公共管理模式的基本特征大全11篇

緒論：寫作既是個人情感的抒發，也是對學術真理的探索，歡迎閱讀由發表云整理的11篇公共管理模式的基本特征范文，希望它們能為您的寫作提供參考和啟發。

篇（1）

20世紀中期，第三次浪潮悄然興起，后工業時代來臨了。這一變革對工業社會的價值觀念、社會結構以及社會關系都產生了巨大的沖擊，使人類又一次面臨著社會治理模式解構與重構的重大考驗，社會轉型造成的混亂與迷茫以及新時代治理模式的重構亟待新的啟蒙。張康之教授在其著作《公共管理倫理學》中以其獨特的視角、宏觀的視野運用現實歷史主義的方法從社會制度的更替、治理模式的變遷、社會關系的發展、社會價值的變化、社會領域的發展等多個方面系統地闡述了社會的治理發展趨勢，并建構性的提出了“公共管理”的社會治理模式，指出公共管理治理模式的實質是德治，其實現的關鍵是德制的確立，其思想對后工業社會治理模式的建構具有十分重大的啟蒙意義。

一、“公共管理”治理模式的內涵

興起于20世紀70年代的以“新公共管理”為旗幟的政府再造運動使公共管理的概念得到了廣泛傳播。但是張康之教授提出的“公共管理”模式的概念與前者有著本質的不同的。從某種意義上說新公共管理運動是“在政府實施干預市場失靈的政策卻又出現政府失靈時尋求的新出路”。它在研究方法上存在許多觀點、技術、理論的“生硬拼湊”，在思維方式又陷入了“政府——市場”兩極思維的陷阱，[1]在價值上更多是效率取向的；在技術手段上則是廣泛的市場化。然而“當我們逐漸加強政府活動的民營化的時候，我們事實上是在增加腐敗和不道德行為的傾向”。“政府企業化（市場化）運作的改革讓我們付出了相當大的道德代價。”[2]（P156，158）可見新公共管理運動忽視了公共價值這一“公共行政”的靈魂。片面強調了社會關系的權力和法律向度而忽視了倫理向度，因此可以說它仍是囿于工業社會的治理模式的建構。

張康之教授所提出的公共管理模式是對“后工業社會治理模式”的全新建構。總體而言,可將“公共管理”理解為后工業社會會中的多元管理主體對以倫理關系為核心的公共管理社會關系的治理，是基于社會道德制度的德治模式；它倡導服務精神以及“合作型”的信任關系，是一種服務型的治理模式；同時又是一種基于合作理性的合作治理。公共管理治理模式的本質是德治。具體而言我們可以從以下幾個方面理解公共管理的治理模式：

首先，管理主體多元化。傳統公共行政模式的一個基本命題是：公共物品只能由公共部門（政府）來提供。[3]（P23）也就是說政府是公共事務管理的唯一主體，其對公共物品的供給是壟斷性的。隨著后工業社會的到來，市民社會日益壯大，社會自治的程度愈來愈高，打破了原來的行政主體一元化和公共物品供給的壟斷性。許多社會自治組織和非營利組織也承擔起了公共物品的供給職能，政府的許多管理職能轉移給社會，可以從繁雜的日常公共事務管理中解脫出來更多的負責公共政策的制定、執行以及監督。隨著公共組織的迅速膨脹，“在政府與社會組織的競爭伙伴關系中，原先國家與社會的分離開始重新走上了一體化的進程。”[4]（P36）國家權力日益回歸社會，政府逐漸成為一種與眾多其它公共組織平等競爭的權威，整個社會在公共管理方面形成了多中心的局面，管理主體呈現多元化。

其次，客體中心主義。傳統的行政管理模式是“主體中心主義”的。因為傳統行政的組織體制是官僚制，權力的配置呈金字塔型，權力的運行是自上而下的支配過程。這決定了管理主體必然處于中心地位，而管理客體被置于邊緣性的和受支配的地位。公共管理的社會關系基礎是開放、平等的倫理關系，是服務導向的，其組織形式是網絡化的任務型組織。公共管理治理模式下公共政策的制定源于社會成員的服務需求，即以社會成員的滿意為目標。公共管理的服務模式不是把社會和公共管理客體的服務期望當作壓力，而是動力。客體的服務期望越強，越能強化倫理關系，推動管理的改善。

第三，服務型的治理模式。后工業社會公共權力日益社會化，眾多的非政府公共管理組織都成為公共權力的主體。這實際上也意味“管理”的服務化，即公共管理已成為一種為公眾服務的活動。因此“服務”是公共管理的核心價值，公共管理的體系已經不再是以權力為中心，而是以服務為中心。“在公共管理中，控制關系日漸式微，代之而起的是一種日益生成的服務關系，管理主體是服務者，而管理客體是服務的接受者。所以，這是一種完全新型的管理關系，在這種管理關系的基礎上，必然造就出一種新型的社會治理模式，即一種服務型的社會治理模式。

第四，注重倫理向度的治理模式。完整的社會關系應該是權力關系、法律關系和倫理關系的統一體。然而在農業社會中權力關系處于主導地位。進入工業社會后，法律關系又成為社會關系的中心。后工業社會中的公共管理模式的核心意向是服務與合作，它通過治理主體的自我約束、自我限制來保證提供優質高效的服務,在這種意向支配下的社會關系首先必然是倫理關系。倫理關系成為社會關系的核心，這決定了一切治理形式手段都要圍繞“倫理”這一主題來構建。公共管理模式就是倫理關系的制度化，其目標是實現德制，是德治與法制相統一的治理模式。由于公共管理模式具有對工業社會治理模式批判繼承的一面，所以公共管理模式下的公共管理者具有較高的管理素質，因此新的治理模式更重視公共管理者的道德能力而非管理能力。后工業時代人們之間是高度的合作型信任關系，德治是公共管理模式的本質特征。

張康之教授用一系列規范化的術語為我們界定了一種全新的“公共管理”治理模式。它使“公共管理”這一全球性的運動有了新的詮釋，這一概念的界定，是從歷史發展的實際出發的，也是革命性的。它使我們有理由相信：一切關于社會治理問題的思考，都會在不遠的將來歸宗于張康之教授對公共管理這一概念的界定。[5]

二、公共管理模式產生的歷史必然性

公共管理模式的出現是社會歷史發展的必然趨勢。張康之教授運用歷史現實主義的方法，從社會形態演進的角度給我們闡述了公共管理產生的歷史必然性。《公共管理倫理學》所描繪的社會治理模式的演進及其相關因素的變化可以用下面的圖表予以簡單的概括。社會治理模式及其相關因素的歷史變遷比較

社會形態農業社會工業社會后工業社會治理制度權制法制德制

治理模式權治

（統治型模式）法治

（管理型模式）德治

（服務型模式）

社會角色身份契約合作

社會關系權力關系為中心法律關系為中心倫理關系為中心

社會領域一體化（同質性）公共領域、私人領域、生活領域總體性

信任關系習俗型信任

（感性）契約型信任

（工具理性）合作型信任

（實質性）

>核心價值秩序效率、公平服務

權威類型權力權威法律權威道德權威

主導精神權力意志法律精神、科學精神服務精神

總體上看，人類社會的治理模式經歷了一個從“權治”到“法治”再到“德治”的歷史演進過程。權治是農業社會的基本治理模式，即用權力去治理社會，屬于統治型的社會治理模式。該模式下法治和德制處于邊緣地位。就人們的社會角色而言，此時人們之間是身份關系；“法治”是工業社會的基本治理模式，即人們用法律治理社會，屬于管理型的社會治理模式，該模式也有權治的內容，然而德治是受到排斥的，此時人們的角色是由契約關系決定的；到了后工業社會社會治理模式發展到了“德治”，即人們用道德治理。這是一種服務型的社會治理模式。這種模式是德治與法治的統一，當然也有著權治的內容，但是權治已經被邊緣化了，此時人們之間是實質性的合作關系。

社會治理模式從“權治”到“法治”再“德治”的變革，是一個客觀的邏輯序列和歷史進程，公共管理模式的出現具有歷史和邏輯的必然性。公共管理作為一種新型的社會治理方式，是德治與法治的統一，其本質是德治的，并且是人類歷史上第一個在倫理精神、理念和原則基礎上建立起來的社會治理模式。

三、公共管理治理模式的實現途徑：德制

1.公共管理模式下制度設計的基石：人的道德存在

面對人類面臨的向前的時代，托夫勒堅信：第三次浪潮“將憑借著我們理性的幫助，成為有史以來第一次具有真正人性的文明。”[6]（P3）這也意味著“公共管理”的治理模式要實現人性的全面發展。那么人都包括哪些方面呢？縱觀人類的思想史，人們大都徘徊在從人的物質存在和精神存在這種二元分立和同構的立場上來認識人。而張康之教授認為：人不僅是物質存在和精神存在的同構體，而且人還具有道德存在，即人是物理存在（自然方面）、精神存在（心理和精神方面，如思想、意志、情感）和道德存在的三位一體。人的三個存在之間相互聯系、相互制約、缺一不可。道德存在是人的道德潛能通過直覺的方式與社會理性、群體理性或職業理性的契合。道德存在是人的社會性本質所在，它是人的最深層和最本質的存在，道德存在決定了人的道德行為。

人的存在或本質是決定制度設計和制度安排的重要依據。在農業社會和工業社會，人們基于人的物理存在和精神存在所設計的“權制”和“法治”被歷史證明是不完善的，無法實現人的自由而充分的發展。根據歷史的發展邏輯，后工業社會，人們將從人的道德存在出發進行制度設計和制度安排。因此，對人的道德存在的認識和把握就構成了全部社會生活和活動的基礎。

2.“德治”實現的關鍵：德制

德治思想古已有之，例如孔子有云：為政以德，譬如北辰，居其位而眾星拱之。但在統治型和管理型的治理模式中德治只能作為一種可望而不可及的理想。歷史經驗告訴我們德治絕不可能是一種單單通過道德教化的途徑來實現的社會治理方式。歷史上所有的建立在個人道德修養基礎上的所謂“德治”都最終都只能是“虛幻的德治”。德治的實現最終是人們道德存在的自覺。人的道德存在是客觀的，是不可以教的，只能通過道德潛能與社會理性、群體理性或職業理性的相契合而覺醒。德治的實現不是靠公共管理主體的道德修養的提升，而是根源于管理客體的服務需求的刺激和約束。德治是通過認識人們之間的倫理關系并在倫理關系的基礎上而做出制度設計和制度安排的結果。[4]（P108）因此，德治首要的、直接的目標是建立起道德化了的制度。這一制度框架能夠對人起到激勵和懲治作用，從而給人們以客觀的約束，人們會得到一種客觀化的必然的教育。由于有了道德化的制度，人的行為都會在潛移默化中具有道德的特征。只有制度和體制的道德才是廣泛的，才具有穩定的引導功能的行為規范，在這一點上，是任何個體道德都無法達到的。[7]（P210）“以制度為師“而非道德說教才是德治實現的根本途徑。只有謀求制度的道德化才能建立穩定的德治。

公共管理的治理模式是服務導向的，其核心價值是服務。德制建設是公共管理服務精神的物化過程[4]（P8），服務精神催生了德制，反之，公共管理的道德制度也要保證公共管理者忠誠的去貫徹服務精神，為服務精神的實現提供保障。

公共管理模式是德治與法治的統一體，新的社會治理模式下，德治與法治實現了真正的統一，二者不僅僅作為社會治理的手段而存在，不再從屬于工具理性，而成為人的本質的一部分。因此，德制既是法律的道德化也是道德的法律化。

據此德制的建設應該至少包括以下幾個原則：其一，在制度安排中有著道德化的合理規范，包含著道德實現的保障機制；并且已經確立的制度應當是有利于道德因素生成和成長的；[7]（P212）其二，德制要有成為服務精神貫徹實施的保障；其三，德制應該是同時在德治與法治兩種理念指導之下進行的制度設計和制度安排。

德制的確立是實現德治的前提，而不是終極目標。德治的確立遵循一個循序漸進的邏輯過程。其起點是的道德的制度化。然后通過治理者及其行為的道德化影響整個治理體系中的全體成員，實現一切人的道德化。德制作為整個進程的起點具有關鍵性的作用，是整個社會治理體系道德化能夠穩定持續發展的保障。

第三次浪潮的沖擊，意味著人類社會的歷史又在經歷一場巨大的變革。回顧歷史，我們會發現每一次重大的社會變革都有一次的宏大的啟蒙運動與之相伴隨。后工業時代變革呼喚一場建構性的啟蒙，如果說工業社會的啟蒙運動確立了法的精神的話，那么它將確立起一種倫理精神；如果說工業社會確立了分工—協作的社會體系的話，那么它將根據合作理念去進行社會建構。[8]《公共管理倫理學》一書描述了公共管理作為一種新型社會治理模式的基本特征和本質，并在服務理念下提出制度設計的構想。《公共管理倫理學》本身就是一本關于第三次浪潮的啟蒙性著作，其所蘊含的思想對社會的成功轉型以及新時代治理模式的構建有著的重大啟蒙意義。參考文獻：

[1]王麗莉.新公共管理理論的內在矛盾分析[J].社會科學研究.2004-6.

[2][美]喬治·弗雷德里克森.公共行政的精神[M].北京:中國人民大學出版社,2003.

[3][澳]歐文·E·休斯.公共管理導論[M].彭和平,周明德,金竹青等譯.北京:中國人民大學出版社,2001.

[4]張康之.公共管理倫理學[M].北京:中國人民大學出版社,2003.

[5]劉祖云.歷史與邏輯視野中的“服務型政府”[J].公共行政,2004-12.

