公共管理的任務性職能大全11篇

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篇（1）

一、問題的提出

20世紀70年代以來.伴隨著全球化、信息化、市場化以及知識經濟時代的來臨，西方各國進入了公共部門管理尤其是政府管理改革的時代。無論是英美、歐洲大陸國家.還是在地球另一邊的澳大利亞、新酉蘭和日本，都相繼掀起了政府改革的浪潮，盡管西方各國政府改革的起因、過程、戰略以及改革的范圈、規模、力度有所不同，但都具有一個相同或相似的基本取向，這就是以采用商業管理的理論、方法及技術.引入市場竟爭機制.提高公共管理水平及公共眼務質量為特征的管理主義(Managerialism或新公共管} ( NPM: New Public Management〕綱領。走向一種新公共管理的實踐模式.成為當代西方政府改革的最基本趨勢。而傳統的官僚行政模式由于在長期運行中高度成熟并帶來其弊端的充分基露.因而成為行政改革理論和實踐領域的眾矢之的。在各國政府的推動下，在公共對“官僚”的厭惡與對新公共管理模式的期望下，新公共管理模式大有在公共行政領域中取官像制而代之的態勢。

從理論上看，官僚行政的主要倡導者馬克思·韋伯在極力挺朱官僚制的同時，對民主行政采取了否定的立場，他把民主行政“僅僅看作是類型上的邊緣狀況”，認為它只適用于地方組織或成負數最很有限的組織，而“凡是存在共同體的地方，直接民主的行政管理處處都是不穗定的。’.“凡是涉及到群眾性的行政管理的地方，‘民主’的概念特別明顯地改變了它的社會學意義，使得想在那個總名稱下尋求相同的東西，變得十分荒唐”。與此相反。以新公共管理為導向的民主行政的倡導者之一歐文·休斯則認為，傳統的官僚制行政模式已經過時，一種新的公共管理模式已經有效地取而代之。這種變化表現為從宮僚制的行政模式向市場化的管理模式發展的典型轉換，后者與私營部門的模式密切相關。。從這里，我們可以看出兩位思想家都認為新公共管理棋式與官僚制模式之間只能是一種非此即彼的不相容選擇。然而公共行政的實踐不能證明這一主張，因此分析新公共管理模式與官僚制模式這兩種模式的關系.在理論上很有價值，而且對于推進我國行政改革也有著十分童要的意義。

二、新公共管理模式不是一種獨立的普適的行政模式

以公共選擇理論、新制度經濟學理論以及企業家政府理論為指導的西方新公共管理實踐棋式，取得了很大成效，如新西蘭通過系統化的行政改革，其經濟被認為是管理得最好的經濟之一，也是腐敗最少的國家，達到了高于美國的經濟增長率，低于法國、德國的通貨膨脹率，低于荷蘭的失業率。可以說，相對干官僚行政的機械、呆板、冷漠而言，新公共管理模式在保證行政活動對民眾的服務性以及決策的民主化等方面有顯著的優勢，但它也有著明顯的內在缺陷。新公共管理理論畢竟是一種處于發展之中的新理論，并沒有形成一套成熟的理論體系與范式，因此，以新公共管理為主要摸式的西方行政改革也引起了不少爭論和質疑。主要有:

1.公共管理與企業管理是否有根本區別。新公共管理模式認為政府應完全借鑒企業管理的做法和經驗進行行政改革。但是公共管理的市場化趨向不等子完全市場化，兩者的主體、客體以及職能等方面都有本質的差異。公共管理與企業管埋相比，從評價標準看，前者是多元的，而后者是一元的;從目標看.前者既追求效率又兼顧公平，而且效率的含義也是多元的，后者以利潤最大化為唯一目的;從涉及的范圍和產生的影響來看.前者寬廣.后者相對狹窄。

2.市場化能否解決所有公共管理的問題。雖然政府干預并不一定能糾正“市場失靈”，政府也可能失敗，還可能要運用市場機制去糾正‘.政府失靈”。但歷史和實踐都已說明市場并非萬能。一些間題如純外部性問題，某些公共產品的供給，一些市場規則的維護等，還必須有某個權威性的組織—政府的干預才能有效。即使市場機制能解決這些問題，也是不完全的、不充分的。而且在公共領域引入競爭機制，其多元化的目標并不一定會導致高效率，反而可能會引起混亂。

3行政監怪約束機制的有效性即“監督缺位”間題。政府通過民營化、承包、合同出租、委托等形式將公共服務職能交給私營企業、中介組織或非盈利組織，只注重結果而無法對過程加以控制。打破原有的行政管理體制后缺乏對公共服務市場化的監份制約保障機制，極易導致各竟爭主體的行為失范，是否能真正提高公共服務的效率也就令人懷疑了，更不用說保證公開了。因此有學者提出了針對“企業家政府理論”完全相反的十條原則。

三、官放行政的生命力

篇（2）

        黨的十六屆四中全會從加強黨的執政能力建設、構建社會主義和諧社會的戰略高度，第一次提出了要建立健全"黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局"。突出強調要"在服務中實施管理，在管理中體現服務，把管理寓于服務之中"，體現了社會管理理念的深刻變化。這是一種既符合現代治理善治理念、又符合我國國情的具有中國特色的制度創新。社會管理是政府職能的重要組成部分，但是，廣義上的社會管理又不限于政府的社會管理職能，它還包括其他主體以及社會自身的管理。作為政府職能之一的社會管理，是指國家通過制定一系列社會政策和法規范，對社會組織和社會事務進行規范和引導，培育和健全社會結構，調整各類社會利益關系，回應社會訴求，化解社會矛盾，維護社會公正、社會秩序和社會穩定，維護和健全社會內外部環境，促進政治、經濟、社會、文化和自然協調發展的一系列活動以及這些活動的過程。廣義上的社會管理則是多元主體以多樣化形式進行的上述活動以及這些活動的過程。

