社會政策的制定與實施大全11篇

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中圖分類號：C935 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）27-0158-03

公共政策的實施是由公共政策的制定、執行、反饋、修正和終結等一系列活動構成的。而公共政策的執行是決定公共政策能否得到實施的關鍵環節。績效評估是檢驗各級政府工作情況的重要依據，績效評估標準能否得到有效的執行，關系到對政府的考核是否有效，關系到能否檢驗政府的真實情況。為此，要更好地保證縣級政府績效評估標準的實施，必須要發現執行中的困境，從而找到適合的解決路徑。

一、概述

（一）公共政策的概述

對于公共政策的定義，學者的看法各異。陳振明認為，公共政策是國家機關、政黨及其他政治團體在特定時期為實現或服務于一定社會政治、經濟、文化目標所采取的政治行為或規定的行為準則，它是一系列謀略、法令、措施、辦法、方法、條例等的總稱。而陳慶云對公共政策的定義是特定政治共同體內，調節人們在公共事務中的利益關系或規定，公共政策的本質是政府對社會實行權威性的利益分配。筆者認為，公共政策是為了實現對公共利益的分配，滿足公眾的需求和解決現實問題的一種價值取向。公共政策在執行過程中各種利益主體都在爭取自己最大利益的實現。

（二）政府績效評估概述

對于政府績效評估，學者們的定義也不盡相同。中國行政管理學會聯合課題組認為，政府績效是在最近的三十年隨著西方國家行政理論創新而確立的一個新的重要概念，也有西方國家稱之為公共生產力、國家生產力、公共組織績效、政府業績和政府作為等。臧乃康教授認為，政府績效不僅單純是政績層面的含義，還包括政府成本、政府效率、政治穩定、社會進步、發展預期在內。而評估就是估量和評價，是對事物和運動的本質、數量及對相關事物的影響程度的定性與定量的判定。而筆者認為，政府績效評估是根據一定的標準對政府工作產生的經濟效益、社會效益和政治效益進行評定的一種手段。

（三）政府績效評估與公共政策

在公共政策的實施過程中存在著幾種利益主體，包括：政策的制定者、政策的執行者和政策對象。政策制定者在我國主要表現為政府部門，雖然現代政府提倡服務型政府，政府存在的目的是為社會大眾提供服務，然而在具體的政策制定過程中由于存在“經濟人”思想，都會因為期望本部門利益最大化的情況下而出現政策的傾向性。而政策的執行者是在政策制定以后對政策的實施，在政策執行過程中會由于個人對政策的理解和利益的差別出現執行的偏差問題。而政策對象是一個相當復雜的群體，他可能包括政府自身，也可能是社會大眾，也可能是某些社會團體，這也造成各種利益團體對政策執行的態度不一。以上政策制定者、政策執行者與政策對象都能夠對公共政策的執行產生較大影響。從一定程度上來講，政府績效評估也是針對政府能力而實施的一種公共政策，政策的制定者希望通過政府績效評估標準的實施檢驗政府工作的情況，而與其他公共政策不同的是公共政策的政策對象是政府部門。這就會出現一種非常奇怪的現象，即：政策的制定者是政府部門，政策的執行者也是政府部門，政策對象同樣是政府部門，而唯一的區別是政府部門的級別不同。這就造成了利益主體的單一性，這將不可避免地出現一些問題。

二、單一利益主體下公共政策執行中的困境

（一）?縣政府績效評估標準簡介

《?縣2013年度工作目標考核實施細則》明確規定了對?縣各級政府單位績效評估的內容與方法。考核工作是在縣委、縣政府的領導下，由縣委縣政府目督辦牽頭，會同有關職能部門按照本辦法規定共同實施。而在第2章第7條也提到：保證目標、專項目標的考核由各目標牽頭部門負責組織實施，提出考評建議，考核結果經由縣委領導小組審定后計入綜合目標考核總分，其他目標由縣委縣政府目督辦會同縣級相關職能部門組成縣委縣政府綜合考評小組進行綜合考評。由此可見，?縣政府績效評估實施的執行主體是縣委、縣政府目督辦和相關職能部門。而考核細則第1章第1條指出：為實現縣十二次黨代會提出的“融入大都市、經濟再翻番、領先三圈層”奮斗目標，促進全縣經濟又好又快發展，確保縣委、縣政府決策落實和各項年度工作目標任務的全面完成，結合?縣實際，特制訂本辦法。其中，縱觀整個考核細則并沒有明確說出政策制定者是誰，但從字里行間可以看出，上級政府部門、縣委縣政府目督辦是整個考核實施細則的制定者。而通過整個考核細則來看，不僅是對各級政府部門的考核，而且是對各級政府部門領導干部和工作人員的考核。政策對象不僅包括一般的工作人員而且包括領導干部。因此，我們可以看到在?縣的政府績效考核中，政策的制定者是上級政府部門、縣委縣政府目督辦;政策的執行者是縣委、縣政府目督辦和相關職能部門;而政策對象是縣級各政府部門及其工作人員。這樣就造成了利益主體的單一性，缺乏多元利益主體的博弈。

（二）單一利益主體下縣級政府績效評估標準執行過程中的困境

當一項公共政策由政策制定部門制定出來以后，政策的執行部門會先評估該政策對其所屬部門是否有利，如果不利則加以阻撓。而由政府部門制定標準來考核政府部門，而執行考核的同樣是政府部門，這無疑是不科學的。這種集運動員、裁判員和教練員為一身的角色不利于政策的執行。在政府績效評估實施中的困境具體如下：

首先，政策制定者的單一性，造成了政策指標的偽科學性。政策制定是公共政策實施過程中的首要與核心階段，它是公共政策的利益表達和取向的過程。我國提倡的服務型政府要求政府以人為本，從社會公眾的需求出發。然而在實際的政策的制定過程中，政府沒有去吸納公眾的意見，公眾被排斥在政府的政策制定之外。根據《?縣2013年度目標考核實施細則》來看，上級部門、縣委、縣政府目督辦成為了政策制定的主體。總的來說，這些部門都屬于被考核部門的上級單位。上級對下級進行考核，而目的是告訴社會大眾政府的工作是有效率的，是我們所建設的服務型政府，那么僅僅依靠上級機關來制定標準是不科學的。如果只有政府部門參與政策的制定而不廣泛吸收群眾的意見，那么沒有其他利益主體參與利益的博弈，政府部門根據自利思想制定出來的績效評估標準必然是傾向于政府部門利益的。由于公共產品的有限性，政府參與利益的爭奪，政府部門更多地侵占了社會公共利益以后，社會大眾所能夠獲得的利益將會減少，這樣不利于服務型政府的建立，不利于政府良好形象的樹立。因此，沒有公眾參與的政府績效評估標準的制定將是不科學的。

其次，政策執行者的單一性，造成了政策執行方向的偏失。在具體執行《?縣2013年度考核實施細則》之時，上級機關、縣委、縣政府目督辦主要通過兩個方面來考察地方政府績效：一是上級政府的定期檢查;二是地方政府呈報給上級政府的書面材料。而完成上級政府的政策指令是考核指標的重要方面。在這樣一種考核方式下，形成了上級評估加自評的模式。從古至今，各級政府官員都喜歡報喜不報憂，對于關系自己前途和命運的自評報告都是夸大成績而縮小不足。而為了應付上級機關的檢查，在考核時間加班加點地突擊完成上級下達的任務或者是自己的分內職責，而在上級沒有考核的時間則是得過且過。而對于政府工作的對象則不被納入政府績效評估的范疇。社會大眾是服務型政府建設中政府服務的對象，對政府工作的好壞具有直接的發言權。而在現實中考慮到讓社會大眾參與評估會損害政府部門的既得利益，政府在社會大眾的監督下必須時時刻刻地努力做好份內的工作，那樣的政府是社會大眾期待的，但卻不是現行政府奮斗的目標。因此，本來為了更好地檢驗政府的工作效率，更好地服務于社會大眾的政府績效評估，因為執行者的單一性而使得政策執行的方向發生了變化。

最后，政策對象的特定性造成了評估流于一種形式。筆者對縣級政府績效評估是這樣定義的：縣級地方政府通過聯合社會大眾和其他團體運用科學的手段對其在一段時間內工作的效率、效益和回應性等的綜合評定，即是對縣級政府的工作情況進行一種評估，評估的對像是縣級政府部門及其工作人員。上面已經提到，制定評估標準的是政府部門，執行評估的也是政府部門，而現在評估對象也是政府部門。這樣一種情況下，自己既是運動員也是裁判員，形成了政府部門自己內部的評估，這不符合縣級政府績效評估的初衷。檢驗政府部門的工作效率本身來說是一件好事，是政府部門改進工作狀況的重要依據。但是由于其評估制定主體和評估執行主體的單一性造成了評估將流于一種形式，不能夠起到應有的作用。

三、完善單一主體下公共政策執行的路徑

單一的政策制定主體造成了評估指標的偽科學，單一的政策執行主體造成了評估方向的偏失，而特定的評估主體造成了評估活動流于形式。為了擺脫單一主體下公共政策執行的困境，完善公共政策的執行，可以從以下方面著手：

首先，通過立法，加大制定政策主體的范圍。政策制定主體決定了政策的價值取向，因此多方利益主體參與博弈而制定的政策將更能符合社會的需要，能夠得到大眾的認同。而在政府部門面前，社會組織或團體以及社會大眾處于一種相對弱勢的地位，在那些“官”面前大家有意見不敢說，不敢提。因此，通過立法來維護這些弱勢群體的地位將能夠改善“懼官”心理，從而能夠制定出更符合民意的公共政策。第一，要通過立法的方式賦予公眾和各組織團體參與公共政策制定的權力。公眾和社會各組織團體的參與才能制定出更加科學的公共政策。第二，通過立法保障社會大眾和各社會組織團體的知情權。知道政府在制定什么政策，制定這些政策有何目的。這樣社會大眾和組織團體可以選擇是否參與政策的制定。第三，通過立法保證公眾和社會組織參與政策制定所提出的意見得到合理的答復。不管公眾的意見提得是否恰當，有關部門都必須給予回復，好的予以采納，不采納的也要說明理由。第四，通過立法保障參與公共政策制定的主體受到傷害有救濟的渠道。社會大眾和各組織團體有時不愿意參加公共政策的制定主要有兩個方面的原因：其一是怕意見不被接受，參與屬于形式;其二就是怕在參與過程中得罪人受到傷害。而立法的目的就是要消除大家的消極心理，讓大家自愿自覺地參與到公共政策的制定中來。

其次，借用社會大眾和組織團體的力量，使公共政策的執行在正確的方向上運轉。當制定出符合社會大眾的需求，滿足各方利益需求的政策后，在政策的執行上也要講究科學的方法。單一的政策執行者造成了方向偏失，必須改變單一的政策執行者，廣泛借用社會大眾和各組織團體的力量。在如績效評估類型的活動中，在政策的執行過程中，社會大眾可以充當兩方面的角色，其一是提出意見的參與者，在政策執行之時提出自己的看法和意見;其二是政策執行的監督者，監督政策的執行是否在既定的方向上運轉。而社會組織和團體在政策執行過程中也表現為兩種職能：其一為參謀的作用，為公共政策在執行過程中遇到的問題出謀劃策;其二為當政策執行偏離軌道時作為一個有實力的利益集團與政府談判，社會公眾在政府面前是弱勢的，而有實力的利益集團在此時就能夠更好地阻止政策執行方向的偏失。因此，更多地借用社會大眾的社會組織的力量將保證公共政策的執行在正確的方向上運轉。

最后，在明確政策對象的情況下，提高政策參與者的素質，使政策的執行更完善。雖然在上面我們已經提到要保障社會大眾和組織團體的參與權等權利，但是僅僅有這些權利是不夠的，參與者的素質達不到要求同樣不能起到參與的效果。因此，必須提高政策參與者的素質。第一，提高政策參與者的參與意識，社會大眾與組織團體必須要有參與的意識才會去參與政策的制定與執行，而現今社會大眾的參與意識不是很強烈，為此提高政策參與者的參與意識是提高參與者素質的首要條件;第二是開設政府知識培訓班，提高政策參與者的素質，我們可以模仿美國的“杜姆鄰里學院”的做法，為參與政府政策制定與執行的參與者提供培訓的機會，使參與者在政策的參與活動中才能有的放矢，提出有建設性的意見;第三是發放知識手冊，在宣傳政府知識的同時也讓普通公眾有機會了解政府的運作和政府的職責，以便使政策的執行更為順利，不受到更多的刁難;第四是增強政府工作人員的素質，使政府工作人員一方面不人為地為公眾的參與設置障礙;另一方面在參與公共政策的執行時不偏失。

