高校行政論文大全11篇

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由于社會傳統觀念的影響，女性在家庭生活中幾乎承擔了全部的重任，生兒育女、賢妻良母、孝敬老人等等，稍許不盡職盡責則會受到輿論的譴責。簡而言之，社會的意識形態和利益迫使女性努力向其期望的形象發展。一個人的精力是有限的，繁瑣的工作外加生活的重擔，使得女性管理者無暇過多思考晉升發展，更何況這條道路對于女性而言走的并不是那么輕松。此外，招聘和篩選策略是傳統機制所形成的評價體系和模式，它運用資格、生理條件幫助男性，鼓勵優先錄用男性，約束了高校女性管理者的發展。教育本來是促進社會階層流動的主要途徑，諸多的女性希望就業改變自身的經濟狀況，謀求眾人羨慕的工作，但是大到社會環境，小到高校環境、家庭環境等都促使其不能夠在更寬廣的領域中進行學習和發展，而逐漸形成一些大眾化的“女性職業”，嚴重影響到了高校行政管理隊伍的前進與發展。

二、高校女性行政管理者職業發展的對策

(一)高校應該在女性行政管理者繼續深造、職務評聘方面給予關注

古希臘教育家亞里士多德曾指出:“必須有優良的婦孺，才會造成優良的城邦”。社會發展日新月異，知識的更新和增長速度急劇加快，從全球領域來看，全民學習和終身學習必將成為一個重要趨勢。每一個員工，因為知識和能力不同，都需要進行相應的培訓和學習。政府、高校以及社會的其他公益組織及個人應該通過多種方式，提供多種學習、培訓的機會，通過一些職業導航類課程，為女性行政管理者提供配套的職業生涯規劃指導，創造更多深造機會和求學領域，對其進行激勵和幫助，幫助女性管理者梳理職業生涯規劃，整體上提高女性行政管理者隊伍，使其真正成為獨立、自尊、自強的新時代女性。因為絕大多數女性進入的領域，仍是以為他人服務為主的輔行業，主流社會對于婦女進入傳統的“男性職業”還是持排斥態度的。這一狀況就導致女性多偏向選擇服務類行業，并且處于低職位的職業性別隔離。所以，要解決女性未來發展的問題，國家相關部門還需要進一步完善在職業發展過程中兩性平等的法律法規。各個高校的相關部門，也應該根據國家大的指導方針，逐漸消除在評聘、晉升等方面的性別壁壘，要保障女性行政管理者的參與比例，使得眾多基層人員也有更多的發言權，公平公正地評價他們在工作上取得的業績。此外，對于長期奮戰在基層崗位的女性行政人員，上級領導要不定期進行談話溝通、心理疏導，協助其培養積極良好的生活工作狀態。當然，現實中也有諸多女性管理者本身期望值較低，秉持得過且過的態度，我們也需要盡量去幫助其樹立正確的職業觀和價值觀。

(二)高校女性行政管理者自身需要努力奮斗

高校女性行政管理者在一個以男性為主體的領域想要取得長足發展，必須有強有力的自信心和競爭力，從本質上來講需要自身的努力奮斗。所以作為一個女性行政管理者，要充分利用自身獨特的優勢條件，提高自身職業發展技能，培養多重能力，拓展知識面，提高綜合素質，在工作上精益求精。同時，修煉高尚的品德、鍛煉堅強的意志，增強抗壓能力;勇于從固有的工作和生活模式中脫離出來，謀求二者和諧健康發展。

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2.調整行政管理的體制

建立健全的行政管理體制，實現高校行政管理工作的制度化、科學化、合理化。首先，高校需加強管理制度的執行力度。一是要行政管理工作必須遵循民主集中制原則，嚴禁在個人主義下執行任務的現象發生，所有重大工作事項必須要通過集體商議表決，要構建賦有學校特色、符合自身發展的管理體制。二是要行政管理工作需具備公平公正性，行政管理人員要嚴格按照學校規章制度辦事，不容馬虎。三是要加強完善激勵機制。避免傳統管理工作中做與不做一個樣，做多做少一個樣的現象。高校需依據職工的工作表現作為績效評估的標準，要做到按勞分配，多勞多得；并且，在調動職工的工作積極性時，不再單單依靠物質方面的激勵，還可以采取其它的獎勵形式，比如學校出資提供優秀工作者旅游、給予職工出國深造的機會等等。其次，加強懲罰力度，要嚴格處理職工違規違紀現象，要對這類職工積極進行思想教育，端正其工作態度，需應該注重有獎有罰。

3.優化行政管理的方法

優化行政管理方法就是要充分利用科學資源，將高新技術運用到日常行政管理工作中，提高行政管理水平。隨著現代化科學技術的發展，行政管理工作日漸與網絡信息接軌，以往的行政管理方法早已跟不上時代創新的步伐，所以，優化高校行政管理方法迫在眉睫。在信息化的大時代背景下，行政管理工作同樣應該與時俱進，日常的行政管理工作可以借助網絡技術手段來改變傳統管理程序繁瑣的狀況，很大程度上縮減了管理步驟，促進了管理信息的流通性，大大提高了管理工作效率。高校的行政管理部門還可以通過學校內部的網絡體系實現文件、通知、決定等信息的傳達，不僅縮短了時間，還減少了人力物力的使用。同時，校內老師還可以將課程簡歷、教學大綱以及學生成績上傳到網上，方便學校對教學工作和學生成績的管理。學生還可以通過網絡交流的方法向學校傳達學工管理、課堂教學、生活食宿等情況。優化行政管理方法，大力運用網絡技術，實現高校行政管理高效化。

4.實現管理工作者的創新

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二、提升高校行政管理人員師德修養的策略與方法

（一）政治思想教育和理論學習雙管齊下高校要對行政管理人員進行正確的思想政治教育，從堅持貫徹黨的領導思想、科學的工作理念做起，確保高校行政管理工作的理念與社會主義建設道路相符合，并樹立正確的世界觀，在工作中堅持采用辯證唯物主義和歷史唯物主義的觀點去看待問題，全方位、多角度地思考，秉持公正、公平、公開的辦事原則，科學地認識問題、解決問題，以不斷地提高行政管理人員的政治覺悟和思想認識，增強其駕馭和正確處理矛盾的能力。此外，為了順應知識經濟時代對人才的需求特點，在進行思想政治教育的同時，各高校還要加強行政管理人員的理論知識學習，提升他們的科學文化素養，構建相對完善的知識體系，以使其知識更加全面，思維更加活躍，以較為愉悅的心情開展工作，為師生提供貼心熱情的服務。

（二）建立完善的管理制度和考核、激勵機制高校應加強行政管理人員的職業道德建設，將有關措施落到實處，規范行政管理人員的職業行為和道德行為，建立科學有效的規章制度，強化其紀律意識和責任意識。這一方面能使行政管理工作更加嚴謹規范，營造出健康積極的工作氛圍，確立良好的工作態度；另一方面借助考核與激勵機制，也提高了行政工作效率，加強了行政隊伍建設，促進了行政管理人員的道德建設和個人修養，有效提升了行政管理人員的師德修養。

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二、行政管理職能的履行，存在問題

由于目前我國的高校的相應行政機制的組織原則實行的是民主集中制，但是，通過對實際情況的調查可以發現，許許多多的高校并沒有按照民主集中制的原則履行相應的行政職能，而是通過高度的集權制來進行決策的管理和執行。相關高層和相關管理人員在對政策的制定和履行時，并沒有按照民主集中制的原則來進行執行和制定，而是通過高層一錘定音的決策來實行相關建議，從而使得行政管理的職能履行形成殘缺的局面。

三、行政管理人員隊伍素質不高

由于行政管理工作要求相關管理和工作人員應該是具備較高素質，但是，在實際的調查發現，許多的大學高校當中，領導層往往不太重視行政管理人員的素質問題，所以，有些領導一直覺得行政工作任何人都能干好，因此，在人員的安排上不會考慮工作的性質和個人的性格，以及其特長愛好。

四、我國高校行政管理的創新方法

（一）轉變行政管理觀念，增強服務意識

行政管理的觀念的更新在行政管理的改革和創新中起到了十分重要的作用，在實施高效的行政管理的過程中，職位和崗位應該相匹配。而且，隨著市場經濟的不斷發展，高效的行政管理的管理者應該樹立相應的觀念，合理的確立相應的管理目標和任務，積極的引導相應管理人員樹立合理的服務意識，使其能夠充分認識到自身的工作任務和工作條件，并能很好的服務廣大的師生。

（二）分散行政管理的權力，改變管理模式

在當今時代許多的高校，都通過校院系這樣的三級管理體制來對學院和學校的行政規劃進行管理，而學院制的建立的目的根本上就是要江高下午的權力中心逐漸下移，擴大相應的學院和院系的自和管理權，提高基層行政機構的管理和適應能力，繼承群眾自主尋找和自我改變發展的動力，所以高校的行政管理應該要按照學院的建立的初衷適當的分散權力，將更多的權力和利益進行分配，適當建立一些代表類型的機構使得各種群體能夠參與學校和學院的建言獻策過程，避免因為各種群體的利益沖突和分歧產生不必要的矛盾。

（三）加強機關的作風建設

在對高校的行政管理進行建設過程當中，相應的管理人員應該改變自身觀念，平等的對待學校的各個員工，實事求是的處理好自己的份內工作，樹立好全心全意的為師生員工服務的思想和理念，為管理和制度的建設提供優質的保障，也只有這樣，才能夠更有效地促進學校的和諧發展。