        回顧這些年來建設中國特色社會主義的歷程，可以清楚地看到，在理論上，我們黨對社會管理的認識在不斷深化。在實踐中，不斷深化社會管理體制改革，推動了各項社會事業蓬勃發展。同時，隨著改革開放的不斷深入和社會主義市場經濟體制的逐步建立，經濟成分、組織形式、就業方式、利益關系和分配方式愈趨多樣化，社會問題增加，社會矛盾增多，社會管理的難度加大，社會管理的法規亟待完善，社會管理的體系亟待健全，社會管理的體制亟待創新。因此，面對新形勢、新任務對社會管理工作提出的新挑戰、新要求，我們必須科學判斷、準確把握我國經濟社會發展的國際國內環境，科學判斷、準確把握我國經濟社會發展的階段性特征，轉變社會管理理念，創新社會管理體制機制，整合社會管理資源，完善社會管理法律法規，提高依法管理社會的能力和水平，切實加強和改進社會管理工作，維護和促進社會穩定和諧。

        一、堅持以人為本，創新社會管理理念。

        目前，社會管理在體制上的不適應首先體現在社會管理理念不夠準確。我國社會管理的理念比較陳舊，一些地方領導干部仍然只重視經濟增長，對社會民生管理缺乏熱情，對當地社會基礎設施的基本情況了解甚少，對常規化和科學化的社會管理研究不多。在社會管理過程中沒有很好地貫徹落實"在服務中實施管理，在管理中體現服務，把管理寓于服務之中"的理念，仍然存在管控思想嚴重、服務意識淡薄的問題。

        我們國家"以人為本"的執政理念，不僅對我國經濟發展有著高屋建瓴的重要指導意義，而且對我國社會發展也有著同樣重要的意義。堅持以人為本，是科學發展觀的核心和本質要求，也是社會管理必須堅持的根本原則。社會建設和管理，必須以此作為指導思想，真正把最廣大人民群眾的根本利益作為想問題、辦事情、定政策的出發點和落腳點。在全面建設小康社會的過程中，把人與社會、人與自然的高度和諧作為目標，把求得人的徹底解放作為人類最終的發展目標，推進"以人為本"的改革，真正保障"以民為本"。因此，推進社會管理體制創新，加強社會管理，必須要遵循"以人為本"的理念，緊緊抓住促進人的全面發展這個靈魂，突出廣大人民群眾社會管理的主體地位。在加強和改進社會管理中堅持"以人為本"，必須關注社會困難群體，保障他們的基本生活，維護他們的合法權益，尊重他們的人格尊嚴，體現社會主義人道主義和人文關懷；必須實現成果共享，使構成我們社會的各個階層，參與社會發展的不同群體，都能夠實現各盡其能、各得其所、共同發展，使不同階層、不同群體共享經濟社會發展的成果。

        二、轉變政府的社會管理職能。 

        加強社會建設和管理，首先要實現政府職能轉變，把從政為民、服務社會的價值追求內化為一種穩定的制度功能，并在推進改革的過程中牢固樹立現代市場經濟理念和現代民主政治理念。為此，要理順政府與市場、政府與企業、政府與社會的關系，把政府的職責和功能限定在有所為、有所不為的合理邊界。

篇（3）

        黨的十六屆四中全會從加強黨的執政能力建設、構建社會主義和諧社會的戰略高度，第一次提出了要建立健全"黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局"。突出強調要"在服務中實施管理，在管理中體現服務，把管理寓于服務之中"，體現了社會管理理念的深刻變化。這是一種既符合現代治理善治理念、又符合我國國情的具有中國特色的制度創新。社會管理是政府職能的重要組成部分，但是，廣義上的社會管理又不限于政府的社會管理職能，它還包括其他主體以及社會自身的管理。作為政府職能之一的社會管理，是指國家通過制定一系列社會政策和法規范，對社會組織和社會事務進行規范和引導，培育和健全社會結構，調整各類社會利益關系，回應社會訴求，化解社會矛盾，維護社會公正、社會秩序和社會穩定，維護和健全社會內外部環境，促進政治、經濟、社會、文化和自然協調發展的一系列活動以及這些活動的過程。廣義上的社會管理則是多元主體以多樣化形式進行的上述活動以及這些活動的過程。

        回顧這些年來建設中國特色社會主義的歷程，可以清楚地看到，在理論上，我們黨對社會管理的認識在不斷深化。在實踐中，不斷深化社會管理體制改革，推動了各項社會事業蓬勃發展。同時，隨著改革開放的不斷深入和社會主義市場經濟體制的逐步建立，經濟成分、組織形式、就業方式、利益關系和分配方式愈趨多樣化，社會問題增加，社會矛盾增多，社會管理的難度加大，社會管理的法規亟待完善，社會管理的體系亟待健全，社會管理的體制亟待創新。因此，面對新形勢、新任務對社會管理工作提出的新挑戰、新要求，我們必須科學判斷、準確把握我國經濟社會發展的國際國內環境，科學判斷、準確把握我國經濟社會發展的階段性特征，轉變社會管理理念，創新社會管理體制機制，整合社會管理資源，完善社會管理法律法規，提高依法管理社會的能力和水平，切實加強和改進社會管理工作，維護和促進社會穩定和諧。

        一、堅持以人為本，創新社會管理理念。

        目前，社會管理在體制上的不適應首先體現在社會管理理念不夠準確。我國社會管理的理念比較陳舊，一些地方領導干部仍然只重視經濟增長，對社會民生管理缺乏熱情，對當地社會基礎設施的基本情況了解甚少，對常規化和科學化的社會管理研究不多。在社會管理過程中沒有很好地貫徹落實"在服務中實施管理，在管理中體現服務，把管理寓于服務之中"的理念，仍然存在管控思想嚴重、服務意識淡薄的問題。