四、結語

單一的利益主體在公共政策的執行中會出現很多問題，如政策指標的不科學、政策方向的偏失等等。要改變這種困境必須改單一的利益主體為多元的利益主體，在充分博弈的情況下制定出來的政策更利于實施，同時立法的保證與參與者素質的提高都是實現政策執行良性運轉的前提條件。多元利益主體才是擺脫政策執行困境的根本出路。

參考文獻：

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中圖分類號：D082文獻標識碼：A文章編號：1671―1580（2015）09―0131―02

一、政策民主的運行邏輯

1.利益相關者的參與

政策民主的運行前提首先是社會利益相關者的多方參與。所謂政策，無非是當權者實施的以公權力為保障的且預期能夠實現一定目標的措施和安排，在公共政策層面來說，主要涉及的是公共價值的分配。而所謂政策民主，則是在公共價值的分配過程中涉及到的多方參與和施加影響的過程。利益相關者的參與是政策民主可以實施和實現的關鍵因素。但我們這里所說的“參與”，并不只是形式上的“露面”或者“作秀”，而是參與各方均能夠在公共政策制定和實施過程中實施影響，使得自身的訴求在政策制定和實施的過程中得到體現和滿足。

利益相關者的參與需要制度化的安排和權利保障。利益參與各方要能夠在其中發揮影響，關鍵的是自身的權利本體意識和話語權能夠得到重視和彰顯，要有能夠參與其中、發表意見以及實施壓力的制度機制。政策民主的運行前提，是具有政策影響力的、具有利益表達通道的、能夠表達自身利益訴求的利益相關者的多方參與。

2.利益相關者的博弈

政策民主的內在運行機制是各利益相關方的互動博弈。我們所說的各利益相關者能夠在制度內切實地表達自身的訴求并施加影響是政策民主的起點的話，那么利益相關者的互動博弈便是政策民主的運行機制。社會的分化使得各利益相關方的訴求呈現差異化，甚至是極端對立的局面，無論是在縱向層面上的社會層級方面，還是在橫向層面上的社會碎片化的狀況，都存在著不同利益主體之間的互動、博弈和斗爭。當然，各方博弈的主題無疑是前文所說的公共價值的分配，這關系到各方的社會資源占有多寡、社會地位高低等精神層面或者物質層面的利益，各方對于此的獲取欲望必然是強烈的，這便是政策民主運行所需面對的環境，因此而導致各利益相關方之間的博弈和斗爭。

利益相關各方的存在是利益相關各方博弈的物質基礎。我們在這里所說的博弈無疑是具有主體平等地位的主體之間的博弈，這里不在于說各利益各方之間在博弈之初具有的資源和影響力一定是平等的，也不在于說所謂“多數人”就一定可以在博弈中取得優勢地位。而在于說各利益主體之間具有的制度、法律層面上的博弈過程中的平等地位，即利益各方要在一個層面上進行博弈，要在制度的框架內有序地進行博弈，這才是政策民主運行機制真正需要的――在制度框架內有序地、平等地進行博弈和施加影響。

3.利益相關者的妥協

政策民主的實質內涵和運行結果是利益相關方的理解和妥協。我們所說的在制度框架內以平等的地位進行關于利益爭奪的博弈，其結果也必然是利益各方之間的理解和妥協。對于政治而言，尤其是對于公共政策的制定和實施而言，理解和妥協才是各方之間使得博弈過程可以取得有效進展的“藝術化”手段。理解和妥協，不僅是使社會性合作取得進展的關鍵因素，也是博弈各方真正可以達成和解，公共政策得到有效制定和真正落實的關鍵要素。

政策民主之所以要把社會的利益各方都納入政策制定的范疇，之所以要把政策制定納入制度化的軌道當中，最主要的是要取得各方在自身的基準上給予同意的政策和方案，社會公共價值的相對稀缺也決定了這樣的政策方案必然會是折中和妥協的。我們在說這樣的妥協的時候，是基于“理性人”的假設的，因為社會各利益相關方都會選擇對自身來說相對較好的政策，而不是絕對最好的政策，否則便會得不償失，不僅有可能會失去其將要得到的，甚至是失去已經得到的。政策民主的本質內涵，是要在漸趨對立的社會之間添加某些“劑”和建設利益各方溝通的渠道，妥協便是這些可能實現的前景的一個適合的選擇。

二、政策民主的內在悖論――“黑箱”

1.政策制定的參與門檻

筆者這里所說的參與門檻，并不是指可以參與政策制定的條件資格，而是指對于政策制定的性質、偏向甚至是具體措施都可以施加影響的能力。這樣的能力在一個威權體制國家是難以被量化的，其不會有在西方國家那樣的“一人一票”的影響力和確定性（當然，在這里是排除了制度外的不確定性因素），這樣的能力僅僅會體現在“人民當家作主”的定性中。我所說的存在于政策制定參與門檻中的“黑箱”，正是指各利益主體之間可以施加的壓力大小不同，對于公共政策的形成過程中的影響力僅僅局限在當權者可以給與的范圍中。這樣的寬泛的伸縮性使得政策制定的參與門檻具有不確定性和人為性，政治性而不是科學性，主觀性而不是客觀性，往往對于公共政策的形成產生更大的決定作用。

從以上的層次來說，這樣的政策民主是難以被社會共同體中的各參與方共同信任的，制定出來的政策的社會滲透力也會嚴重不足，從而影響公共政策的說服力、民主性以及執行力。

2.政策制定的決議流程

正如我們所知的，“大民主”是難以在一個大范圍的國度內得到有效實施的，因此面對這樣的狀況，就需要制定出一種相對間接的政策制定和決議機制。而這樣的流程或許對于位于社會頂端以外的公民來說，都是陌生和復雜的。因此，這里的“黑箱”便是公共政策制定過程中，也是所謂“政策民主”過程中最容易被不理解和拒絕的部分。缺乏確定性制度支撐的間接民主帶來的，便是這樣大范圍的困惑和懷疑。對于大衛?伊斯頓的“政治系統論”而言，其“黑箱”也相應地存在于“輸入”轉變為“輸出”的“轉換”，也即這里所說的政策制定過程。

對于大部分公民而言，對于某項公共政策的制定、出臺過程是難以有著清晰的認識和了解的，尤其是在這樣的一種以社會資源量為主要條件的、社會參與度缺乏、政策信息不甚透明的狀況下更是如此。這樣的“陰影”下的公共政策的決議流程，對于處于政策制定中心以外的大部分公民而言，是沒有參與度和吸引力的。對于超大范圍的國度而言，追求民主的政策制定的折中辦法――間接民主、代議制民主產生的某種“間隔”使得這樣所謂的“民主”變得不那么民主。

3.政策制定的實施執行

政策制定、出臺之后，便涉及到政策的實施執行。筆者之所以在這里談論到政策實施執行的“黑箱”，實際上是要涉及到政策執行中的“自由裁量”問題。當然，對于部分的制度完備、民主傳統深厚的社會共同體而言似乎不成問題，可是對于大部分的制度不完善、法律欠缺、民主傳統和意識淡薄的社會共同體而言，便會深刻地影響到某項公共政策的民主性，甚至以“政策民主”的方式制定出來的公共價值分配方案也難以擺脫。

“自由裁量權”，是為了使得具有相對穩定性特征的政策或者法律具有一定的靈活性，而正是這樣的狀況，造成了前文所說的“不確定性”，這種不確定性也造成了“黑箱”的存在。筆者不想在這里過多地闡述政策實施和執行的“黑箱”，只是想表達，政策的制定以及后期的執行是具有整體性的，前期“黑箱”的存在往往會蔓延到后期，從而使得某項公共政策的部分也具有了整體性特征，這也是我們應該注意的。

[參考文獻]

[1]（美）伊斯頓（Easton，D.）著.王浦劬等譯.政治生活的系統分析[M].北京：華夏出版社，1989.

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關鍵詞：

網絡信息；信息政策；研究分析

隨著互聯網的發展，信息的傳播越來越方便快捷。特別是進入21世紀以來，我們步入了信息爆炸的時代，這些信息中既包含有意義的信息，也有大量的垃圾信息，存在很大的信息安全隱患，所以，制定相應的網絡信息政策顯得越來越重要。相關學科的學者們也開始了有關網絡信息政策的研究，例如徐立春和黃艷娟的《對我國網絡信息政策法規建設的思考》、宗誠和馬海群的《我國網絡信息政策法規實施狀況及效率分析》等。但是，目前還沒有出現有關我國網絡信息政策研究現狀的總體分析，本文將對我國信息政策的研究現狀進行分析評價，并探討深化研究的途徑和方法。

1網絡信息政策的概念

關于網絡信息政策的定義，目前仍沒有統一的認識，相關研究文獻也非常少，這主要是由于網絡發展的歷史極短，人們對網絡信息政策還需要有一個充分認識的過程［1］。國家的網絡系統建設、網絡信息人才的培養、社會環境以及市場化經濟的發展，都離不開網絡信息的發展。所以，對網絡信息及網絡信息活動的政策研究是必要的。總體來說，目前我國網絡信息政策的研究還處于起步階段，雖然有很多學者已經認識到了網絡信息政策研究的重要性和必要性，但是正式發表的相關文獻并不是很多。由于我國信息政策的研究起步較晚，其作為網絡信息政策研究的重要依據和參照，還存在著明顯的不足［2］。

2我國網絡信息政策研究的基本情況

在中國知網（CNKI）期刊數據庫中，以“網絡信息政策”為檢索詞進行全文檢索，年限為所有年份，共檢索出文獻202篇；對該檢索詞進行主題檢索，共檢索到文獻18篇；對該檢索詞進行篇名檢索，檢索到文獻僅有8篇。由此可見，關于網絡信息政策的研究還比較薄弱，仍需要獲得更多的關注。我國網絡信息政策的研究主要包括以下幾個方面：網絡信息政策基本概念的研究、網絡信息政策制定的研究、網絡信息政策內容的研究、網絡信息政策實施的研究［3］。

2.1網絡信息政策基本概念的研究

網絡信息政策基本概念的研究主要是對網絡信息政策中涉及的專業用語的界定。明確網絡信息政策內容的基本內涵，這樣在相應的網絡信息政策制定過程中才能夠條理明晰，避免由于界定寬泛而在實施過程中不能有效執行。明確的概念界定可以使普通大眾和信息政策的目標人群清楚地認識到自己的網絡信息行為是否符合標準和要求。

2.2網絡信息政策制定的研究

有關網絡信息政策制定的研究主要是從網絡信息政策制定的目標和網絡信息政策制定的依據這兩方面進行研究［4］。目標是政策制定的導向，依據是政策制定的合法性和合理性的重要支撐。

2.2.1網絡信息政策制定的目標

無論是何種行為的出現都有其最終期望達到的目標，所以網絡信息政策的制定過程中首先需要明確目標，只有目標正確，網絡信息政策的研究和制定才能夠有正確的結果。目前我國網絡信息政策制定的目標主要體現在以下幾點：第一，規范網絡信息行為；第二，為網絡信息行為提供正確的導向；第三，保護網絡信息用戶的合法權益。

2.2.2網絡信息政策制定的依據

網絡信息政策制定的依據是網絡信息政策合法性與合理性的重要支撐［5］，因此對網絡信息政策制定依據的研究是十分必要的，有了依據的支撐才能夠被人們所接受并認可。網絡信息政策制定的依據主要包括以下幾方面：首先，國家宏觀層面上的政策法規、法律標準是需要注意的研究對象。任何具體的政策制定都不能背離國家政策法規的大方向。其次，與具體行業的實際情況相聯系，考慮到該行業的特點與其特殊要求，在與國家政策方向不違背的情況下，制定與其相適應的政策法規。最后，政策的制定還要考慮到各方的利益，包括國家的利益、信息傳播者的利益、信息使用者的利益、信息行為中涉及的相關個人的利益［6］。平衡好各方的利益，總體上保證不損害任何人的合法權益，特殊情況要特殊處理。