（四）充分利用好網絡資源來進行管理改革

科學技術的發展進步對于高校的行政管理的提高起著十分重要的作用，通過科學技術的創新來提高行政管理任務的效率，不僅能加快和簡化管理的程序，還能縮短管理流程，提高管理的效率。只有充分的利用好網絡資源，建立和健全行政體系，使相應的體系能更好更有序的為學校的師生員工服務，并且能夠使學校的行政管理顯得更加透明。

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1.1民辦高校中行政管理制度不完善

在民辦高校行政管理中，往往由政府組織的參與。一旦要實施改革，而改革的重心一般都偏向學術方面，而行政管理制度并沒有隨之進行改革。這就使得行政管理跟不上學術改革的腳步，行政管理在實施的時候有很大的困難。此外，民辦高校自身也更重視教育學習，行政管理的制度也不完整，主要以領導直接安排決定為主，而缺少民主性。

1.2民辦高校中行政管理體系不完整，同時缺少科學性

雖然，不少專業人士都為高校中行政管理的完善做出了努力，但是其管理體系還是不完整，缺少民主性。另外，其管理缺少科學性。在民辦高校中，領導一般都不太重視行政管理，只是象征性的進行應付工作。因此，民辦高校行政管理體系中一般是參照公辦高校中的行政管理體系進行工作，完全沒有考慮其行政管理體系是否符合自身情況。很明顯，民辦高校的運行的特點明顯和公辦學校不同，民辦高校講求低投入、高質量。這就使得在民辦高校行政管理工作過程中投入少，這種態度很大程度的降低了行政工作人員工作的積極性，同時也大大增加了民辦高校中行政管理運行的難度。

1.3民辦高校中缺少專業的行政管理人才

在行政管理中，最重要的因素就是人。行政管理管理的就是人、財、物等，同時行政管理也必須由人運行，因此行政管理離不開專業行政人員的參與。但是，現在很多民辦高校并不重視行政管理，民辦高校往往花費更多的精力在提高教學質量和改善教學方法上，并不愿花費太多的財力在行政管理人才上，這就使得在民辦高校中專業的行政管理人才稀缺。同時，由于高校自身不重視，行政管理方面的工作人員大多思想落后，比較保守，并不符合現代高校行政管理的需要。另外，由于民辦高校行政管理組織中缺少新鮮血液的輸入，使得原有的人才一味的以老舊的概念進行工作，直接導致了行政工作效率低下的不良后果。因此民辦高校中行政人才數量以及質量的缺乏是民辦高校行政管理中的一大問題。

1.4民辦高校行政管理中責任、關系混亂

由于行政管理在高校中不被重視，并且行政管理行業缺少專業的管理人才。這一系列的原因是的在行政工作開展的過程中人員明顯不夠。這一狀況下，許多民辦高校并沒有選擇招收行政工作人員，而是讓原有的行政人員一人兼任多個職位。然而，行政管理是一項復雜程度高的工作，兼職的情況大大降低了行政人員的工作質量。并且由于一人多職，在民辦高校行政管理中工作人員關系錯綜復雜，個人應該擔負的責任也比較模糊不清。該現象明顯限制了行政人員的發展，降低了行政人員的工作效率。

2.改善民辦高校行政管理狀況的措施

由于在民辦高校中，行政管理還存在著很多問題。這些問題很大程度的影響了行政工作的順利開展，同時也限制了民辦高校的發展。因此，如何改善民辦高校中的行政管理狀況是現代民辦高校必須正視的。為此，許多專業的行政管理人士都發表了自己關于改善行政管理的建議，經過整理歸納主要有以下幾個方面的措施：

2.1普及民辦高校中行政管理的重要性

民辦高校中行政管理困難的一大原因就是人們缺少對行政管理重要性的認識。由于民辦高校中，管理者更注重學術上的改革，而輕視行政管理。這種現象直接導致了行政管理的弊端。因此改善民辦高校中行政管理的首要條件就是宣傳行政工作的重要性，使得領導能夠重視民辦高校中的行政管理。然后，加大行政管理的投入，鼓勵行政人員的工作積極性。在精神和物質上同時滿足行政人員的需要，讓行政人員可以全身心的投入到行政工作中。保證學術和行政管理一起發展。

2.2建立健全民辦高校行政管理的制度體系，尋找符合其自身特色的制度體系

由于民辦高校具有其獨特的性質，因此，一味的引用公辦高校中的管理體系是不科學的。現在民辦高校中借用公辦高校的管理制度是非常常見的現象。要解決民辦高校行政管理效率低下的問題就必須摒棄此行為，并討論研究出最符合其自身特點的行政管理制度。

2.3加強行政管理隊伍的建設，并經常組織員工學習心得管理理念

行政管理行業人才的不足是造成行政管理困難的直接原因。因此，如何加強行政工作隊伍的建設是值得關注的。首先，學校應該加大招收專業行政人員的力度，并給與合理的工資報酬以吸收更多的專業人才。此外，最重要是加強在職行政管理人員的培訓，因為行政管理職位上的人往往都是工作了多年的人員，這些人由于多年都使用同樣的管理制度和理念進行行政管理，并且其自身缺少學習，使得他們缺少新的、符合現代社會的行政管理概念。因此，民辦高校必須經常組織在職人員進行統一學習，并鼓勵他們提出新的觀點。此外，對于在職行政人員的培訓出了專業的講座統一學習外，還應該引進一些新的技術和觀念到實際工作中，鼓勵行政人員自主學習，提升自身素質。

2.4明確民辦高校行政管理的責任與任務，并給與一定的獎懲

在民辦高校中，一人多職位的現象不利于其行政管理的順利進行。因此，必須解決一人多職位的現象。首先，是引進大量專業人才。其次，將人員進行合理的分工，對于個人的職位任務以及應該承擔的責任都必須作出明確的規定，保證監督每個行政管理者都能積極主動的完成自己的職責。最后，對于行政人員的工作情況，應該給與一定的獎懲，并讓員工相互監督，保證員工更夠得到個人發展。這一系列措施的采用，可以大大增加員工工作的積極性，提高行政管理的效率。

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二、我國高校行政管理規范化進程中存在的主要問題

一是沒有把“規范化管理”內化為日常管理理念。許多高校也意識到了規范化管理的必要性與重要性，但由于種種原因，并沒有深入探究其內涵，管理者缺乏對規范化管理的深入理解，未能真正領悟規范化管理的意義和精髓，從而無法將規范化的要求真正貫徹落實到管理行為中，無法切實做到知行合一，將規范化的理念內化為管理者的規范化行為。二是“規范化管理”要求缺少操作性。規范化管理，就是要讓各項管理都做到有法可依、有章可循，在具體的管理過程中則要求各項工作都有具體明確的流程、標準和目標，做到流程簡明高效、標準清晰規范、目標明確具體，管理者如果缺乏對自身所轄工作的規范化研究，就無法制定明確的工作標準和管理手段，只能以經驗式、粗放式的管理手段進行管理。而經驗式、粗放式管理往往又是以規范化不夠、管理效率不高為主要特征的。［5］三是把規范化管理簡單地等同于教條僵化地執行管理制度。管理制度具有一般性的規范要求和約束，而規范化管理則是在管理制度的框架內因地制宜、實事求是地創設解決實際問題的途徑，是管理制度與學校文化的有機結合的產物。［6］在中國的現實語境中，大學管理既要講制度，又要有變通。不講制度，管理容易張弛失度;不講變通，被管理者難以接受，也無法激發他們的工作熱情，使得規范化管理流于口號。四是不能持之以恒地堅持規范化管理。當前，學校的各類資源均由行政部門掌握和分配，但行政權力卻缺乏有效的監督和管控，使高校這塊崇尚學術的自由凈土也滋生出權力崇拜和。這也是不少專家、學者提出高校“去行政化”管理的原因之一。改革開放以來國家之所以一直強調法治，就是因為我們在管理中還有不少有章不循、隨意決策的現象。具體到規范化管理亦是如此，一套很好的行政規范化管理有時會在領導面前低頭，會在人情面前妥協，不能被有效堅持。

三、提升高校行政管理規范化水平的途徑

對于如何提升規范化管理，不同的研究者會提出自己的處方，我們認為，提高高校行政管理規范化水平有五個主要途徑，而“練好內功”是首要要求，其中包括多方面的具體規范。這五個途徑相互促進、相輔相成。

(一)練好內功，掌握規范化管理的主要方法

1．決策程序化

提到規范化管理，人們一般都會想到如何讓員工按規矩辦事，而沒有意識到管理者的行政決策更應該規范化。行政決策失誤比員工行為不規范所帶來的后果更嚴重。推進高校行政決策程序化，首先是要堅持黨委領導下的校長負責制。黨委領導下的校長負責制是我國基本國情和高等教育辦學宗旨所決定的，體現了黨的領導和遵循教育規律的協調統一。要實現高校行政決策規范化，必須協調好黨委領導和校長負責的關系，處理好集體領導和分工負責的關系，唯有理順這個關系，才能在此基礎上健全黨政議事規則和決策程序。其次，對于重大決策，應經過調查研究、提出方案、征集意見、充分醞釀、作出決策等環節，使整個決策活動約束在既定的科學程序中，避免因決策者的個人情緒、認識和偏好等因素影響決策，使所有決策都是集思廣益后的最優選擇。程序化決策過程就是發揚民主的過程，既要重視專家的意見，也要以人為本，充分考慮各級員工的意見，讓各級員工都有發表意見的機會，從而增加他們的參與意識，提高決策的擁護度和執行力。