        我們國家"以人為本"的執政理念，不僅對我國經濟發展有著高屋建瓴的重要指導意義，而且對我國社會發展也有著同樣重要的意義。堅持以人為本，是科學發展觀的核心和本質要求，也是社會管理必須堅持的根本原則。社會建設和管理，必須以此作為指導思想，真正把最廣大人民群眾的根本利益作為想問題、辦事情、定政策的出發點和落腳點。在全面建設小康社會的過程中，把人與社會、人與自然的高度和諧作為目標，把求得人的徹底解放作為人類最終的發展目標，推進"以人為本"的改革，真正保障"以民為本"。因此，推進社會管理體制創新，加強社會管理，必須要遵循"以人為本"的理念，緊緊抓住促進人的全面發展這個靈魂，突出廣大人民群眾社會管理的主體地位。在加強和改進社會管理中堅持"以人為本"，必須關注社會困難群體，保障他們的基本生活，維護他們的合法權益，尊重他們的人格尊嚴，體現社會主義人道主義和人文關懷；必須實現成果共享，使構成我們社會的各個階層，參與社會發展的不同群體，都能夠實現各盡其能、各得其所、共同發展，使不同階層、不同群體共享經濟社會發展的成果。

        二、轉變政府的社會管理職能。 

        加強社會建設和管理，首先要實現政府職能轉變，把從政為民、服務社會的價值追求內化為一種穩定的制度功能，并在推進改革的過程中牢固樹立現代市場經濟理念和現代民主政治理念。為此，要理順政府與市場、政府與企業、政府與社會的關系，把政府的職責和功能限定在有所為、有所不為的合理邊界。

篇（4）

中圖分類號：D035.2 文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2012）05-00-01

一、人力資源開發管理的任務

人力資源開發與管理的基本任務是建立在提高工作生活質量和生產效率的基礎上，滿足企業發展變革以及對人才的需求。它的中心任務是組織目標實現與成員發展的最大化。人力資源是各種資源中最重要的資源，對人力資源最有效的管理是政府最為基本的公共服務。政府作為人力資源公共服務的提供者，要有效的運用公共管理政策，為經濟社會發展相適應的人力資源管理提供服務。在人才權利保障方面體現尊重，在就業、發展和福利方面切實解決和人們實際利益相關的問題。要建立科學完備的勞動者的培育，使用，管理，升遷，退休制度，保障勞動者的工資，衣食住行等社會權利的實現。

二、政府職能在人力資源開發管理中的意義

政府職能，也稱行政職能，屬于國家行政機關，依法對國家和社會公共事務進行管理時該承擔的職責和所具有的功能。政府職能是公共行政的本質表現，反映著公共行政的基本內容和活動方向。

堅持以人為本的指導思想和公共服務理念，加強我國人力資源的管理和服務工作。以人為本，持續發展是科學發展觀的基本核心內容。以人為本的第一要義是“發展為了人民，發展依靠人民，發展成果由人們共享”。要堅持貫徹以人為本，堅持人民在中國特色社會主義事業中的主體地位，尊重勞動，尊重人才，發揮人民的首創精神，充分調動人民群眾的積極性、創造性主動性，把解決民生問題放在首要位置，解決廣大人民群眾最關心、最直接、最根本的現實利益問題，最大限度地滿足人們的需要、實現全面發展。這就為新形勢下政府對人力資源的管理和服務工作，提出了新的高標準要求。

了解改革階段的歷史任務，調整政府人力資源管理和服務職能。人才是經濟發展的第一要素，社會發展公共管理的第一主體。提高對人力資源管理和服務水平，集中體現在人事制度的改革，這是我國政治體制和經濟體制改革的重要內容，同時也是行政管理體制改革的重要組成部分。社會資源以及人力資源在計劃經濟時期實行計劃集中分配，由不同的機構和部門分別采用不同的政策進行管理，由于人事權力過于集中以及人的具體又區分為不同的身份，在很大的程度上約束了人的活力，等級過于森嚴，形成了一灘死水的局面，同時制約了人力資源的有效配置，人才得不到發展，束縛了發展主體為人的積極主動性以及創造性。

三、政府人力資源開發管理的活動方式

對人力資源開發的領導、組織和管理是政府在人力資源開發與管理中的直接活動體現，政府行為屬于具有政策性導向性以及指導意義的職能性活動，主要包括：制定戰略規劃、出臺相關的法律和規定、協調人力資源開發各個主體之間的關系、維護人力資源主體的平等、適時調整政策，打破人力資源壟斷，保證人力資源的合理配置與流動、鼓勵和吸引專門人才聚集，保證人才的有效合理使用、進行人力資源開發的投資。

1.建設組織機構體制：人力資源開發管理組織體制的構建是政府行使政府職能的基礎，人力資源開發管理體制主要指的是政府在人力資源開發管理活動中的機構設置、隸屬關系、職能權限的劃分等方面的體系以及組織原則。該體制要適應社會人力資源開發與管理的總體要求，提高政府活動的效益，促進經濟社會的發展和進步，不然人力資源的開發管理活動目標得不到實現。

2.立法和執法：人力資源方面的法律法規從立法執法的角度得到加強制定，并依法貫徹執行，以此來保證人力資源開發管理職能的實現、政府行為以及政策在開發管理活動中保持統一性以及連續穩定性。政府人力資源的開發管理工作的統一標準和程序在政府工作過程中避免或是降低、人治現象有著重要的含義。在法律法規規定的范圍內行使權利，政府堅持法律優先的原則進行人力資源開發管理活動，履行人力資源開發管理的義務。