2.3網絡信息政策內容的研究

網絡信息政策的內容是研究中的核心內容。這些研究包括網絡信息傳播環境的政策和網絡信息傳播內容的政策。

2.3.1網絡信息傳播環境的政策研究

網絡信息的傳播受到政治、經濟、文化、社會、技術等因素的影響，所以在網絡信息政策研究中這是一個重要的組成部分［7］。一個國家政治環境直接影響著這個國家的政策制定，所以我國的網絡信息政策制定要始終保持與國家政治導向相一致，才能夠保證政策的順利制定與實施。經濟是國家信息化水平的直接影響因素，也是網絡信息政策制定的重要影響因素。國內外的社會環境也是影響網絡信息政策制定和實施的重要因素，所以研究中這部分內容也是不可或缺的。技術的發展直接制約著信息的傳播，正是因為互聯網和計算機技術的飛速發展，網絡信息才呈現爆炸式的增長，也間接地引起了網絡信息安全問題。

2.3.2網絡信息傳播內容的政策研究

網絡信息傳播的內容范圍是信息政策研究的主要對象。當前網絡信息數量龐大、內容繁雜，其中充斥著大量的虛假信息、垃圾信息以及威脅國家和個人安全的信息。必須要明確哪些信息是可以傳播的有益信息，對其進行合理保護，比如專利信息；哪些是會危害國家安全、個人人身財產安全的信息，對這些信息要進行嚴厲的打擊，禁止這些信息肆意傳播。

2.4網絡信息政策實施的研究

網絡信息政策實施的研究主要是指推進網絡信息政策實施的過程中對遇到的問題的研究，如加強政策法規的導向作用、建立健全監管制度、建立有效的反饋渠道、注意公眾的參與情況和認知度等。在網絡信息政策實施過程中，要強化其應具有的導向作用，引導信息活動的參與者和傳播合法信息，規避非法信息、垃圾信息以及具有破壞社會安定、危害人民群眾人身財產安全和國家安全的信息，避免散播不實信息，避免造成國家不安定的信息傳播。任何政策的實施都需要有相應的監管部門進行實時監督，這樣才能夠保證政策的順利實施，也能夠及時發現政策在實施過程中出現的問題，進行及時改正，從而有利于促進政策的改進和完善。建立有效的反饋渠道是保證政策順利實施的重要因素。通過反饋渠道可以使政策制定者了解人民群眾對政策的看法和意見，有利于進一步完善政策內容，更好地促進政策研究的發展。信息政策的制定和實行不僅僅是國家機關制定和執行就可以的，還需要公眾了解并能夠參與進去，只有公眾了解了才能更好地利用信息政策維護自己的合法權益，才能夠判斷自己和他人的信息行為是否具有合法性。不被公眾認知的政策是沒有意義和價值的。

2.5網絡信息政策評價的研究

對網絡信息政策的內容進行評價是研究人員的另一重要關注點。研究關于政策的評價體系和評價指標，其目的是評價政策的合理性、合法性、可行性和必要性［7］。只有通過完善的政策評價體系進行評價，才能夠了解國家政策的質量如何。要保障網絡信息政策的高質量就要有高標準的評價體系。網絡信息政策的評價需要公眾的參與、社會的監督、政府機關的認真執行。通過評價網絡信息政策的質量和執行力度，有利于推進政策的發展和完善。要避免政策的制定、實施、評價都是由一個部門完成的“壟斷”現象，而應當由不同的部門對政策進行制定和執行，這樣才能通過溝通交流促進信息政策的發展和完善。

2.6我國網絡信息政策研究存在的問題

目前，我國網絡信息政策的研究中還存在著很多的不足。首先，政策的制定、實施、評價大多是政府部門進行的工作，公眾參與得較少，因此大眾對此認知度不高、參與程度也較低。其次，學術研究的成果與實際制定的網絡信息政策成果存在一定的差異。學者們從學術研究的角度提出的一些想法，會受到現實中法律政策、社會環境的影響，從而導致無法運用到實際制定的政策內容中去，無法做到理論和實際的緊密聯系。此外，研究比較分散，不具有系統性，由于信息政策的研究還沒有形成完善的學科體系，因此關于該領域的研究還無法使用具有學科屬性的研究方式和研究途徑。

3深化我國網絡信息政策研究的途徑

雖然目前我國的網絡信息政策研究取得了一定的成果，但也還有一些不足，還需要進一步深化我國網絡信息政策研究的途徑，主要包括以下幾點：理論聯系實際，研究內容更加全面而深入，研究方法多樣化，研究要有系統性。

3.1理論聯系實際

無論任何科學研究都是以指導實踐為目的，研究的思路也是來源于實際工作。在進行網絡信息政策研究的時候要注意實際的政策在制定、實施過程中存在的問題，只有對這些問題進行有針對性的研究才能得到更加有效的結果。不考慮實際工作的理論研究會導致形而上學，使研究虛無縹緲，沒有實際根據；而沒有理論支持的實踐也會顯得沒有依據、可信度不高。所以，要理論聯系實際，使研究的結果更具有可信度和可行性。

3.2研究內容更全面及更深入

研究的內容應當更加深入，在目前政策內容、實施、評價等相關研究的基礎上深入挖掘其中存在的潛在研究視角。不僅僅關注網絡信息政策這一方面，而應當聯系社會實際、民眾需求以及其他相關學科的研究內容，這樣會使研究更加飽滿。

3.3研究方法多樣化

研究方法要使定性分析和定量分析相結合，將理論研究與實證研究相結合，結合網絡信息政策自身的特點和優勢，利用不同的研究方法，多角度地進行分析，從而獲得更加豐富的研究成果和結論，使研究具有更加豐富的內涵。要借鑒國內外相關學科的研究方法，將不同的研究方法有機結合、合理使用。

3.4研究要有系統性

目前我國的網絡信息政策研究比較分散，這是因為尚未建立起一個完善的信息體系，所以在宏觀上應當借鑒其他學科的研究體系，建立網絡信息政策研究的方法體系，指導該領域的科學研究。在個人研究層面上，應該注意全面了解這一領域的研究情況，而不僅僅局限于某一研究視角，應該與宏觀研究相對應，系統性的研究會使研究成果更加完善。

4結語

網絡信息越來越受到重視，所以相關的政策研究也應當受到更多的重視。目前，網絡信息政策研究還處于起步階段，還有很大的研究提升空間，應完善網絡信息政策研究的學科體系，借鑒相關研究領域的研究方法，拓展本領域的研究視角，從而推動網絡信息政策又好又快地發展［8］。

作者： 單位：黑龍江大學信息管理學院

參考文獻

［1］燕金武.論網絡信息政策［J］.圖書情報工作，2004（3）：26－31.

［2］宗誠，馬海群.我國網絡信息政策法規實施狀況及效率分析［J］.圖書情報知識，2008（4）：15－18；35.

［3］羅光燦.我國網絡信息政策法規體系構建研究［D］.長沙：中南大學，2008.

［4］劉霞.我國信息政策研究（2000—2007年）綜述［J］.科技情報開發與經濟，2008（14）：98－99；147.

［5］沙芳.談網絡信息政策［J］.大學圖書情報學刊，2008（1）：35－38；49.

篇（4）

一、事件引述

2014年1月28日，廣東首個“嬰兒安全島”正式投入使用，安全島的設置，主要是家庭決心拋棄孩子以后，社會福利機構盡最大努力代為照顧好這些被拋棄的孩子，一旦有孩子入島，福利院就會接到報警，3分鐘內抵達安全島，按照規定程序開展救助，并盡可能縮短嬰兒從被遺棄到進入福利院的時間。隨著廣州嬰兒島的運行，短時間內被棄嬰童數量增加了很多，甚至超出了承受極限，這種爆棚的局面是他們未曾想到的，最后不得不在3月16日暫停試點，消息一出，引發眾議，也將“嬰兒安全島”推向了風口浪尖。緣何在國外實行良好的嬰兒安全島在國內卻引起軒然大波？

二、分析框架

（一）政策制定實施框架

合理化政策制定以社會需求為導向，如圖，以實證研究為基礎，以公眾參與為主要機制，從提出問題到確定政策目標再到擬定方案、優選方案和后期的方案得再制定基于政策法規制定的規范化以及全面化，符合社會公眾的根本利益要求。因此公共機構借助社會公共資源進行社會政策制定前秉持謹慎公正合理合法的原則。

（二）政策執行框架

T.史密斯認為，理想化的政策、執行機構、目標群體和環境是政策執行中的四大主要因素。其中理想化政策包括政策的形式、類型、范圍和公眾對它的看法等，是政策制定者試圖追求的相互作用形式；執行機構是政府機構中負責政策執行的組織，包括結構與人員、領導方式與技巧、執行者的能力與信心等；目標群體泛指由于特定的政策決定而必須調整的其行為的團體，業績政策直接作用、影響的對象；環境包括社會的、政治的、經濟的、文化的、歷史環境的特點及其綜合特質。

三、政策視角下的分析

（一）從政策本質而言

社會政策是為了解決社會問題、滿足社會需求、增進社會福利而產生的，盡管因為價值觀念、意識形態以及研究者自身知識結構等因素的影響，很難對社會政策進行明確界定，英國學者邁克爾?希爾指出：界定社會政策的基本的困難是，人們對于社會政策應該僅僅與社會（特別是經濟）運行中的失靈有關，還是與社會中福利在總體上和邏輯上的優先關注有關這一點沒有共識，對于福利作為國家的主要責任的范圍也沒有共識。但是我們從眾多學者的研究中我們可以發現，社會政策實質上就是在一定范圍內公共機構，在一定社會價值觀指導下，為解決社會問題，滿足社會需求，增進社會福利，保障社會公平并實施的政策。“嬰兒島”設置實際上是公共機構從社會現實的根本性問題出發保障社會特殊群體――棄嬰生存安全的一種社會性政策，政策的出臺能夠在一定程度上減緩社會現存社會窘境，在我們看來是社會的進步，以及公眾對于社會困境的注重。

（二）政策自身制定

本文引述案例中，廣州市民政局以福利院承接能力已達極限，“遠超預期”，為由緊急叫停開放48小時的“嬰兒島”，雖為實情，但是這種“朝令夕改”現象也是政府公信力在一定程度上受到嚴重損傷，更進一步暴露出我國當前政府社會政策制定執行存在的缺陷。

1. 政策需求評估不足

廣東省人口上億，每年新出生兒120多萬，不包括流動人口中的嬰兒增量。同時，珠三角又是流動人口海量集中地，這些人群的婚檢、孕檢、免疫及醫保等又游離于社會軌道之外，一旦孩子患上重疾，就求助無門，迫于無奈，就只得忍痛棄嬰。廣州設置嬰兒島雖已設立，但其只停留在緩解層面，未考慮其可持續性。對于成熟的社會政策而言，理應在實施的過程中輔之以配套措施，事前對于本地棄嬰（病嬰）進行系統性統計研究，確定預估政策的實際需求，再針對性的設置福利院的規模，數量等。

2. 預案執行力

政策的執行因其實際情況和外界因素不確定性導致在執行過程中諸多預想之外的問題，這就增強了社會政策應急預案的必然性，以預防執行過程中出現的諸多問題。案例中嬰兒島的在短短50天涌來262位病殘兒童，導致福利院負荷加重，最后只能緊急叫停，并且是拒絕一切外來人員，這無疑是政策制定的缺陷。

3. 未充分調動社會集體力量進行多元化解決，機制設置不完善

當然，在整個社會政策發展的歷程中，其主體逐漸由政府單元轉向社會化多元主體，一味以政府全權買單社會保障無疑會增加政府財政負擔，然而作為社會基本公共服務項目，政府到底應該以何種姿態去看待“嬰兒島”？政府充當好“兜底”角色，而不應當承擔主要的執行責任，更多的關注宏觀的社會政策本身具有的公正性和合理性，充分的保障整個政策受眾人群的利益要求，調整保障機制的運行并且在宏觀控制下，適時調整政策的適度性。嬰兒島的困局也正是論證了這一點，目前政府應該發揮多元治理主體的社會力量，讓更多的社會力量進入嬰兒島的救助中。

（三）政府資源分配以及資源分配路徑

政策的實施，應該建立在綜合資源的配置基礎之上，以公民利益為本，這就需要政府進一步作出合理化測量，關于政策實施具體能有多少資源可以利用，而具體資源的配置路徑又是如何，嬰兒島的困局造成的原因很大程度上是當地政府自我評估出現問題，對于自身資源分配以及掌握程度出現嚴重偏差，而這又在一定程度上去反思當前我國整個資源運行機制中對合理性與透明性思考。

（四）公民社會――公民意識的培養

政府政策執行有效性及合理性很大程度上取決于其具體化的社會環境，政策實施的整個外部環境即為公民意識即于整個社會的利他理念，嬰兒島出現及緊急叫停也能夠反映出目前我國公民意識的培養的程度還是很低，全社會的責任感建設還是有待加強。

參考文獻

[1] 謝國強，李慧英.社會政策概論[M].中國水利水電出版社，2005.