篇（2）

1新公共管理理念的主要內容和基本特征

新公共管理是80年代以來興盛于英、美等西方國家的一種新的公共行政理論和管理模式,也是近年來西方規模空前的行政改革的主體指導思想之一。它以現代經濟學為理論基礎,主張將市場競爭機制引入公共管理,打破政府對公共產品與服務的壟斷;更多地注重管理的結果,而不是只專注于過程,重視政府績效的考核;把公眾視為顧客,將顧客滿意程度作為衡量的標準。新公共管理運動首先發端于英國,以撒切爾夫人上臺為標志,隨后波及到澳大利亞、新西蘭、英國、加拿大、荷蘭、法國等經濟合作發展組織國家,在相當程度上提高了這些國家的公共管理水平,促進了經濟與社會的發展,增強了整個國家在國際社會中的競爭能力。

新公共管理的的主要特征體現在七個方面。首先,新公共管理重新對政府職能及其與社會的關系進行定位,即政府不再是高高在上的官僚機構,政府公務人員應該是負責任的“企業經理和管理人員”,社會公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務作為回報的“顧客”或“客戶”,政府服務應以顧客為導向,應增強對社會公眾需要的響應力。其次,新公共管理更加重視政府活動的產出和結果,即重視提供公共服務的效率和質量。第三,新公共管理反對傳統公共行政重遵守既定法律法規,輕績效測定和評估的做法,主張放松嚴格的行政規制,而實現嚴明的績效目標控制。第四,新公共管理強調政府廣泛采用私營部門成功的管理方法和手段(如成本-效益分析、全面質量管理、目標管理等)和競爭機制,取消公共服務供給的壟斷性。第五,新公共管理強調公務員不必保持中立,而應讓他們參與政策的制定過程,并承擔相應的責任。第六,新公共管理主張對某些公營部門實行私有化。第七,新公共管理重視人力資源管理,提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環節上的靈活性。

雖然新公共管理也存在其自身的缺陷,比如無視公營部門與私營部門的根本差別,盲目采用私營部門的管理方法;把政府與公共的關系完全等同于供方與顧客的市場關系等等。但由于其在一定程度上反映了公共行政發展的規律和趨勢,因而對我們進一步深化稅收行政管理的理論和實踐不無借鑒意義。

2新公共管理理念的成功實踐

新公共管理理念是西方社會特定的政治、經濟、科學技術發展條件下的產物,體現了公共行政發展的趨勢和方向。公共管理改革的浪潮在傳統的西方國家和新型的工業化國家中普遍展開,已經在相當程度上改善了西方國家的公共管理水平,滿足了更多的公共服務需要,促進了經濟和社會的發展。通過國外稅務管理部門對新公共管理理念的運行就可見一般。

篇（3）

數字，幾乎每個人從小就開始接觸，它就是一個簡單的數學符號。但是數據就沒有那么好理解了。目前，對數據的定義還沒有一個統一的說法，可以籠統地解釋為大量的數據、海量的數據。如何理解數字政府公共管理模式呢？其實就是政府公共管理開始運用數據來進行管理，利用數據庫軟件工具對數據進行抓取，接著對其進行分析管理，最終得出結論。這種新型的管理模式有規模大、類型多樣、時效高速等幾個特點。采用數字管理模式，海量數據會不斷增長，政府采集的數據來源渠道和種類也比較多樣化，對數據的處理速度也是比較快的。這樣以數據作為依托，可以更好地解決公共問題，為廣大人民群眾帶來更多的利益。

（二）數字化辦公模式對政府公共管理創新的意義

在政府公共管理中，政府是公共管理的主體，主要的任務是解決公共問題、實現公共利益，為廣大人民群眾謀求福利。數字化辦公模式對政府公共管理創新有兩個方面的意義。一方面，對政府自身而言，在數字政府公共管理模式中，政府完全可以用收集回來的數據分析政府公共管理的行為，以此作為參考，設立可行的預警機制，轉變傳統思維，面對挑戰，改革創新，消除信息孤島現象，讓數據資源得到共享，令信息的傳達更便捷更暢通，從而增強政府公共管理的效率，為科學的管理決策提供指導。另一方面，對政府外部而言，能夠把政府的相關信息反映給公眾，使信息更加透明，提高了公眾的參與度，公眾不僅可以參與政府公共管理的政策制定，還可以隨時查看政府的執行情況，加大了監督政府的力度，能夠不斷推動政府公共管理水平的提高。

二、數字政府公共管理模式面臨的挑戰

雖說數字政府公共管理模式給政府公共管理帶來了諸多的好處，但是在當前大趨勢下，政府公共管理也面臨著諸多的挑戰。

（一）行政思維方式落后

隨著時代的不斷發展，信息的傳播速度也越來越快，但是目前我國大部分政府公共管理人員的工作方式仍舊跟不上時代的步伐，他們的思維模式和思維方法還是停留在傳統的模式中。傳統的政府公共管理模式，一般流程如下：問題出現了—分析問題出現的原因—找出問題的根源—提出解決問題的方案—總結經驗，避免下次再發生類似問題。但是現如今，社會的信息量相當的龐大，傳統政府公共管理模式已漸漸不適應社會的發展和需求了，因為在人們還沒及時找出問題的根源時，大批量的數據和接踵而來的相關問題會撲面而來，讓人們措手不及。

（二）數據行政文化意識不強

政府公共管理人員缺乏數據行政文化意識。數據行政文化是指政府公共管理人員在處理行政事務的時候，要根據具體的真實的數據處理事情，實事求是，看重數據的準確性。但是在傳統的行政文化意識里，還缺乏利用數據處理事務的意識。這會降低政府公共管理的質量，降低政府在百姓心中的信譽度和公信力。

（三）缺乏專業的數據統計技術人才

在我國，互聯網用戶數量達到了將近5個億，基本上是美國的兩倍；手機用戶高達9個億，幾乎是美國的三倍。在這么龐大的基數里，意味著我國每天產生的數據也不會少。政府公共管理部門盡管擁有海量的數據可供采集和發掘，但是卻缺乏專業的數據統計技術人才，所以無法深入地發掘運用數據所帶來的信息量，不知道怎么處理這些復雜的數據，也不清楚這些錯綜復雜的數據所帶來的價值。在我國數字政府公共管理中，常常會出現大量的數據被丟棄，甚至直接刪除，造成資源浪費。

（四）大數據相關的法律和法規體系不健全

在我國，數字政府公共管理模式已經在逐步推行試用中，但是也存在一些隱患。例如一旦政府的公共網絡受到攻擊，民眾的個人隱私也往往會受到侵犯。在這方面，我國雖然加強了對網絡安全的管理，但是迄今為止，國家還沒有立法出臺相關的法律法規，也沒有明文規定網絡安全問題。沒有法律法規的保障，出于安全考慮，政府上下級之間或者是各個部門之間就不能完全實現共享信息資源。而對于個人來說，其隱私得不到相關法律法規的保護，那么群眾的真實想法就很難傳遞到公共管理人員那里，政府的公開性和透明性就很難實現。

（五）大數據的合作共享程度不夠

在我國信息資源中，重中之重的部分就是政務信息資源。政務信息資源在整個信息資源中有著主導的作用，是不可替代的。然而在現階段，政務信息資源在政府的各個部門中、政府與政府間、人民群眾與政府之間的共享程度是遠遠不夠的。部門間沒有充分地利用數據，甚至導致政府的某些行政審批程序雜亂煩瑣，辦事效率低下，增加了行政的成本。

三、數字政府公共管理模式的創新措施

信息化時代已經到來，這也為我國政府公共管理創新開辟了新的道路。對于政府來說，如何創新模式、應對挑戰，筆者有以下五個方面的建議。

（一）改變傳統的政府公共管理模式，培養數據行政文化意識

當前，世界各國競爭的核心和關鍵就是是否擁有大數據思維。要改變傳統的政府公共管理模式，就要培養數據行政文化意識。在進行政府公共管理的時候，要運用數字化的思維和理念，如根據收集采納回來的真實可靠數據做出科學的決策。如何才能建立起數字政府公共管理模式呢？首先在政府公共管理工作中，運用數據平臺大量地智能地搜集公眾對政府需求的信息數據，其次對這些信息進行整理、分析，找出數據中有用的信息點，并對其進行推導和預測，最后根據推導和預測的數據制定優化政府決策的方案。上述數字政府公共管理模式是一種預測模式，也是一種事前方案。

（二）培養專業的數據統計技術創新人才

培養專業的數據統計技術創新人才是數字政府公共管理模式的重點。這里的創新人才不僅僅指個人，也包括政府公共管理的整個團隊。首先，要培養專業的數據統計技術創新人才，例如數據分析員、數據架構師等這些新興人才。其次，創立數字管理團隊。個人的力量是微小的，所以要有團隊的支撐，這樣才能更加充分及時地發掘數據中有價值的信息。

（三）建立數字政府公共管理模式，讓政府數據更加透明

在信息量龐大的當今社會里，要利用好龐大的數據庫，建立數字政府公共管理模式，讓政府數據更加透明。如何才能建立數字政府公共管理模式呢？一方面，政府可以開放一些和民眾交流的公眾平臺，例如微信公眾號、政府官方微博等，讓民眾一起參與到政府公共管理中，這樣不僅能增加政府的公信力，還能增加公眾和政府的親密度。另一方面，政府內部要共享數據信息，把有用的數據一起分享、一起分析、一起運用，避免出現“信息孤島”的現象。

（四）加強相關的法律法規建設

正因為大數據相關的法律和法規體系不健全，所以要加強相關的法律法規建設。從法律角度上來思考，要做到有據可行、有法可依，不僅要完善我國網絡信息安全的法律法規，還要完善公民個人的隱私權利保護法。對于網絡安全管理，歐美國家相對來說做得較好。所以在完善法律法規上，我國可以學習借鑒歐美國家先進的網絡安全法律法規，然后制定出符合我國國情的法律法規。

（五）運用數據建立政府公共管理監督體系

篇（4）

從制度分析而言，公共行政的模式研究即是將各國公共行政的制度特征加以歸納，以這些特征為基點構建一個公共行政的普遍性模式。而歷史來看，傳統的公共行政模式是以韋伯的官僚制理論和政治與行政二分法為理論基礎設計的，后來興起的新公共管理模式則是以企業管理理論和經濟學理論為基礎的，奉行一種“管理主義”取向。無論是公共管理模式還是企業管理模式，它都應該是以效率為基礎并能夠適應國情文化和民俗的管理體制，盡管二者在價值目標取向上可以不同。因此，本文以企業管理中麥當勞的經營管理模式為參考，來探討一下對于公共管理模式改進的可借鑒因素。

1政府公共管理模式的變遷

一般說來，政府的公共管理或公共行政模式，就是政府用怎樣的手段來行使社會管理的職能。而公共管理與公共行政模式的區別重點不在文字上，而在政府治理的理念和方法手段上。因此可以說，政府治理模式與行政模式，抑或公共管理模式都是一種政府的社會組織管理方法。

傳統的手段是“管制”，名目繁多的審批項目—辦一件事，需要多次跑衙門、辦手續、蓋公章，是對這種模式的最好診釋。從行政思想的發展史來看，行政學或行政管理學大致經歷了從公共行政學、新公共行政學和(新)公共管理學等階段。這種學科研究階段的變遷不僅僅是理論的變化，更是一種政府管理理念和管理模式的升級。由于新公共行政學缺乏理論上的連貫性和堅實的理論基礎，只不過是在那個激進的年代做出的一種強烈的情緒反映而已，新公共行政學在傳統行政學追求經濟和效率的基礎上，進一步提出公共行政并非是完全的價值中立，而要把社會公平也作為公共行政的目標追求，這種思潮并沒有形成行政管理的模式。筆者認為，具有深刻影響的主要兩個階段是公共行政學、(新)公共管理學，并且已經和正在有自己相應的管理模式。

1.1傳統的政府治理模式與傳統的公共行政模式

傳統的公共行政學有兩個理論基礎:政治一行政二分法、官僚制理論。當然，傳統公共行政模式就會具有這兩個理論精神下的特征。這里要特別指出的是，傳統的政府治理模式與傳統的公共行政模式實際上是同義語:一是產生的背景相同，二是理論基礎相同，三是有共同的特征。而之所以用“治理”一詞只不過是與新的政府治理模式相對罷了。傳統的政府治理有六項主要特征:政治中立的公務員制度;層級制和規則;永久性和穩定性;制度化的公務員制度;內部管制;平等。

1.2新的政府治理模式與(新)公共管理模式

針對傳統的政府治理模式，為了提高政府的效益、效率和效能，無論是發達國家、發展中國家還是欠發達國家，都進行了不同形式和不同程度的改革。而這種公共管理改革是要在探索中發現并建立一種新的模式。比如，B·蓋伊·彼得斯教授對這些改革進行綜合歸納后，將其分為市場式政府、參與式政府、彈性化政府和解制型政府四種改革模式，而且認為這四種模式是改善當代政府治理的主要方法。值得注意的是，新的政府治理模式是伴隨著新公共管理的興起而產生的。可以說，這種新的政府治理模式只是新公共管理的理論與實踐尚處于發展階段而提出的一種較有代表性的一種公共管理新模式。如果說，上述的傳統政府治理模式等同于傳統公共行政模式的話，那么，新的政府治理模式只是尚處于探索階段的公共管理模式的一種較為新穎和有代表性的學術觀點。

新公共管理的產生的根本原因在于傳統的公共行政模式已經不再起作用。新公共管理或管理主義的出現，標志著早期改革發生了一種變化。它在理論和具體方案方面比修修補補地降低成本為目標的早期改革更為明確。新公共管理的目標在于取代傳統模式，因此它不像“以前的”公共管理那樣只是在公共行政內部實行技術性的專業化。新公共管理不只是對公共部門進行改革，它表現為要求公共部門轉換機制并改變其與政府和社會的關系。經濟合作與發展組織(DECD)關于發達國家政府改革的研究報告，對新公共管理的主要內涵作了總結歸納。一般認為，新公共管理與傳統行政管理有所不同，其主要主張有:政府服務應以社會和公眾的需求為導向;更加重視政府的產出、結果、效率和質量;主張放松行政規制，實行績效目標管理，強調對績效目標完成情況的測量和評估;政府應廣泛采用企業中成本—效益分析、全面質量管理、目標管理等管理方式;取消公共服務供給的壟斷，對某些公營部門實行民營化，讓更多的私營部門參與公共服務的供給;重視人力資源管理，提高人事管理的靈活性等。

總之，傳統公共行政模式、傳統的政府治理模式與(新)公共管理模式、新的政府治理模式二者是有本質區別的。在理論上，前者的學理基礎是政治一行政二分法和官僚制理論;后者則是經濟學理論和私營部門管理學。在行為主體上，前者是以政府的單一中心治理;后者是以各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的多中心方式。在治理方法上，前者是政府唯一地提供公共產品，并實行管制;后者是私營部門也被允許提供社會所需地公共產品，實行引導和管理。實際上，行政管理模式的變化也恰好說明了，在社會日益變革的今天，人們在強調效率的同時也在不斷地追求著公平、服務與滿意等人性化的價值，行政管理模式也隨著人們的要求不斷提高而變得越來越開放。恰恰對比，企業經營模式正式朝著人性化服務和開放式管理的路徑在變革，我們不妨拿麥當勞的經營模式來做以參照對比。

