)。

（四）明確土地產(chǎn)權(quán)，完善登記制度

農(nóng)地入市涉及諸多方面的問題，是一個(gè)極其復(fù)雜的過程。在重新整理分配土地的過程中，確定土地產(chǎn)權(quán)是非常重要的環(huán)節(jié)。首先，需要明確農(nóng)村集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)包括土地所有權(quán)和使用權(quán)。其次，登記和整理集體土地所有權(quán)，登記各個(gè)地塊使用權(quán)相應(yīng)的范圍、面積和用途等具體情況，只有完善的前期準(zhǔn)備工作才能為土地交易入市打下扎實(shí)的基礎(chǔ)。

（五）規(guī)范農(nóng)地入市的形式和程序

參照國有土地使用權(quán)出讓或轉(zhuǎn)讓的法定形式，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)基本形式包括出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、抵押和轉(zhuǎn)租，對于涉及商業(yè)、旅游、娛樂等經(jīng)營性項(xiàng)目的用地要求通過招標(biāo)、拍賣、掛牌等公開交易方式取得使用權(quán)。為了減少村干部和有關(guān)政府謀取私利，強(qiáng)拆強(qiáng)流轉(zhuǎn)等侵犯農(nóng)民權(quán)益的想象發(fā)生，規(guī)范農(nóng)地入市程序，所有流程按照規(guī)定簽訂相關(guān)合同并辦理登記確認(rèn)手續(xù)。這個(gè)過程強(qiáng)調(diào)公開、民主。

三、存在問題

農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市是解決當(dāng)前農(nóng)村土地資源利用效率低和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的大勢所趨。但是，目前我國發(fā)展農(nóng)地入市僅僅停留在摸索階段，仍然存在很多問題和挑戰(zhàn)。筆者通過對金陵村的調(diào)查，并結(jié)合我國農(nóng)地入市的發(fā)展現(xiàn)狀，提出了以下兩個(gè)方面的問題。

（一）社會(huì)保障體系不完善，失地農(nóng)民的長期生存問題有待解決

農(nóng)地入市必然會(huì)減少耕地面積，使農(nóng)民完全或部分地離開長期賴以生存的土地，要解決農(nóng)地入市之后遺留下來的農(nóng)民長期生存問題，這就要求有健全完善的社會(huì)保障體系為農(nóng)民提供一定的生活保障。在我國農(nóng)村社會(huì)保障體系不夠完善的大前提下，金陵村農(nóng)民的社會(huì)保障工作成為亟需解決的問題。雖然，金陵村二組將整理出來的約34畝的土地拍賣出讓，吸引社會(huì)資本發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)，但是，社會(huì)資本投資必定要求一定的利潤回報(bào)，這可能會(huì)增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，阻礙農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展，不能從真正意義上給農(nóng)民提供合理有效的生活和養(yǎng)老保障。

（二）農(nóng)地入市事后監(jiān)督體系不健全

農(nóng)地入市處在初期階段，土地管理方面的政策及法律法規(guī)并不完善，而且土地管理部門對土地的監(jiān)督管理大多在土地開發(fā)利用之前，對土地開發(fā)利用之后的監(jiān)督管理則缺失。就金陵村二組而言，集體建設(shè)用地入市之后，如何結(jié)合實(shí)際情況發(fā)展創(chuàng)造更大經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和增加農(nóng)民勞動(dòng)力價(jià)值的產(chǎn)業(yè)？農(nóng)地入市后，農(nóng)村的土地被大量的開發(fā)利用，土地價(jià)值實(shí)現(xiàn)較大程度的增長，土地增值在給農(nóng)村帶來巨大利益的同時(shí)，也將伴隨城鄉(xiāng)土地價(jià)格新的不均衡現(xiàn)象的發(fā)生。如何減小土地交易的風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)定土地交易價(jià)格？如何避免農(nóng)地入市事前、事中及事后信息不對稱和新一輪“尋租”現(xiàn)象的發(fā)生？這些問題的出現(xiàn)都將成為阻礙農(nóng)地入市可持續(xù)發(fā)展的隱患。解決農(nóng)地入市事后的一系列問題需要健全的土地監(jiān)督管理措施，顯然目前我國相關(guān)的法律法規(guī)不完善，金陵村也同樣面臨這樣的問題。