[2] 寧國良.社會政策學概論[M].湘潭大學出版社，2010.

[3] 熊躍根.社會政策：理論與分析方法[M].中國人民大學出版社，2009.

篇（5）

[作者簡介]楊 濤（1973—），男，高級工程師，黃河水利委員會移民局；（河南鄭州 450003）左 萍（1963—），女，高級工程師（教授級），黃河水利委員會移民局。（河南鄭州 450003）

自《國務院關于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》（國發[2006]17號）（以下簡稱國務院17號文件）頒布實施以來，中央和各地制定并出臺了一系列后期扶持政策配套文件，這些政策的實施在維護社會穩定，促進庫區和移民安置區的經濟發展，提高移民生活水平方面取得了一定的成效。但隨著經濟社會形勢的不斷發展變化，這些配套文件尚存在不少問題，需要進一步調整完善，以構建大中型水庫移民后期扶持政策實施配套制度框架體系。

一、現有移民后期扶持政策實施配套制度

筆者通過收集資料和實地調查，對中央和部分省（區、市）已頒布的移民后期扶持政策實施的主要配套文件進行整理，主要制度有：移民人口核定登記工作管理辦法、移民人口自然增減核定管理辦法、關于后期扶持方式的意見、后期扶持資金使用管理辦法、后期扶持結余資金使用管理辦法、庫區基金征收使用管理辦法、相關規劃編制工作大綱、規劃實施管理辦法、項目扶持管理辦法、項目公示辦法、項目驗收評價辦法、監督檢查和責任追究辦法、內部審計辦法、后期扶持政策實施領導小組成員單位職責分工、宣傳提綱、移民穩定和移民突發事件應急預案等。這些配置制度從編制到實施無不體現出規范性、公開性、參與性、保障性及監督性的特點。

二、現有移民后期扶持政策實施配套制度之缺陷和不足

（一）缺乏系統性

移民后期扶持政策實施涉及部門多、層面廣，這就要求配套制度能夠涵蓋多領域、多部門，但是目前配套政策多是來自于發改部門、財政部門、移民部門，而且有的地方只是通過移民部門，從移民管理的層面來制定一些配套文件，沒有涉及其他部門和層面的政策性文件，權威性、約束性不夠。

（二）缺乏穩定性

國務院17號文件頒布以后，為了快速推進水庫移民后期扶持政策的實施，國家發展改革委、財政部等部門制定并出臺了一系列的應急性制度，其中大多數配套文件是暫行辦法，而且還有許多是以“通知”的形式下發，缺乏穩定性。

（三）缺乏制約性

制度的主要特征就是規范性和制約性。制度不但強調強制性，而且還要有激勵性、懲罰性。目前有些現行的移民后期扶持政策實施配套文件只強調強制性，缺乏激勵性、懲罰性的措施。

（四）缺乏操作性

有些現有的后期扶持政策實施配套文件相對規定較為籠統，沒有細化的、可操作性的標準、程序等，從而導致不同的實施單位在規劃實施中理解各異、各行其是。

（五）缺乏預見性

隨著經濟社會的快速發展、相關規劃的全面實施，凸現有些配套文件在當時制定時缺乏預見性，已不合時宜，不能指導當前和未來的規劃實施工作，需要不斷完善和調整。

三、移民后期扶持政策實施配套制度框架體系

移民后期扶持政策實施配套制度框架體系，是指由若干與移民后期扶持政策實施相關的政策文件組成的、層次清晰、類別分明、結構嚴謹的整體性的制度組織形式。

移民后期扶持政策實施配套制度框架體系應涵蓋人口管理、規劃管理、資金管理、項目管理、監督管理、保障措施六個方面。

（一）人口管理制度

目前，中央已頒布了《關于大中型水庫農村移民后期扶持人口核定登記工作的意見》、《新建大中型水庫農村移民后期扶持人口核定登記暫行辦法》，對水庫農村移民后期扶持人口核定登記工作進行了規定。國務院17號文件指出：對于移民人口的自然變化采取何種具體政策，由各省、自治區、直轄市自行決定。各省（區、市）按照中央的要求也制定了相應的移民人口自然變化的政策，但為保證政策的統一性，建議中央出臺《大中型水庫農村移民后期扶持人口動態管理辦法》。

（二）規劃管理制度

目前，水利部已頒布的兩個規劃的編制大綱對相關規劃編制、報批作了規定，但還需要進一步完善，制定技術性、更具有操作性的相關規劃編制規程；目前研究制定的《大中型水利水電工程移民統計管理暫行辦法》（征求意見稿）和《大中型水利水電工程移民檔案管理暫行辦法》（征求意見稿）分別對后期扶持政策實施的統計工作、檔案管理工作做了規定，各地應按照頒發以后的辦法制定相關規劃實施工作的統計管理辦法、檔案管理辦法。對于年度計劃執行管理方面，中央沒有出臺相應規定，需要抓緊制定。

（三）資金管理制度

資金管理制度是后期扶持政策實施配套制度框架體系的重要環節，主要涉及移民后期扶持資金征收、使用和管理。

目前，中央已頒布的《大中型水庫移民后期扶持基金征收使用管理辦法》、《大中型水庫移民后期扶持結余資金使用管理辦法》、《大中型水庫庫區基金征收使用管理辦法》對后期扶持資金的征收、使用和管理做了規定，各省（區、市）也根據中央的要求制定了本區域的后期扶持基金使用管理實施細則、后期扶持結余資金使用管理實施細則、庫區基金征收使用管理實施細則。國務院17號文件規定，各省、自治區、直轄市人民政府通過提高0.5厘電價加價資金，統籌解決小型水庫移民的困難和在建后期扶持項目的后續資金投入。現在全國大部分省（區、市）已征收了0.5厘電價加價資金，但中央層面缺乏相應的政策規范。

在實踐當中，對資金管理方面還缺乏相應的制度規范。有的省（區、市）參照處理中央直屬水庫移民遺留問題處理工作時期制定的《庫區建設基金縣級報賬制實施辦法》、《庫區建設基金會計核算辦法》制定了移民后期扶持資金縣級報賬制、會計核算辦法，進一步加強了資金管理，積累了好的經驗。但有的省（區、市）還沒有相關的規定，導致資金使用管理混亂。因此，中央應出臺縣級報賬制、會計核算辦法。

（四）項目管理制度

項目管理制度是后期扶持政策實施配套制度框架體系的關鍵制度，主要涉及規劃項目前期文件的編制和審批、項目年度計劃管理、項目資金管理、項目公示和參與、項目實施建設、項目運行管理、項目驗收、項目標志牌設立、評價等。

目前，中央層面還未出臺后期扶持項目管理辦法，而各地在項目實施管理過程中做法不一，有的省（區、市）在項目實施中積累了好的做法、出臺了好的制度，有的省（區、市）還未制定相應的項目管理辦法。隨著項目規劃的全面實施，基礎設施項目如何建設、運行、維護，生產開發性項目如何建設、運行、收益分配將成為急需解決的問題。因此，中央應出臺項目管理辦法，為各地順利開展項目實施提供制度支撐。

（五）監督管理制度

監督管理制度是后期扶持政策實施配套制度框架體系的重要制度，主要涉及規劃的督導、稽察、審計和監測評估等監督檢查手段。具體來說，主要內容包括：相關規劃實施稽察管理辦法、移民后期扶持資金內部審計辦法、違反大中型水庫移民后期扶持資金征收使用管理規定責任追究辦法、后期扶持政策實施情況監測評估工作管理辦法等。

目前，中央已頒布的《大中型水利水電工程移民規劃實施稽察暫行辦法》、《大中型水利水電工程移民資金內部審計暫行辦法》、《違反大中型水庫移民后期扶持基金征收使用管理規定責任追究辦法》、《關于開展大中型水庫移民后期扶持政策實施情況監測評估工作的通知》對監督檢查進行了規定。有的省（區、市）也制定了監督檢查方面的辦法，但還需根據中央在監督檢查方面制定的規定完善本省（區、市）的監督管理辦法。

（六）實施保障制度

實施保障制度主要涉及組織機構、宣傳工作、維穩方面，主要內容包括：移民后期扶持聯席會議制度、移民后期扶持宣傳工作辦法、預防處置大中型水庫移民突發事件應急預案、項目規劃地方政府配套資金籌措辦法等。

篇（6）

推進形成主體功能區是促進區域協調發展，增強區域可持續發展能力的重大舉措。按照《關于開展全國主體功能區劃規劃編制工作的通知》([2006]85號)的要求，國家、省市的主體功能區區劃方案分別將于2007年底、2008年底出臺。四類主體功能區劃分之后，制定實施建設主體功能區的區域政策，成為促進區域協調發展、增強區域可持續發展能力的關鍵。

十七大報告明確提出，“主體功能區布局基本形成”是實現全面建設小康社會奮斗目標的新要求；“圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區建設，完善公共財政體系”是“深化財稅、金融等體制改革，完善宏觀調控體系”的重要內容。據此，主體功能區建設將引發我國經濟社會利益格局的重大調整，加強對主體功能區建設政策的研究，是學術界當前面臨的重要任務之一。

一、主體功能區建設政策研究的基礎和前提

經濟社會發展空間失衡的現狀，是主體功能區建設的起點。在不同歷史時期，我們對區域協調發展的內涵有著不同的認識，促進區域協調發展的政策目標、政策重點及政策手段都存在較大的差異。人口、經濟、資源環境目前的這種空間失衡狀況，與過去促進區域協調發展的政策設計有著密切的聯系。因此，研究建設主體功能區的區域政策，首先需要對我國制定實旖區域政策的歷史進行認真總結。

改革開放以來，我國在促進區域協調發展方面進行了許多大膽的探索。“六五”計劃沿用對國土空間的沿海、內陸二分區劃，力求通過沿海率先發展、地區協作和國土開發整治，促進區域協調發展。“七五”計劃提出東、中、西三大地帶劃分，并對三大地帶及老、少、邊、窮地區的發展途徑、發展政策進行了差異化的規定。“八五”計劃沿用“七五”計劃的空間區劃框架，對各地帶的發展戰略、國土開發整治和環境保護做出了相應的規定。“九五”計劃提出了七大經濟區的構想，“十五”計劃則詳細闡述了西部大開發戰略。在每個五年計劃期間，國家都出臺了相應的促進區域協調發展的政策，雖然實施這些政策的成就不容懷疑，但這些政策究竟在多大程度上促進了區域協調發展，制定實施區域政策的實踐對主體功能區建設有什么啟示和借鑒，則是需要深入研究的問題。

從“六五”到“十五”，區域協調發展，主要是指區域之間經濟發展水平的協調，區域協調發展的落腳點是區域繁榮。區域政策的目標在于增強區域自身的發展能力，縮小區域之間經濟發展水平的差距，而縮小區域經濟發展差距的主要途徑一是加快落后地區的開發，二是加大對落后地區的幫扶。全面的區域開發，推動了國民經濟高速增長，但也使得經濟社會發展受到的資源環境承載力約束目益突兀。“十一五”規劃從人的全面發展、緩解資源環境承載力約束的角度，將區域發展不協調界定為人口、經濟、資源環境之間的空間失衡，并將區域協調發展的落腳點歸結為人的富裕和全面發展，區域政策的目標則從縮小區域之間經濟發展水平的差距，轉向縮小公共服務和人民生活水平的差距，緩解經濟社會發展的資源環境承載力約束。