2麥當勞經營管理模式的成功經驗

現在，麥當勞快餐店及其許多衍生物已經無所不在，并很快在全美國成為可以辨認的象征，在世界許多地方的情況也是一樣。麥當勞已經達到了它的崇高地位，因為事實上所有的美國人和許多其他國家的人在無數的場合經過它金色的拱門，麥當勞快餐店正在美國和世界其他地方努力地繼續擴大其經營。

為什么麥當勞模式所向披靡?簡單地說，麥當勞取得成功是因為它為消費者提供了效率、可計算性、可預測性和控制。這也是麥當勞模式的特質所包含的幾個不同側面。

首先，麥當勞提供了效率，或者說提供了從一點達到另一點的最佳方法。對于消費者而言，麥當勞提供了從饑餓到吃飽的最佳途徑。在一個雙親均需工作和存在單親家長的社會中，能高效地滿足人們消除饑餓和許多其他需求，的確很有吸引力。

其次，麥當勞提供了可計算性，或者說強調的是銷售產品的量的方面(份數、成本)，也強調提供服務的量的方面(得到產品所用的時間)。量成了質的對等物，有足夠的量，或者能做到快速交遞，這就意味著是好的。人們很容易將麥當勞出售的食物量化，并感到好像花了通常的錢買到了很多的食物。人們也會去計算他們開車去麥當勞、拿到食品、進餐以及回到家里的時間，然后，他們把這與自己在家里準備食物所花去的時間作比較。 第三，麥當勞提供了可預測性。亦即確保他們的產品和服務在不同的時間和地點都是一樣的。在莫斯科的麥當勞與在北京的麥當勞其產品和服務都是一樣的。無論是在今天吃，還是在明天吃，結果都是一樣的。當知道麥當勞所提供的東西不會出現意外本身就是巨大的安慰。麥當勞模式的成功表明，許多人傾向于喜歡一個不會出現意外的世界。麥當勞系統的員工也是按照可預見的方式來規范自己的行為。他們遵照公司的規則和經理的指令行事，在許多情況下，不僅對于他們的行為而且對于他們的言談都在很大程度上可預見。

第四就是控制。將這種控制施加于每一個進人麥當勞世界的人身上。在快餐店吃飯的人是受控制的，盡管這種控制通常顯得很微妙。排隊、有限的菜譜、很少的選擇，這些都讓來這里進餐的人不得不按照麥當勞的管理部門的設想去做—快吃、快走。此外，駕車到窗口購買的做法甚至讓人們沒吃就走。在麥當勞化的組織里，工作人員也受到高度的控制，通常他們比顧客受到的控制更為明顯和直接。他們被訓練得一絲不茍地按所吩咐的去做有限的幾件事情。麥當勞所采用的技術以及它所建立的方式也再次增強了這種控制，經理和檢查員的責任就是確保工作人員的工作沒有一點的偏差。

以上對于麥當勞化的四個基本特征的討論讓我們明白關于為什么麥當勞快餐取得如此重大的成績，以及為什么麥當勞化的過程有如此戲劇性的進展是有著很好的、實在的理由的。麥當勞化無疑帶來了一些積極的變化。比如，比以前可以更為便利地獲得商品和服務，獲得這些東西現在不那么再依賴于時間和地理位置。比以前更多的人可以獲得范圍廣泛的商品與服務。人們幾函乎可以隨時隨地獲得他們所想要和所需的東西。要想獲得想要和所需的東西的確比以前方便多了。商品和服務的確比以前更加統一的質量標準;至少有些人可以獲得比在麥當勞化以前更好的商品服務。在一個變化迅速、讓人感到陌生而似乎又帶有敵意的世界上，麥當勞化系統為我們提供一種相對安定、熟悉而安全的環境，這畢竟是對顧客的一種慰藉。由于產品已被量化，消費者可以較為容易地對那些相互競爭的產品進行比較，人們更有可能得到同等的待遇。

3麥當勞經營模式對行政管理模式的改進建議

從麥當勞的經營模式和策略中，麥當勞取得成功是因為它為消費者提供了效率、可計算性、可預測性和控制，其實這大大強調了管理的效率。同時，還有一個非常重要的一點，就是為什么麥當勞能夠在世界各個角落扎根呢?很明顯，它適應了當地的風俗與飲食口味和習慣。而文化這種無形的東西，是一種出奇制勝的硬件，有了它便能引領鰲頭，否則市場規律必將使之淘汰。每年麥當勞都在世界各地研究各地的飲食習慣與口味，不斷地推出適合當代口味的新食品。

如果說，強調效率，那么麥當勞與政府官僚制沒有什么區別;而強調服務則是麥當勞是一馬當先的，所謂建立服務型政府是后來的事情了。快捷、好吃是麥當勞的致勝法寶，那么作為一個政府如何提高辦事效率和滿足公眾需要，應該是任何政府追逐的始終價值。

實際上，官僚制雖然有弊病，并且招致了諸多批評，但是現在還沒有一種比它更能行之有效的行政管理模式來取代它。那是針對政府的效率來說，官僚制其實是一種極其理性化的管理體制，對于效率的追求永遠是行政模式所追求的價值。而官僚制本身沒有錯，錯在人為地不斷破壞它。同時，人的有限理性使得官僚制不可能顧及到人們生活等方面，新的管理主義模式正是治療官僚制所不及的。因此筆者建議:

(1)建立服務型政府。建立服務型政府是近年米理論界和各級政府在深化行政改革中提出的一個目標選擇。服務型政府本質上是社會本位、民本位，政府管什么不管什么，全看社會和公民是否需要，并以此來作為政府職能定位的依據，它與傳統的以官本位、權力本位為特征的管制型政府相比較，是兩種不同的管理理念和管理方式。

篇（5）

一、治理理論基本概述

治理理論最早由詹姆斯N羅西瑙提出，他指出治理與政府統治有著本質的區別，認為治理是一種基于共同目標支撐的活動，而活動的主體并不局限于政府，國家沒有權利強制實行。因此，可以但從理論上來區分治理與政府統治，前者的內涵顯然要更加豐富，既治理既包含了政府，也包含非正式或者政府機構。在治理理論的基礎上，我國學者俞可平對治理理論延伸到“善治”層面，認為治理理論包含了五個基本特征：第一，治理的目的是最大程度的提升公共利益；第二，治理的對象是公眾在日程生活中所遇到的問題以及活動；第三，治理的主體既包括區域政府還包括一些集體組織，比如行業協會、慈善機構、學術團體等，通過彼此之間的交流與合作，以此來提高治理的質量；第四，治理的的機構具備相應的權利，為了保證治理責任的落實，應建立責任分擔機制；第五，治理的方式與單純的政府號召與權利運用不同，更多強調理念的灌輸，使民眾能夠警醒，并自覺遵守，通過各組織或者機構的合作，不斷創新治理方法與治理技術，以便更好的對公共事務或者活動進行控制與引導。這充分表明治理理論在制度上具有更高的靈活性，以協商、約定等友好的方式，達成實現地區經濟繁榮的目標。

二、治理理論對我國公共管理改革的啟示

新形勢下，基于我國基本國情以及治理理論來支撐我國公共改革，對提升公共管理質量與管理實踐成效的提升有非常重要的價值。具體實施上，應做好以下幾方面的工作：

（一）修正政府公共管理改革的目標，轉變傳統管理模式

治理理論強調善治，善治的目的在于最大程度的提高公共利益。而善治的本質在于政府與民眾的聯合治理，并非政府的一手管理，因此需要轉變政府職能，將以往單純的政府統計變為塑造政府與公民關系上。在政府職能轉變上，一定要區分職能轉變與職能削弱兩種理論，不能將職能轉變理解為職能削弱，而是通過優化政府的結構與功能，以提高政府處理政務的能力。同時在政府行為上，要設置合理的邊界，將政府不該自己辦或者自己不能辦好的工作交由社會機構進行管理，將權責轉移，實現權責分擔，通常而言，社會機構往往具有更高的民眾基礎，在處理一些事情上遠比政府強制處理效果要好的多。在公共管理改革中，要強調公共權利是分散化與多元化的，但是并不意味這政府權利的權威性缺失，而是權利分屬政府與社會機構當中。通過公共權利不斷完善社會福利及保障制度，使社會中的弱勢群體享受平等的權利并且在權利訴求上具有同等的地位，這樣保證在經濟差異下，人們有平等競爭的機會，在社會福利上，保障殘疾人士、失業人群以及老弱病殘等有基本的生活保障。基于治理理論的公共管理改革，還要求政府在管理方式上進行不斷的改革，將傳統管理方式主觀轉變為從控制到服務、從規則到協調、從法制到回應上的轉變。

（二）國家資源不應被政府壟斷，而是在社會群體間進行合理的分配

保證國家資源的合理分配，不被政府壟斷，能夠有效方式官僚主義的發生，并且將政府干預區域經濟發展的負面作用控制在最低限度。通過資源的合理分配，能夠使市場競爭更加合理，并且逐漸形成完善的競爭機制，提高公共管理的效益與質量。因此具體做法為，首先，要將市場經濟競爭機制以及民間組織力量加入到公共管理事項中，通過項目招標、租賃以及公私合營等方式，最大化的提高政府管理職能，以滿足公民的需求；其次，要根據市場經濟發展的規律，改革與優化資源配置；再次，要實現權力下放，避免主要部門一手抓的情況，是下屬機關人員能夠有充分發揮的機會，通過層層管理，使領導決策更加合理；最后，要建立績效評估體系，激勵工作人員的創新管理精神，以期逐漸提高公共管理的效率與質量。

（三）發揮社會多元合作的優勢，強調公共管理的平衡

提高社會自治能力，加強社會各組織之間的溝通與合作，是治理理論的體現，對公共管理效率的提升有重要意義。具體實施上，首先要培育各種非盈利組織、社區企業、行業組織、以及其它社會志愿團體等，鼓勵政府與社會組織公職；其次社會組織可以依靠自己的資源優勢，致力于解決各種社會經濟問題甚至政治問題；再次，要承認社會組織的合法性，并賦予其相應的權利，使民間組織真正獨立為一種公民組織，為百姓解決實事。在我國行政管理上，一直強調政府管理職能大于社會組織，這對公共管理不利，要想改變這種情況，就應形成民間組織與政府獨立的態勢，使兩者能夠相互約束，最終建立政府與社會組織相互信賴、相互合作的關系，使公共管理走向善治的道路。

結語

治理理論作為一種新的公共管理理論，強調政府、市場與社會三者之間的合作與互動，治理也為公民參與社會事務提供良好的渠道，促進社會民主自治，也強化了政府的責任。公共管理適用于我國從計劃經濟向市場經濟的轉變，有利于促進和諧社會的構建。

篇（6）

    目前，以部門預算、國庫集中收付和政府采購等3項制度改革為標志的預算會計管理改革，有利于實現財政預算管理的科學化、法制化的規范化，也是從源頭上治理腐敗，提高財政資金使用效益的重大舉措，它標志著我國公共預算建設進人了一個新的歷史時期，但這些政策涉及面廣、政策性強，改革中必然會遇到許多新問題、新情況。比如，實行國庫集中收付制度，客觀上需要對財政資金收付過程完整的核算、反映、監督，因此完善的預算會計制度是施行國庫集中收付制度的內在要求。我國的預算會計制度基本是在20世紀50年代初沿襲前蘇聯預算會計體系基礎上經由幾次改革而成。現行的預算會計制度是1997年頒布，1998年執行的。其基本特征是以預算資金為核算對象，以收付實現制為會計基礎，以預算資金收支運動為核算重點，會計主體與報告主體合二為一。如果說我國的政府資金管理仍然以分散管理模式為主，那么這套會計制度應該說基本滿足了政府對預算收支管理的需要，但隨著財政管理改革的深化，尤其是財政資金管理方式由分散向集中轉變，即國庫集中收付制度的實行，使得現行預算會計制度無論從體系還是內容，都已滿足不了國庫集中收付制度所引起的財政資金運動變化的核算要求。這就必然要求對現行的預算會計體系進行全面的改革，建立新的公共財政框架，適應新形式下發展的需要。筆者擬從以下幾個方面，談談對我國現行預算會計制度改革的思考:

1適應新公共管理模式要求，建立政府會計體系

    現行預算會計制度是在吸收企業會計改革的成功經驗和借鑒國際公共會計習慣做法的基礎上，建立的與我國市場經濟體制相適應的、有中國特色、科學規范的管理型預算會計模式和運行機制。但這與國際政府部門公共會計還有很大的差別，還不是規范的政府會計體系。按照現代政府公共管理理論，世界經濟合作與發展組織提供了一個“新公共管理模式”的基本框架性建議，概括地說它應包含5個方面的主要要素原則，即透明度、負責任、靈活性、前瞻性、法律和正直;其宗旨是倡導建立一種“以市場為基礎的公共管理，最大限度地重視國家資源的使用效率”。這種新公共管理模式，也正指引著國際上政府會計的改革發展趨勢。

    “新公共管理模式”的實質是從“企業化政府”層面上定位預算會計的“受托”責任關系，即預算會計應圍繞社會公共資源的優化配置和合理利用，反映并報告社會公眾要求與政府職責之間的受托責任。而我國現行制度下提供的財務數據，只能反映公共部門是否正確執行了預算計劃，無法報告其績效情況及受托責任信息。因此，客觀上要求把現行的“財政總預算會計”與“行政單位會計”合并拓展為“政府會計”，這種拓展決不是簡單的稱謂變化，而是從根本上轉變會計觀念，較為全面地采用國際通用的公共會計習慣做法。它將不僅有利于實現政府管理的“可核算性”，更重要的是有利于社會公眾對政府的財務受托責任進行客觀真實的評價，并極大地滿足國家宏觀管理的需要，更好地全面實現政府會計目標。