2．權責明晰化

當前我國高校的行政體系設置是一種金字塔式的層級組織結構。機構設置和人員配置層次分明，隸屬關系明確。行政管理包括組織、人事、教研、生管、后勤、保衛、財務等諸多方面的事務，另外，還包括對外聯絡、合作辦學等工作。高校行政管理的職能錯綜復雜，各部門之間既有業務上的對接，也有職能上的交叉。因此，推進行政管理規范化，就要明確界定各行政職能部門的權限和行使范圍，從制度上杜絕敷衍塞責、爭功諉過的現象。［7］通過逐級授權，明確各級管理的責權利，使管理部門和管理者在自己行使的權力和職責內開展工作，既不越界管理，也不逃避責任，而是作為高校行政管理的有機整體，各司其職、相互協作又相互制約，有序推動高校這個龐大組織的高效運轉。權責明晰化還要求管理者在管理過程中要遵守層級管理秩序，既要避免下級越級報告請示，也要避免上級越級行使權力。作為領導者，遇到越級反映情況問題時，可以作為了解搜集信息的渠道，但在處理具體問題時則應慎重對待，若非遇到突發事件或緊急情況，不能允許和放縱越級行為發生。應該按照原先設定的管理權限和辦事程序規范辦理，體現規范辦事和法治的精神。越級行為的危害弊病是明顯的，它架空了應有的管理層級，破壞了管理秩序，使中層管理者處于信息情況不了解、無法正常行使職責的被動地位。越級行為看似高效，其實是以損害管理秩序和管理的嚴肅性為代價的。

3．目標計劃化

規范化目標管理，一方面要把長遠目標分解成中期、短期目標，每個目標的達成有具體的時間限制;另一方面，還要把大目標分解成小目標，并明確具體的責任主體。領導層提出學校總體發展目標，各部門應從自身職能出發，將學校的總體目標分解成本部門應該完成的具體目標和應對措施。有了階段性的具體目標，相應的責任人就能有的放矢，采取有效的計劃措施達成目標。同時，作為更高一級的管理者，也能依據具體目標計劃的實施完成情況來考核、評價下屬部門、員工的工作情況，推進目標的實現。

4．業務流程化

業務流程化要求在高校行政管理過程中，對日常工作制定出相應的業務流程，對每一個部門、每一個環節、每一個崗位的具體職責和操作標準進行明確界定。在流程中，每個人都應該按照既定的流程要求進行工作，每個人的行為都要服從這個流程的要求。值得注意的是，業務流程化是對行政工作的規范化，而不是呆板僵化的教條。在流程的設計和實施過程中，要針對實際情況實事求是地對流程進行不斷的改進，以期取得更好的效果。業務流程化一方面使工作流程不斷優化、化繁為簡，使員工工作效率不斷提高;另一方面使各項工作有章可循、循序漸進，確保高校行政管理工作不走味、不變樣。業務流程化對服務對象而言，是公開透明、結果能夠預期的各種辦事服務指南。能否為廣大師生員工提供優質高效的行政管理服務，關鍵一點就在于能否推出相關工作的辦事流程，提高教師員工的辦事效率。為了實現這一目標，對目前臃腫的機構與人員進行必要的簡化、壓縮，以便建立扁平化的行政管理體制、實行分權管理。

5．流程精細化

精細化是一種管理理念，更是一種精益求精的文化。流程精細化建立在業務流程化的基礎上，要求對流程中的每個環節進行細化、精化。強調對流程目標的分解、細化、落實，注重數量化和精確化。精是精湛、精益求精，細是細節、最小的工作單元。世界一流企業都注重精細化管理，他們不僅對工作提出原則性要求，制定出每個企業活動的具體流程，而且對流程細節都作出明確的規范。高校行政管理涉及人事管理、財務管理、安全管理、后勤管理等方方面面，流程復雜，細節繁瑣，細節把握得越好、控制得越嚴，行政運行效率就越高;反之，如果不注重細節的規范處理，而是留給員工隨意處置，工作標準、服務質量就會因人而異，造成了巨大落差。比如對高校安全管理而言，安全無小事，細節定成敗。我們經常看到一些嚴重的事件，其起因往往是一個微乎其微的工作疏忽所造成的。

6．控制過程化

粗放管理的一個特點就是只重視結果，不注重過程把控。這種管理方式容易出現的問題就是當結果產生時損失也已無法挽回。因此，要加強高校行政規范化管理，提高行政管理效率，不僅要重視結果，還要注重過程化管理，使一切工作都在可控范圍內。控制過程化一方面要求管理者要掌握員工工作動向，避免因上下級溝通障礙或員工理解誤差等使工作偏離預定目標，在不良結果產生之前及時進行修正;另一方面要監督工作進度，避免員工因缺乏積極性、創造性等問題而拖延既定的工作進度，確保各項工作按時完成。實施過程監管，既是達成工作目標的保障，也是對員工的愛護。管理的目的不是要懲罰人，而是要讓被管理者按規范要求做好工作。作為管理者應有這樣的認識，在管理過程中不得不對員工實施處罰時，其管理就已經失敗了。控制過程化就是要高校行政管理者改變管理方式，把管理的焦點放在結果上，把工作的重心調整到過程上來。強調控制過程化，不是要管理者一竿子插到底，事無巨細什么都管，而是要重在把控工作方向，把控好關鍵的工作節點，這樣才能即產生管理效益，又給員工的創造性、積極性留有空間。

(二)依法治校，為規范管理構筑一個良好的制度環境

所謂良好的制度環境應該包括三個要素，即有章可循、按章辦事和制約監督。首先，建立完善的制度體系是高校行政規范化管理的基礎。高校要建立并完善行政管理規章制度，使各項行政工作有法可依、有章可循。否則，規范化管理就成為無源之水、無本之木。其次，要實現高校行政規范化管理，作為掌握行政權力的管理者必須依法治校、按章辦事，不能搞特殊化，不能將個人意志凌駕于學校的規章制度之上。再次，要對行政權力進行約束。高校必須建立一整套約束監督機制，確保在公開透明的陽光下，公平公正地行使權力。一方面要切實發揮紀檢監察、效能督查等部門作用，自上而下對各職能部門的行政工作進行檢查和評估;另一方面，要營造民主氛圍，重視工會、教代會等組織在民主辦學中的重要作用，自下而上對學校領導、各有關部門的行政工作進行監督和評價。

(三)注重能力培養，為規范化管理提供人力支持

要實現高校行政規范化管理，不僅要有良好的制度環境，還要有一支具備規范意識和管理能力的行政隊伍。規范化管理既是一種理念也是一門管理科學，規范化的意識和能力只有內化為每一位管理者的職業素養，高校行政管理工作才能真正實現規范化。對高校行政管理而言，推動規范化管理的決策在領導，領導行為導向足以影響一所學校的行政風格，而落實規范化管理的關鍵在中層管理隊伍，他們是高校行政規范化管理的設計師和貫徹者，負責制定各項規范化管理的規章、制度、流程和辦法等。因此，推進高校行政規范化建設，不能只是喊口號、提要求，等待員工自我覺悟，而是要切實加強對行政人員尤其是中層管理干部的規范化管理培訓，并將培訓納入學校發展規劃，有計劃地組織實施，使其真正掌握規范化管理的理論知識和方法、技巧，不斷提升職業素養和管理能力。否則，無論是規范化的制度建設，還是具體的業務執行，都難以實現規范化。

(四)恰當運用激勵約束機制，為規范化管理添加動力源泉

管理的藝術不在于作指示、下命令，而在于如何激勵、喚醒、鼓舞下屬為工作目標去奮斗。好的激勵約束機制能為高校實現行政規范化管理增添巨大的推動力量。懲罰只能在少數情況下使用，對大部分行政管理人員應該采用激勵方式。對行政管理團隊而言，可建立校內督查制度和校、院二級管理機制，將權力下放給院系和職能部門等二級管理單位，明確他們的責、權、利，按照設定的工作目標實施效能督查，從而激發出二級管理單位的積極性、創造性和團隊協作意識。另一方面，對行政管理人員而言，可試點建立競聘上崗機制，能者上、有志者上，給年輕干部機會，給資深干部以壓力，有效激發廣大干部的工作積極性和創造性。最后，要實施客觀、公平的績效考核與獎懲，形成紀律嚴明、賞罰有據的行政管理工作作風。

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十八屆三中全會中提出，要把教育放在改善民生和加強社會建設之首。隨著我國的經濟快速發展，國家對于高素質人才的需求有增無減，對高校的教學質量提出了更高的要求。提高高校的行政管理水平是提高我國高等教育的教學質量，促進我國高等教育不斷發展的需要。高校要提高教學質量，除了需要建立高素質的教師人才隊伍，加強校內教學設施建設外，還需要建立起完善的管理制度，提高行政管理水平。一些高校的行政管理水平不高，管理制度不完善，學生要完成一個手續往往需要花費大量的時間，嚴重影響到學生的學習和生活。要提高高校的教學質量，必須進行行政管理體制改革。組織氣氛決定了組織的發展。對高校行政管理群體的組織氣氛維度進行研究，有利于管理者了解高校行政管理組織的內部組織特點，從而為制定具體措施來改變和影響組織氣氛提供有效的理論支持。