建設主體功能區，一方面要通過空間管制，規范空間開發秩序，緩解資源環境承載力約束，另一方面要力求增強區域自身的發展能力，促進國民經濟又好又快發展，提高公共服務的整體水平和社會總體生活水平。建設主體功能區的區域政策設計，需要在總結我國制定實施區域政策歷史的基礎上，深入分析我國區域發展格局的成因，充分借鑒以往的區域政策在增強區域自身發展能力方面的經驗，以期達到緩解資源環境承載力約束和增強區域自身發展能力雙贏的政策效果。

二、主體功能區建設政策研究的思路

主體功能區建設政策，是糾正經濟社會發展現有的空間失衡、構建以主體功能區為基礎的區域開發格局的重要保障。主體功能區劃格局、主體功能區建設目標，集中反應了國家對以主體功能區為基礎的區域開發格局構思；由于這種開發格局是在區域政策驅動下逐步形成的，因此，主體功能區劃格局和建設目標決定了政策需求。區域政策由不同的政府部門供給，當不同政府部1]制定的區域政策合理分工、彼此協調，且區域政策供給能夠最大限度滿足經濟主體對政策的需求，主體功能區建設政策就處于均衡狀態，政府的政策資源實現了最優配置。

建設主體功能區的區域政策，一是要彌補市場失靈，維護市場運行秩序，二是要向市場傳遞政府意圖，強化對市場運行的引導，疊加政策信號和市場信號，使市場主體的行為選擇既滿足其追求效用最大化、利潤最大化的內在要求，又與政府的政策意圖一致。建設主體功能區的區域政策永遠不可能完全滿足市場主體利用區域政策獲利的需求，主體功能區建設成就的大小，一是取決于政府擁有的政策資源，二是取決于政策撬動市場的能力，取決于政府推動和市場形成二者的合力大小。

基于經濟人假設，市場主體追求效用最大化、利潤最大化的欲望是無盡的，其利用公共政策優惠而獲利的欲望也是無盡的；市場主體往往是根據已有的政策供給調整政策需求也就是說，政策需求常常是隨著政策供給變動而變化。但在政策實踐中，如果將政府的政策供給與市場的政策需求在一定時點上形成的膠著狀態定義為政策均衡，這種均衡往往是多方利益妥協的折衷均衡，是政府政策供給主導下的均衡。

基于對主體功能區建設政策均衡的分析，主體功能區建設政策研究大致分為區域政策需求研究、區域政策供給研究、不同區域政策分工格局研究三大部分，其中區域政策供給研究是重點。區域政策供給研究的主要內容表現在以下幾個方面：首先，區域政策供給能力研究。在全面清理政府掌握的政策資源摸清政府財政家底的基礎上，對政府建設主體功能區的能力進行全面評估。其次，區域政策的針對性研究。全面審視空間失衡的現狀及成因，明確分類指導的區域政策針對的區域問題，并對該項政策實施過程中可能引發的新的區域問題進行研究。第三，政策制定、實施主體間的協調性研究。對不同的區域政策制定主體，以及區域政策制定主體和實施主體之間的協調狀況進行評估，提出協調政策制定主體和實施主體利益訴求的對策建議。第四，分類指導的區域政策供給研究。在全面吸收前三個方面的研究成果的基礎上，提出分類指導的區域政策建議。建設主體功能區的區域政策研究各部分的重點及相互關系可用如下技術路線圖表示：

三、主體功能區建設政策研究的幾個重點

推進形成主體功能區的區域政策研究是一項復雜的系統工程，需要廣大理論工作者長時間艱苦的努力，囿于精力和能力，在本文中，筆者僅對主體功能區建設政策研究中需要予以特別關注的幾個重點問題進行初步的探索。

1、區域政策制定實施過程中不同主體的利益訴求協調

主體功能區建設，是依靠行政區推行的跨行政區經濟社會管理，涉及政府和市場兩個主體，包括推進和形成兩個相互獨立、彼此又有密切聯系的過程。在推進的過程中，政府起主導作用，在形成的過程中，市場起主導作用。政府推進，就是政府利用政策杠桿，對市場主體施加影響，以期形成不同主體功能區間合理分工，差異發展的格局；市場形成，就是指不同主體功能區間合理分工，差異發展的格局只能是在市場主體追逐經濟利益的過程中形成。政府推進和市場形成能否統籌協調，有機契合。政府與市場的統籌協調，關鍵在于政府運用區域政策彌補市場失靈，疊加政策信號和市場信號，強化對市場運行的引導，使市場主體的行為選擇既符合市場經濟規律，又與政府的政策意圖一致。

建設主體功能區的區域政策有中央政府和省(直轄市)政府兩級制定主體，各級政府都是區域政策的實施主體。中央和省(直轄市)政府制定的區域政策，除了本級政府外，更重要的是依靠下級政府實施。不同層級政府間、同層級的不同政府間往往存在價值取向的差異和利益訴求的沖突。制定實施區域政策，必須正視這種差異和沖突。制定區域政策，必須明確該項政策所針對的區域問題，合理設計政策目標，并對政策實施過程中可能會遇到的問題、引發的利益格局調整，以及因政策實施而引發的區域問題進行深入的研究；實施區域政策，要通過完善利益協調機制、政策實施機制、政策實施評估及效果反饋機制，統籌協調不同的政策制定主體，以及政策制定主體和實施主體間的關系。

2、協調區域政策與主體功能區區劃、主體功能區區域規劃

對國土空間進行主體功能區區劃、編制實施主體功能區區域規劃、制定實施分類指導的區域政策，是推進形成主體功能區的三個重要環節。從統籌協調政府推進和市場形成這個角度來看，這三個環節實際上是同一個問題的不同側面。主體功能區區劃格局、主體功能區區域規劃對未來以主體功能區為基礎的區域開發格局的設計，決定了區域政策的需求；當前政府的財力、政府與市場的協調程度，以及區域政策制定主體與實施主體之間的協調程度，決定了區域政策的有效供給能力。統籌協調主體功能區區劃、主體功能區區域規劃和區域政策，是平衡推進形成主體功能區的區域政策供給和政策需求，促使區域政策發揮最大效益的重要途徑。

在國家、各省市主體功能區劃方案即將出臺，主體功能區區域規劃編制尚未開始的背景下，加強對推進形成主體功能區的區域政策的研究，一是可以在全面評估政府推進形成主體功能區的區域政策供給能力的基礎上，提出主體功能區劃方案的修改、調整建議；二是在深入研究各項區域政策的作用對象、作用效果的基礎上，為編制實施主體功能區區域規劃提供科學依據；三是在仔細審視研究主體功能區劃、主體功能區區域規劃和推進形成主體功能區的區域政策彼此間的協調程度的基礎上探索統籌協調區域政策的制定主體、實施主體、政策作用對象間的利益訴求的途徑，并為確定推進形成主體功能區的階段性目標提供科學依據。

篇（7）

推進形成主體功能區是促進區域協調發展，增強區域可持續發展能力的重大舉措。按照《關于開展全國主體功能區劃規劃編制工作的通知》([2006]85號)的要求，國家、省市的主體功能區區劃方案分別將于2007年底、2008年底出臺。四類主體功能區劃分之后，制定實施建設主體功能區的區域政策，成為促進區域協調發展、增強區域可持續發展能力的關鍵。

十七大報告明確提出，“主體功能區布局基本形成”是實現全面建設小康社會奮斗目標的新要求；“圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區建設，完善公共財政體系”是“深化財稅、金融等體制改革，完善宏觀調控體系”的重要內容。據此，主體功能區建設將引發我國經濟社會利益格局的重大調整，加強對主體功能區建設政策的研究，是學術界當前面臨的重要任務之一。

一、主體功能區建設政策研究的基礎和前提

經濟社會發展空間失衡的現狀，是主體功能區建設的起點。在不同歷史時期，我們對區域協調發展的內涵有著不同的認識，促進區域協調發展的政策目標、政策重點及政策手段都存在較大的差異。人口、經濟、資源環境目前的這種空間失衡狀況，與過去促進區域協調發展的政策設計有著密切的聯系。因此，研究建設主體功能區的區域政策，首先需要對我國制定實旖區域政策的歷史進行認真總結。

改革開放以來，我國在促進區域協調發展方面進行了許多大膽的探索。“六五”計劃沿用對國土空間的沿海、內陸二分區劃，力求通過沿海率先發展、地區協作和國土開發整治，促進區域協調發展。“七五”計劃提出東、中、西三大地帶劃分，并對三大地帶及老、少、邊、窮地區的發展途徑、發展政策進行了差異化的規定。“八五”計劃沿用“七五”計劃的空間區劃框架，對各地帶的發展戰略、國土開發整治和環境保護做出了相應的規定。“九五”計劃提出了七大經濟區的構想，“十五”計劃則詳細闡述了西部大開發戰略。在每個五年計劃期間，國家都出臺了相應的促進區域協調發展的政策，雖然實施這些政策的成就不容懷疑，但這些政策究竟在多大程度上促進了區域協調發展，制定實施區域政策的實踐對主體功能區建設有什么啟示和借鑒，則是需要深入研究的問題。

從“六五”到“十五”，區域協調發展，主要是指區域之間經濟發展水平的協調，區域協調發展的落腳點是區域繁榮。區域政策的目標在于增強區域自身的發展能力，縮小區域之間經濟發展水平的差距，而縮小區域經濟發展差距的主要途徑一是加快落后地區的開發，二是加大對落后地區的幫扶。全面的區域開發，推動了國民經濟高速增長，但也使得經濟社會發展受到的資源環境承載力約束目益突兀。“十一五”規劃從人的全面發展、緩解資源環境承載力約束的角度，將區域發展不協調界定為人口、經濟、資源環境之間的空間失衡，并將區域協調發展的落腳點歸結為人的富裕和全面發展，區域政策的目標則從縮小區域之間經濟發展水平的差距，轉向縮小公共服務和人民生活水平的差距，緩解經濟社會發展的資源環境承載力約束。

建設主體功能區，一方面要通過空間管制，規范空間開發秩序，緩解資源環境承載力約束，另一方面要力求增強區域自身的發展能力，促進國民經濟又好又快發展，提高公共服務的整體水平和社會總體生活水平。建設主體功能區的區域政策設計，需要在總結我國制定實施區域政策歷史的基礎上，深入分析我國區域發展格局的成因，充分借鑒以往的區域政策在增強區域自身發展能力方面的經驗，以期達到緩解資源環境承載力約束和增強區域自身發展能力雙贏的政策效果。

二、主體功能區建設政策研究的思路

主體功能區建設政策，是糾正經濟社會發展現有的空間失衡、構建以主體功能區為基礎的區域開發格局的重要保障。主體功能區劃格局、主體功能區建設目標，集中反應了國家對以主體功能區為基礎的區域開發格局構思；由于這種開發格局是在區域政策驅動下逐步形成的，因此，主體功能區劃格局和建設目標決定了政策需求。區域政策由不同的政府部門供給，當不同政府部1]制定的區域政策合理分工、彼此協調，且區域政策供給能夠最大限度滿足經濟主體對政策的需求，主體功能區建設政策就處于均衡狀態，政府的政策資源實現了最優配置。

建設主體功能區的區域政策，一是要彌補市場失靈，維護市場運行秩序，二是要向市場傳遞政府意圖，強化對市場運行的引導，疊加政策信號和市場信號，使市場主體的行為選擇既滿足其追求效用最大化、利潤最大化的內在要求，又與政府的政策意圖一致。建設主體功能區的區域政策永遠不可能完全滿足市場主體利用區域政策獲利的需求，主體功能區建設成就的大小，一是取決于政府擁有的政策資源，二是取決于政策撬動市場的能力，取決于政府推動和市場形成二者的合力大小。

基于經濟人假設，市場主體追求效用最大化、利潤最大化的欲望是無盡的，其利用公共政策優惠而獲利的欲望也是無盡的；市場主體往往是根據已有的政策供給調整政策需求也就是說，政策需求常常是隨著政策供給變動而變化。但在政策實踐中，如果將政府的政策供給與市場的政策需求在一定時點上形成的膠著狀態定義為政策均衡，這種均衡往往是多方利益妥協的折衷均衡，是政府政策供給主導下的均衡。