3.制度建設：政府給社會組織以及個體從事人力資源開發管理活動以及對于一定的社會形態下的人力資源開發管理活動的基本規定所制定的共同行為準則就是人力資源開發管理制度，主要的內容是給開發主體包括政府在內的提供依據方法以及規范，有著重要的導向作用。由國家或是地方政府以及所屬的人事、社會保障、教育、科研開發等部門進行我國的人力資源開發管理方面制度制定認可，主要分為人事管理制度、專業技術人員管理制度以及教育制度、社會保障制度等，內容包括社會活動中所涉及的人力資源活動的各個方面內容。

4.組織領導：綜合性的組織領導包含了政府組織領導，占有著社會人力資源開發管理的關鍵核心地位，國家人力資源方面的方針政策得到順利的進行以及社會人力資源開發管理活動得到健康有序的展開通過政府的組織領導得到實現，具有一定的強制性以及權威性的特點。

四、總結

建立競爭優勢的關鍵就是人力資源的競爭，政府通過行使人力資源的開發和管理職能管理社會、服務社會。唯有實現人力資源的有序開發，科學高效的管理、合理利用，才能為社會的經濟建設發展提供強有力的人才保障，在國家地區間建立起人力資源競爭優勢，全面增強綜合國力，在日益激烈的競爭中站穩腳步。

參考文獻：

[1]李潔.堅持以人為本做好離職面談[J].新疆職業大學學報,2005(03).

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黨的十六屆四中全會從加強黨的執政能力建設、構建社會主義和諧社會的戰略高度，第一次提出了要建立健全"黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局"。突出強調要"在服務中實施管理，在管理中體現服務，把管理寓于服務之中"，體現了社會管理理念的深刻變化。這是一種既符合現代治理善治理念、又符合我國國情的具有中國特色的制度創新。社會管理是政府職能的重要組成部分，但是，廣義上的社會管理又不限于政府的社會管理職能，它還包括其他主體以及社會自身的管理。作為政府職能之一的社會管理，是指國家通過制定一系列社會政策和法規范，對社會組織和社會事務進行規范和引導，培育和健全社會結構，調整各類社會利益關系，回應社會訴求，化解社會矛盾，維護社會公正、社會秩序和社會穩定，維護和健全社會內外部環境，促進政治、經濟、社會、文化和自然協調發展的一系列活動以及這些活動的過程。廣義上的社會管理則是多元主體以多樣化形式進行的上述活動以及這些活動的過程。

回顧這些年來建設中國特色社會主義的歷程，可以清楚地看到，在理論上，我們黨對社會管理的認識在不斷深化。在實踐中，不斷深化社會管理體制改革，推動了各項社會事業蓬勃發展。同時，隨著改革開放的不斷深入和社會主義市場經濟體制的逐步建立，經濟成分、組織形式、就業方式、利益關系和分配方式愈趨多樣化，社會問題增加，社會矛盾增多，社會管理的難度加大，社會管理的法規亟待完善，社會管理的體系亟待健全，社會管理的體制亟待創新。因此，面對新形勢、新任務對社會管理工作提出的新挑戰、新要求，我們必須科學判斷、準確把握我國經濟社會發展的國際國內環境，科學判斷、準確把握我國經濟社會發展的階段性特征，轉變社會管理理念，創新社會管理體制機制，整合社會管理資源，完善社會管理法律法規，提高依法管理社會的能力和水平，切實加強和改進社會管理工作，維護和促進社會穩定和諧。

一、堅持以人為本，創新社會管理理念。

目前，社會管理在體制上的不適應首先體現在社會管理理念不夠準確。我國社會管理的理念比較陳舊，一些地方領導干部仍然只重視經濟增長，對社會民生管理缺乏熱情，對當地社會基礎設施的基本情況了解甚少，對常規化和科學化的社會管理研究不多。在社會管理過程中沒有很好地貫徹落實"在服務中實施管理，在管理中體現服務，把管理寓于服務之中"的理念，仍然存在管控思想嚴重、服務意識淡薄的問題。

我們國家"以人為本"的執政理念，不僅對我國經濟發展有著高屋建瓴的重要指導意義，而且對我國社會發展也有著同樣重要的意義。堅持以人為本，是科學發展觀的核心和本質要求，也是社會管理必須堅持的根本原則。社會建設和管理，必須以此作為指導思想，真正把最廣大人民群眾的根本利益作為想問題、辦事情、定政策的出發點和落腳點。在全面建設小康社會的過程中，把人與社會、人與自然的高度和諧作為目標，把求得人的徹底解放作為人類最終的發展目標，推進"以人為本"的改革，真正保障"以民為本"。因此，推進社會管理體制創新，加強社會管理，必須要遵循"以人為本"的理念，緊緊抓住促進人的全面發展這個靈魂，突出廣大人民群眾社會管理的主體地位。在加強和改進社會管理中堅持"以人為本"，必須關注社會困難群體，保障他們的基本生活，維護他們的合法權益，尊重他們的人格尊嚴，體現社會主義人道主義和人文關懷；必須實現成果共享，使構成我們社會的各個階層，參與社會發展的不同群體，都能夠實現各盡其能、各得其所、共同發展，使不同階層、不同群體共享經濟社會發展的成果。

二、轉變政府的社會管理職能。

加強社會建設和管理，首先要實現政府職能轉變，把從政為民、服務社會的價值追求內化為一種穩定的制度功能，并在推進改革的過程中牢固樹立現代市場經濟理念和現代民主政治理念。為此，要理順政府與市場、政府與企業、政府與社會的關系，把政府的職責和功能限定在有所為、有所不為的合理邊界。