(二)高校行政管理群體組織氣氛維度研究具有很強的實用性

根據教育部的統計，截止2014年7月9日，我國的高等學校共計2542所，其中普通高等學校2246所(包括民辦普通高校444所)，增長率為2．18%，比2013年下降了0．63%;民辦普通高校444所，占全國普通高等學校19．77%，呈逐年增加趨勢。數據顯示，我國的高校數量非常大，高校行政管理群體組織氣氛維度研究的結果具有非常高的實用性。另外，從2014年的我國高校數據來看，未來民辦普通高校的數量還會不斷增加，在高等學校的比重也會逐漸上升。民辦普通高校的加入推動了教育市場的改革，加大了公辦高校的競爭壓力。公辦和民辦高校要增加自身的競爭力就要重視行政管理，建立科學的行政管理制度。

二、高校行政管理群體組織氣氛維度的研究

(一)研究思路

首先，將國內外的組織氣氛維度的學說進行比較整合，選擇其中出現頻率比較高的氣氛維度因素。其次，根據選擇的氣氛維度因素制作調查問卷的題目。考慮到調查的深度，此次調查的維度因素控制在5個左右，調查問卷的總題目數控制在40道左右。再者，選擇合適的樣本高校，向高校的行政管理人員發放調查問卷。最后，回收問卷進行統計，分析調查結果得出結論。

(二)研究方案

1．組織氣氛維度因素選擇。根據對國內外的學說研究中的因素進行對比，發現領導支持、領導方式、士氣、激勵、沖突、績效、人際關系、管理制度、控制過程九個因素的出現頻率比較高。本文選擇這九個因素來進行研究。然而，根據研究思路，需要縮減到5個因素，因此要對這九個因素進行研究。從性質來分析，沖突屬于人際關系中的范疇，而領導支持其實是領導方式中的一部分。從因果關系分析，士氣是激勵的結果，績效是激勵的出發點，因此沖突可以歸入人際關系當中，領導支持可以歸入領導方式中，而士氣、績效都可以歸入激勵的研究范圍。經過合并后，九個因素可以縮減成領導方式、激勵、人際關系、管理制度和控制過程五個因素。

2．調查問卷階段。首先，根據選擇的五個維度因素，制定調查問卷。調查問卷的題目設置為40道，平均每個維度因素8道題目。其次，考慮到群體組織氣氛維度在一定區域內的穩定性，調查對象要選擇同一個區域內的高校來進行，對象數量盡量比較多。最后，在進行問卷調查時，從各高校中的行政管理群體中隨機選擇一定數量的調查對象，向調查對象發出調查問卷，記錄問卷的發出數量。回收問卷后清算問卷數量，清除不合格的問卷。在對問卷數據進行統計，分析數據結果。

三、高校行政管理群體組織氣氛維度研究結論的應用

(一)研究結論

本文通過選取五個維度因素，采用調查問卷的方式，對一個區域內的高校行政管理群體的組織氣氛維度進行研究。從調查的結果來看，本區域內的高校行政管理群體的組織氣氛維度對組織氣氛的影響力排比分別是:控制過程＞領導方式＞人際關系＞管理制度＞激勵。

篇（8）

【關鍵詞】行政自由裁量權/行政程序/正當程序/合理規范/有效控制

行政自由裁量權是行政權力的重要組成部分，也是行政權力中最顯著、最獨特的一部分，它是行政主體提高行政效率之必需的權限，它能使行政執法者審時度勢、靈活機動、大膽地處理問題，可見，在現代行政中，行政自由裁量權是必不可少的。但要實現行政法治，又必須對行政自由載量權加以一定的控制。因此，行政自由裁量權不僅是各國行政法學研究的艱深理論問題，而且也是行政主體在管理社會公共事務中必須解決的一個實際問題。探討如何適當地合理地運用行政自由裁量權具有現實意義。本文試從規范行政程序的角度對控制自由裁量權的濫用作一探討。

一、行政自由裁量權的存在、錯位及負效應

何謂行政自由裁量權？各學者的解釋不盡一致。有學者認為，“凡法律沒有詳細規定，行政機關在處理具體事件時，可以依照自己的判斷采取適當的方法的，是自由裁量的行政措施。”（注：王岷燦：《行政法概要》，1983年出版的統編教材。這是該書對行政措施分類時指出的，可以說是我國對自由裁量權慨念的最早表述。）有學者認為，“我國的行政自由裁量權應該是行政主體（能以自己的名義對外行使行政權，并對行為后果承擔法律責任的組織）在法定權限范圍內就行為條件、行為程序、作出作為與否和作出何種行為作合理選擇的權力。”（注：朱新力：《行政法學原理），浙江大學出版社，1995年版，第258頁、264頁。）有學者認為“自由裁量權是行政主體在法律規定的范圍內自行判斷、自行選擇和自由塊定以作出公正而適當的具體行政行為的權力”（注：司久貴：《行政自由裁量權若干問題探討》，載《行政法學研究》1998年第2期，第29頁。）等等。從各學者的表述中不難看出，他們對自由裁量權的實質理解是一致的，即行政自由裁量權是行政主體在權限范圍內，行政權力缺乏羈束性規定的情況下，便宜行使的權力。（注：司久貴：《行政自由裁量權若干問題探討），載《行政法學研究》1998年第2期，第27頁。）但對行政自由裁量權概念的外延大小的理解是有分歧的。即有的將自由裁量權限于執法領域，有的則沒有這樣明確的規定。筆者將行政自由裁量權限定在行政執法領域內，將其運行作為一種具體行政行為加以研究。從這個意義上來說，行政自由裁量權是指行政主體在法律、法規規定的范圍和幅度內，對具體行政行為的自行決定權。即對行為范圍、方式、種類、幅度、時限等的選擇權。

現代社會的發展，使得行政的范圍不斷擴大。不論在哪一個國家，行政自由裁量權都是存在的，只是范圍和監督制約方式不同而已。首先，行政自由裁量權的存在是提高行政效率之必要。針對紛繁復雜、發展變化的各種社會現象，為使行政主體能夠審時度勢、權衡輕重，對各種特殊、具體的社會關系產生的問題能夠靈活果斷地處理和解決，在適用的方式、方法等方面應有一定的主觀自由選擇的余地。為此，我國的法律法規賦予行政主體在法定范圍內行使自由裁量權，以增強行政的能動性，提高行政效率。其次，行政自由裁量權的存在是法律調整各種社會關系之需要。面對復雜的社會關系，法律法規不能概括完美，羅列窮盡，作出非常細致的規定。因此，從立法技術上看，有限的法律只能作出一些較原則、富有彈性的規定，作出可供選擇的措施和上下活動的幅度，促使行政主體靈活機動地因人因時因地因事作出卓有成效的行政管理。

但行政自由裁量權與其它行政權一樣，在其運行過程中，不可避免地產生兩方面的作用。一方面是積極地能動作用，即行政自由裁量權的運行起到了維護公共利益，維持公共秩序，提高行政效率，滿足社會需要，實現國家權能的作用；另一方面是對行政相對人的權益可能造成侵害，從而對行政法治構成威脅。因為行政自由裁量權執行的是國家意志，這就決定了行政權力作用的方式具有強制性。行政主體為了保證國家法律的有效執行、政令的暢通、公共利益的實現，就必須采取強制性的手段迫使行政權力客體接受。行政權力的這種強制力主要是以國家暴力的威懾作用作為后盾，以服從為前提的。在法律法規只規定了行政自由裁量權運行的一定范圍和幅度以及諸如“行政合理”等原則時，行政工作人員的素質跟不上行政法治要求，行政自由裁量權又缺乏程序約束及必要有效監督的情形下，相對人的權益保障處在不穩定之中，被侵害的可能性極大。出現這種結果，主要是行政權力目標合理，但手段不當，運行軌道欠暢通的緣故，其集中表現是濫用自由裁量權，在實踐中具體表現為：

1.自由裁量行為在行政處罰中顯失公平，具體表現為畸輕畸重。我國許多法律法規都賦予行政權力主體可以根據權力的目的自由判斷行為條件、自由選擇行為方式、自由作出決定，其立法的目的及一條重要原則是合理和公正，法律法規要求行政主體的處罰措施合理地施加于相對人，做到標準基本統一，結果基本合理公正。但由于行政行為的具體作出者是公務員，公務員難免有理解法律方面的局限性及受一些不良外部因素的影響，在行使自由裁量權時，往往發生自由裁量超過一定的標準，或自由裁量超出一定的范圍、種類出現畸輕畸重的現象，造成行政自由裁量權的濫用。

2.自由裁量行為在具體行政行為中前后不一。法律法現根據社會和行政管理的需要，賦予行政主體在法定范圍、幅度和種類內有自由選擇和決定的權力，除提高行政效率外，使社會生活形成一種比較穩定的秩序也是立法不可或缺的目的。所以行政主體在具體行政行為中采取措施時，同樣的措施應針對事實、情節、后果相類似的行為，使行政相對人能夠預測自己的行為結果。但由于一些行政主體從本部門、本地區的局部利益出發以及考慮相對人的社會地位、政治背景、經濟狀況等因素，往往對類似的事實、情節、后果作出不一致的具體結果。更有甚者，個別公務員根據受賄錢財、敲詐勒索的不同程度，對相同的事實、情節、后果卻作出截然不同的具體措施，明目張膽地濫用自由裁量權。

3.拖延履行法定職責。我國現行的法律法規中，對履行法定職責有時限要求的有兩類：一是行政許可行為：二是行政保護行為。對于這兩類行為中，法律法規的時限規定，有的明確，有的含糊，但無論哪種情況，行政主體于何時履行法定職責都有自由裁量的權利。根據行政管理的效率原則，行政主體應及時行使行政權，履行法定職責。但在實踐中，違反效率原則或者出于某種不廉潔動機，拖延履行法定職責的行為大有其在。這種行為也是對自由裁量權的濫用。