基于對主體功能區建設政策均衡的分析，主體功能區建設政策研究大致分為區域政策需求研究、區域政策供給研究、不同區域政策分工格局研究三大部分，其中區域政策供給研究是重點。區域政策供給研究的主要內容表現在以下幾個方面：首先，區域政策供給能力研究。在全面清理政府掌握的政策資源摸清政府財政家底的基礎上，對政府建設主體功能區的能力進行全面評估。其次，區域政策的針對性研究。全面審視空間失衡的現狀及成因，明確分類指導的區域政策針對的區域問題，并對該項政策實施過程中可能引發的新的區域問題進行研究。第三，政策制定、實施主體間的協調性研究。對不同的區域政策制定主體，以及區域政策制定主體和實施主體之間的協調狀況進行評估，提出協調政策制定主體和實施主體利益訴求的對策建議。第四，分類指導的區域政策供給研究。在全面吸收前三個方面的研究成果的基礎上，提出分類指導的區域政策建議。建設主體功能區的區域政策研究各部分的重點及相互關系可用如下技術路線圖表示：

三、主體功能區建設政策研究的幾個重點

推進形成主體功能區的區域政策研究是一項復雜的系統工程，需要廣大理論工作者長時間艱苦的努力，囿于精力和能力，在本文中，筆者僅對主體功能區建設政策研究中需要予以特別關注的幾個重點問題進行初步的探索。

1、區域政策制定實施過程中不同主體的利益訴求協調

主體功能區建設，是依靠行政區推行的跨行政區經濟社會管理，涉及政府和市場兩個主體，包括推進和形成兩個相互獨立、彼此又有密切聯系的過程。在推進的過程中，政府起主導作用，在形成的過程中，市場起主導作用。政府推進，就是政府利用政策杠桿，對市場主體施加影響，以期形成不同主體功能區間合理分工，差異發展的格局；市場形成，就是指不同主體功能區間合理分工，差異發展的格局只能是在市場主體追逐經濟利益的過程中形成。政府推進和市場形成能否統籌協調，有機契合。政府與市場的統籌協調，關鍵在于政府運用區域政策彌補市場失靈，疊加政策信號和市場信號，強化對市場運行的引導，使市場主體的行為選擇既符合市場經濟規律，又與政府的政策意圖一致。

建設主體功能區的區域政策有中央政府和省(直轄市)政府兩級制定主體，各級政府都是區域政策的實施主體。中央和省(直轄市)政府制定的區域政策，除了本級政府外，更重要的是依靠下級政府實施。不同層級政府間、同層級的不同政府間往往存在價值取向的差異和利益訴求的沖突。制定實施區域政策，必須正視這種差異和沖突。制定區域政策，必須明確該項政策所針對的區域問題，合理設計政策目標，并對政策實施過程中可能會遇到的問題、引發的利益格局調整，以及因政策實施而引發的區域問題進行深入的研究；實施區域政策，要通過完善利益協調機制、政策實施機制、政策實施評估及效果反饋機制，統籌協調不同的政策制定主體，以及政策制定主體和實施主體間的關系。

2、協調區域政策與主體功能區區劃、主體功能區區域規劃

對國土空間進行主體功能區區劃、編制實施主體功能區區域規劃、制定實施分類指導的區域政策，是推進形成主體功能區的三個重要環節。從統籌協調政府推進和市場形成這個角度來看，這三個環節實際上是同一個問題的不同側面。主體功能區區劃格局、主體功能區區域規劃對未來以主體功能區為基礎的區域開發格局的設計，決定了區域政策的需求；當前政府的財力、政府與市場的協調程度，以及區域政策制定主體與實施主體之間的協調程度，決定了區域政策的有效供給能力。統籌協調主體功能區區劃、主體功能區區域規劃和區域政策，是平衡推進形成主體功能區的區域政策供給和政策需求，促使區域政策發揮最大效益的重要途徑。

在國家、各省市主體功能區劃方案即將出臺，主體功能區區域規劃編制尚未開始的背景下，加強對推進形成主體功能區的區域政策的研究，一是可以在全面評估政府推進形成主體功能區的區域政策供給能力的基礎上，提出主體功能區劃方案的修改、調整建議；二是在深入研究各項區域政策的作用對象、作用效果的基礎上，為編制實施主體功能區區域規劃提供科學依據；三是在仔細審視研究主體功能區劃、主體功能區區域規劃和推進形成主體功能區的區域政策彼此間的協調程度的基礎上探索統籌協調區域政策的制定主體、實施主體、政策作用對象間的利益訴求的途徑，并為確定推進形成主體功能區的階段性目標提供科學依據。

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關鍵詞：社會政策；政策分析；分析過程現代化競爭逐步加快，為保證社會穩定、良好地前進，各種社會政策層出不窮，如住房政策、就業政策等，進而推動了社會政策分析地進一步發展。

一、社會政策分析

社會政策是政府或其他組織在一定社會價值的指導下，為達到其社會目標而采取的各種福利性社會服務行動總和。①它與每一位公民的生活息息相關，政府通過實施社會政策解決所面臨的民眾需要和社會問題。在全球化背景下，社會政策分析的產生和發展有其必要性，社會政策分析可追溯到1951年，隨著美國學者拉斯韋爾提出“政策科學”這一概念，對政策研究的重視度與日俱增，政策決策的范疇也從決策前的政策分析逐漸擴展到政策制定、執行、評估等各個方面②。“政策分析”首先是由林德布洛姆在其1958年發表的《政策分析》(載于《美國經濟學評論》雜志)一文中提出，林德布洛姆被視為政策分析傳統的奠基人。后來，研究者將政策分析看做一門應用型社會科學學科。社會政策分析是有關專家對社會政策在調研、制訂、分析、篩選、實施和評價的整個過程進行研究的方法。加強對社會政策分析的研究，有助于政府解決社會矛盾，維護社會的和諧穩定。

二、社會政策分析的過程

社會政策分析過程是一個在不斷探索中逐步完善的過程，主要包括以下六個步驟：

(一)提出政策問題。當社會問題引起政府關注時，政策問題便隨之產生。首先需要確定問題的現實性和緊迫性，其次對問題產生的時間、地點、程度做好了解，接著找出問題的原因所在，然后還要對可能發生的潛在問題做深層次分析。確定了社會問題，社會政策分析便有了繼續的可能。

(二)設定政策目標。通過分析，明確社會政策的目標，設定一系列行之有效的不同方案。目標分析應包括事實分析、價值分析、規范分析三個層面，以確保政策目標的清晰、合理。

(三)優選決策方案。在多種方案面前，決策的目的、實施范圍、時間、執行人及政策工具都是決策分析不可缺少的思考因素，而政府主要考量哪種方案最為合適，哪種決策最優，然后采取某些行為或無為路線以求獲得較好收效。

(四)執行政策工具。社會政策有其多樣性和可替代性，需要政府通過行政體系推動其產生作用。加拿大學者豪利特和拉梅什用強制性程度作為標準，將政策工具劃分為強制性工具、混合工具、志愿工具三類。在工具選擇方面，美國學者皮特認為需要考慮到觀念(Ideas)、制度(Institutions)、利益(Interests)、個人(Individual)與國際環境(International Environment),簡稱“5I”框架。

(五)管理政策績效。政府和參與主體對政策結果進行監控，最后得到社會問題和政策方案的再概念化。整個過程大致包括：需求評估、項目設計、項目實施與發展、項目結果及影響和項目總結與反思。通過以上五個方面的評估，確保了社會政策的成功實施。

(六)調整政策問題。政策實施有成功，也有失敗，重要的是我們能從這些經驗教訓中學到什么，并對政策施行的成敗保持清醒的認識，為重新面對新情況做好準備，推動社會政策更好地變遷。社會政策調整包括保持、適應和停止，這可能意味著新的社會問題出現，社會政策開始改變，需要做好新一輪的社會政策分析。這種矛盾解決的過程是問題再概念化的體現。

三、社會政策分析的反思

社會政策分析有其自身局限性，這是由于社會問題的復雜和不斷變化影響的，這也是社會政策制定過程中信息收集中不可能全面注定的。精密的社會政策分析不能保障社會政策解決好每一個社會問題。為保證社會政策獲得應有的收效，可以借鑒2003年出版的《公共政策研究：政策循環與政策子系統》一書中提到的政策循環分析框架。③(見下表)實際解決問題階段政策循環階段分析重點1、問題認識1、議程設定問題定義、形成政策問題需求調查2、解決目標2、政策形成政策目的闡釋策略考慮3、解決方案選擇3、決策方案設計、組成備選方案決策者識別受益者識別4、使方案產生作用4、政策執行政策工具與政策資源政策環境與政策措施5、監控結果5、政策評估評價標準與經驗評估政策效果分析6、產生新問題6、政策調整政策保持政策適應政策廢止社會政策的制定需要總體上做出規劃，讓社會政策實施有明確的問題導向，能較好地保證實施進程，提高解決社會問題的效率。盡管方案施行可能與實際情況有出入，但對社會政策進行分析，即是社會政策得到優化的過程，哪怕遭致失敗，也能從失敗中提高規避風險的意識，甚至模仿成功。另外，研究者難以將社會政策分析全面地施行。政策分析過程既獨立又相互聯系，各個階段循環往復地進行。研究者運用政治分析模式、理性分析模式、垃圾桶模式等將政策過程的本質特征作簡化描述，讓整個分析過程在科學指導下按部就班地實行，避免了各階段與實際情況發生沖突，能較好地保證分析過程順利完成。社會政策制定模型必須能夠識別參與政策過程的行動主體以及他們追求的利益,因為政策制定包含了眾多的行動主體，④各主體間為了追求各自的利益而以多種方式相互作用，充實了社會政策的內容，但同時也影響著社會政策分析的全面施行。

社會政策分析并不能盡善盡美，但社會對政策分析的要求卻越來越高，這門科學急需探索出更加高效、合理的方式方法，以便更好地應對不斷變化的社會環境。社會政策分析應立足于現實，又要高于現實，切忌脫離生活實際；社會政策分析緊跟時代步伐，不落后、不冒進，爭取做出最適當的決策；社會政策分析不能流于表象，應廣泛參與、多方參考，深入思考社會所需。

注解：

①關信平：社會政策概論(第二版)，高等教育出版社2009年版，第12頁。

篇（9）

一、住宅建設計劃法階段

（一）住宅建設計劃法的出臺

根據1963年住宅統計調查，每世代的住宅數也不過只有0.97而已。由此，作為1960年成立的池田內閣為實現其國民收入增倍計劃的一環，出臺了一世代一住宅為目標的住宅政策，住宅建設計劃法就此誕生。以前大多數公共事業的長期計劃都以特別措施法為依據，每次修定計劃時針對所修改的內容，依據法律第4條第1項中規定“為保持國民住生活在適當水平的基礎上，昭和41（1966）年度以后的每五年為一期，制訂住宅建設相關計劃的方案，需要內閣的決議”。舊的住宅建設計劃的制定都需要內閣審議決定，而且必須同財政計劃捆在一起方可實行。但住宅建設計劃法同以往的計劃不同，同財政完全分開，使每五年制訂一次計劃成為了可能。

住宅建設計劃法中確立了不單是由公營資金出資的住宅建設（包括公營住宅、公租住宅、由住宅金融公庫支持的融資住宅），還包括由民間機構出資的住宅建設的目標。也對雖然對于民間建設的住宅國家沒有資金上的援助，但是在金融和稅收上采取了各種各樣的措施進行了說明，并以讓各都道府縣計劃等的地方也制訂住宅建設五年計劃為特征。總之，作為公營住宅等各種各樣住宅法的高水準法規發揮調節的機能。

（二）住宅建設計劃法的基本內容

1966年日本制定頒布的住宅建設計劃法中，決定實施每五年的住宅建設計劃，主要由政府主體完成。從1966所開始的第一個五年計劃，到2006―2010年為第九個五年計劃。計劃中制定了住宅的發展目標、人均住宅居住標準、公營住宅、公團住宅建設數量、建筑中新技術的應用等內容。

住宅建設計劃法全部有十條法規。其主要內容如下 ：

第一，住宅建設計劃法的目的規定，以“住宅的建設，必須根據所制定的綜合計劃，進行合理的實施，增進社會福利以保證國民生活的穩定”為目的。強調在國家行政干預之下，合理實施建設計劃，從社會福利的角度保證國民的住宅。但并沒有從居住權方面解釋國民的權益問題。