四、結(jié)論

本文通過對四川省都江堰市天馬鎮(zhèn)金陵村二組集體建設(shè)用地直接入市的情況進(jìn)行分析闡述，總結(jié)了經(jīng)驗(yàn)，提出了存在的問題。總的來說，相對于土地征用而言，農(nóng)地入市充分發(fā)揮市場作用更有利于提高資源配置效率。但是，如果沒有嚴(yán)格規(guī)范的制度保駕護(hù)航，農(nóng)地入市發(fā)揮的作用將十分有限。為了充分發(fā)揮農(nóng)地入市流轉(zhuǎn)的積極效應(yīng)，在考慮農(nóng)地入市內(nèi)部結(jié)構(gòu)及外部因素的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)從以下幾點(diǎn)完善農(nóng)地入市的調(diào)控制度：一是發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)，完善農(nóng)村社會(huì)保障體系；二是降低土地供需雙方的交易摩擦成本，形成競爭機(jī)制，穩(wěn)定農(nóng)村土地價(jià)格，發(fā)展涉農(nóng)保險(xiǎn)行業(yè)，分散農(nóng)民在農(nóng)地入市過程中可能遭遇到的風(fēng)險(xiǎn)；三是修改《土地管理法》，完善農(nóng)地入市的配套立法，進(jìn)一步明確土地產(chǎn)權(quán)，完善登記制度，形成規(guī)范的農(nóng)地入市的程序。

總而言之，通過一系列措施的落實(shí)，土地管理制度的不斷改善，農(nóng)地入市一定會(huì)為農(nóng)村土地問題和經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造新的局面，成為推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化和發(fā)展社會(huì)主義新農(nóng)村的新動(dòng)力。

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篇（11）

1.農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模增大，整體態(tài)勢發(fā)展良好土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)問題自開始試點(diǎn)以來，整體發(fā)展?fàn)顩r良好，受到了廣大人民的歡迎和政府的積極響應(yīng)，特別是民族地區(qū)。這一狀況的出現(xiàn)，表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：首先，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題從本質(zhì)上來說是一種互助型的權(quán)力供給型政策，而不是權(quán)力剝奪型政策，因而廣大農(nóng)民有動(dòng)力和積極性響應(yīng)政策的執(zhí)行。其次，目前我國城鄉(xiāng)人口流動(dòng)現(xiàn)象凸顯，農(nóng)地流轉(zhuǎn)不僅解決了流動(dòng)人口廢棄的土地?zé)o人承租的難題，同時(shí)擴(kuò)大了留守人口的土地規(guī)模，提高了糧食產(chǎn)量，增加了收入。根據(jù)新疆經(jīng)濟(jì)報(bào)的數(shù)據(jù)顯示，截止到2012年上半年，新疆總流轉(zhuǎn)土地面積為333.9萬畝，占總家庭承包土地面積的11.07%。另據(jù)貴州省農(nóng)業(yè)委員會(huì)官方網(wǎng)站提供的信息，貴州黔東南苗族侗族自治州黃平縣舊州鎮(zhèn)2012年農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積4245.55畝，占全鎮(zhèn)耕地面積的12.87%，占土地承包面積的15.29%。近幾年，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)模不斷增大，就目前發(fā)展情況來看，呈現(xiàn)出流轉(zhuǎn)形式多樣化、流轉(zhuǎn)機(jī)制市場化的良好態(tài)勢。

2.農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式多樣，自發(fā)流轉(zhuǎn)仍為主流從流轉(zhuǎn)主體看，農(nóng)地流轉(zhuǎn)可分為農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)和鄉(xiāng)村集體組織流轉(zhuǎn)。農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)主要采用轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換等形式，鄉(xiāng)村集體統(tǒng)一組織流轉(zhuǎn)主要采用入股、租賃等形式。農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的主體，通過農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)的面積占總流轉(zhuǎn)的比例，甘肅省占83.3[1]，廣西省占74%[2]；通過鄉(xiāng)村集體統(tǒng)一組織流轉(zhuǎn)的面積占總流轉(zhuǎn)面積的比例，甘肅省占16.7%，廣西省占26%。但是，由農(nóng)戶自發(fā)實(shí)現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，不僅面臨著較大的搜尋成本，而且面臨著較大的談判成本和履約成本。

3.民族地區(qū)農(nóng)地類型多樣，地區(qū)間差異化明顯我國民族地區(qū)地緣遼闊，同一民族的地區(qū)間就存在多種形式的農(nóng)地。在地勢平坦、農(nóng)田水利條件較好的地區(qū)，適宜機(jī)械化生產(chǎn)，土地流轉(zhuǎn)的形勢就較好，流轉(zhuǎn)的效益就較高。但在貧瘠、偏僻的地區(qū)，不但不利于集中耕地，達(dá)到規(guī)模效應(yīng)，而且即使減少租金也少有人耕種。民族地區(qū)農(nóng)地類型的差異，導(dǎo)致了流轉(zhuǎn)價(jià)格、流轉(zhuǎn)效益和流轉(zhuǎn)率的極大不平衡。