濫用行政自由裁量權違背了法律授權的目的和意愿，干擾和破壞了法制秩序，其后果嚴重，危害性大。行政自由裁量權的濫用，可能帶來的負面效應有：1.不利于社會秩序的穩定。因為行政主體濫用自由裁量權，處理問題隨意性很大，反復無常，畸輕畸重，不同情況相同對待，相同情況不同對待，引起群眾懷疑、不信任，產生對立情緒，不配合行政主體的管理，行政違法行為增多，導致社會秩序的穩定性能差。2.造成社會秩序新的破壞。因為行政主體的運權后盾國家行政權是伴隨國家強制力實施的，行政主體的運權手段可采取強制性措施。所以，行政主體面對無抵抗能力的行政相對大（事實上法律也不允許抵抗附著國家強制力的行政行為），其濫用權力的行為是很容易實現，從而造成行政相對人的人身權、財產權的破壞，而這種破壞的威力和后果都會超過行政相對人的違法行為。即”如果共同體有了罪過，它的罪過將大于其成員所犯罪的總和。”（注：［英］梅因：《當代法》，商務印書館，1959年版第73頁。）3.助長特權思想，導致不良社會現象的出現。由于行政主體及其工作人員在行使自由裁量權時或多或少地帶有一定的主觀性，這樣法律法規對自由裁量權的條件、幅度等規定的越寬，某些行政工作人員越覺得自己手中的權力“寶貴”，從而在某些不健康因素的利誘下，將“公權”當“私權”運行，處事武斷、專橫、隨意，執法偏離公正、公平、公開的軌道，為所欲為，給群眾留下極壞的印象。4.滋生腐敗，影響黨和政府的威信。歷史學家阿克頓勛爵說：“權力有腐敗的趨勢，絕對的權力絕對的腐敗。”（注：游振輝：《論行政執法中的自由裁量權），載《中國法學》，1990年第4期。）當前腐敗得不到有效遏制，在很大程度上與賦權的行政自由裁量權有關。“行政賦權行為的功能是創制權利”（注：毛光烈：《論行政合理原則對行政自由裁量權的控制》，載《汕頭大學學報》（人文科學版），1999年第1期，第16頁。）。有些自由裁量權被某些行業、機關及部門所獨占，具有壟斷性，某些公務員則通過其享有的優越條件采用形似合法的手段撈取實為非法的經濟利益，投機鉆營，個別人甚至不顧違法犯罪追求物質利益，造成了腐敗的政風，影響黨和政府的威信。

對行政自由裁量權的濫用，一些學者都提出了法律控制：有從行政法治原則（行政合法原則、行政合理原則）角度闡述的；（注：毛光烈：《論行政合理原則對行政自由裁量權的控制》，載《汕頭大學學報》（人文科學版），1999年第1期，第16頁。）有從司法監督，行政程序法控制等角度論證的；（注：芮守勝：《論行政自由裁量權及其法律控制》，載《甘肅社會科學》，1998年第3期。）也有從行政程序法的某項原則的價值角度研究的；（注：傅國云：《公平在行政自由裁量權中的價值定位及其實現》，載《行政法學研究》（京）1998年第2期。）等等。可以說，對行政自由裁量權必須加以控制，在法學界已形成共識。筆者認為行政自由裁量權的行使，除了理所當然地遵循行政法治原則，接受司法監督外，在法律控制中，對如何突出行政程序控制的研究，應具有更加重要的意義。

二、行政程序在行政自由裁量權運行中的價值體現

如前所述，行政自由裁量權是行政權的一種，這種權力的運行會產生正負兩方面的效應。為預防和控制負效應的出現，必須對自由裁量權進行控制。即所謂“自由”是相對的，不存在絕對的“自由”。正如英國法學家威廉·韋德所說，“在公法中沒有不受約束的自由裁量權，……絕對的和無約束的自由裁量權的觀點應受到否定。為公共目的所授予的法定權力類似信托，而不是無條件的授予。”（注：威廉·違德：《合理原則》，李相如譯，載《法學譯叢》1991年第6期。）同時，自由裁量權“是一種明辨真與假、對與錯的藝術和判斷力，……而不以他們的個人意愿和私人感情為轉移。”（注：游振輝：《論行政執法中的自由裁量權》，載《中國法學》，1990年第4期。）行政自由裁量權的運行態勢表明，行政自由裁量權出現負效應是因為它的逆向運行或越軌運行，即不按預先設置的方式、方法、步驟運行。從這個角度講，“行政程序是為行政權力運行設置的一種安全裝置。”（注：越永行：《行政權力運行與行政程序），載《現代法學》1999年第20卷第3期，第8O頁。）“程序的實質是管理和決定的非人情化，其一切布置是為了限制恣意、專斷和（任意）裁量。”（注：季衛東：《法律程序的意義》，載《中國社會科學》1993年第1期。）這些都表明了行政程序在制約行政權，保障民主自由，防止專斷中的重要作用。

要正確理解行政程序在行政自由裁量權運行中的價值體現，必須正確理解和把握行政程序的概念。迄今為止，對行政程序的內涵尚未有統一的說法。國內基本上有三種觀點：一是以應松年教授為代表，認為行政程序貫穿行政行為（包括行政立法、行政執法和行政司法）的全過程，包括事先、事中應遵循的程序及事后的補救程序（行政訴訟及其中的一部分）。（注：應松年：《行政法與行政訴訟法詞典》，中國政法大學出版社，1992年版，第221頁。）二是認為行政程序即行政訴訟程序，“程序法為訴訟活動所專有。”（注：王連昌：《行政法學》，中國政法大學出版社，1994年版第18頁。）三是認為行政程序是行政主體實施行政行為時必須遵循的方式、步驟、順序、時限等的總和，這是國內較一致的看法。在國外也有三種說法：一是認為行政程序就是行政訴訟程序，把行政程序等同于行政訴訟程序。二是認為行政程序包括行政行為程序和行政救濟程序。三是認為行政程序是行政機關行使行政權所遵循的法定程序。（注：張曉光：《現代行政程序價值的透視》，載1998年《浙江省委黨校學報》。）從中可以看出，國內較一致的行政程序概念的內涵外延與國外的第三種觀點相近似。筆者認為，第三種觀點對于研究行政程序的控權功能意義較大，筆者便依此觀點論證行政程序在行政自由裁量中的價值體現。

行政程序在行政自由裁量中的價值體現主要表現在：

1.行政程序是限制隨意行政的前提。行政程序是規制行政自由裁量權的一種重要手段。行政程序一旦設定并法律化后，一方面作為行政自由裁量權的享有者、行使者的行政主體在選擇行為方式、方法及步驟時必須遵循程序之規定，即按行政程序規定的方式、方法和步驟去作為，否則就要承擔違反程序之法律責任。另一方面，作為權利客體的行政相對人，有權要求行政主體按法定之程序順序行為，從而從反方向督促行政主體合理行使自由裁員權。行政程序的設定也可以預防行政主體濫用程序壁壘，拖延行政的行為發生，避免行政主體選擇不適當的手段、范圍、幅度來加重行政權力客體的義務，以防止行政主體濫用行政自由裁量權，扼制行政主體行使自由裁量權的主觀隨意性。

2.行政程序是保障相對人權利的關鍵。行政程序不僅對控制行政主體濫用行政自由裁量權起作用，而且也為行政相對人判斷權利是否被侵犯、義務是否被加重提供依據。行政自由裁量權的運行勢必作用于行政相對人，在理論上說，行政權力運行結果與行政權力本質是相適應的，即權力與權利是一致的。但由于行使自由裁量權的行政工作人員在認知能力與操作經驗等方面有差異，決定了其所選擇的手段、范圍、方法等與相對人的客觀事實不相適應，行政相對人的權益存在潛在的被侵害性。在這一過程中，行政程序為行政相對人提供了重要的標尺。應該說，如何使行政相對人既懂得以實體規則保護自己的合法權益，又學會運用程序規則不使自己的權利被侵犯、義務不被加重，在我們這樣一個重實體輕程序傳統的國家有著重要意義。

3.行政程序是公正與效率的衡平機制。效率是行政的生命，行政自由裁量權就是為行政效率所設置。行政程序是行政自由裁量實現公正、公平的保障，“公平理念使行政主體及其行政人更明確行政裁量的責任和意義，同時，在行政執法中的模糊界域刻畫出一條相對明朗的基線，給現實的行政執法注入活力，也為行政裁量的合理化提供了一個價值尺度。”（注：傅國云：《公平在行政自由裁量權中的價值定位及其實現》，載《行政法學研究》（京）1998年第2期。）從表現或局部或階段來看，要求行政主體嚴格按照行政程序自由裁量，似乎是約束了行政主體的行為自由，拖延了行政主體實施行政的時間，降低了行政效率。但從本質上分析，其實不然，遵循行政程序與行政效率的提高是一致的。現代社會行政事務繁雜，行政主體實施行政行為固然需要快速、及時，但是，如果行政主體片面追求效率，不遵循法定化的公正程序，勢必損害行政相對人的合法權益，那么，行政相對人定會行使救濟權。這樣不但減損行政效能，而且還挫傷人民群眾的參政積極性，這種所謂的效率也終將失去。而通過正當性行政程序后，即使出現行政行為結果不利于行政相對人或不能滿足其要求，由于程序已給他們充分的自衛機會，行政主體作了充分的公正努力，行政相對人的不滿情緒就會被淡化或消除，他們能給行政主體充分的理解，從而減少事后的申請復議和行政訴訟，客觀上提高了行政效率。“實際上，行政法治，行政程序和行政效率三者是相統一的，有程序的效率，才是有保障的效率，才能實現有效率的法治。”（注：黃賢宏：《行政法與行政程序》，載《江漢論壇》1999年第7期第19頁。）