2引入權資發生制記賬基礎，充分反映受托資任和業績僧息。

    目前我國預算會計采用的是單一的收付實現制記賬基礎。其不足之處很多，突出地表現在以下幾個方面:(1)不能全面反映政府債務、資產和財務狀況等情況。在收付實現制下，一些在當期已經發生、但尚未用現金支付的政府債務(如欠發的退休養老金、拖欠征地補償款、農民工工資等)，或者具有年度連續性的經濟事項(如應由本期負擔、但卻在以后年度償還的貸款本金和利息)等，均被制度“善意”地變成了“隱性負債”，從而實質上隱蔽了財政風險，人為地夸大了政府可支配的財政資源，造成一種失真的財政預算平衡假象。(2)不能有效地分析政府的資金運用情況和效果。收付實現制是以款項的實際支付作為成本、費用確認的依據，現行制度規定行政、事業單位的固定資產不計提折舊，這就意味著購置固定資產的財政資金一旦支出后，就以其原始成本始終掛在賬面上，其結果是使提供公共服務的資源產生的業績和其利用效率，不能從預算會計中得到完整反映;因而為將資產處置游離于財政監督之外的財務處理創造機會;同樣，在實行財政國庫集中支付和政府采購制度后，對己收到但未付款的物資、或均衡撥款支付采購的物資，在該記賬基礎上因未付款而不予納人預算會計核算之中，削弱了對各項財產物資的全面控制管理;同時，收人、費用是按其款項實際收付的時間來確認記賬的，它不考慮收支項目的配比性。管理當局可根據其意愿和效用，將收付的時間人為地在當期和以后期間進行調節，從而形成滿足其期望的預算收人的增加(減少)或支出的節約(超支)，導致年度預算結余金額與實際情況不符，最終客觀上影響財務信息的可靠性、一致性和可比勝，使國家對宏觀財政經濟形勢的分析和決策缺乏相關、有用的預算會計信息。為真實反映政府的財務狀況和管理業績，提供高質量的財務信息，使社會公眾能客觀全面地評價政府的受托責任，消除以上不良現象的產生，引人權責發生制記賬基礎，成了我國預算會計制度改革的必然趨勢和要求。目前，財政部門實行的部門預算和國庫制度改革以及政府間轉移支付制度等，為預算會計引進權責發生制作了大量的基礎性工作。可以預見，有中國特色的預算會計在結合了這兩種記賬基礎后，將會充分發揮它們各自的優勢，形成有利于加強政府職責行為的規范，明確政府的財務受托責任、增強預算會計信息全面、完整、真實、透明和決策相關的效果。

3國庫集中收付制度條件下現行預算會計制度的缺陷

篇（7）

治理理論具有兩方面的涵義：政治意義上的“治理”指的是集體行動的制度安排，通過此制度安排重新分配資源，建構公共責任；管理意義上的“治理”指的是政府組織有效、高效提供公共服務的能力。新公共管理是“治理”的管理維度上的體現，其核心是強調政府組織的管理技術、效率和能力。治理理論在很多方面契合了新公共管理的要求，甚至被認為是新公共管理運動的深化。［1］對治理理論的此種理解和認識是其公共行政維度的體現，也表明了政治學的管理主義走向。然而，需要指出的是，治理和新公共管理的最大不同，在其政治學意義上，是對國家與社會關系的重新思考與闡釋，是人類集體行動機制和方式的改變。因而，社會管理模式的創新，便是對新的人類集體行動的政府組織和管理理念、方式和工具的追求。

一、新公共管理對傳統公共行政模式的批判

20世紀70年代末在西方發達國家開始的新公共管理運動（NPM），通過將市場機制和管理主義引入公共行政，引發了公共管理模式的革命性改變。傳統的公共行政實踐模式有四個基本特征：一是政府組織及其結構應根據韋伯的官僚制（科層制）原則建立起來，嚴格遵守這一原則是政府運行的最佳方式；二是公共物品及服務應由政府機構（官僚機構）來提供，即政府是公共物品的唯一提供者；三是政治（政策制定）與行政（政策執行）分開，并且文官在政治上保持中立，這有利于責任制的落實；四是行政被認為是一種特殊的管理形式，必須由終身受雇的職業化的官僚來擔任。［2］隨著西方世界由工業社會向后工業社會或信息社會的轉變，傳統公共行政管理模式的基本原則受到了嚴峻挑戰，并在實踐中逐漸失效或被認為過時。首先，作為傳統的公共行政模式基石的官僚體制（科層制）已被證明是一種過時、僵化和無效率的政府體制模式，［3］123如奧斯本在《改革政府》一書中所說：工業時展起來的官僚體制，專注于各種規章制度及其層疊的指揮系統……變得機構臃腫、浪費嚴重、效率低下；它在變化迅速、信息豐富、知識密集的20世紀90年代已經不能有效地運轉了。［4］其次，政府機構作為公共物品及服務的唯一提供者的壟斷地位已經動搖，各種私人公司、獨立機構和社會團體參與公共物品及服務的提供，不同的政府機構也為提供相同的公共物品和公共服務而展開競爭。最后，政治與行政的分開在實踐中是難以做到和不現實的。而且，傳統的人事行政模式也已經發生了重大變化。新公共管理運動正是為了克服這些弊端而出現的，旨在為傳統的官僚制注入類似于市場機制的因素，提高公共部門的效率和服務質量。新公共管理運動在新西蘭、澳大利亞、美國等發達國家影響很大，成為改造政府治理結構、重新塑造政府形象的指導思想。其理論基礎是公共選擇理論。公共選擇理論是“在效率和效益觀的掩蓋下追求傳統自由主義，或是激進市場主義的價值理想”，［1］以現代經濟學的方法來研究民主立體的政治運作和決策的過程，以理性經濟人假設為出發點，研究選民、政治人物以及政府官員們的行為。公共選擇理論否定抽象的公共利益的存在，公共利益不過是個人利益的總和。個人的決策是追求個人利益最大化的結果。

雖然這場運動在國家之間甚至一國內部不同時段區別很大，但有幾個共同的主題，凱特爾將其歸納為六個核心要素［5］：生產力。改革關注的焦點是如何使政府以較少的資源維持甚至擴張公共服務；市場化。政府運用市場機制克服傳統官僚制的弊端；服務導向。改革的一個共同目標是改善政府與公民關系，提升公共服務的顧客滿意度；分權。不只是簡單的決策權向底層的轉移，也是使得決策者盡可能地接近受政策影響的普通公民的努力，從而使政府更貼近公民，對他們的偏好更敏感，具有回應性；政策。改革運動目的是改善政府創新、完善和執行公共之策的能力；問責制。改革要求政府更好地兌付其諾言。胡德將新公共管理看作是一種以強調明確的責任制、產出導向和績效評估，以準獨立的行政單位為主的分權結構（分散化），采用私人部門管理、技術、工具、引入市場機制以改善競爭為特征的公共部門管理新途徑。［6］奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書中將“新公共管理”看做單一的模式，并指出“新公共管理”模式包含十大基本原則或基本內容，即起催化作用的政府：掌舵而不是劃槳；社區擁有的政府：授權而不是服務；競爭性政府：把競爭機制引入到提供服務中去；有使命的政府：改變按章辦事的組織；講究效果的政府：按效果而不是按投入撥款；受顧客驅使的政府：滿足顧客的需要而不是官僚政治需要；有事業心的政府：有收益而不浪費；有預見的政府：預防而不是治療；分權的政府：從等級制到參與和協作；以市場為導向的政府：通過市場力量進行變革。為此，必須用企業家精神去改造政府，把企業經營管理的一些成功方法移植到政府中來，使政府這類公共組織能像私人企業一樣提高效率。其中最重要的一點就是以顧客為中心，即強調服務提供者應對他們的顧客負責，在提供服務過程中不斷進行革新，尋求減少成本和增進質量的方法，授權顧客進行選擇。休斯概括了新公共管理模式的六大要點：該模式意味著傳統行政管理模式的重大改變，注重結果的實現和管理者負個人責任；一種脫離官僚制的趨勢。目的是使組織、人事、任期等更具靈活性；明確規定組織和人事目標，以便用明確的績效指標來衡量工作業績，以及對項目進行系統評估；公共管理人員更具政治色彩，而不是政治中立或無黨派的；政府職能更有可能受市場檢驗（如合同外包），或奧斯本說的“將掌舵和劃槳分開”，政府介入并不一定指政府非通過官僚制方式不可；通過民營化或市場檢驗以及合同外包等方式減少政府職能的趨勢。［7］Ferlie等人在《行動中的新公共管理》中認為，在當代西方政府改革運動中，至少有過四種不同于傳統的公共行政模式的新公共管理模式，即：效率驅動模式，小型化與分權模式，追求卓越模式，公共服務取向模式。［8］總體而論，相比傳統的官僚制，分權化、服務外包、市場化的激勵方式和更徹底的績效考核等新公共管理秉承的管理主義理念成為當今西方國家政府改革的潮流。

二、作為制度安排的治理理論

治理（governance）與統治（government）來源于同樣的詞根。統治指的是民族國家創造和維持公共秩序、實現集體性行動的正式制度化的過程，它的主體是政府。治理也是指一種過程，但與統治相比，這一過程的主體發生了變化。治理是指“統治方式的一種新發展，其中公私部門之間以及公私部門各自內部的界限均趨于模糊。治理的本質在于，它所偏重的統治機制并不依靠政府的權威或制裁”。［9］從治理實踐上看，“‘治理’的概念最初源于城市環境背景，是用來更有效地解決地方上的問題的”。［10］概言之，“治理”和“統治”雖然都是指公共管理過程，但“治理”更強調技術性的權力或權威的運作績效。有學者認為，在公共管理領域，治理一詞已逐漸獲得了話語霸權，在很多地方取代了“公共行政”和“政府管理”。［3］81治理是一個規則體系和制度安排。在國家與社會關系發生深刻嬗變的背景下，治理是一種新的人類行為的制度安排。這一制度安排不僅包括正式的組織、制度，還包括非正式的組織和制度、規則等。治理要回答的問題是：既然有同時存在“市場失靈”和“政府失靈”的可能，那么能否有新的制度安排？面對現代國家與社會關系的變遷、社會政治秩序與結構變化的變化，治理理論成為分析現代政治、行政權力構架及公共政策體系特征的有力工具和思想體系。

全球治理理論的主要創始人詹姆斯·N．羅西瑙將治理界定為各個層次的人類活動———從家庭到國際組織———的規則體系。羅西瑙認為，治理指的是一種由共同的目標支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現。與統治相比，治理的內涵更豐富，既包括政府機制，也包括非正式、非政府的機制。［11］海登也將治理定義為對正式和非正式的政治規則的管理：“治理指的是一些措施，這些措施涉及到運用權力的規則制定和解決規則之間的沖突。”［12］羅伯特·基歐漢和約瑟夫·奈認為，“治理是正式和非正式的指導并限制一個團體集體行動的程序和機制。政府是治理的一個分支，其行動具有權威性，并產生正式的約束關系。而私人企業、企業聯合會、非政府組織、非政府組織聯合會等都參與到治理之中，這些組織常常與政府攜手創造治理機制，有時甚至沒有政府機構的參與。［13］林恩認為，治理是指“法律、規則、司法裁決和行政實踐的機制，這些機制約束、規定和履行公共物品和服務的提供”。通過這個定義可以看出，治理由獨立但相互關聯的元素構成，這些元素包括組織的、財政的和項目的結構；慣例和法律；政策許可；可獲得的資源；機制規則和規范。這個定義也意味著治理是政治性的，涉及到不同利益的行為體之間的討價還價和妥協。［14］安妮·麥蒂·K考察了各個學科中的治理涵義，認為治理是比政府統治更寬泛的概念，治理過程包括結合在一個多元網絡中的國家和非國家行為主體。治理理論有一個深厚的制度主義背景。治理是規則設定、規則應用和規則強化的統稱，是一種改變了的制度安排。隨著國家作用的衰落，治理是新的公共物品提供形式和制度安排。治理理論的核心概念是合法性、有效性、民主和責任。［15］在全球化和分權化的背景下，合作網絡開始成為治理公共事務的重要組織形式。在網絡中，各行為者通力合作，使公共管理成為真正的社會聯合行動。正如瓦爾特所言：“作為治理的公共管理，遇到的主要挑戰是處理網絡狀，即相互依存的環境。公共管理因而也是網絡管理。”［16］

三、新公共管理運動與治理理論的關聯與區別

新公共管理運動要回答的是這樣幾個層層遞進的問題：政府應該做什么？如何更好地實現這些目的？要實現這些目的，政府需要什么能力？要回答這些問題，必須將其置于國家與社會關系的大背景下來理解。如果說治理要解決的核心問題是國家和社會關系的變化，那么NPM代表了這一過程中政府的深層次轉變。但是也有學者認為，治理屬于公共管理的范疇，指的是一種能夠推動政府、社團、企業和公民個人相互合作、共同實施對公共領域的管理的制度安排和一套與此相關的操作技術。［17］由此可以推出，治理在很多方面契合了新公共管理運動的要求，或者說，二者有很多相似之處：治理和NPM都意味著權力從官員和民選代表向政策網絡中的其他行為者的轉移，這兩種模式都降低了選舉官員的傳統的角色和責任，他們不再是處于支配地位的行為者；治理和NPM都主張運用競爭手段去彌補傳統官僚制內在的低效率，使公共服務對于其服務的公民更具有回應性。這二者也都是結果導向的。與傳統的公共行政不同，他們注重的是輸出而不是輸入，強調的是效率和滿意度；治理和NPM都接受“掌舵”的概念。奧斯本和蓋布勒最早提出政府的職責是“掌舵而不是劃槳”。在這里，“掌舵”是指把握方向，確定宏觀政策目標，“劃槳”指具體采取行動實現目標。但同時，治理和NPM的區別也是本質性的。首先，治理研究的是國家與社會的問題，探討政府與私人部門的伙伴關系，而NPM著眼于這一關系的具體建構。

NPM試圖將企業精神引入公共部門，它認為公私部門之間沒有明確的界限，其區別只在于提供的產品和服務不同。相反，治理理論承認公共部門對于民主政治維持和促進公共利益的獨特作用，認可公私部門之間的不同，認為兩者的合作對于民主政體的重要性。其次，治理和NPM的實質性的關注焦點不同。治理強調的是過程，NPM關注的是結果。治理與公共政策的制定、執行和管理過程連在一起，其目的是確定在這個過程中行為者及其角色，說明他們的行為和相互關系是如何影響公共服務提供的。NPM的目的是有效性和消費者滿意度，也就是說，它闡述的是被消費者認可的公共產品是如何以最小的投入生產出來。再次，治理和NPM具有不同的哲學基礎。