轉變政府的社會管理職能，首先要完善政府的社會公共管理職能。長期以來，我國偏重于經濟發展，忽視社會發展，使經濟與社會發展不協調，現在要順應全球社會公共管理新趨勢，加快傳統的"經濟管理為主"向"社會管理為主"轉變，不斷完善政府的社會公共管理職能，從實施全面管理的全能政府變為實施公共管理的有限政府，使自身公共管理職能得以強化。其次要改進政府管理社會的方式。一個現代公共服務型的政府必須能夠按照科學發展觀的要求，站在全局的、整體的高度，找準定位，明確今后發展的戰略模式、戰略重點、戰略目標，在此基礎上制定具體的規劃，以落實發展的理念和戰略；能夠按照精簡、統一、效能的原則，建立決策、執行、監督相協調的權力運作機制，構建新的政府工作運行體系，不斷提高行政效能。再次要提高政府的社會綜合治理水平，一方面，以切實轉換政府職能為抓手，實現真正的"政企分開"和"政社分開"，對工、農、學、商等群眾組織和各類社會組織，減少過多的行政干預。另一方面，加強政府的市場化和企業化改革。最后還要形成科學民主的決策機制，加大社會各界參與，構筑民主化、多元化、制度化的科學民主決策機制，全面實現依法決策、科學決策和民主決策。

三、確立多元化的社會管理主體，充分發揮其社會建設與管理的功能。

隨著我國社會主義市場經濟體制的初步確立以及公民社會的初步發展，社會結構正在發生深刻的變化，社會事務、社會問題、社會需求、利益關系等都出現錯綜復雜的傾向，政府越來越難以單獨承擔社會管理的任務，因而，社會管理的主體應盡快從過去的一元化向多元化轉變，形成一個以政府為主導、社會組織為中介、基層自治組織為基礎、社會成員廣泛參與的社會管理主體構成的新格局，充分發揮政府、社會組織、基層自治組織、社會成員各自在社會管理方面的積極作用。因為只有科學整合各種社會資源，充分調動全社會的力量，探索多元化的社會治理機制，才能有效解決目前復雜的社會矛盾和社會問題。

四、推進社會管理體制創新，加強社會管理。

篇（6）

以人為本

體制創新

黨的十六屆四中全會從加強黨的執政能力建設、構建社會主義和諧社會的戰略高度，第一次提出了要建立健全"黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局"。突出強調要"在服務中實施管理，在管理中體現服務，把管理寓于服務之中"，體現了社會管理理念的深刻變化。這是一種既符合現代治理善治理念、又符合我國國情的具有中國特色的制度創新。社會管理是政府職能的重要組成部分，但是，廣義上的社會管理又不限于政府的社會管理職能，它還包括其他主體以及社會自身的管理。作為政府職能之一的社會管理，是指國家通過制定一系列社會政策和法規范，對社會組織和社會事務進行規范和引導，培育和健全社會結構，調整各類社會利益關系，回應社會訴求，化解社會矛盾，維護社會公正、社會秩序和社會穩定，維護和健全社會內外部環境，促進政治、經濟、社會、文化和自然協調發展的一系列活動以及這些活動的過程。廣義上的社會管理則是多元主體以多樣化形式進行的上述活動以及這些活動的過程。

回顧這些年來建設中國特色社會主義的歷程，可以清楚地看到，在理論上，我們黨對社會管理的認識在不斷深化。在實踐中，不斷深化社會管理體制改革，推動了各項社會事業蓬勃發展。同時，隨著改革開放的不斷深入和社會主義市場經濟體制的逐步建立，經濟成分、組織形式、就業方式、利益關系和分配方式愈趨多樣化，社會問題增加，社會矛盾增多，社會管理的難度加大，社會管理的法規亟待完善，社會管理的體系亟待健全，社會管理的體制亟待創新。因此，面對新形勢、新任務對社會管理工作提出的新挑戰、新要求，我們必須科學判斷、準確把握我國經濟社會發展的國際國內環境，科學判斷、準確把握我國經濟社會發展的階段性特征，轉變社會管理理念，創新社會管理體制機制，整合社會管理資源，完善社會管理法律法規，提高依法管理社會的能力和水平，切實加強和改進社會管理工作，維護和促進社會穩定和諧。

一、堅持以人為本，創新社會管理理念。

目前，社會管理在體制上的不適應首先體現在社會管理理念不夠準確。我國社會管理的理念比較陳舊，一些地方領導干部仍然只重視經濟增長，對社會民生管理缺乏熱情，對當地社會基礎設施的基本情況了解甚少，對常規化和科學化的社會管理研究不多。在社會管理過程中沒有很好地貫徹落實"在服務中實施管理，在管理中體現服務，把管理寓于服務之中"的理念，仍然存在管控思想嚴重、服務意識淡薄的問題。

我們國家"以人為本"的執政理念，不僅對我國經濟發展有著高屋建瓴的重要指導意義，而且對我國社會發展也有著同樣重要的意義。堅持以人為本，是科學發展觀的核心和本質要求，也是社會管理必須堅持的根本原則。社會建設和管理，必須以此作為指導思想，真正把最廣大人民群眾的根本利益作為想問題、辦事情、定政策的出發點和落腳點。在全面建設小康社會的過程中，把人與社會、人與自然的高度和諧作為目標，把求得人的徹底解放作為人類最終的發展目標，推進"以人為本"的改革，真正保障"以民為本"。因此，推進社會管理體制創新，加強社會管理，必須要遵循"以人為本"的理念，緊緊抓住促進人的全面發展這個靈魂，突出廣大人民群眾社會管理的主體地位。在加強和改進社會管理中堅持"以人為本"，必須關注社會困難群體，保障他們的基本生活，維護他們的合法權益，尊重他們的人格尊嚴，體現社會主義人道主義和人文關懷；必須實現成果共享，使構成我們社會的各個階層，參與社會發展的不同群體，都能夠實現各盡其能、各得其所、共同發展，使不同階層、不同群體共享經濟社會發展的成果。