應該說明的是：不是任何一個行政程序都有上述之價值體現。行政程序有好有壞，人們在設定行政程序規則時，應該確立一定的標準，設定具體的內容。“現代的程序規則應當與現代的民主精神相吻合，與現代的人文科學精神相吻合，與國家的整體目標相吻合，（注：江必新：《用程序捍衛公平正義》，載《新華文摘》1999年第10期第14頁。）即必須是正當程序。

三、合理規范自由裁量權運行的程序

任何行政權的行使都不能脫離一定事實上的方式、步驟和時限構成的時空范圍。因此，沒有行政程序就不存在行政權的具體運作。自由裁量權的行使要遵循程序公開和公平的原則。在現代法治國家中，行政程序的表現形式多種多樣，每一種程序的作用是不同的、總結國內外行政程序制度，以下幾類程序制度對督促自由裁量權的公正、合理行使有著重要作用。

1.情報公開制度。所謂情報公開制度，是指凡是涉及行政相對人權利義務的，只要是不屬于法律法規規定應予保密的范圍，都應一律向社會公開，依法允許公眾查閱、復制。美國、澳大利亞等國在法律上對情報公開制度都作了相應的規定，如情報公開的范圍、形式等。我國的法律法規尚無對情報公開作統一的、明確的、詳細的規定。但有關法律已作了部分規定，如《中華人民共和國行政處罰法》第4條規定，對違法行為給予行政處罰的規定，必須予以公布，未經公布的規定，不得作為行政處罰的依據。

情報公開制度公開了行政主體據以作出行政決定的相關材料，使公眾知曉哪些是行政主體該做的，哪些是不該做的，什么是自己能做的，什么是自己不能做的。從而有利于公眾行使和實現自己的權利，有利于扼制行政自由裁量權的濫用和腐敗的產生。

2.中立制度。“任何人不得當自己的法官，這是英美司法的古老信條。”（注：胡建淼：《十國行政法——比較研究》，中國政法大學出版社，1993年版，第74頁。）這也是英美普通法上最基本的程序規則。因此，當公務員在執行公務行使自由裁量權時，如相應事項與本人有利害關系的，則不能參與該事項的處理，應當回避。我國行政立法借鑒這一法例，將這一程序規則引入行政立法，并作為行政執法的原則。如《中華人民共和國行政處罰法》第36條規定，執法人員與當事人有直接利害關系的應當回避。

中立制度的價值在于防止偏私，保障公正，既保障實體的結果公正，又保障程序的形式公正。

3.告知并說明理由制度。這是一項基本的行政程序制度，該制度要求當行政主體作出影響行政相對人權益的決定時，應當告知行政決定的內容，并說明其事實根據和法律依據。許多國家的行政程序法都規定了這項制度，如《葡萄牙行政程序法》第55條、124條，日本《行政代執行法》第3條，《行政程序法》第14條，荷蘭的《基本行政法典》第31條等等。（注：姜明安：《行政的現代化和行政程序制度》，載《人大報刊復印資料《憲法學、行政法學》，1998年第3期，第65-72頁。）我國的《行政處罰法》也明確規定告知及說明理由制度，該法第31條及第39條規定，行政主體在作出行政處罰決定之前，應告知相應行政處罰決定的事實、理由及依據，告知行政相對人依法享有的權利，并載明在行政處罰決定書中。

該項制度可以盡可能地防止行政主體不當行政行為的發生。

4.聽取意見制度。行政主體擬實施的行政行為，如果涉及到某一行政相對人，必須事先征求意見。同樣，行政主體在實施自由裁量行政行為時，應認真聽取行政相對人的意見，并加以認真、充分地考慮。如果沒有聽取意見，而是隨意裁量，且損害了行政相對人的利益，這是不公正的。為此，許多國家的行政法都規定了這一制度。如德國《行政程序法》第58條，日本《行政程序法》第13條等等。（注：姜明安：《行政的現代化和行政程序制度》，載《人大報刊復印資料《憲法學、行政法學》，1998年第3期，第65-72頁。）我國《行政處罰法》第32條規定，行政主體對行政相對人實施行政處罰時，相對人有權進行陳述和申辯，行政主體應認真聽取，核實行政相對人提出的事實、理由和論據，采納成立的意見。行政主體不得因當事人申辯而加重處罰。

此項制度的設定能夠最大限度地避免行政錯誤的發生，保證行政自由裁量的合理性。

5.職能分離制度。職能分離制度系調整行政主體內部的機構和人員之間的關系。該制度要求對行政主體內部的某些互相聯系的職能加以分離，使之分別屬于不同的機構及工作人員掌管和行使。我國《行政處罰法》規定了行政主體行使調查權能的工作人員與主持聽證程序的工作人員相分離，實施處罰決定的行政主體與進行收繳罰款的機構相分離的制度，明確了行政處罰案件的調查人員不得主持聽證會，作出罰款決定的行政主體及其工作人員不得自行收繳罰款，除某些當場罰款外。

建立職能分離制度的目的是為了扼制腐敗和預防權力濫用，以權力制衡權力。

6.時效制度。該制度是指法律法規對行政主體實施行政行為的時間限制。’在行政效率幾乎成為行政活動生命的當今社會中，各國在行政程序立法中都毫無例外地在行政程序各階段規定了時效、時限、期間的內容，明確了違反時效的法律后果，我國《行政處罰法》共64條，其中關于時效、時限的規定有7條。可見，時效制度在行政活動中的重要性。

除上述制度外，不單方接觸制度、教示制度等都對行政自由載量權的濫用起著控制作用。應該說，規范行政行為的各種程序，對制約自由裁量行政行為或多或少地起著作用。行政程序是防止行政自由裁量權濫用的一個重要法律控制要素。

四、有效控制自由裁量權運行的關鍵

1.行政程序法制化。行政程序的控權功能是客觀存在、有目共睹的。但是，如果不將行政程序上升為法律規范，那么行政程序將失去權威，行政程序的公正價值也難以實現。在當今社會，行政程序法制化已成為時代的呼喚。

自20世紀80年代以來，人們對行政程序和行政程序立法工作的重要性的認識日益加深。近幾年來，《行政處罰法》、《行政監察法》、《行政復議法》等法律的相繼出臺，也充分表明了國家對行政程序法制化的重視。但我國目前行政程序法制化的狀況遠未達到法治的要求。具體表現在：(1)行政程序立法不統一。往往是一部法律一個程序。(2)行政程序立法不完整。如某些程序法律規范缺乏違反程序之法律責任的規定，某些程序法律規范則沒有建立起保障公民權益的機制等等。(3)行政程序立法滯后。許多行政行為缺乏與之相配套的程序規范等等。這些狀況客觀上為自由裁量權的恣意行使提供了方便。為此，在我國走向法治化的進程中，為使行政自由裁量權的運行遵循統一的程序規則，必須規范程序，建立起系統、完整的行政程序法體系。在現有行政程序法律規范的基礎上，加強吸收、創新，以制定一部統一的程序法典。

篇（9）

一、中國行政管理中的激勵問題

1.約束不對稱、重監督而輕激勵

加強監督，對公職人員無疑是一種有效的、必要的約束。但監督只是問題的一個方面，并通常具有滯后性和對公務員激勵的被動性，激勵成效有限。因此，除了加強監督以外，還應該強化內在激勵機制，從積極方面引導廣大公職人員敬業務實，拒腐防貪，從源頭上減少公務員的失職行為，并進一步提高行政效率。

2.考核激勵的作用難以得到體現

考核激勵的作用機制主要通過將考核結果與公務員的獎懲、職務升降、級別和工資的調整等掛起鉤來，促使公務員積極工作，盡職盡責。而公務員考核是一項十分復雜的工作，稍不注意就易產生考核誤差，影響對公務員德才表現的準確評定，影響考核對激勵功能的發揮。我國目前對公務員只進行定性考核，如某鄉鎮機關2007年年終考核，有48名公務員參加考核，除了4名公務員為優秀外，其余44名公務員均為合格，“不合格”一檔形同虛設。這種考核無疑有失全面和客觀公正，甚至沒有體現出考核的意義。

3.干部選拔機制中缺少激勵

中國的干部選拔機制中公平、競爭、擇優原則體現不夠，科學的具體的操作規范也不夠健全，干部選拔過程中缺少激勵，缺乏活力，必然導致利益分配激勵功能減弱。由于工資基本固定，收入與努力無關，與組織目標完成情況無關，其結果是、無所作為、消極怠工等“搭便車”現象反復出現。這從根本上說，不是某個人的過失和責任，而是在組織制度中缺乏競爭激勵機制所必然導致的結果。

二、需要層次理論及其在行政管理中的作用

1.馬斯洛的需要層次理論

美國行為科學家亞伯拉罕·馬斯洛（A.H.Maslow）于1943年出版的《動機激發論》中提出了“需要層次理論”。馬斯洛認為，人的價值體系中存在著兩類不同的需要，一類是沿著生物譜系上升方向逐漸變弱的本能或沖動，稱為生理需要，另一類是隨生物進化而逐漸顯現的潛能或需要，稱為高級需要。據此，馬斯洛把人類的需要按其重要性和產生次序分為五個層次，即生理需要、安全需要、歸屬與愛的需要、尊重需要以及自我實現的需要[1]。