第二，在這一時期強調實施責任的主體是國家和地方公共團體。具體表述為“國家及地方公共團體必須按照住宅的需要及供給的長期目標，根據住宅的實際情況，努力制定出與住宅相關的實施政策”。中央政府組建住宅都市整備公團，通過財政金融撥款、開發融資手段，加強綜合開發的模式，提供利于租借的公營住宅、整備公團的住宅、地方住宅供給住宅，舊地區的改造和新城區的開發并行，住宅建設作為城市有機體的構成部分，必須同城市發展協調發展。

二、住生活基本法的階段

（一）住生活基本法產生的背景

在施行住宅建設法第八個五年計劃之時，2001年的小泉內閣作為行政機構改革的一環開始推進特殊法人的改革。在住宅建設計劃法階段發揮重大作用的都市整備公團被廢除，但還是作為都市開發部門被保留下來，成為獨立行政法人的都市再生機構從租賃住宅供給上撤離出來。1950年成立的隸屬于國土交通省的住宅金融公庫也停止了工作。被稱為住宅金融公庫模式的公庫通過國家財政的資金、放貸的利息及國家給予的相當于利率的差額補助的資金，向普通居民提供長期低息的住宅資金，在住生活基本法前被稱為日本住宅經濟三大支柱之一，對居民住房的解決、金融市場的利率和資金的穩定起了關鍵的作用。特定證券支援化業務的獨立行政法人住宅支援機構也被縮小。2005年又制定和修改了對公營住宅法進行實質性改變的租賃住宅特措法（在地方為適應多種需要對公營租賃住宅等進行整備的特別措施法）等住宅相關三法，公營住宅的性質發生了變化，供給量也同過去相比無可爭議地在大幅度縮小。在這種情況下，住宅建設計劃法存在的意義也無處可循了。

2003年6月，日本經團連發表了“對以‘宜居’來建立世界上引為自豪國家的住宅政策的建議”。建議中提到從由民間主導的“狹小住宅”向“有活動空間住宅”發展，由“壽命短的住宅”向“可傳多世代的重要住宅”發展，可由“適應生活舞臺的循環型住宅市場的構建”來實現這一目標。為此，還提案制定不僅指住宅建設還包括住宅環境的整備目標，體現國家、地方公共團體、民間等各自所承擔的責任的“住宅、街道小區建設基本法”。

將國家、經濟界動向匯總的是2006年9月出臺的社會資本整備審議會中題為“關于適應新住宅政策的制度框架”的回答（由住宅宅地分科會會長八田達夫擔當）。在回答中主要提議在顯示住宅政策方向性制度框架的構建中，作為住宅政策基本法則的必要性制定基本法。其內容主要包括，第一，確立國民、事業、行政共同擁有必須實現的住宅政策的基本理念；第二，為實現這一理念必須明確各主體的責任；第三，基于這一基本理念，同其他行政部門的合作應持續緊密進行，為使各種實施政策能夠全面有計劃進行的制度框架，即住宅政策相關的基本法則及必須完善以此為基礎的新計劃體系”。根據其回答中的意思，基本理念的含義是指為實現國民人人切實感受到寬敞明亮的住生活，國民、企事業者、行政共同擁有必須實現的住生活的普遍觀點。具體表述主要有“優質的性能、住環境及居住服務住宅股的形成”、“市場中多元化居住需要的適時貼切的實現”、“住宅資產價值的評估、活用”、“住宅困難者穩定居住的確保”等方面的內容。

至此，國土交通省開始制定法案，關于法案名稱的確定還有一定的過程。國土交通省住宅政策課有進行省內檢討中暫時定名為“住宅基本法”，但在內閣法制局的審查中則修正為“住生活基本法”。將住宅修改為住生活的理由，也是強調為根據其法律政策對象不只包括住宅本身，還包括是否能同居住環境協調一體化。在政策的實施推進中同社會保障、醫療服務從業人員等住生活相關的合作也是必不可少的。從住生活基本法的名字當中也體現了日本政府擴大住宅相關市場化的意圖，2006年住生活基本法的同時，住宅建設計劃法也被廢除。

（二）住生活基本法的分析和評價

住基本生活法全部有二十條所組成。在住生活基本法中二個內容最為引人關注。其一是否將如何實現國民居住權的問題寫入到基本法中；其二是如何明確為保障國民居住權的住宅政策中的基本原則。

1.憲法中所規定的作為人權的居住權的體現

日本憲法第25條中有這樣的表述，“所有國民都有過上健康的、文明的最低限度生活的權利”、“國家必須在生活的各個領域，努力增進社會福祉、社會保障以及公共衛生的改善”。明確作為國民基本人權的生存權和國家對生存權的保障義務。居住權正因為在這一條中是實現“健康的、文明的最低限度生活”的必要條件，才能夠解釋居住權是國民的基本人權之一。這一條中所說的社會福利是指盡量豐富國民的生活，社會保障是指從公共扶助和社會保險的角度確保國民的生存，公共衛生是指必須保證和增進國民的生命與健康。日本憲法第25條的最大看點是強調國家必須確保全體國民在社會中能夠獲得作為人生存尊嚴的最低限度生活的保障，而這一點國家則必須通過社會福利、社會保障和公共衛生來實現。國家從政策上也有將其實現的責任。主要強調，為了實現根據國家社會經濟水平相符合的目標，國家有責任從政策上保證能夠實現其目標的方法。從這個意義上說，從公營住宅法開始的其終旨都是為了實現憲法第25條的這一理念。

但是，住生活基本法中雖然沒有明確顯示其相關的內容，但在第6條中對于國民居住權有相近的解釋：“鑒于住宅作為國民健康文明生活中不可缺少的基礎，作為確保低收入者、受災者、高齡者、育兒家庭的住宅，特別要確保需要照顧者居住穩定為目標的宗旨，必須推進有關促進確保及提高住生活穩定的實施政策”。在2005年的社會資本整備審議會報告中指出，對居住權所涵蓋的權利決定住生活基本法的人類居住權中的內容與伊斯坦布爾宣言的宗旨是相一致的。

2.住生活基本法的基本特征

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[中圖分類號]D523.31[文獻標識碼]A[文章編號]1672-2426(2007)08-0017-02

公共政策與行政文化都是意識的產物，是指導政府實踐的重要理論，是行政文化的重要組成部分。行政文化具有普遍性、繼承性和延續性，滲透到社會生活的各個領域，發生廣泛的作用，影響每個人的思想、情感、價值觀等，制約著每個人在現實中的行為選擇[1]。而行政文化往往通過公共政策來體現、實施。制定正確的公共政策有利于為良好的行政文化的形成、傳播及其實現營造良好的大環境；反之，正確的行政文化有利于制定正確、和諧、可持續發展的公共政策。正確的認識二者之間的關系對營造和諧的政府氛圍，實施、實現正確的政府行為，樹立良好的政府形象，促進社會的快速進步、和諧發展、贏得民心具有重要的理論指導意義。

一、公共政策的定義及一般作用

公共政策的界定有狹義廣義之分，狹義指的是政府等決策部門對公眾利益和公眾行為的規制和分配的措施。廣義指的是包括法律在內政府及立法機構制定的對公眾利益和公眾行為的規制和分配。在此，筆者是指廣義的公共政策。公共政策是國家為解決社會公共問題而制定的規劃和指南，以調整社會各方的利益關系。公共政策具有政治性、權威性、合法性、層次性、普遍性、穩定性、目標取向性、預見性等特征。公共政策的本質在于分配社會利益，協調相關利益方關系，彌補市場機制的不足，確保利益分配的公平性，緩和、解決社會矛盾、保障社會的和諧發展和持續進步。

隨著社會的發展，公共政策涉及的范圍越來越廣泛，基本權益、社會保障、環境保護等已經納入政府管理權限之中，成為政府決策的重要組成部分。因此，公共政策的功能將越來越多，作用將越來越重要。其具體功能有：(1)規制功能。即從規則的約束功能角度出發。如價格規制、質量規制等。(2)協調功能。調控的主要內容是：集團與集團之間、人與人之間的利益關系，避免社會沖突，影響社會穩定與發展。(3)導向功能。即引導人們樹立特定的價值觀、人生觀、引導人們形成特定的行為習慣。(4)分配功能。即將特定的資源根據政府、社會發展需要分配給特定的利益群體以期實現預定的目標，以確保社會公平[2]。

二、行政文化的定義及一般作用

行政文化是相對于社區文化、鄉村文化、企業文化、校園文化而言的一種具有行政特點的文化形態，主要是指各級黨政機關國家行政主體在實踐行政活動中，影響甚至決定其行為的一系列行政道德、行政理念、行政規則、行政環境等各種道德現象、心理現象和精神活動狀態。它是行政機關及其工作人員應共同具備和遵守的理想信念和價值觀念、道德標準、行為模式、生活方式及人際關系等各種社會準則與行為規范的總稱。它具有時代性、社會性、民族性、積淀性、隱蔽性、連續性、普遍性、滲透性，它是一種巨大潛在的無形力量，其影響是持久、無所不在、無時不有的[3]。

因此，從概念就可以看出行政文化具有以下作用：(1)引導作用。即引導受眾群體形成特定的價值觀、人生觀，形成特定的行為模式。行政文化一方面通過將共同價值觀向行政人員個人價值觀內化，使行政組織在理念上確定一種內在的、自我控制的行為標準，規范、指導、約束著行政人員的行為。另一方面，受強有力行政文化影響和熏陶的行政人員，能夠自覺地約束個人的行為，使自己的思想、感情和行為與行政組織保持相同的取向。(2)規制作用。由于行政文化包括行政道德、行政規則等因素，因此，行政文化在道德上具有良性的引導作用，在行政規則上具有導向、規范、甚至強制執行作用。(3)保障作用。由于行政文化包括行政道德、行政規則、行政理念等既成因素，因而為行政執行、行政人員提供了可參照的模板，為其行政行為提供了底線。因此具有保障正常行政行為執行的作用。(4)輻射作用。行政文化可以通過行政主體與外界的交往，把其作風、精神面貌輻射到整個社會，對全社會的精神文明建設和社會風氣的根本好轉產生重要的影響。可見行政文化作為行政主體的思維方式、目標導向、約束機制，在整個公共政策的制定、實現過程中發揮著重要的作用[4]。其具體作用表現在對行政組織形式的影響、對行政觀念的影響、對行政風氣的影響。在現實實踐中它往往是廉潔行政的保障、高效行政的條件、民主行政的前提。

三、公共政策與行政文化的互動作用分析

1.公共政策對行政文化的作用分析

公共政策由三部分因素構成：決策者、目標群體、受益者。公共政策的法權主體是政府和立法機構，因此公共政策具有廣泛的影響性。其具體對行政文化的作用為：

首先，為行政文化的發展營造良好的大環境。因為公共政策具有政治性、普遍性、穩定性。因此正確的公共政策一旦得到實施將對積極健康的行政文化提供一個和諧的政治發展環境，促進良好的行政文化的誕生。具體而言，公共政策的政治性為行政文化的發展提供了政治保證；公共政策的普遍性為行政文化的發展提供了氛圍形成的基礎；公共政策的穩定性為行政文化的可持續發展提供了政策保證。

其次，公共政策對行政文化的形成具有引導功能。因公共政策具有目標取向性、預見性，即公共政策的制定具有特定目標。而一般而言，政府制定、實施、實現公共政策往往需要營造良好的輿論環境，而在此過程中政府實現的輿論導向行為往往會對行政文化的形成、發展具有引導作用。而且公共政策的持久穩定性還可促使特定的行政文化的形成。如一項民主的公共政策的實施，在制定時有助于形成公眾參與、民主決策的良好氛圍，從而有利于民主的行政文化的形成。

第三，公共政策對行政文化的形成具有強制功能。因為公共政策具有權威性、合法性，當公共政策具有法律效應時，其對行政文化的形成就具有強制性。一般而言，要引導特定行政文化的形成，只要發揮公共政策的引導作用即可，但出現不良行政文化或者急需形成、發展新的適合社會發展需要的行政文化，減少公共政策執行、實現的阻力，實現預期目標時就需要發揮公共政策的強制作用。很多時候立法機關頒布的法律法規文件便是強制性的公共政策，且具有良性的強制作用，可為良好的行政文化形成提供規則保障。