NPM實質上是一個組織學說，建立在制度主義特別是公共選擇理論基礎上，其解釋角度和結論聚焦在組織結構。相反，治理更多的是建立在對國家與社會關系的理解上，“價值的權威性分配”是其最終目的，力圖解釋為什么政府這樣做、怎樣才能做得更好？這些都屬于政治學的范疇。最后，治理沒有如NPM一樣的意識形態標簽。NPM的理論淵源是公共選擇理論，而公共選擇理論是“在效率和效益觀的掩蓋下追求傳統自由主義，或是激進市場主義的價值理想”。［1］治理不一樣，它提出了政府應該做什么和怎樣做的問題，但它的答案并不是單方面的市場化改革。治理希望給與公共部門更多權力，迫使其與私營部門進行更多的合作安排，創造一個公共產品和服務的競爭性市場。

四、社會管理新模式：新公共管理運動和治理理論的匯合

篇（8）

[中圖分類號]D63　[文獻標識碼]A　[文章編號]1000-7326(2009)07-0066-05

回應(response)，即回答、答應或響應，是所有社會形態及其政府運作模式下，政府管理公共事務、解決公共問題、謀求政府與社會間穩定、和諧關系的基本方式。無論何種政府，作為公民的政府、社會的政府，都應程度不同地回應社會。當代社會，經濟乃至整個社會生活的市場化、信息化、全球化，對政府治理模式、治理過程、治理效果提出了新要求。著眼于改善政府治理，提高政府的回應性與回應效能，有必要研究和把握回應型政府的理論基礎、內涵和特征。

一、理論基礎

“回應型”一詞最早出現于當代西方法學理論中。對回應型政府問題的研究，發端于20世紀后期的新公共管理運動。公共治理理論的創始人之一、美國學者羅西瑙(J.N.Rosenau)在其代表作《沒有政府的治理》和《21世紀的治理》等著述中，把治理定義為一系列活動領域的管理機制，它們雖未得到正式授權，卻能有效發揮作用。他強調，與統治不同，治理指的是一種由共同的目標支持的活動，這些管理活動無須依靠國家強制力來實現，其主體也未必是政府。之后，有關治理的論述不一而足，大多論述了相似的思想。雖然治理理論還不很成熟，其基本概念也還比較模糊，但它十分清晰地賦予了治理(govemanee)與統治(government)的不同涵義。如果說傳統政府理論認為政府是社會管理的主體，自上而下的統治是政府管理社會的主要方式的話，那么，公共治理理論的主要發展則是強調了治理主體的多元化。在治理過程中，政府與社會、政府機構與非政府組織、公共機構與私人機構間具有合作的可能性及其雙向互動、相互影響的必要性。治理更多地是一個社會作用日益明顯、社會力量自下而上影響政府，不再像過去那樣單向度地依靠自上而下的政府安排，而主要通過政府與社會間的合作、協商，共同對社會公共事務進行管理。這種自上而下和自下而上相結合的政府權力運行向度，凸顯了社會在治理過程中的重要作用。總之，從根本上說，公共治理理論，其實就是研究新的社會歷史條件下，政府如何與社會合作，共同治理或共同解決公共問題，以達到治理的良好狀態，即“善治”。善治，是公共治理的目標。 “回應性越大，善治的程度也就越高”。回應，是善治的基本要素。沒有對政府回應性問題的研究，就難以研究善治問題；研究回應型政府建設問題，才能從理論上闡明，如何在不斷提高并確保政府回應社會的自覺性、穩定性、有效性、可持續性的基礎上，實現政府的善治。因此，回應型政府問題，理應成為公共治理理論研究的重要內容。同樣，公共治理理論也為回應型政府問題的研究提供理論支撐，是回應型政府的重要理論基礎。

與此同時，新公共管理運動以來，尤其是近10多年來，在有關政府回應社會的問題上，無論是新公共管理理論，還是新公共服務理論，雖然具體觀點不盡一致，但就通過改革，建設全方位服務或回應社會的責任政府這一點上是一致的。如美國學者奧斯本等人提出新公共管理理論時概括的政府再造的十個方面，其中一條就是，要建設“顧客驅使的政府(customer-driven govemment)――滿足顧客而不是官僚制度的需要”。雖然其中的企業化政府改革原則有其局限并受到了批評，但其“顧客驅使的政府”的理念，蘊含了對政府正確、及時回應社會的要求。。引新公共服務理論則更進一步：相對于政府而言，“公民不只是顧客，他們是‘所有者或主人”’，政府顯然更須無條件地回應公民或社會。新公共服務理論倡導以結果、以競爭為導向，使政府的每一項資源投入、人員活動、公共服務的提供等，都能真正符合社會需要，使社會能在“任何時間”、“任何地方”，得到“無縫隙”服務，形成真正體現以民為本、“服務，而不是掌舵”的“無縫隙政府”，建立起政府與社會間信任、合作共治的關系，以確保政府的回應性。在這里，新公共服務理論把新公共管理理論的政府服務范疇，由“顧客”擴展到了“公民”，更強調政府回應社會的必要性和必然性。總之，比之于傳統的政府理論，無論是新公共管理理論，還是新公共服務理論，與公共治理理論都有一個重要共識：政府不應是權力的惟一所有者，而應在與社會的互動中，創造機會或條件，將公民個體利益，整合成社會公共利益，并完整地加以回應。新公共管理理論和新公共服務理論，同樣是研究回應型政府問題的理論指導。

還應強調，科學社會主義理論從本質上也要求，政府必須具有對于社會的回應性，政府應不斷提高其回應力。社會主義經濟、政治的制度屬性，在更高的層面上要求建設以人為本、以社會為本，能夠全方位回應社會的責任政府，在盡可能滿足社會包括政治、經濟、文化等方面需求的基礎上，實現社會利益、政府利益與個人利益的統一。無疑，科學社會主義理論是回應型政府問題研究的重要指導思想。

二、基本內涵

迄今為止，在中國學術界，尚無對回應型政府內涵的權威界定，專門的研究文獻較少。盡管有學者提出了“回應型政府”的概念，甚至還進行了公共治理視角下政府回應問題的分析，但還存在明顯不足。首先，已經提出的“回應型政府”的概念不系統、不明確，過于籠統；其次，近年來，包括從政府公共決策過程中公民參與的角度，對回應型政府問題所進行的研究，尚未從體制建構的角度來闡述體現對政府自覺、穩定、有效、可持續回應社會要求的回應型政府的內涵，有著明顯的視角局限。認真梳理中外學者對政府回應和政府回應性等概念的研究成果，對準確把握回應型政府的內涵是必要的。

關于政府回應和回應性問題的研究，散見于中外學者有關政府改革和公共行政理論的研究中。這些研究，為科學界定回應型政府的內涵打下了基礎。尤其是中國學者俞可平在介紹、研究治理和善治理論的過程中，在強調政府的回應性作為善治的基本要素的同時，闡明了公共管理人員和管理機構必須對公民的要求作出及時、負責的反應，不得無故拖延或沒有下文，在必要時還應定期、主動地向公民征詢意見、解釋政策和回答問題，促進了回應型政府內涵的明晰化。回應，“從某種意義上說是責任性的延伸”。回應型政府，首先是責任型政府，表現為政府的一種責任性(accountabmty)，強調政府公務員及管理機構由于其承擔的職務，必須履行一定的職能和義務。沒有或不適當地履行其應當履行的職能和義務，就是失職，或者說缺乏責任性，也就無所謂回應型政府。

可見，回應型政府的內涵要素至少應包括：回應型政府的價值理念；回應型政府的基本責任；回應

型政府體制或機制的特點；回應型政府與社會之間的關系，等等。可以認為，所謂回應型政府，就是以公共治理為理念，以解決公共問題、社會問題為責任，具有自覺、穩定、可持續的回應性和回應機制，以及有效回應社會所需的回應力，政府與社會平等合作的治理模式。顯然，與作為過程的“政府回應”和作為特征的“政府回應性”不同， “回應型政府”實質上是一種治理模式――政府用怎樣的運行模式來行使其對于公共事務或社會事務的治理職能，是確保政府回應性穩定有效、政府回應力可持續提高的體制性安排，是對傳統政府管制體制下政府對社會集權式管理的革命。

應該指出，政府回應是政府對于社會的回答、答應或響應，更多地是反映政府對于社會訴求的傾向性態度；政府服務，更多地是指政府為滿足社會訴求而采取的措施或行動。回應型政府是有別于服務型政府的概念。前者是政府與社會平等合作、共同治理的模式；后者是政府作為單一主體前提下的政府對于社會的管理模式。當然，這種區別毫不影響兩者之間緊密的、難以分割的聯系，它們在價值歸屬上是一致的，都著眼于政府公共服務能力與質量的提升。回應型政府治理理念的確立，可以為建設服務型政府提供更好的價值導向、目標體系和基本條件；回應型政府治理模式和運行機制的建立，可以使政府更好地實現其服務性職能，是建設服務型政府的重要基礎。準確把握回應型政府的科學內涵，對于推進服務型政府建設是有益的。

三、基本特征

研究回應型政府的基本特征，實際上是在回應型政府的理論基礎之上，對其內涵的進一步解讀。回應型政府要體現公共治理的理念，具有穩定、自覺、可持續發展的回應性和回應機制，以及回應社會所需的回應能力，并有效履行解決公共問題、社會問題的職責，就應體現以民為本、服務導向、合作共治、及時反應、依法治理的特征或屬性。

(一)以民為本

政府回應的本質，就是回應公眾利益，處理公共事務，解決公共問題，這也是回應型政府的主要要求之一。“(P64)在傳統政治學者看來，政府與社會、公眾的關系，主要通過選舉投票和多數決定的民主原則來實現。但在實踐中，由于長期形成的官僚體系對于社會的支配地位，在很大程度上，社會和公眾不得不依賴這樣的政府官僚體系。所以，官僚體系對社會需求反應的時效與質量，直接決定了在政府回應社會的過程中，政府與社會之間關系的優劣。這一關系的優劣，是政府體現其回應性、回應能力、回應的穩定性或可持續性的晴雨表。顯然，以民為本的政府，才能建立起優良的政府與社會間的關系。羅伯特?B?登哈特指出，公共行政的核心問題是，“一方面，政府機構要求在進行服務時要保持最高的效率：另一方面，公共組織是為公共利益而運作，必須反映服務對象的需求及期望”。事實上，早在20世紀30年代，迪馬克(M，Dimock)等公共行政學者就建議， “顧客滿意標準在政府運作中的運用應當與企業中的運用一樣廣泛開展”。這實際上可視為政府須“以民為本”的政治學和行政學的初步表達。然而，對這一觀點的廣泛認同和支持是在20世紀80年代，一批新公共管理理論學者強調，“受顧客驅使的政府”應滿足顧客的需要，而不是官僚政治的需要。這是對傳統政府體制缺乏回應性的批評，也是對回應型政府須以民為本的又一重要提示。

新公共服務理論在批評和發展新公共管理理論的基礎上，進一步提出了政府應服務于公民而不只是顧客的觀點。登哈特夫婦在《改革政府》中關于政府應該“掌舵而不是劃槳”的建議后指出，當我們急于掌舵時，也許我們正在淡忘誰擁有這條船。登哈特夫婦轉述了金和斯蒂弗斯(King and Stivers)《政府屬于我們》中的提醒：我們不要忘記，政府是屬于其公民的，應將公民置于首位，政府強調的重點不應放在為政府這艘航船掌舵或是劃槳上，而應放在建立明顯具有完整性和回應性的公共機構上。這就十分清晰地闡明：既然政府本來就是屬于公民的，就必須無條件地回應社會訴求，就理應成為以民為本的回應型政府，向公民提供滿意的公共產品。總之，以民為本是回應型政府最基本的價值觀和動力源泉，從而也是回應型政府的首要特征。

(二)服務導向

以民為本的邏輯結果，是對回應型政府須以服務為導向的要求。持續至今的新公共管理運動，實質上是從官僚制向后官僚制的轉型運動，公共管理作為一種新型的政府模式，體現的就是一種公共服務精神。新公共服務理論在對將政府服務對象看成顧客提出批評的同時，十分強調的就是服務。對此，登哈特夫婦在轉述格倫?科普的觀點時進行了詳盡的論述，認為為顧客服務的驅動力是利潤動機：只有顧客得到了滿足，他們才會以指定的價格去購買這種產品或服務；為公民服務的驅動力是責任約束：鑒于政府所提供的公民所需的產品或服務的購買，因其常常是通過稅收付費而不具有自愿性，所以“這就給政府造成了一種特殊的責任，即它不僅要使其直接的顧客滿意，并以一種高效率的方式運作，而且還要提供其公民所需要的服務”；為作為主人的公民服務的驅動力則是利害關系：對政府而言，“顧客正在等著見我們”有別于“主人正在等著見我們”。在第一種情況下，政府可能會按照他們出現的順序，以盡可能禮貌的、最有效率的方式，來對每一個人的需求或偏好作出回應，在結束這筆交易時，也就結束了服務與被服務的關系。而在第二種情況下，政府所服務的是主人，每一個主人都對政府的所作所為有利害關系。政府不僅要關注、服務每一個人的自身利益，而且必須服務于更大的公共利益，并為公共利益的實現與社會進行持續的對話。

總之，無論是新公共管理理論下“顧客驅使的政府”對公民顧客身份的界定，還是新公共服務理論下“公民導向的政府”或“主人的政府”對公民主人身份的認可，都從不同角度表明，政府必須像企業對于顧客、仆人對于主人，以服務為導向，全面回應“顧客”或“主人”的需要。這說明，對政府以服務為導向的要求，有著廣泛的理論基礎。以服務為導向的政府，才能體現以民為本的要求，更為負責、有效地協調各類社會利益主體的關系，解決各類公共問題和社會問題，實現公共利益，才能成為回應型政府。

(三)合作共治

公共治理理論深刻揭示了政府與社會間的合作對善治的重要性。俞可平在總結善治問題時強調，“善治的本質特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理”，“善治表示國家與社會或者說政府與公民之間的良好合作，從全社會的范圍看，善治離不開政府，但更離不開公民”，“有效的管理”就是“兩者的合作過程”。一方面，政府須積極扶植和支持社會組織的自主管理，努力為社會力量的發育創造條件，促進社會治理體制的建立和完善；另一方面，各類社會組織要積極與政府配合，及時向政府反映社會成員的意見、要求，及時提出合理建議，在與政府合作過程中，積極幫助政府，使政府的回應性和回應力得到穩定、有效、持續的強化和提高。善治離不開政府與社會間的合作共治。