行為學家們依據馬斯洛的需要層次說，將需要的層次、激勵的因素以管理的策略對應成表，為管理的實踐提供指南[1]：（1）生理需要方面的激勵因素為工資和獎金、福利、工作環境，管理策略可表現為完善的工資和獎金制度、貸款制度、醫療保健制度、工作時間（休息），創造健康工作環境，住宅和福利設施。（2）安全需要方面的激勵因素為職位保障，意外事故防止，管理策略為安全生產生活條件、危險工種的營養福利制度、合理的用工制度、離退休養老金制度、健康和意外保險制度、失業金制度等。（3）隸屬與愛的需要方面的激勵因素為良好人際關系、組織的認同，其管理策略為和諧工作小組和良好人際關系、協商和對話制度、互助金制度、工會及其他團體活動、娛樂制度、教育訓練制度。（4）尊重需要方面的激勵因素為名譽、地位、權力與責任、被人尊重與自尊、與他人工資獎金之比較，管理策略為人事考核制度、工作職稱晉升制度、選拔擇優的進修制度、委員會參與制度與提合理化建設制度。（5）自我實現的需要方面的激勵因素有能發揮自己特長的組織環境、承擔有挑戰性的工作，管理策略為決策參與制度、建立攻關小組、提倡創造性工作、發動職工研究發展規劃、交給職工挑戰性工作和破格晉升制度。

2.基于需求層次理論的薪酬制度和靈活的福利機制

薪酬在人力資源管理激勵中是最重要的因素之一。薪酬因素在經濟社會中的作用已經超出了物質激勵的范圍，成為兼具物質和精神雙重激勵的重要因素。美國管理學家孔茨曾指出：“金錢對那些撫養一個家庭的人來說要比那些已經功成名就、在金錢的需要方面已不再是那么迫切的人，就重要得多。”[2]

在中國公共部門傳統的人事管理中，公職人員的薪酬一直實行等級工資制，一般工資水平是社會平均工資；西方一些發達國家實行高薪金的公務員制度，一位高級行政官員的年俸可以與首相相比。鑒于中國的國情，目前不可能實行高薪金公務員制，但近年來公務員待遇的提高體現了決策者們對薪酬因素的重視。目前，中國公務員薪酬提高的趨勢使得公共部門在與企業及其他行業爭奪人才的競爭中增加了優勢。但是，要使金錢成為一種真正有效的激勵因素，必須保證“在各種職位上的人們，即使級別相當，但給予他們的薪酬也必須能反映出他們個人的工作業績”。也就是說，薪酬應當與績效掛鉤，才能真正起到激勵的作用。目前，在西方一些國家，以往刻板的工資報酬制度正逐漸被以工作成績來確定工資級別的制度所取代。以工作成績來確定工資級別的制度是基于這樣的論點，即“公務人員的工資收入應該符合經濟市場的工資水平，并且不論公務人員之間可能存在何種差異，他們工資報酬的多少應該取決于其工作成績的好壞，工作成績越好，所得到的報酬就應該越多。這一論點意味著傳統的、強調統一的公務員制度應該被取代。盡管公務員無疑也會受到經濟利益的誘惑，但在以前，公務員作為一個整體有著強烈的服務意識，并將為公眾服務作為他們努力的目標。然而，金錢獎賞正逐漸取代這些無形的、但卻是真實的價值觀和激勵因素而成為招聘人員和提高其積極性的主要手段。”[3]

3.權力激勵——公務員自我實現的需要

國家公共部門的公職人員掌握著人民賦予的公共權力，在法律規定的范圍內對社會公共資源進行管理和盡可能合理地配置，以實現公共資源的效益最大化。在公共部門這個龐大的機器不停地運轉，源源不斷地生產出公共服務產品的過程中，權力始終都在對支配和使用公共資源的公職人員起著不容忽視的激勵作用。

公職人員處于何種行政職位，就擁有相應的行政權限，職位越高，所享有的權力就越大。公職人員在行使權力，滿足對物和人的支配欲望的同時，也在某種程度上達到了馬斯洛需要層次理論中的最高層級——自我實現的需要，使自己越來越成為受人矚目和舉足輕重的人物。因此，建立并完善公共部門人力資源管理中的權力激勵體制，不僅是可行的，而且是必要的。權力對于各級公務員的激勵作用集中體現在，為了能夠支配更多的人力和物力資源，必須在法律和制度規定的范圍內勤奮工作，取得顯著的成績，得以受到提拔，從而能夠行使更高職位上更大范圍的權限。

在建立權力激勵體制過程中，必須在廣大公職人員特別是領導干部中樹立起正確的權力觀，避免出現“為了掌權而掌權”的不良傾向。要明確公共權力是人們賦予的，是用來更好地合理配置社會資源，為社會提供更多更好的公共服務產品。合理的運用權力激勵，不僅能夠激發公職人員的工作熱情，進一步提高公共部門的行政效率，而且可以在某種程度上減少權力腐化和腐敗現象的產生。

三、豐富激勵手段，完善公務員激勵機制

1.拓寬激勵渠道，注重加薪、休假等激勵方式

有時將公務員晉升到一個其無法很好發揮才能的崗位，不僅不是獎勵，反而使公務員無法很好發揮才能。在晉升中，并不一定是業績最好的人得到晉升就是公平。業績優秀者應該得到獎勵與表彰，但是否晉升到高一級的職位則更主要地取決于他們的工作能力與個性特點。這一點應在晉升標準與要求中明確說明，并在晉升人選決定之后加以解釋。對未能晉升的優秀公務員應有足夠的表彰與補償，以體現他們應有的地位與價值。激勵渠道多樣化有利于公務員合理地自我定位，從而可以不必將職務晉升作為自己的唯一目標，找一個自己能游刃有余的崗位好好發揮自己的專長。

2.在工作設計方面，盡量豐富工作內容

可以根據工作性質、內容，采取工作輪換、工作豐富化等工作設計方法，盡量豐富工作內容。對公務員工作內容的改善及對其工作行為的認同和獎勵，可以使公務員對自己的工作產生滿足感、成就感，從而促使工作不斷創新。如因人而異地安排工作，由于每個公務員個性特征、興趣愛好、職業生涯規劃不同，對崗位的要求也不盡一致，因而須建立崗位流動機制，使公務員能感到工作的樂趣。

3.打造和諧有序的行政組織文化

良好的行政文化凝聚了公務員行政智慧和行政實踐經驗。行政文化諸要素對于激勵機制的制定、激勵手段的確定、激勵機制的實施和激勵結果的兌現有著極為重要的影響[4]。健全激勵機制的建立和作用的發揮以良好的行政文化為基礎，促進行政文化的建設，要鼓勵公務員樹立社會公共利益至上的意識，成為協調政府與民眾關系的主體，促進公務員對政府工作的主動參與，有效維護國家和集體的利益。如果能做到公務員都相信：職位只是分工,薪酬體現貢獻,那公務員就不會去追求層級的發展,而轉向關注工作的內容,這樣才會提高效率。隨著公務員整體素質的提高，群眾之間、干群之間溝通會更容易，健康和諧的人際關系氛圍會為和諧公務員隊伍建設提供有力的保障。

參考文獻：

[1]吳志華,劉小蘇.公共部門人力資源管理[M].上海：復旦大學出版社,2007:262.

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因此，影響高校行政管理質量和效率的因素主要取決于兩點。一方面，高校行政管理人員自身的素質和能力，其所制定的管理制度、工作計劃能否最大化的發揮出高校師生的力量將是一個極為重要的因素。另一方面，高校師生和職工是否愿意接受相關的安排，也就是是否愿意主動配合相關的工作計劃，其主要針對的是高校師生和職工的主觀因素。通過校園文化建設，上述兩方面的問題能夠得到有效解決，也就能夠達到促進高校行政管理質量和效率提高的目的。首先，隨著高校校園文化建設工作的開展，校園內將會形成一種正面積極的氛圍。這種氛圍不但包含有求知、上進等正能量，還能夠在高校校園內凝聚成一股強的向心力。一所優秀的高校，其校園文化的建設必定是成功的，學校的師生不但擁有極強的能力和素質，其價值觀和思想觀也有某種共性。簡單地說，優秀的高校校園文化能夠影響到高校師生和職工的心理，使其產生較為相近的價值觀，即集體榮譽感。在這種背景下，高校對師生和職工的凝聚力不可忽視，也就能夠引導其共同參與高校的建設工作。因為集體榮譽感的影響，高校師生和職工自然愿意加強校園的建設，并且以能夠為學校發展做出貢獻而自豪。基于此，當高校師生與職工擁有這種意識和理念后，師生與職工也就愿意主動的配合行政管理的相關工作。簡單地說，高校行政管理也就能夠得到師生和職工的主動配合，也就能夠更好的發揮行政管理的有效性，進而更好的調動各種資源，更好的完成高校的工作任務。其次，隨著高校校園文化建設的不斷發展，校園內的不良風氣也將得到遏制，并且充斥著正能量。最為明顯的是高校的學風建設，據調查我國部分高校中學習風氣較弱，使得學生在校主動學習的動機缺失，進而導致學生的學習積極性較低，學習的質量和效率也較低。這種不良的學風不但影響到高校學生，其對于高校的教師和行政管理人員同樣有著不可忽視的影響。高校行政管理人員在一所沒有學習風氣、沒有上進態度的學校中，其自身的學習動力也將逐步磨滅，這也有力體現出環境對人的重大影響。