第四，促進行政文化的創新。一個國家、地區、民族的風俗習慣、價值取向、善惡觀念、情感好惡與行政文化有千絲萬縷的聯系。當社會發展到一定程度，生產關系不能適應生產力發展的需求時，就需要改革相應的生產關系，而行政文化是形成、組成生產關系的重要組成部分，因而就需要改革相應的行政文化，進行行政文化創新。而行政文化的改革與創新不是一朝一夕的事情，是一個長期的工程，此時就需要通過具有廣泛影響性、強制性、權威性的公共政策通過公共通行的規則形式來規范行政文化的發展方向，并進行行政文化創新。而在實踐中符合社會發展需要的公共政策一旦制定往往能得到廣大民眾的擁護，相關的行政文化理念、理論研究、實踐就會應運而生，從而實現行政文化的創新。

2.行政文化對公共政策的作用分析

第一，有利于制定高質量的公共政策。行政文化無所不在，對行政活動具有廣泛的制約性。尤其是行政人員總是在既定的行政文化背景熏陶下成長起來的，當他進行行政行為時，行政文化因素必然發揮其潛在作用。它對行政主體的行政道德、行政心理、行政意識、行政習慣等具有直接、全面的影響。高尚、廉潔、民主、科學的行政文化將有利于提高行政主體的行政作風，如提高其民主意識，加強其制定政策的可持續發展理念，從而達到提高其為人民服務的思想水平、提升其思想境界的目的。最終有利于制定高質量的公共政策，使其更加符合大眾群體的需要，最終起到提升行政主體、實施者以及政府的形象。

第二，為公共政策的制定、實現減少阻力。由于行政文化具有引導作用，它對行政主體、公共政策的制定者具有潛移默化、耳濡目染作用。良好的行政文化可極大減少公共政策執行、實現的阻力。因而良好的行政文化應具有創新性、符合時代的發展要求，符合人民大眾的利益要求，符合大眾追求民主的心理需要。如倡導民主、反對專制；倡導廉潔，反對腐敗；倡導公平、公正，反對團體主義、幫派主義。為此就要堅持“三個代表”主要思想，以構建和諧社會為目標來指導行政文化的建設，以營造一個良好的行政文化氛圍，為公共政策的制定、實施，及其目標的實現提供一個良好的輿論環境，促進公共政策目標的順利實現。

第三，有利于更好地把握制定、實現公共政策目標的規律。行政文化受歷史條件、地理環境、民族特性、文化心理、文化傳統、社會制度、政治狀況、經濟水平等因素的影響。這些因素甚至成為行政文化的組成部分，因而使得行政文化具有廣泛的影響性。首先它對行政主體、公共政策的制定執行者的行政習慣、思維水平、行政的思想境界、生活作風具有重要影響。其次，行政文化影響到行政體制的建立，而公共政策制定得是否合理在一定程度上也受著行政體制結構是否合理的影響。最后，政府制定的公共政策是政府的行為理念、辦事宗旨的體現，關系到民眾對政府的形象和聲譽的評價。上述現象都可通過行政文化現象表現出來，可間接看出公共政策是否得民心，是否符合社會發展需要，是否有利于掌握公共政策制定、實施的規律，增強公共政策的科學性，促進公共政策目標的實現。為此，行政人員必須樹立良好的行政習慣，科學的行政思想，正確的行政價值，積極的行政理想，健康的行政心理，高尚的行政道德。

參考文獻：

[1]許文惠，張成福，孫柏瑛.行政決策學[M].北京：中國人民大學出版社，1997.

篇（11）

農民工是城市化建設中形成的一支新型的勞動大軍，為城市的經濟社會發展做出巨大貢獻。國家統計局數據顯示，2012年農民工總量已經達到2.6億，越來越多的農民工進城就業，其社會保障狀況卻長期受到忽視，雇主為農民工繳納養老、醫療、失業、工傷保險的比例僅僅是14.3%、24%、16.9%、8.4%。另據相關統計，北京市農民工總量2010年已超過500萬，并保持以每年50萬人左右的速度增長，其社會保障壓力是巨大的，研究農民工社會保險制度實施也更具現實意義。

一、北京市農民工社會保險制度現狀

在現行的社會保險制度中，北京市相繼頒布了《農民工養老保險實施的暫行辦法》《外地農民工參加工傷保險暫行辦法》《外地農民工參加基本醫療保險暫行辦法》，2012年，北京市人社局又下發通知，將農民工醫療保險納入城鎮職工醫療保險體系。就養老保險看，規定養老保險費由用人單位和農民工個人共同繳納，分別以上年職工月最低工資的19%和8%繳納，農民工達到法定退休年齡后，個人賬戶一次性全額支付。醫療保險由用人單位繳納，個人不需繳費，用人單位以上年本市職工月均工資的60%為基數，按2%的比例繳納保險費，農民工與城鎮職工享受同等的基本醫療保險待遇。工傷保險方面，用人單位可先行為農民工參加工傷保險，根據農民工上年度月均工資為基數繳納工傷保險費，并視工傷程度支付待遇。

可以看出北京市的農民工社會保險制度走的是城鎮職工社會保險路徑相同的模式。彭宅文、喬利濱（2005）將其認為是直接擴面的社會保險項目，呂學靜（2008）認為北京市農民工社會保險依賴城鎮職工社會保險制度的路徑，實行的是繳費水平低于城鎮職工的“雙低模式”。張瑞凱（2011）稱這種模式為“獨立——銜接”模式。

二、農民工社會保險政策影響分析

一項社會保險政策的出臺實施會產生一些預期的、非預期的影響，我們引入政策評估的側面影響模型來對農民工的社會保險進行評估。

（一）對社會保險覆蓋面的影響

在2001年及2004年頒布了農民工參加養老、醫療保險的規定后，根據2005年呂學靜教授對北京城區農民工社會保險的調查顯示，沒有參加任何一項社會保險的農民工占74.7%，有91.0%的受訪者沒有參加工傷保險；有82.5%的受訪者沒有參加城鎮社會醫療保險[2]，養老保險的參保率同樣很低，絕大多數農民工還沒有參與到社會保險中來。而在2013年首都經濟貿易大學《農民工進城就業問題》課題組的一項研究顯示，城鎮養老、醫療、工傷保險的參保率只有農民工調查總體的11.5%、9.2%、42.9%，通過訪談進一步了解到，沒有參加社會保險的農民工普遍反映企業不給繳納社會保險、不清楚如何辦理、費率過高是主要原因。我們發現，農民工參加社會保險的情況并沒有好轉，參保率仍然偏低，農民工的社會保險政策處于低效運行中，政策的執行效果不容樂觀。

（二）對與其他社會保險制度銜接的側面影響

農民工的流動模式大致可分為農村到城市、城市到農村、城市到城市等幾種模式，在制度設計上，對跨省區轉移就業的農民工，只能轉移個人賬戶資金，而很難轉移屬于自己的統籌利益，這樣，農民工只是為城鎮社會保險基金做了積累的貢獻卻沒有享受到社會保險的實惠。同時各地對農民工實施的政策不一，其繳費基數、比例有很大差別，農民工在參加北京市社會保險后難以與其他統籌區域的社會保險有效對接。即使回到農村，也難以與目前實施的“新農保”“新農合”進行合理銜接。

（三）對農民工個人的側面影響

農民工的養老醫療保險分別以職工月最低工資、月平均工資的60%為基數參加，降低了農民工的參保成本，有利于真正實現農民工的社會保障權益。由于外地來京務工的農民工大多從事于家政服務、保安、快遞運輸等低端崗位，其工資水平相對較低。對就業穩定的農民工來說，目前的參保標準確實可以起到降低其本身參保成本的作用，但是對于那些就業不穩定、流動性強的農民工群體，如果按照目前實施的標準繳納社會保險費，必然會導致其現實收入的減少，尤其是對于年輕的農民工，他們更多的愿意犧牲參保而獲得更高的現實收益，從而導致了年輕農民工的參保率始終不高。

三、政策過程角度的原因分析

安德森的《公共決策》一書中將政策過程的功能活動劃分為五個范疇：問題的形成、政策方案的制定、政策方案的通過、政策的實施、政策的評價[3]。借鑒國外學者的觀點，我們可以從政策制定、政策執行、政策評估、政策監管這四個環節來分析農民工社會保險所出現的問題，主要有以下幾方面的原因：

（一）政策制定存在不合理性

從政策制度本身來說，對在京農民工這個流動性較強的群體，制度要求的繳費費率過高、社會保險關系轉移接續難、累計繳費15年的門檻難以逾越，成為影響農民工參加社會保險積極性的重要原因，目前的制度設計主要針對的仍是在京就業穩定的農民工群體，政策制定并非適合所有的農民工，那些流動性較強的農民工沒有實際納入進來。

（二）政策運行缺乏有效性

在政策的執行上看，現實中“上有政策、下有對策”等政策執行失控現象屢見不鮮[4]。政策執行受到很多外部因素影響，首先是目標團體的態度，如果社會保險政策能夠增加農民工自身的利益，必然會提高政策的接受程度，反之阻礙政策執行。現階段實施的社會保險政策在一定程度并沒有被農民工普遍接受，增加了政策執行的非有效性。另外農民工很難及時了解到有時效的政府公開信息，很難掌握到相關參保流程標準，出現政策執行的障礙。

（三）缺乏對政策的評估過程

政策評估是發現問題、解決問題并進一步優化政策的重要手段，目前我國對農民工社會保險政策的評估相當不完善甚至處于缺失的狀態，評估受到較多人為因素的影響。評估的缺失意味著錯失發現問題進而解決問題的機會，缺乏評估便不能判斷農民工社會保險政策的合理性和有效性。

（四）政策監管不完整

在政策的制定、執行、評估等環節中，農民工社會保險政策方案難免由于信息不對稱或意外事件而不完善、被誤解曲解，政策的監管就顯得尤為必要。在涉及農民工社會保險的各項政策規定中，并不缺少對用人單位逃避參保的處罰規定，但在實際操作中，監督普遍缺乏效力，大大降低了農民工社會保險政策的運行效率，也使農民工參保率低的問題始終得不到解決。

四、對策建議

（一）制定適合農民工的社會保險政策

要把制定農民工社會保險政策的出發點真正放在維護農民工合法權益保障農民工的生活這一點上，綜合考慮政府、企業和農民工的現實情況，同時重視相關研究機構、農民工等相關群體的意見以及實施反饋。目前分類保障仍是一條現實可行的路徑，對就業穩定的農民工繼續推行現行制度，并逐步納入城鎮職工社會保險體系中；對流動性強的農民工，建立低費率的過渡性的社會保險，同時解決好農民工社會保險的轉移接續問題。

（二）增強政策執行的強度和效率

要著力解決農民工最迫切的工傷保險和大病醫療保險問題，將農民工納入工傷保險范圍及城鎮職工醫療保險體系中來，逐步解決養老保障。此外，政府應該加大財政投入、人力資源以及信息資源投入，建立農民工的綜合信息服務平臺，為農民工了解社會保險政策提供溝通途徑，并通過管理信息化提高政策執行的效率。

（三）拓寬農民工社會保險政策的評估渠道

我國對農民工社會保險政策的評估仍處于缺失狀態，一項政策的出臺難以通過評估機制來發現問題并提出有效的優化方案，公眾參與政策的積極性未能得到充分的關注與重視也會影響政策的評估。要加大對社會保險政策制定和實施的公共宣傳，拓寬評估的渠道，讓更多的農民工參與到社會保險政策的實施中來。

（四）健全農民工社會保險政策的監控機制

健全法規體系，加強立法工作并用法律規范政策過程和制度程序，同時加大執法力度，對不按規定與農民工簽訂勞動合同并逃避參保的用人單位依照法律程序予以處罰。另外加強社會監督也是政策監控的重要手段，廣開監督渠道，通過信息反饋保證農民工各項社會保險制度的高效運行。

參考文獻：

[1]王瑞祥.政策評估理論、模型與方法[J].預測，2003年第3期.

[2]呂學靜.城市農民工社會保障問題的現狀與思考——以對北京市部分城區農民工的調查為例[J].學習論壇，2005年第12期.

[3]潘毅，高嶺.中美公共政策評估系統比較及啟示[J].甘肅行政學院學報，2008年第5期.

[4]尹煒.公共政策分析視角下的進城農民工就業促進問題研究[D].陜西：西北大學，2011.

[5]呂學靜，王增民.對當前我國農民工社會保障模式的評估[J].勞動保障世界，2008年第2期.