新公共服務理論在揚棄新公共管理理論、特別是其中的企業家政府理論的基礎上，揭示了當代社會所要求的政府與社會間服務與被服務的關系，也強調了政府與社會間合作的重要性。它強調，“諸如公

正、公平、回應性、尊重、授權和承諾這樣的理想，不是否定而常常是超過了那種把效率作為政府工作惟一標準的價值觀”，政府對社會的回應方式應進行徹底變革。傳統的政府是通過說“是的，我們能夠提供那種服務”，或者說“不，我們不能提供那種服務”，來回應社會、公眾的種種需求。而新公共服務理論則要求，經過選舉產生的官員和公共管理者，應該不只通過說“是”或者“否”來回應公民的需求，而應該說諸如“我們先來一起想想該怎么辦，然后再來付諸實施”。在具有積極公民權的社會里，公務員不僅將日益扮演一種調解、中介、申說、裁判的角色，而且將以促進、當經紀人、協商以及解決沖突的技巧，取代管理控制的方法。

公眾、社會作為公共事務管理的平等主體，在融入政府治理過程中，實現合作共治，一方面，可以在克服政府壟斷對公共事務的管理的基礎上，形成政府與社會間“回應一參與”的良性互動，從根本上防止政府誤讀、甚至挪占公共利益，提高和確保政府回應社會的自覺性、穩定性、有效性和可持續性；另一方面，可以以公共治理主體、而不是被動接受者的身份，于事前、事中、事后參與公共利益的實現過程，推動公共利益的最大化，在實現善治的過程中挖掘政府回應的最大潛能；同時，可以更好地集中民智。改善公共決策，提高政府回應能力。總之，政府與社會間的合作共治，有利于促進以民為本、服務導向的政府回應機制的建立，是形成回應型政府體制的重要基礎，是回應型政府的核心要求和主要的運行特征。

當然，強調政府與社會間的合作共治，強調政府對社會主體力量的尊重和發揮，不能忽視或否定政府不可替代的作用。不能將西方學術界對“沒有政府的治理”模式的探討，㈣與現實“有政府的治理”實踐等價齊觀。一方面，羅西瑙等人的“沒有政府的治理”的設想，主要是就國際政治而言的，他本人卻是無政府主義的堅決反對者；另一方面，真正意義上的“沒有政府的治理”，是所論證的國家消亡后的理想狀態，還是一個遙遠的未來。即使是在國家消亡的理想狀態下，社會也仍然需要“非國家機構的政府”的治理。可以認為，回應型政府職能實現的過程，是伴隨國家權力向社會逐漸回歸的過程，一方面。離不開政府和社會兩個合作主體作用的發揮；另一方面，也離不開政府對公共治理秩序的持續、有效供給，政府仍然是回應型政府治理模式的主導方面。

(四)及時反應

顧名思義，回應型政府要求政府對于社會訴求，不能不(回)應，也不可久拖不(回)應，而必須及時、有效地予以回應，否則，就是失職，就不能稱之為回應型政府。政府及時反應社會訴求，強調的是政府對于社會的回應必須快速，否則，就難以及時；必須有效，否則就“不到位”。“快速”，是指在回應社會的有效期內，政府要以盡可能短的時間，對社會提出的、需要政府予以解決的問題，給予積極響應，并在與社會積極合作的基礎上解決問題。“有效”，是指政府回應社會的方向有效――政府幫助社會解決問題的基本方向符合公共利益的實現方向；內容有效――政府具體解決問題的內容符合而不偏離社會基本或主要的價值或需求；時間有效――政府在解決問題所要求的時段內解決準確反應社會訴求的問題。當然，就時間的有效性而言，不是說解決問題的速度一定是越快越好，而應該是“正當其時”。總之，快速、有效地回應社會需求。是對回應型政府的基本要求。及時反應是回應型政府主要特征之

(五)依法治理

回應型政府要求建立一個與威權和絕對統治相對的政府，即負責、有限的政府，而法治則是達到這一目的的最佳手段。 “法治”(rule of law)是19世紀末英國憲法學家戴雪在其代表作《英憲精義》中提出的，現已成為普遍原則：政府和公民或社會在法律上負有相同的義務和責任，尤其是政府不能享有不必要的特權，政府和公民或社會都必須守法。所謂依法治理，指政府與社會間的合作共治必須依法進行，否則，政府對于社會的回應，就難以有體制和機制的保證。首先，政府必須守法，即政府參與治理的過程只有依法進行，才能使以民為本、服務導向的基本理念、與社會合作的治理方式、對社會需求予以及時反應的基本要求，具有法制保障和剛性約束。其次，公民或社會必須守法，即公民或社會參與治理的過程必須依法進行，才能確保其在有序參與的基礎上，向政府表達正當、合理的利益訴求，使得政府能夠在合理、合法的范圍內予以及時反應。總之，“法治是善治的基本要求，沒有健全的法制，沒有對法律的充分尊重，沒有建立在法律之上的社會秩序，就沒有善治”。依法治理是治理和善治的基本要求，也是使政府回應制度化、體制化的基本保證，因而是回應型政府的又一重要特征。

總之，以民為本、服務導向、合作共治、及時反應、依法治理，既是回應型政府的內在屬性和基本特征，又是形成和保證政府的回應性，回應的體制、制度，回應的目標、速度，回應的數量、質量等方面不可缺少的因素。把握這些特征，對于更好地理解回應型政府的理論脈絡、基本內涵，厘清建設回應型政府的基本思路，其啟示一定是有益的。

[參考文獻]

[1]俞可平，全球治理引論[J]，與現實，2002，(1)。

[2]俞可平主編，全球化：全球治理[M]，北京：社會科學文獻出版社，2003。

[3][美]戴雛?奧斯本，特德?蓋布勒，改革政府：企業精神如何改革著公營部門[M]，周敦仁等譯，上海：上海譯文出版社，1996。

[4][美]珍妮特?V?登哈特，羅伯特?B?登哈特，新公共服務：服務，而不是掌舵[M]，丁煌譯，北京：中國人民大學出版社，2004。

[5][美]拉塞爾?M?林登，無縫隙政府：公共部門再造指南[M]，汪大海，吳群芳等譯，北京：中國人民大學出版社，2002。

[6]李偉權，“互動決策”：政府公共決策回應機制建設[JJ，探索，2002，(3)。

[7][美]羅伯特?B，登哈特，公共組織理論[M]，項龍，劉俊生譯，北京：華夏出版社，2002，

[8][美]戴維?H?羅森布魯姆，羅伯特?S?克拉夫丘克，公共行政：管理、政治和法律顧問的途徑[M]，張成福等譯，北京：中國人民大學出版社，2002，

篇（9）

由于新公共管理在各國有不同的表現形式,故不同的學者對其內涵的表述也各有千秋,以下列舉的是國內外較具代表性的論述。——胡德的觀點英國學者胡德在擔任倫敦經濟學院院長的就職演說中將新公共管理的內涵歸納為:1.向職業化管理的轉變;2.標準與績效測量;3.產出控制;4.單位的分散;5.競爭;6.私人管理部門的風格;7.紀律與節約。——奧斯本和蓋伯勒的十大原則美國學者戴維•奧斯本與特德•蓋伯勒在1992年發表的《改革政府——企業家精神如何改革著公共部門》一書中描述的新公共管理模式應具有以下十大基本原則:1.起催化作用的政府:掌舵而不是劃槳;2.社區擁有的政府:授權而不是服務;3.競爭性政府:把競爭機制注入到提供服務中去;4.有使命感的政府:改變照章辦事的組織;5.講究效果的政府:按效果而不是按投入撥款;6.受顧客驅使的政府:滿足顧客的需要,不是官僚政治的需要;7.有事業心的政府:有收益而不浪費;8.有預見的政府:預防而不是治療;9.分權的政府:從等級制到參與和協作;10.以市場為導向的政府:通過市場力量進行變革。②——歐文•E•休斯的觀點澳大利亞學者歐文•E•休斯在《公共行政與管理》一書中寫道,新公共管理“并不是一種改革事務或管理方式的微小變化,而是政府作用以及政府與公民社會關系的一種深刻變化……新公共管理的采納意味著公共部門管理領域中新范式的出現”。③并將新公共管理的共性歸納為六大要點:1.該模式意味著對傳統行政模式的重大改變,注重結果的實現和管理者個人負責任;2.一種脫離官僚制的趨勢,目的使組織、人事、任期等具有靈活性;3.明確規定組織和人事任期目標,建立績效評估系統,其背后的推動力是“三E”(經濟Economy、效率Efficiency、效益Effectiveness);4.公共管理人員更具有政治色彩,而不是政治中立和無黨派中立;5.將掌舵與劃槳分開,民營化和合同外包等方式減少政府職能的趨勢。——陳振明的觀點我國學者陳振明在總結了西方學者的基礎上將“新公共管理”或“管理主義”的研究綱領或范式特征歸納為強調職業化管理、明確的績效標準與績效評估、項目預算與戰略管理、提供回應、公共服務機構的分散化和小型化、競爭機制的引入、采用私人部門管理方式和管理者與政治家、公眾關系的改變等八個方面。④

(二)新公共管理與政府再造

“再造”一詞是美國管理大師漢默和錢皮提出來的,是對組織流程的基本問題進行反思,并對它進行徹底的重新設計,以便在成本、質量、服務和速度等衡量組織績效的重要尺度上取得劇烈的改善。而“政府再造”根據德國行政學者塞頓托夫的觀點,其應包括現代行政國的概念,也就是通過“再造工程”去重塑社會,以引導、管制及控制經濟、社會的發展。政府再造不只是注意政府在量方面的成長,而更重要的是質的方面的改變。“政府再造”一詞,在很大程度上標明了現如今人們在行政改革問題上的觀念更新。我們知道新公共管理的核心思想即把政府看作企業,公民當作顧客,效仿企業以顧客為中心的服務方式,改變以往低效率的工作模式,使得政府部門能更有效的運作。在運用新公共管理進行改革的同時,也就是政府流程再造的過程。

二、我國政府公共管理的現狀及政府再造的障礙

(一)我國政府公共管理的現狀

首先,經驗化管理還普遍存在。雖然,我國的行政體制已建立了類似科層制的結構,但制度化管理的要求卻遠未實現。個人偏好和經驗仍然是許多決策者特別是中高層決策者做決定的第一依據,規則和制度依舊被他們拋之腦后。同時,規則和制度本身的不健全,也阻礙了其應有功能的發揮。其次,公共部門在權力行使中缺乏有效的監督,上下級之間并未形成以制度為依據的管理,而還是存在著下級唯上級是從的局面。這使得我國職能部門在行使權力時,仍然是“單行道”,而不是科層制中所要求的相互制約、相互監督的閉合回路。最后,行政機構設置不夠合理,致使部分政府機構職能定位模糊,一方面形成管理上的盲區,另一方面又出現多頭管理,最終導致政府部門的低效運作。

(二)我國政府再造的障礙

1.觀念障礙

許多公務員并不能真正理解“流程”的含義,也就區分不了“流程”與“過程”,將政府的流程再造等同于過程的優化,忽視了“流程再造”的基本特征:根本性、徹底性、戲劇性,勢必會保守不前,不能實現政府流程的突破。還有就是大多數的公務員還是缺乏服務意識,以顧客為導向的思想并未樹立,“官本位”意識仍然很嚴重。這些都影響著政府再造的順利進行。

2.體制障礙

目前我國還處于不斷適應市場經濟發展要求的轉型期,行政體制仍然不完善,科學合理的政府管理體制還未確立,政府部門內部、部門與部門之間、上下級之間仍然存在許多矛盾和問題。同時,在人事行政上,公務員的制度仍不完善,公務人員的管理體制仍然遵循科層價值,等等。

3.技術障礙

在當今的信息社會,信息技術在任何領域都起著非常重要的作用,信息的處理能力直接決定著組織的運行效率和成本。而流程再造這一管理思想的提出,也正是基于信息技術的快速發展以及信息技術與經營過程的創造性結合。但是,目前中國的政府信息化剛剛起步,政府的信息及時處理能力比較薄弱,政府網絡技術利用率不高,網絡基礎設施不夠完備,政府網絡統一性差,網絡傳輸可靠性低,政務在線處理技術未廣泛運用,政府網站建設仍處于起步階段。

三、新公共管理理論對我國政府再造的啟示

通過對新公共管理理論的介紹和分析,結合我國的實際情況,可以得出以下借鑒和啟示:

(一)將科學的企業管理方法引入政府部門,提高政府工作效率,實現其向新公共管理模式轉變

我們知道,企業一向將效率放在首要地位,其一系列的管理方法都是以提高效率為目的。因此,選擇性的將企業的一些科學的管理方法,如目標管理、績效評估、成本考核等引入政府機構將有效提高政府效率,這也是新公共管理所強調的。盡管政府部門的公共管理和企業的管理對象、方式、目的不同,但是企業管理的科學性、重視市場需求和客戶反饋這些方面都值得政府部門借鑒。政府公務員應該和企業員工一樣樹立效率意識,用有限的資源創造更多的公共產品,提供更好的服務。

(二)加速政府組織機構變革,以適應市場經濟的需要

精簡政府組織機構,解決機構龐大、臃腫、人浮于事的現象;建立合理的組織機構使管理更加有效,管理幅度更加合理化,各部門的職能定位更加明確,避免職責不清、相互推諉的現象。改革政府組織機構,是政府在新公共管理理論的指導下,進一步轉變職能、下放權力,以達到提高行政效率的目的。

(三)引入競爭機制,注重政府服務效率和質量

政府是公共服務的提供者,但是并不等于所有的公共服務都應該由政府提供,在市場經濟競爭機制中,政府是作為一個特殊的經濟行為主體參與經濟活動的,應該拋棄傳統公共行政中政府的壟斷管理行為,讓私營部門參與公共服務的供給,引入競爭機制,通過競爭實現低成本和高效率,政府的角色應定位為“有事業心的政府有收益而不浪費”①。對于我國來說,一方面,將競爭機制引入公共服務領域,允許和鼓勵一些私營部門進入,可以改變我國基礎設施建設中長期存在的瓶頸現象。另一方面政府部門提高行政服務效率和質量,也有利于公共服務的有效供給,利于服務型政府的塑造。