由此可以看出，隨著高校校園文化的建設和發展，校園內的學風被端正，學生也都懷有強烈的進取心和奮斗精神。這種精神和校園氣氛能夠感染高校行政管理人員，通過校園文化的渲染，高校行政管理人員也會產生不斷奮斗、主動學習和不斷進取的主觀情緒。基于此，高校行政管理人員才能夠主動積極的參加培訓，并且充分利用閑暇時間提高自身的素質和能力。簡單地說，在優秀校園文化的影響下，高校內的教師、學生和職工都將受到影響，并且共同進步、共同奮斗。這就能夠幫助高校行政管理人員不斷提高自身的素質和能力，也就從另一個角度提高了其所制定的行政管理計劃和制度的有效性，進而提高了高校行政管理的質量和效率。

二、校園文化建設能夠打破高校行政管理的模式和理念

另一方面，從當前高校行政管理的主要問題來看。缺乏人性化的管理理念、缺乏創新精神,只是死板的按照規程制度進行管理，也就失去了管理的靈活性，無法有效應對突發的情況，也不能應對不斷發展的新形勢。造成這種局面的原因主要有兩點。首先，高校行政管理的工作性質具有一定的嚴肅性，在高校行政管理工作的發展初期，為了體現這種嚴肅性，高校只能通過強制硬性的規章制度來達到目的。經過長時間的發展，高校的行政管理制度越發完善，并且已經形成了清晰完整的管理流程。這就導致高校行政管理的模式和方法被逐步固定，也就形成了當前的現狀。其次，在長期的工作中，高校行政管理人員的主觀能動性無法發揮，也就被逐步削弱。在這種背景下，高校行政管理人員的創造性和創新性在逐漸消除。兩方面的原因可以歸結為一點，即高校行政管理人員的意識沒有達到相應層次。一方面，行政管理的領導層的意識沒有得到有效提高，也就沒有意識到打破傳統管理的模式和理念的必要性。

另一方面，行政管理人員沒有足夠的創新意識，自然也就無法在管理中得到發揮。隨著校園文化的建設和發展，其能夠有效針對這一現象進行解決。高校作為我國高等教育的主要場所，高校內的教師不但代表了我國教育界的重要力量，校內的學生在能力、基礎和意識方面也代表了較高的水平。在這種背景下，高校內的氣氛更加活躍，教師和學生的思想也更加先進。同時，加上高校內較為寬松的學術氣氛，也就更有利于創新精神的傳播和發展。基于此，創新意識和創新精神非常容易成為校園文化中的一種。如上文述及，校園文化不但對學生有極強的感染力，其對于行政管理人員也有著不可忽視的影響力。隨著創新意識在高校內的傳播，高校行政管理人員也就受到感染，進而產生一定的創新意識。更為關鍵的是，這種校園文化將推動高校領導層的改變，使其在工作意識、工作方法等各個方面進行變革，其中自然包括高校的行政管理。基于此，高校行政管理的模式、制度等方面都將被改革與創新，也就打破了傳統行政管理的限制。因此，高校的行政管理工作也就更有活力，更能迎合時代的變化與發展，最終提高效率和質量。

三、校園文化能夠對師生產生激勵和約束作用

最后，從校園文化具體的作用來看，其能夠對高校師生和廣大職工產生強烈的激勵和約束作用，這就能夠從主觀的角度提高高校行政管理的質量和效率。具體地說，校園文化對校園中每一個人的影響和制約正好與管理的導向、凝聚、激勵、約束等功能相吻合，因此，加強校園文化建設是一種新型的學校德育模式，其能夠起到監督和控制的作用。首先，通過校園文化的建設，其能夠發揮的是一種導向和宣傳作用。經實踐調查研究發現，造成我國高校行政管理工作效率較低的主要原因并不在于師生的不配合，而是由于師生對相關工作的目的和具體內容不夠了解，因此從主觀上忽視了該項工作。基于此，通過校園文化的導向作用，高校就能夠利用校園文化來傳播行政管理的目的和意義，并引導師生最大化支撐行政管理的工作。在此基礎上，高校行政管理的工作目的和內容才能被師生了解，進而得到落實與貫徹。其次，校園文化能夠對師生進行激勵和約束。當師生配合行政管理工作并促進高校進步時，師生會產生自豪感和榮譽感，也就起到了激勵的作用。反之，師生就會感受挫敗，這就能夠對師生的言行進行約束。由此可以看出，校園文化的建設能夠影響到師生的言行，最終達到提高行政管理質量的目的。

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高校要想實現預定的發展目標，不僅需要制定科學的戰略決策，同時需要團隊有較強的執行力。如果高校行政管理不考慮執行力問題，所制定出的發展戰略措施都將失去真正的意義。尤其在當前市場環境下，高校發展迅速，高校的辦學規模不斷擴大，要想長期保持自身高效的發展以及保持較高的教學質量，除了要制定科學合理的長期發展戰略之外，能夠將戰略有效執行下去也是成功的關鍵，也只有這樣，高校才能夠不斷的發展、壯大。因此說，執行力的提高是學校戰略實施的關鍵。

（二）提高執行力是工作效率提升的有效途徑

高效的行政效能是每一所學校都在不斷摸索和思考的問題，而行政效能發揮的關鍵又落在了行政管理執行力的提升上，高效的執行力需要高校行政部門之間能夠協同一致、互相配合將政策措施落實到實踐中去，倘若執行力表現不到位，即會導致執行上出現較大的偏差，偏離預期效果。由此可見，執行力的實施情況既關系到高校辦學指導思想與戰略措施的實現，又關系到高校整體戰略布局的開展，只有高校保持較強的執行力，才能夠保證高校整體的工作效率。

二、影響高校行政管理執行力的主要因素

影響高校行政管理執行力的因素有內因和外因之分。其中外因主要是國家關于高校行政管理方面的制度和法規等；內因主要是高校行政管理人員的服務意識、管理體制、管理模式與方法和管理機構等。本文主要從影響高校行政管理的內因進行闡述。

（一）行政管理人員的綜合素質有待提升

高校戰略目標的執行過程中，人的因素至關重要，行政管理人員的綜合素質不高，工作態度不認真，對工作不重視，都將直接影響到工作的執行情況，導致高校既定工作目標無法更好的實現，對高校的發展形成阻礙。

（二）制度、政策實施的監管力度不夠

有效的監督是嚴格貫徹執行力的根本保障，日常的工作中，很多標準的制定堪稱完美，但是在執行過程中，卻遠不能達到預期的效果，究其內因就是制度、政策在執行過程中監管的力度不夠，讓制度、政策在執行過程中變樣走調，讓制度、政策停留于紙上、嘴上、墻上，形同虛設，導致執行力喪失，讓工作失去效力。

（三）各部門之間不能通力協作導致執行力下降

當前高校行政管理機構的組織結構不是十分合理，管理層次較多且各部門之間可能出現職能交叉重復的現象，這就使得工作信息傳遞速度較慢。各部門缺乏團隊協作精神，工作效率降低且職能重復，造成資源浪費。

三、有效提升高校行政管理執行力的對策

（一）加強對高校行政管理執行力重要性的認識

執行力是高校決策層制定戰略發展規劃并保證目標實現的動力和基礎。不同部門之間需要執行的任務不同，但都需要執行力作為其實現既定管理目標的核心動力。加強行政管理執行力建設，有利于新形勢下高校自身管理建設的改革和創新，也有利于加強高校行政管理規范化、標準化的建設。對此我們應該給予正確的認識，并將其提升到一定的重視高度。

（二）建立完善的行政管理體系并保證其規范化運行

制度和體系的建立是高校行政管理工作順利開展的保障，也是其實現既定目標的有效手段。因此，為提升高校行政管理執行力，必須建立完善的行政管理體系。同時，高校行政管理體系的建設必須遵循以下原則：首先，管理體系的建設必須適合本校發展，并能約束和指導員工工作的開展；其次，科學合理的進行管理體系的建設和完善，不斷提高行政管理效能；第三，職責和獎懲分明，清晰易懂，便于實施；最后，領導者帶頭執行相關制度，保證制度的規范化執行。

（三）提高管理人員的專業化水平，提升執行力

作為高校行政管理執行力主體的管理人員只有具備較強的專業化能力，也就是具備一定的執行能力，才能保障行政管理組織的高效運行。首先，高校行政管理人員要具備較強的綜合管理素質，這在人員招聘過程中就要進行把關；其次，要加強行政管理人員的崗位培訓以提高其處理實際問題的能力。高校行政管理人員工作態度的培養是提高其執行力的關鍵。高校行政管理人員必須以認真的工作態度進行管理理論的學習，并在日常管理工作中不斷實踐，才能成為一名具有較強執行力的管理者。

（四）注重思想引領，構建良好的文化環境

高校行政管理執行力文化是高校工作人員在參與行政管理活動過程中形成的關于“執行”價值觀、信念以及行為規范的總稱。高校只有將戰略定位、辦學理念、價值觀和執行力文化灌輸到每個管理者心中，打造出具有相同執行力價值觀和信念的管理團隊，才能有效保證在以后的行政管理工作中有效地發揮整個團隊的執行力。卓越的執行力文化能夠培育優良的執行習慣和執行理念，并能夠不斷地傳承和提升，它發揮效力的途徑主要是在精神層面上對執行行為的引導和規范。高校應培養執行力文化，并將其轉化為學校的行為規范。