二、轉變政府的社會管理職能。

加強社會建設和管理，首先要實現政府職能轉變，把從政為民、服務社會的價值追求內化為一種穩定的制度功能，并在推進改革的過程中牢固樹立現代市場經濟理念和現代民主政治理念。為此，要理順政府與市場、政府與企業、政府與社會的關系，把政府的職責和功能限定在有所為、有所不為的合理邊界。

轉變政府的社會管理職能，首先要完善政府的社會公共管理職能。長期以來，我國偏重于經濟發展，忽視社會發展，使經濟與社會發展不協調，現在要順應全球社會公共管理新趨勢，加快傳統的"經濟管理為主"向"社會管理為主"轉變，不斷完善政府的社會公共管理職能，從實施全面管理的全能政府變為實施公共管理的有限政府，使自身公共管理職能得以強化。其次要改進政府管理社會的方式。一個現代公共服務型的政府必須能夠按照科學發展觀的要求，站在全局的、整體的高度，找準定位，明確今后發展的戰略模式、戰略重點、戰略目標，在此基礎上制定具體的規劃，以落實發展的理念和戰略；能夠按照精簡、統一、效能的原則，建立決策、執行、監督相協調的權力運作機制，構建新的政府工作運行體系，不斷提高行政效能。再次要提高政府的社會綜合治理水平，一方面，以切實轉換政府職能為抓手，實現真正的"政企分開"和"政社分開"，對工、農、學、商等群眾組織和各類社會組織，減少過多的行政干預。另一方面，加強政府的市場化和企業化改革。最后還要形成科學民主的決策機制，加大社會各界參與，構筑民主化、多元化、制度化的科學民主決策機制，全面實現依法決策、科學決策和民主決策。

轉貼于

三、確立多元化的社會管理主體，充分發揮其社會建設與管理的功能。

隨著我國社會主義市場經濟體制的初步確立以及公民社會的初步發展，社會結構正在發生深刻的變化，社會事務、社會問題、社會需求、利益關系等都出現錯綜復雜的傾向，政府越來越難以單獨承擔社會管理的任務，因而，社會管理的主體應盡快從過去的一元化向多元化轉變，形成一個以政府為主導、社會組織為中介、基層自治組織為基礎、社會成員廣泛參與的社會管理主體構成的新格局，充分發揮政府、社會組織、基層自治組織、社會成員各自在社會管理方面的積極作用。因為只有科學整合各種社會資源，充分調動全社會的力量，探索多元化的社會治理機制，才能有效解決目前復雜的社會矛盾和社會問題。

四、推進社會管理體制創新，加強社會管理。

篇（7）

一、傳統行政管理與政府問題

在傳統的行政學理論中，政府是公共行政（publicadministration）的主體。在現代公共管理理念中，政府是居于公共管理（PublicManagement）核心地位和主導地位的主體之一。長期以來，特別是建立在行政行為分析階段的政府理論，對政府的考察一直停留在內部靜態結構上，甚至批評政府組織根本無法適應環境變遷的需要。一些學者在分析政府問題時，對政府組織的靜態形式考慮過多，包括結構模型、管理方式、制度要素、價值判斷等方面，最大的失誤是忽視了運轉起來的政府組織和參與其中活動的人之間的互動關系。這種風氣從古典組織理論時期一直蔓延到今天，可以稱之為“政府組織的靜態研究”。

重新閱讀古典組織理論的經典文獻，我們會獲得新的發現。馬克斯·韋伯官僚制理論設計的前提是建立一套官僚權力對行政的控制機制。在他看來，勞動分工、層級節制、職業訓練都是以權力的不可侵犯為基礎，權力的絕對集中才能保證金字塔式的結構穩固存在。“任何官僚制組織都力求通過對知識和意圖的保密來增強其專業上的優越地位”。[1]韋伯同時認為，官僚制的技術優越性高于其他任何組織，其基本原則實現了官僚制在行政中的協調與控制功能。但事實上官僚組織的理論設計與實踐之間的嚴重脫節，官僚制的不透明性、組織僵化、嚴格的等級制度和理性主義的形式使任何公共組織不可避免地陷入封閉狀態中，并且拒絕民主方法、民主思想的滲透。

馬克斯·韋伯（MaxWeber）在設計組織模型時首先把靜態的規則看成最重要的，強調規則對組織的重要性。其次，把組織結構分層看作是重要的，強調科層與權力、責任的完全配套。第三，強調權力神圣不可侵犯，目標的精確性。第四，非常看重官僚制每一層級中個人的質量——是否是一個具備專業知識的技術官僚。在韋伯那里，組織要素的重要性超過要素之間的互動作用。

巴納德的研究重點放在組織結構的邏輯分析上，也是從靜態形式入手分析組織的。他的觀點是正式組織與非正式組織的重要意義是相同的，組織以什么方式、什么狀態產生是判斷組織結構、性質的關鍵，各級組織包括軍事的、宗教的、學術的、企業的都是一個協作的系統，它們都是社會這個大協作系統的某個部分和方面。所有的協作行為都是物的因素、生物的因素、人的心理因素和社會因素這些不同因素的綜合體。這些協作組織是正式組織，包含協作的意愿、共同的目標和信息聯系。在所有的正式組織中都存在非正式組織。正式組織是保持秩序和一貫性所不可缺少的，而非正式組織是提供活力所必須的。兩者是協作中相互作用、相互依存的兩個方面。在巴納德的觀點中，協作的重要性顯然是建立在更重要的對組織性質的認識基礎之上。

同樣，法約爾的研究以企業整體作為研究對象，他認為管理理論是“指有關管理的、得到普遍承認的理論，是經過普遍經驗檢驗并得到論證的一套有關原則、標準、方法、程序等內容的完整體系”，有關管理的理論和方法不僅適用于公私企業，也適用于軍政機關和社會團體。在1916年出版的《工業管理和一般管理》中，法約爾將管理活動分為計劃、組織、指揮、協調和控制等五大管理職能和十四項管理原則，并進行了相應的分析和討論。五大管理職能和十四項原則的重要性超過其他方面。