(四)增強公務員的“服務”意識,建設服務型政府

新公共管理力圖打破傳統公共模式下政府與社會的關系,重新對政府職能和社會的關系進行定位。公共管理部門應是為公眾服務的機構,而公務員則是對公眾負責的“企業經理和管理人員”,社會公眾則是為政府提供稅收的納稅人,同時享受政府服務的“顧客”。因此政府應增強公務員的“服務”意識,建設服務型政府。建設規范化服務型政府,首先要明確政府的職能定位,限制政府的權力,從管制型政府向服務型政府轉變,全面履行政府的經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職能。其次,完善政府運作機制,改革政府管理方式,積極探索建立辦事高效、運轉協調、行為規范、公正透明的行政管理體制。第三,完善監督機制,加強對各級行政機關的執法監督。主要包括加強對各級領導干部特別是主要領導干部的監督,加強行政執法的制度建設,加強行政執法監督的組織建設,加強政府內部監督,加強人民群眾和社會輿論的監督,等等。②

(五)注重行政工作績效,努力節約行政成本

篇（10）

【正文】

從本世紀70年代開始，曾經主導西方公共行政領域近一個世紀之久，并被譽為是行之有效、甚至是最佳的傳統或稱主流的公共行政，遭受到新的外部環境的越來越嚴峻的挑戰，其近乎刻板、僵化的科層體制愈來愈不能適應迅速變化的信息和知識密集型社會和經濟生活，其賴以建立的兩大理論基礎——威爾遜和古德諾的政治—行政二分論和韋伯科層管理論均無法回答和解決政府所面對的日益嚴重的問題和困難：政府財政危機，社會福利政策難以為繼，政府機構日趨龐大臃腫，效率低下，公眾對政府能力失去信心，“政府失敗”論開始占主導地位。

正是在這樣的歷史背景下，一種新的公共行政理論、管理模式——新公共管理（NewPublicManagement）在80年代的英美兩國應運而生，并迅速擴展到西方各國。與以往傳統的公共行政框架內進行的變革不同，新公共管理不是對現存行政管理體制和方式進行某種程度的局部調整，或僅僅是為了降低行政管理的成本，減少行政費用開支，更重要的是，它是對傳統的公共行政模式的一種全面清算和否定。

一、新公共管理的理論基礎

如果說傳統的公共行政以威爾遜、古德諾的政治—行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點的話，新公共管理則以現代經濟學和私營企業管理理論和方法作為自己的理論基礎。首先，新公共管理從現代經濟學中獲得諸多理論依據，如從“理性人”（人的理性都是為自己的利益，都希望以最小的付出獲得最大利益）的假定中獲得績效管理的依據；從公共選擇和交易成本理論中獲得政府應以市場或顧客為導向，提高服務效率、質量和有效性的依據；從成本—效益分析中獲得對政府績效目標進行界定、測量和評估的依據等等。其次，新公共管理又從私營管理方法中汲取營養。新公共行政管理認為，私營部門許多管理方式和手段都可為公共部門所借用。如私營部門的組織形式能靈活地適應環境，而不是韋伯所說的僵化的科層制；對產出和結果的高度重視（對私營部門來說，產出就意味著利潤，而在高度競爭的市場環境中，要獲取利潤就必須給顧客提供高質量的服務，同時盡可能地降低成本），而不是只管投入，不重產出；人事管理上實現靈活的合同雇傭制和績效工資制，而不是一經錄用，永久任職，等等。總之，新公共管理認為，那些已經和正在為私營部門所成功地運用著的管理方法，如績效管理、目標管理、組織發展、人力資源開發等并非為私營部門所獨有，它們完全可以運用到公有部門的管理中。

二、新公共行政管理的基本特征

新公共管理是個非常松散的概念，它既指一種試圖取代傳統公共行政學的管理理論，又指一種新的公共行政模式，還指在當代西方公共行政領域持續進行的改革運動。其名稱在西方各國也不盡相同，如在英國叫“管理主義”，在美國則稱為“企業家的政府”或“新公共管理”，在其他一些國家又稱為“市場導向型公共行政”等等，但它們都具有大體相同的特征。

首先，新公共管理改變了傳統公共模式下的政府與社會之間的關系，重新對政府職能及其與社會的關系進行定位：即政府不再是高高在上、“自我服務”的官僚機構，政府公務人員應該是負責任的“企業經理和管理人員”，社會公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務作為回報的“顧客”或“客戶”，政府服務應以顧客為導向，應增強對社會公眾需要的響應力。近年來，英、德、荷蘭等國政府采取的簡化服務手續、制訂并公布服務標準、在某一級行政區域和某些部門或行業開辦“一站商店”服務等，就是在這種新的政府—社會關系模式下所施行的一些具體措施。

其次，與傳統公共行政只計投入，不計產出不同，新公共管理更加重視政府活動的產出和結果，即重視提供公共服務的效率和質量，由此而重視賦予“一線經理和管理人員”（即中低級文官）以職、權、責，如在計劃和預算上，重視組織的戰略目標和長期計劃，強調對預算的“總量”控制，給一線經理在資源配置、人員安排等方面的充分的自，以適應變化不定的外部環境和公眾不斷變化的需求。

第三，與上一點緊密相聯，新公共管理反對傳統公共行政重遵守既定法律法規，輕績效測定和評估的做法，主張放松嚴格的行政規制（即主要通過法規、制度控制），而實現嚴明的績效目標控制，即確定組織、個人的具體目標，并根據績效示標（performanceindicator）對目標完成情況進行測量和評估，由此歸檔：公共管理論文推薦度：收藏本文日期：2006-3-612:22:00新公共管理：當代西方公共行政的新趨勢字體大小:小大新公共管理：當代西方公共行政的新趨勢

而產生了所謂的三E，即經濟（economy）、效率（efficency）和效果（effect）等三大變量。

第四，與傳統公共行政排斥私營部門管理方式不同，新公共管理強調政府廣泛采用私營部門成功的管理方法和手段（如成本—效益分析、全面質量管理、目標管理等）和競爭機制，取消公共服務供給的壟斷性，如“政府業務合同出租”、“競爭性招標”等，新公共管理認為，政府的主要職能固然是向社會提供服務，但這并不意味著所有公共服務都應由政府直接提供。政府應根據服務內容和性質的不同，采取相應的供給方式。如圖所示：

市場狀況／憲法職責模式

附圖

1、此項服務活動是由憲法明文規定的屬政府職責范圍之內，同時也沒有其他競爭者，如國防，應由政府承擔。

2、雖屬憲法規定的政府職責，但同時有其他競爭者的存在，即其他非政府部門也在從事此項活動，如醫院，在這種情況下，政府并非一定要親自提供此項服務，而大可通過招標、合同出租等形式，將其出租給其他公營或私營部門，政府只要對其績效目標進行測定和評估，并提供相應的報酬，便不失為一種提高服務質量和效率的有效途徑。這也就是《重塑政府》一書的作者奧斯本和蓋布勒所說的政府應該“掌舵而不是劃槳”。

3、憲法沒有規定是政府的職責，而又存在著市場競爭者，如影視業，這時政府就完全可以不從事此項活動，而完全由私營部門承擔。

4、憲法既沒有規定是政府的職責，同時又沒有或缺乏從事此項活動的競爭者，如高等院校，這時政府就應積極培育市場，鼓勵人們參與此項活動，以提高此項服務的效率、質量和有效性。

需要說明的是，上述只是典型的四種公共服務類型，在現實中，更多是介于這四種之間的混合型服務領域，因此，政府應根據具體情況，而決定自己是否直接介入以及介入的程度、范圍、方式和力度。

第五，在看待文官與政務官的關系上，新公共管理與傳統公共行政存在著明顯的分野。傳統公共行政強調政治與行政的分離，強調文官（包括高級文官）保持政治中立和匿名原則；新公共管理則正視行政所具有的濃厚的政治色彩，強調文官與政務官之間存在著密切的互動和滲透關系，特別是對部分高級文官應實行政治任命，讓他們參與政策的制定過程，并承擔相應的責任，以保持他們的政治敏感性，因此不應將政策制定和行政管理截然分開。事實上傳統公共行政的政治—行政二分法在現實中也根本行不通，因為國會、總統等政治機構及政務官對于政策問題往往只是提出原則性目標，而具體的政策方案是由行政機構及文官制定并加以落實的，這本身就是一個社會價值的權威性分配即政治決策的過程，其間不可避免地摻雜著文官的個人信仰和價值觀。當文官對政務官制定的政策心存疑慮甚至不滿時，他們甚至會蓄意阻撓執行。除此以外，文官所擁有的五大優勢決定了文官能夠在很大程度上影響甚至支配政務官的決策，一是任期優勢，事務有的任期長，而政務官隨政府更換任期短（美國政務官平均任期僅22個月）。二是專業知識優勢，這是事務官長期在一個部門任職而政務官調動頻繁的必然結果。三是信息優勢。送達政務官的信息由事務官篩選加工，而篩選加工信息大有文章可做。四是時間優勢。事務官主要精力放在部內工作上，而政務官主要精力放在應付議會質詢、內閣會議、聯系選民等事務上。五是人數現模優勢，政務官與事務官的比例嚴重失調，美國聯邦政府現有文官250萬，而政務官僅4000人左右，這使得“兩官”力量失去平衡，政務官基本上沒有能力控制自己的部門。如英國衛生和社會保險部的七位政務官實際上根本無法控制他們的96850名文官。在這種情況下，若硬性規定文官的政治中立，既不可行，也不合理，它只會使文官失去政治敏感性和對公眾要求的響應力，只有正視行政機構和文官的政治功能，才能提高他們的自覺意識，即除了盡職盡責地執行政策外，更以主動的態度設計政策議程，并善用裁量權發展公共政策，使政策更加有效地解決社會問題。

第六，與傳統公共行政熱衷于擴展政府干預，擴大公共部門規模不同，新公共管理主張對某些公營部門實行私有化，讓更多的私營部門參與公共服務的供給，即通過擴大對私人市場的利用以替代政府公共部門。需要說明的是，許多新公共管理的擁護、支持者也認為，公營部門的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。

第七，與傳統公共行政模式下的僵硬的人事管理體制不同，新公共管理重視人力資源管理，提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環節上的靈活性，如以短期合同制取代常任制，實行不以固定職位而以工作實績為依據的績效工資制等等。

三、對新公共管理的批評

新公共管理在西方各國日趨流行的同時，也遭受到許多批評和指責，主要有以下幾方面。

1、新公共管理無視公營部門與私營部門的根本差別，盲目采用私營部門的管理方法，但兩者在根本目標上并不相同，前者是提供公共服務，后者則以利潤為最終目的。

2、新公共管理用經濟學的眼光看待公共服務的供給，這是不適當的，把政府與公眾的關系完全等同于供方與顧客的市場關系，實際上是把前者簡單化。因為相對于政府來說，公眾具有彼此沖突的雙重角色，他們既是享受政府服務的“顧客”，又是作為政府稅收來源的納稅人。一方面，他們要求政府提供更多的服務，另一方面又抱怨自己交的稅太多。

3、新公共管理強調對產出或績效目標進行精確的界定、測量和評估，但政府的許多服務項目，其產出、成本以及績效都是難以量化的，因而也就難以準確測量和評估。

4、新公共管理主張公營部門私有化，實際上是放棄政府公共服務職能，逃避提供社會福利的責任。

5、新公共管理強調目標管理、績效管理，實際上是一種“新泰勒主義”。

6、新公共管理主張對高級文官實行政治任命，以加強對他們的政治控制，破壞了傳統的文官政治中立原則，在一定程度上會導致政治上的腐敗和。

7、新公共管理強調的所謂“顧客導向”、長期計劃和預算總量控制很難付諸實施。

盡管新公共管理受到了各種指責和批評，但在西方公共行政領域，已成為一種不可逆轉的時代潮流，80年代以來西方許多國家開展的一系列的行政改革便是這一潮流的集中反映，從美國的“重塑政府”運動到英國的“運動”，以及其他西方國家普遍實行的市場導向和顧客導向的行政改革措施，都在不同程度上實踐著新公共管理，體現出新公共管理的諸般特征。歸檔：公共管理論文推薦度：

、幾點啟示新公共管理既是西方特定的社會、政治、經濟條件的產物（如前所述），又在一定程度上凸現出公共行政發展的規律和趨勢，因而對我國行政管理的理論和實踐具有一些可供借鑒之處。

第一，新公共管理調整政府與社會、市場之間的關系，將競爭機制引入政府公共服務領域，如實行“政府業務合同出租”、“競爭性招標”，鼓勵私人投資和經營公共服務行業，打破政府的壟斷，提高了公共服務的效率和質量，同時也緩解了政府財政困難。我國在公共服務領域特別是基礎設施行業長期存在著因資金短缺而造成的“基礎瓶頸”的狀況，嚴重制約了國民經濟的整體發展和市場機制的有效運作。因此，可以借鑒西方的做法，在加強“產業管制”的同時，在一定范圍內允許和鼓勵非國有產權進入這些領域與國有產權合作或單獨投資和經營，這有利于形成公共服務供給的競爭機制和壓力結構，提高其經濟效益和社會效益。

第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和規章制度，向注重實際工作績效，特別是顧客（社會公眾）的滿意程度方向發展。這應被視為是西方公共行政管理和人事管理更為成熟的一種標志。當然，在我國現階段公共行政管理和人事管理面臨的主要問題和當務之急是建立和健全一健套行政法規和人事法規（如制訂《國家公務員法》），并保證這些法律法規的貫徹落實，實現行政管理和人事管理的法制化。但我們是否也應該思考這樣的問題：我們的政府歸根到底是人民的公仆，因此在制定和實施法律法規時，應始終以人民的根本利益為取向，始終貼近社會現實，貼近公眾需求。[NextPage]

第三，新公共管理把一些科學的企業管理方法，如目標管理、績效評估、成本核算等引入公共行政領域，對提高政府工作效率是有促進作用的。盡管公共行政管理與企業管理，公有部門與私有部門，在各自的目的、對象和方法上均有種種差異，完全采用企業管理特別是私營的管理方法來實施公共行政管理并不可行，但企業管理特別是私營企業管理重視效率，重視產出，重視管理的科學性，重視市場需求和顧客的反饋，這些方面則可為公共行政管理包括中國公共行政管理所借鑒。

最后，有必要指出的是，即使是同為發達資本主義國家的歐美各國，由于歷史條件、文化傳統等方面的不同，其實行新公共管理的進程、速度、重點及所采取的具體措施均各有特點。我國是社會主義國家，在借鑒他們的做法和經驗時，更應立足國情，走“內生化發展的道路”，簡單地照抄照搬，無益于有中國特色的社會主義公共行政管理體制和公務員制度的建立和完善。

【參考文獻】

主要參閱書目

①ChristopherHood:《TheNewPublicManagement》,《PublicAdministration》,Vol69Spring1991(3-9).