4.流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范，流轉(zhuǎn)糾紛增多目前，民族地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范的現(xiàn)象十分突出。有的地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)無約定或只有口頭約定，有些流轉(zhuǎn)合同含糊不清，對雙方權(quán)利、義務(wù)的限定、承租土地附著物的相關(guān)處理以及賠償責(zé)任等均缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，有的甚至沒有法律效力，這些不規(guī)范的行為加大了流轉(zhuǎn)糾紛的數(shù)目，不利于流轉(zhuǎn)問題長期有效的發(fā)展。

（二）民族地區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)中存在的法制問題

1.土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)本身的問題（1）民族地區(qū)目標(biāo)團(tuán)體的特殊性加大了土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)政策的執(zhí)行難度民族地區(qū)目標(biāo)團(tuán)體的特殊性主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，民族地區(qū)普遍發(fā)展比較落后，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，大量農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力無法穩(wěn)定轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)也比較落后，土地作為農(nóng)民的基本收入來源和重要社會(huì)保障，使得農(nóng)民對土地具有極大的依賴性，從這一層面上來說，流轉(zhuǎn)問題難度加大。不僅如此，民族地區(qū)的農(nóng)民普遍具有一定的民族信仰，土地對老一輩的農(nóng)民來說，更多的是一種精神上的支撐與希望。作為一種對家族的責(zé)任，他們有責(zé)任和義務(wù)保護(hù)好祖先傳承的土地，這在一定程度上加大了流轉(zhuǎn)的難度。第二，農(nóng)民對于自身土地狀況的評價(jià)不同導(dǎo)致難以形成“協(xié)議價(jià)格”。在民族地區(qū)，地租以鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留的形式出現(xiàn)，其數(shù)量不是由土地的市場供求規(guī)律決定的，而是根據(jù)鄉(xiāng)村工作的需要人為匡算的，并且受鄉(xiāng)村機(jī)構(gòu)的膨脹程度和農(nóng)村事業(yè)發(fā)展的“攀比”的因素影響[3]。同時(shí)，由于土地按人口均分，好壞、遠(yuǎn)近相搭配，農(nóng)民對于土地狀況的認(rèn)同和評價(jià)不同，導(dǎo)致不能達(dá)成統(tǒng)一的租金數(shù)額。許多民族地區(qū)的農(nóng)民具有流轉(zhuǎn)意愿，但是由于租金不能滿足其要求，使其理性選擇放棄，最終導(dǎo)致流轉(zhuǎn)夭折。根據(jù)孔祥智對浙江、海南、山西、內(nèi)蒙古的調(diào)查研究，農(nóng)戶愿意接受的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)平均值為79278元，而農(nóng)民實(shí)際得到的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)僅為16402.5元，兩者相距約5倍[4]。（2）目標(biāo)團(tuán)體行為的不確定性弱化了民族地區(qū)土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)政策的執(zhí)行效果調(diào)查發(fā)現(xiàn)，民族地區(qū)土地流轉(zhuǎn)過程中目標(biāo)團(tuán)體行為存在以下兩個(gè)方面的問題：第一，操作程序不規(guī)范降低了流轉(zhuǎn)效率。有的地區(qū)由鄉(xiāng)、村組織代替農(nóng)戶越權(quán)對外簽訂流轉(zhuǎn)協(xié)議，有的地區(qū)承租方與鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣級政府部門簽訂流轉(zhuǎn)協(xié)議而不是流轉(zhuǎn)方，還有的地區(qū)流轉(zhuǎn)雙方只達(dá)成口頭協(xié)議，缺少報(bào)批、備案、申請變更登記等必要的法律手段，這些不規(guī)范的操作程序給流轉(zhuǎn)問題帶來具大的隱患，降低了流轉(zhuǎn)的效率。第二，流轉(zhuǎn)中抵押范圍較窄限制了流轉(zhuǎn)數(shù)量。政策規(guī)定耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押，受限的土地極大限制了土地的流轉(zhuǎn)。（3）流轉(zhuǎn)程序的多方負(fù)責(zé)方權(quán)責(zé)不分明導(dǎo)致農(nóng)民利益受損在民族地區(qū)，村民委員會(huì)與村集體經(jīng)濟(jì)組織在決定村民相關(guān)問題時(shí)占有較重分量，在流轉(zhuǎn)問題中，村民委員會(huì)與村集體經(jīng)濟(jì)組織由于利益不對等常常出現(xiàn)不行使同意權(quán)、爭奪行使同意權(quán)或者推托行使同意權(quán)的問題，同時(shí)村民委員會(huì)或村集體經(jīng)濟(jì)組織以“農(nóng)村土地所有者”身份干預(yù)土地流轉(zhuǎn)、擅自截留、扣繳流轉(zhuǎn)收益和征收補(bǔ)償[5]，極大損害了流轉(zhuǎn)農(nóng)民的合法利益。