1937年，盧瑟·H·古立克（LutherH.Gulick）和林達爾·厄威克（LyndallUrwick）發表《行政科學論文集》（PapersScienceofAdministration），提出了“POSDCORB”職能，但僅“代表了1937年的公共行政”，“隨著時間的推移，它們在許多讀者內心深處變成了僵化的‘科學原則’。”[2][P.55]1961年，利格斯發表《公共行政生態學》一文，一定意義上發展了行政生態理論，但他只是把行政行為放在經濟環境的簡單背景上進行剖析，仍舊沒有逃脫組織是一種靜態形式的思維模式。

也許，對于一些細小組織而言，以什么樣的狀態存在并不重要，但對政府組織而言，靜態形式的過多考察明顯地造成了政府組織的封閉性。

與此同時，傳統的行政管理理論和官僚制理論對“行政”與“效率”的理解適應了這種封閉性，并使之獲得了長足的發展。[3]官僚制范式的流行摧毀了一切公共組織可能有的變革思想，雖然后來許多學者對其弊端進行了批評，但官僚制作為一種有效的組織形態依然長期存在，并且在此后的發展中演變成了另一種形態，即作風。作風表現出來的等級森嚴、權力集中、惰性嚴重，沒有進去精神，無效率等方面成為一切不作為的政府組織的病癥，也造成了事實上的政府組織的嚴重封閉狀態。在另一方面，傳統的行政管理理論始終沒能擺脫單一的價值追求，過多地圍繞“行政”與“政治”的關系進行爭論，看重“效率”這一靜態結果，而忽視了對民主、公正、回應性、平等動態價值的考察。同時，強調政府行為與政治行為不可分離，政治對政府的控制主要以政策的產出為基礎，這樣，政府的行為就首先是為政治負責而不是為公眾負責，表現出對社會、公眾封閉的一面。休斯在“政治控制的問題”的題目下指出威爾遜“要對政治與行政，或政策與行政進行嚴格的區分永遠都是不現實的，而且，美國實行的改革運動并未能實現將政策從行政中分離出來，或是將政治家從行政管理者中獨立出來”恰好證明了這一點。[4][P.46]

政府組織的基本特性并不是靜態形式所表現出來的封閉性狀態，“管理職能”一詞也不能代替政府的特性，而政府特性的研究也不能長期被忽視下去。拋開有關的爭論，仔細審視政府組織的運轉運動過程，全面梳理政府的運行軌跡，擯棄影響政府變革與發展的阻力，從一個新的視角全面理解政府組織，我們就會把握住政府的本質特性，促進政府更快、更好地前進。

二、政府的開放性特征

一個完整的社會組織從功能上看，其具備三個方面的特征：其一、資源聚集功能，即使各種分散的人力、物力、財力、智力、信息聚合在一起。其二、資源轉換功能，即促使各種資源進行有效的配置，形成新的合力，實現“整體大于部分之合”的目的。其三、能量釋放功能，即通過一定的方式釋放組織的新能量，實現依靠單一資源無法實現的目標。從構成上看，社會組織的構成要素分為靜態要素和動態要素兩部分。靜態要素構成組織的基本形式，動態要素構成組織的運轉過程。靜態要素是隱性的，只有通過動態要素才能體現出來。動態要素是顯性的，只有在靜態要素的基礎上才能發揮作用。政府組織是特殊的組織，其聚集了豐富的人力、物力與財力資源，聚集了最有效的信息資源和掌握著最大的智力資源，通過有效的資源配置，政府組織可以解決其他社會組織無法解決的公共問題，提供公益物品和服務，滿足公共的利益追求。在政府組織中，靜態要素與動態要素的構成極其復雜，動態過程所表現出來的特性代表了政府一切要素的力量。在政府組織的多種特性中，開放性最為重要，也就是說政府組織的開放性特征是政府動態過程中所表現出來的最主要的特征，是所有構成要素的本質體現。

政府組織是依靠政治選擇建立起來的，公共權力的分享與公共責任的承擔要求政府必須以開放的方式與外部建立良性的關系。這不僅是政治民主的需求，也是政府組織自身發展的需求。Allison在其建立的模式中把公共組織所面臨的外部構成要素歸納為三種協調關系，即：與同一組織的外部單位或該組織的各個部門的協調關系；與獨立組織的協調關系；與新聞媒體和公眾的協調關系。[5]開放性正是實現這種協調的前提。然而，現實中的政府組織忽視了這一點，其基本運轉過程始終處于封閉狀態，因此，必要的協調中總是問題不斷。

一些研究者從古典組織理論的視野出發，把內部因素的互動關系看作政府組織存在的基礎，而另一些學者包括張金鑒先生則從行政生態的角度把外部因素的互動關系看得很重要。在這些研究中，他們看到了內部與外部之間的關系，但對這種關系存在的基礎忽視了，開放性正是這一關系存在的基礎，能夠解決和疏通因內外部關系不暢而造成的行政問題的發生。

可以從另一個角度證明政府組織開放性意義的有力證據是尼古拉斯·亨利（NicholasHenry）的觀點，他從相關文獻中證實組織模型應該有三種流派：封閉模型、開放模型和綜合模型。封閉模型中以韋伯為代表的官僚制理論（Bureaucratictheory）、以泰勒、吉爾布萊斯為代表的科學管理理論（Scientificmanagement）以及古立克、厄威克等為代表的行政管理（Administrativemanagement）或一般管理理論（Genericmanagement）三種最為盛行。開放模型中人際關系學派、新組織發展學派、組織與環境互動學派三種最為盛行。官僚制體制所治理的公民和官僚本身是反人本主義的，科學管理追求的效率能夠服務于人本主義，也能夠服務于其他價值。開放模型與封閉模型根本的差異可歸納為四項感知上的不同：對組織環境的感知、對人性的感知、對組織中操縱理念的感知和對組織在社會的角色和意義的感知。亨利雖然把開放模型的歷史起源追到圣西門和奧古斯特·孔德的寫作年代，并認可了他們“組織本身則是人性的解放力量”，“強調自發性組織的價值”的觀點，[2][P.93-127]但組織的開放模型真正得到實踐并不是從理論源頭就開始了。因此，認識到組織的封閉模型與開放模型并十分完整地進行理論總結是尼古拉斯·亨利的貢獻，也為我們進一步理解政府組織的開放性意義提供了重要的依據。