②OwenHghes;《TheNewPublicManagement》，NewYorkStMartin’sPress1995。

③OwenHghes：《PublicManagementAndAdministration:AnIntroduction》,NewYorkStMartin''''sPress1994.

篇（11）

從本世紀70年代開始，曾經主導西方公共行政領域近一個世紀之久，并被譽為是行之有效、甚至是最佳的傳統或稱主流的公共行政，遭受到新的外部環境的越來越嚴峻的挑戰，其近乎刻板、僵化的科層體制愈來愈不能適應迅速變化的信息和知識密集型社會和經濟生活，其賴以建立的兩大理論基礎——威爾遜和古德諾的政治—行政二分論和韋伯科層管理論均無法回答和解決政府所面對的日益嚴重的問題和困難：政府財政危機，社會福利政策難以為繼，政府機構日趨龐大臃腫，效率低下，公眾對政府能力失去信心，“政府失敗”論開始占主導地位。

正是在這樣的歷史背景下，一種新的公共行政理論、管理模式——新公共管理（NewPublicManagement）在80年代的英美兩國應運而生，并迅速擴展到西方各國。與以往傳統的公共行政框架內進行的變革不同，新公共管理不是對現存行政管理體制和方式進行某種程度的局部調整，或僅僅是為了降低行政管理的成本，減少行政費用開支，更重要的是，它是對傳統的公共行政模式的一種全面清算和否定。

一、新公共管理的理論基礎

如果說傳統的公共行政以威爾遜、古德諾的政治—行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點的話，新公共管理則以現代經濟學和私營企業管理理論和方法作為自己的理論基礎。首先，新公共管理從現代經濟學中獲得諸多理論依據，如從“理性人”（人的理性都是為自己的利益，都希望以最小的付出獲得最大利益）的假定中獲得績效管理的依據；從公共選擇和交易成本理論中獲得政府應以市場或顧客為導向，提高服務效率、質量和有效性的依據；從成本—效益分析中獲得對政府績效目標進行界定、測量和評估的依據等等。其次，新公共管理又從私營管理方法中汲取營養。新公共行政管理認為，私營部門許多管理方式和手段都可為公共部門所借用。如私營部門的組織形式能靈活地適應環境，而不是韋伯所說的僵化的科層制；對產出和結果的高度重視（對私營部門來說，產出就意味著利潤，而在高度競爭的市場環境中，要獲取利潤就必須給顧客提供高質量的服務，同時盡可能地降低成本），而不是只管投入，不重產出；人事管理上實現靈活的合同雇傭制和績效工資制，而不是一經錄用，永久任職，等等。總之，新公共管理認為，那些已經和正在為私營部門所成功地運用著的管理方法，如績效管理、目標管理、組織發展、人力資源開發等并非為私營部門所獨有，它們完全可以運用到公有部門的管理中。

二、新公共行政管理的基本特征

新公共管理是個非常松散的概念，它既指一種試圖取代傳統公共行政學的管理理論，又指一種新的公共行政模式，還指在當代西方公共行政領域持續進行的改革運動。其名稱在西方各國也不盡相同，如在英國叫“管理主義”，在美國則稱為“企業家的政府”或“新公共管理”，在其他一些國家又稱為“市場導向型公共行政”等等，但它們都具有大體相同的特征。

首先，新公共管理改變了傳統公共模式下的政府與社會之間的關系，重新對政府職能及其與社會的關系進行定位：即政府不再是高高在上、“自我服務”的官僚機構，政府公務人員應該是負責任的“企業經理和管理人員”，社會公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務作為回報的“顧客”或“客戶”，政府服務應以顧客為導向，應增強對社會公眾需要的響應力。近年來，英、德、荷蘭等國政府采取的簡化服務手續、制訂并公布服務標準、在某一級行政區域和某些部門或行業開辦“一站商店”服務等，就是在這種新的政府—社會關系模式下所施行的一些具體措施。

其次，與傳統公共行政只計投入，不計產出不同，新公共管理更加重視政府活動的產出和結果，即重視提供公共服務的效率和質量，由此而重視賦予“一線經理和管理人員”（即中低級文官）以職、權、責，如在計劃和預算上，重視組織的戰略目標和長期計劃，強調對預算的“總量”控制，給一線經理在資源配置、人員安排等方面的充分的自，以適應變化不定的外部環境和公眾不斷變化的需求。

第三，與上一點緊密相聯，新公共管理反對傳統公共行政重遵守既定法律法規，輕績效測定和評估的做法，主張放松嚴格的行政規制（即主要通過法規、制度控制），而實現嚴明的績效目標控制，即確定組織、個人的具體目標，并根據績效示標（performanceindicator）對目標完成情況進行測量和評估，由此而產生了所謂的三E，即經濟（economy）、效率（efficency）和效果（effect）等三大變量。

第四，與傳統公共行政排斥私營部門管理方式不同，新公共管理強調政府廣泛采用私營部門成功的管理方法和手段（如成本—效益分析、全面質量管理、目標管理等）和競爭機制，取消公共服務供給的壟斷性，如“政府業務合同出租”、“競爭性招標”等，新公共管理認為，政府的主要職能固然是向社會提供服務，但這并不意味著所有公共服務都應由政府直接提供。政府應根據服務內容和性質的不同，采取相應的供給方式。如圖所示：

市場狀況／憲法職責模式

1、此項服務活動是由憲法明文規定的屬政府職責范圍之內，同時也沒有其他競爭者，如國防，應由政府承擔。

2、雖屬憲法規定的政府職責，但同時有其他競爭者的存在，即其他非政府部門也在從事此項活動，如醫院，在這種情況下，政府并非一定要親自提供此項服務，而大可通過招標、合同出租等形式，將其出租給其他公營或私營部門，政府只要對其績效目標進行測定和評估，并提供相應的報酬，便不失為一種提高服務質量和效率的有效途徑。這也就是《重塑政府》一書的作者奧斯本和蓋布勒所說的政府應該“掌舵而不是劃槳”。

3、憲法沒有規定是政府的職責，而又存在著市場競爭者，如影視業，這時政府就完全可以不從事此項活動，而完全由私營部門承擔。

4、憲法既沒有規定是政府的職責，同時又沒有或缺乏從事此項活動的競爭者，如高等院校，這時政府就應積極培育市場，鼓勵人們參與此項活動，以提高此項服務的效率、質量和有效性。

需要說明的是，上述只是典型的四種公共服務類型，在現實中，更多是介于這四種之間的混合型服務領域，因此，政府應根據具體情況，而決定自己是否直接介入以及介入的程度、范圍、方式和力度。

第五，在看待文官與政務官的關系上，新公共管理與傳統公共行政存在著明顯的分野。傳統公共行政強調政治與行政的分離，強調文官（包括高級文官）保持政治中立和匿名原則；新公共管理則正視行政所具有的濃厚的政治色彩，強調文官與政務官之間存在著密切的互動和滲透關系，特別是對部分高級文官應實行政治任命，讓他們參與政策的制定過程，并承擔相應的責任，以保持他們的政治敏感性，因此不應將政策制定和行政管理截然分開。事實上傳統公共行政的政治—行政二分法在現實中也根本行不通，因為國會、總統等政治機構及政務官對于政策問題往往只是提出原則性目標，而具體的政策方案是由行政機構及文官制定并加以落實的，這本身就是一個社會價值的權威性分配即政治決策的過程，其間不可避免地摻雜著文官的個人信仰和價值觀。當文官對政務官制定的政策心存疑慮甚至不滿時，他們甚至會蓄意阻撓執行。除此以外，文官所擁有的五大優勢決定了文官能夠在很大程度上影響甚至支配政務官的決策，一是任期優勢，事務有的任期長，而政務官隨政府更換任期短（美國政務官平均任期僅22個月）。二是專業知識優勢，這是事務官長期在一個部門任職而政務官調動頻繁的必然結果。三是信息優勢。送達政務官的信息由事務官篩選加工，而篩選加工信息大有文章可做。四是時間優勢。事務官主要精力放在部內工作上，而政務官主要精力放在應付議會質詢、內閣會議、聯系選民等事務上。五是人數現模優勢，政務官與事務官的比例嚴重失調，美國聯邦政府現有文官250萬，而政務官僅4000人左右，這使得“兩官”力量失去平衡，政務官基本上沒有能力控制自己的部門。如英國衛生和社會保險部的七位政務官實際上根本無法控制他們的96850名文官。在這種情況下，若硬性規定文官的政治中立，既不可行，也不合理，它只會使文官失去政治敏感性和對公眾要求的響應力，只有正視行政機構和文官的政治功能，才能提高他們的自覺意識，即除了盡職盡責地執行政策外，更以主動的態度設計政策議程，并善用裁量權發展公共政策，使政策更加有效地解決社會問題。

第六，與傳統公共行政熱衷于擴展政府干預，擴大公共部門規模不同，新公共管理主張對某些公營部門實行私有化，讓更多的私營部門參與公共服務的供給，即通過擴大對私人市場的利用以替代政府公共部門。需要說明的是，許多新公共管理的擁護、支持者也認為，公營部門的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。

第七，與傳統公共行政模式下的僵硬的人事管理體制不同，新公共管理重視人力資源管理，提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環節上的靈活性，如以短期合同制取代常任制，實行不以固定職位而以工作實績為依據的績效工資制等等。

三、對新公共管理的批評

新公共管理在西方各國日趨流行的同時，也遭受到許多批評和指責，主要有以下幾方面。

1、新公共管理無視公營部門與私營部門的根本差別，盲目采用私營部門的管理方法，但兩者在根本目標上并不相同，前者是提供公共服務，后者則以利潤為最終目的。

2、新公共管理用經濟學的眼光看待公共服務的供給，這是不適當的，把政府與公眾的關系完全等同于供方與顧客的市場關系，實際上是把前者簡單化。因為相對于政府來說，公眾具有彼此沖突的雙重角色，他們既是享受政府服務的“顧客”，又是作為政府稅收來源的納稅人。一方面，他們要求政府提供更多的服務，另一方面又抱怨自己交的稅太多。

3、新公共管理強調對產出或績效目標進行精確的界定、測量和評估，但政府的許多服務項目，其產出、成本以及績效都是難以量化的，因而也就難以準確測量和評估。

4、新公共管理主張公營部門私有化，實際上是放棄政府公共服務職能，逃避提供社會福利的責任。

5、新公共管理強調目標管理、績效管理，實際上是一種“新泰勒主義”。

6、新公共管理主張對高級文官實行政治任命，以加強對他們的政治控制，破壞了傳統的文官政治中立原則，在一定程度上會導致政治上的腐敗和。

7、新公共管理強調的所謂“顧客導向”、長期計劃和預算總量控制很難付諸實施。

盡管新公共管理受到了各種指責和批評，但在西方公共行政領域，已成為一種不可逆轉的時代潮流，80年代以來西方許多國家開展的一系列的行政改革便是這一潮流的集中反映，從美國的“重塑政府”運動到英國的“運動”，以及其他西方國家普遍實行的市場導向和顧客導向的行政改革措施，都在不同程度上實踐著新公共管理，體現出新公共管理的諸般特征。

四、幾點啟示

新公共管理既是西方特定的社會、政治、經濟條件的產物（如前所述），又在一定程度上凸現出公共行政發展的規律和趨勢，因而對我國行政管理的理論和實踐具有一些可供借鑒之處。

第一，新公共管理調整政府與社會、市場之間的關系，將競爭機制引入政府公共服務領域，如實行“政府業務合同出租”、“競爭性招標”，鼓勵私人投資和經營公共服務行業，打破政府的壟斷，提高了公共服務的效率和質量，同時也緩解了政府財政困難。我國在公共服務領域特別是基礎設施行業長期存在著因資金短缺而造成的“基礎瓶頸”的狀況，嚴重制約了國民經濟的整體發展和市場機制的有效運作。因此，可以借鑒西方的做法，在加強“產業管制”的同時，在一定范圍內允許和鼓勵非國有產權進入這些領域與國有產權合作或單獨投資和經營，這有利于形成公共服務供給的競爭機制和壓力結構，提高其經濟效益和社會效益。

第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和規章制度，向注重實際工作績效，特別是顧客（社會公眾）的滿意程度方向發展。這應被視為是西方公共行政管理和人事管理更為成熟的一種標志。當然，在我國現階段公共行政管理和人事管理面臨的主要問題和當務之急是建立和健全一健套行政法規和人事法規（如制訂《國家公務員法》），并保證這些法律法規的貫徹落實，實現行政管理和人事管理的法制化。但我們是否也應該思考這樣的問題：我們的政府歸根到底是人民的公仆，因此在制定和實施法律法規時，應始終以人民的根本利益為取向，始終貼近社會現實，貼近公眾需求。

第三，新公共管理把一些科學的企業管理方法，如目標管理、績效評估、成本核算等引入公共行政領域，對提高政府工作效率是有促進作用的。盡管公共行政管理與企業管理，公有部門與私有部門，在各自的目的、對象和方法上均有種種差異，完全采用企業管理特別是私營的管理方法來實施公共行政管理并不可行，但企業管理特別是私營企業管理重視效率，重視產出，重視管理的科學性，重視市場需求和顧客的反饋，這些方面則可為公共行政管理包括中國公共行政管理所借鑒。

最后，有必要指出的是，即使是同為發達資本主義國家的歐美各國，由于歷史條件、文化傳統等方面的不同，其實行新公共管理的進程、速度、重點及所采取的具體措施均各有特點。我國是社會主義國家，在借鑒他們的做法和經驗時，更應立足國情，走“內生化發展的道路”，簡單地照抄照搬，無益于有中國特色的社會主義公共行政管理體制和公務員制度的建立和完善。

【參考文獻】

①ChristopherHood:《TheNewPublicManagement》,《PublicAdministration》,Vol69Spring1991(3-9).

②OwenHghes;《TheNewPublicManagement》，NewYorkStMartin’sPress1995。

③OwenHghes：《PublicManagementAndAdministration:AnIntroduction》,NewYorkStMartin’sPress1994.