2.法律制度本身的因素（1）法律規(guī)定原則化，缺乏實(shí)際可操作性調(diào)查顯示，廣大民族地區(qū)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)的法律制度對于一些細(xì)節(jié)問題的規(guī)定較為模糊，造成執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不一，缺乏可操作性。具體表現(xiàn)在：第一，法律規(guī)定未對提升流轉(zhuǎn)率的手段方法進(jìn)行規(guī)定，由此造成流轉(zhuǎn)指標(biāo)的縱向擴(kuò)大化。在民族地區(qū)，普遍存在著一種現(xiàn)象，上級下放指標(biāo)時(shí)，往往會(huì)加大上級規(guī)定的指標(biāo)。于是，層級鏈條越長，指標(biāo)浮動(dòng)份額就越大。這一制度規(guī)定的漏洞造成基層農(nóng)民的“被流轉(zhuǎn)化”，違背了自愿流轉(zhuǎn)的原則。第二，農(nóng)村土地所有權(quán)行使主體、行使程序模糊、答復(fù)期限各異。目前，我國土地承包經(jīng)權(quán)流轉(zhuǎn)依據(jù)的法律文件主要包括：《物權(quán)法》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》以及各省份制定的農(nóng)村土地承包地方性法規(guī)。這些法律文件存在規(guī)定模糊、內(nèi)容沖突的現(xiàn)象。在現(xiàn)行的《農(nóng)村土地承包法》中，首先明確規(guī)定承包方是流轉(zhuǎn)主體，但同時(shí)又存在采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)需經(jīng)發(fā)包方同意的規(guī)定；在行使程序中存在先經(jīng)發(fā)包方同意后簽訂轉(zhuǎn)讓合同、先簽訂轉(zhuǎn)讓合同后經(jīng)發(fā)包方同意、事前同意或事后追認(rèn)等形式的程序范式；答復(fù)期限有5日、7日、10日、15日、30日，從5天到30天不等。不僅如此，《農(nóng)村土地承包法》中規(guī)定“通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書的，其土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)”，但《物權(quán)法》中“通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包荒地等農(nóng)村土地，其土地承包經(jīng)營權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或者以其他方式流轉(zhuǎn)。”對其是否登記取得相關(guān)證書并未作出說明。這些政策規(guī)定的模糊性，使得在流轉(zhuǎn)政策的執(zhí)行過程中參考標(biāo)準(zhǔn)不一，容易造成政策執(zhí)行偏差，影響流轉(zhuǎn)效果。（2）法律制度規(guī)范顯現(xiàn)出一刀切的弊端首先，各級政府在制定土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律制度時(shí)未考慮民族地區(qū)在經(jīng)濟(jì)條件方面的特殊性，因而導(dǎo)致相同的制度下,民族地區(qū)的土地經(jīng)營流轉(zhuǎn)問題實(shí)際輸出效果與其它地區(qū)存在顯著差距。其次，補(bǔ)償價(jià)格的設(shè)定也未考慮民族地區(qū)農(nóng)民對價(jià)格的特殊敏感性，導(dǎo)致部分流轉(zhuǎn)行為由于地租問題未能達(dá)成。再次，我國民族地區(qū)的土地類型多樣，政策制定將偏遠(yuǎn)、貧瘠的土地與平坦、肥沃的土地等同視之，加大了偏遠(yuǎn)、貧瘠土地的流轉(zhuǎn)難度。（3）監(jiān)督機(jī)制不健全，缺乏職能履行的外在動(dòng)力從大部分民族地區(qū)農(nóng)地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)的相關(guān)機(jī)構(gòu)的設(shè)置來看，現(xiàn)有的內(nèi)設(shè)型的機(jī)構(gòu)設(shè)置模式不能有效地實(shí)現(xiàn)職能履行的內(nèi)部監(jiān)督作用。同時(shí)，由于類似意見箱、舉報(bào)電話等監(jiān)督途徑未能接近基層農(nóng)民，有的農(nóng)民甚至不會(huì)使用，由此造成外部監(jiān)督同樣嚴(yán)重缺失。

3.其他影響因素（1）民族地區(qū)低互動(dòng)性弱化了制度執(zhí)行效果民族地區(qū)的農(nóng)民對流轉(zhuǎn)內(nèi)容、流轉(zhuǎn)程序、流轉(zhuǎn)所需文件都不甚了解和理解，這種低互動(dòng)性使得當(dāng)?shù)剞r(nóng)民不能享受應(yīng)有的利益，也使得流轉(zhuǎn)政策未能發(fā)揮其廣泛而深遠(yuǎn)的保障作用。低互動(dòng)性主要是由流轉(zhuǎn)政策在當(dāng)?shù)匦麄鞑坏轿唬ぷ魅藛T未能發(fā)揮引導(dǎo)和輔助咨詢作用產(chǎn)生的。（2）民族地區(qū)“供方誘導(dǎo)需求”影響制度執(zhí)行的公信力“供方誘導(dǎo)需求”是指流轉(zhuǎn)政策的主導(dǎo)方（通常是指政府相關(guān)部門）利用信息不對稱的優(yōu)勢向流轉(zhuǎn)農(nóng)民隱瞞其相應(yīng)權(quán)利或者誘導(dǎo)其流轉(zhuǎn)行為，使得當(dāng)?shù)剞r(nóng)民對流轉(zhuǎn)政策的認(rèn)同度降低，嚴(yán)重影響了政策的公信力。（3）執(zhí)行機(jī)構(gòu)職能交叉降低了政策執(zhí)行的連貫性在民族地區(qū)，村民委員會(huì)與村集體經(jīng)濟(jì)組織在決定村民流轉(zhuǎn)問題時(shí)存在職能交叉現(xiàn)象。《土地管理法》規(guī)定，“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由農(nóng)村生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營、管理。”但《民法通則》中集體經(jīng)濟(jì)組織被界定為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村兩級。相關(guān)法律政策對土地所有權(quán)主體規(guī)定的不明確造成了現(xiàn)實(shí)流轉(zhuǎn)中的職能交叉現(xiàn)象。流轉(zhuǎn)時(shí)，村民委員會(huì)與村集體經(jīng)濟(jì)組織都具有行使同意權(quán)的權(quán)利，同時(shí)村民委員會(huì)或集體經(jīng)濟(jì)組織均以“農(nóng)村土地所有者”身份干預(yù)土地流轉(zhuǎn)、擅自截留、扣繳流轉(zhuǎn)收益和征收補(bǔ)償，村民委員會(huì)與村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)將利益、經(jīng)濟(jì)利益等涉及村民的相關(guān)利益公開公平公正的劃分職權(quán)，但目前職權(quán)的交叉職能，降低了流轉(zhuǎn)政策的執(zhí)行效率，嚴(yán)重影響了流轉(zhuǎn)政策執(zhí)行的連貫性。

二、完善民族地區(qū)土地承包流轉(zhuǎn)的相關(guān)對策和建議

（一）培養(yǎng)專業(yè)人員，提升民族地區(qū)農(nóng)民的維權(quán)意識(shí)

結(jié)合民族地區(qū)農(nóng)民文化素質(zhì)不高、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較為落后的現(xiàn)狀，土地流轉(zhuǎn)政策的宣傳宜采用“人際宣傳”為主的宣傳模式。人際宣傳，指的是在宣傳中充分利用人的主觀能動(dòng)性，通過人際交往和人際關(guān)系發(fā)揮宣傳作用。首先，培養(yǎng)流轉(zhuǎn)問題專業(yè)人員。當(dāng)?shù)卣畱?yīng)當(dāng)培養(yǎng)基層相關(guān)工作人員，專項(xiàng)專責(zé)，負(fù)責(zé)向當(dāng)?shù)剞r(nóng)民解決流轉(zhuǎn)咨詢的相關(guān)問題；其次，積極利用受益者內(nèi)部宣傳，利用“羊群效應(yīng)”，定期開展典型事例宣傳會(huì)等活動(dòng)，發(fā)揮其示范效應(yīng)。再次，對于流轉(zhuǎn)問題的宣傳應(yīng)當(dāng)跳出政策規(guī)定本身，從監(jiān)督渠道和農(nóng)民維權(quán)的層面進(jìn)行廣泛試點(diǎn)，例如村委、鎮(zhèn)委定期公布流轉(zhuǎn)農(nóng)戶、流轉(zhuǎn)土地基本情況、成交價(jià)格、流轉(zhuǎn)流程等基本內(nèi)容，讓農(nóng)民在了解對比的同時(shí)，從外部對流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行監(jiān)督。

（二）因地制宜，民族地區(qū)專向立法