湯姆·伯恩斯（TomBurns）和G·M·斯道克（G.M.Stalker）1961年在其《革新的管理》（《TheManagementofInnovation》）一書中對開放模型的主要特征進行了表述，也為我們理解開放性提供了參考。開放模型的主要特征是：在不穩定條件下出現的非常規任務；專門化的知識來完成共同的知識；強調目的（ends）（或者把工作完成）而不是手段；組織內部的沖突是由同事的交互作用加以協調而不是由上面來裁決；強調“責任的輪替（sheddingofresponsibility）”；個人對組織整體的責任感和忠誠感；組織被看成一個流動式的網絡結構（fluidicnetworkstructure）；知識能夠位于組織的任何地方；組織中人與人之間的交互作用不僅傾向于縱向的而且還傾向于橫向的；互動方式是為了成果和“建議”（而不是命令），而且以“貴族神話”為特征，包含了上下級最明顯的服從關系；強調工作成果以及完成任務的卓越績效，有時會犧牲對上級的順從；聲譽外部化了等等。[2][P.102-103]組織開放模型的特征是對其開放性的詮釋，作為最大的和影響最為深遠的公共組織—政府的開放性是政府組織發展到一定階段的必然產物，直接關系到政府組織的生存狀態。

開放性是政府文明的標志，也是政治文明的標志。作為民主政治中的一種基本理念，它是一種渠道，傳遞民眾和社會對政府的呼聲和要求，并要求政府以自己的行動做出積極的回應。作為政府追求的一種價值，它是對政府狀態的描寫，反映了民眾對政府評價和政府在民眾心目中的地位。作為一種制度安排，它意味著在政府內部與外部必須建立有效的監督機制，以利于政府機器內在運行和外在運行狀況良好。政府開放性的基本內涵：（1）政府文明。制度追求與道德追求是政府的重要任務，關心政府的每一成員并實行人性化管理，通過民主的渠道樹立政府的威信，通過科學的方法建立政府的信譽，有良好的政風。（2）發展環境優良。政府有能力為自己創造和提供一個良好的發展環境，并與之建立良好的溝通機制，使政治環境寬松，經濟環境良好，社會環境穩定，自然環境優良。（3）政府職能獨立化。政府的基本職能：政治、經濟、文化、社會職能是政府獨有的。要使政治職能完善，通過民主與法制的手段確保一切民力得到正常發揮。要使經濟職能社會化，通過建立多元的經濟主體使經濟成份的構成多樣。要使文化職能豐富化，文化產品多樣和多層次，真正滿足人民群眾對文化生活的追求。要使社會職能健全，最大可能和最全面提供各種社會保障產品、提供人人享有的社會救濟和健全的社會福利事業。（4）政府行為公開化。通過行政聽政制度、行政采購制度、行政審批制度的完善，使政府在行政決策、行政執行、行政指揮、行政控制方面的一切政務進一步公開化、透明化，并逐步建立各級政府財務公開制度和各級官員財產公開制度。（5）行政監督透明化。通過對監督目標的選擇把政府自身監督與其他監督主體共同監督結合起來，公開監督結果，提出改進措施，確保監督效果。

由于政府組織具有主導地位，政府組織的開放性可以產生不凡的意義。在組織之間，政府組織、私營部門和第三部門中公平、民主的意義大于效率的意義；組織無等級與公共政策的平等性；公共制度（包括政治制度）的發展與進步先于技術的發展與進步，工業化模式是先進政治模式的結晶；組織在縱向和橫向方面都表現出網絡的穩固性，信息傳輸渠道暢通，即政府組織從中央到地方的縱向延伸與政府組織的橫向展開、私營部門從大企業集團到家庭作坊式經營的縱向延伸與私營部門的橫向展開、第三部門的不同類型分割等等，構成了整個社會完整的網絡體系，便于各類信息的傳輸、共享。在實現民主行政的進程中，實現從行政聽政到行政財務的全面公開；實現從政府上網到網絡政務的全面公開，公文開放瀏覽，通過網絡虛擬辦公解決實際中效率底下的問題；實現從人的管理到制度管理的轉變；實現政風的根本好轉，建立公務人員平等、自由、民主參與公務的機制。顯然，在這里，政府的開放性有兩重基本價值：一是保證了有效監督機制的運行，通過規制與參與，確立“平行式”監督和“滲透式”監督機制。二是有利于政府與公民社會之間建立零距離。

政府開放性以政府開放度為標準。衡量政府的開放度主要應該有三個方面的指標：制度開放指標、行為開放指標和開放進展指標。制度開放指標包括政府制度有多少種可以公開和查閱，有多少種無密級可言，政策和規章有多少可以在公共場所（包括互聯網）上公布。百分比越大開放度越大。行為開放指標包括政府決策項目的公開數目，行政聽政項目的公開數目和行政聽政次數、人數指標和公眾的評判指數，以及財務公開的數目。

政府開放性也是有限度的。開放性以不影響政府組織存在、不動搖政府組織作用的發揮為前提。無限度的開放性政府會失去社會價值，會導致全社會無政府狀態。有限度的開放性會使政府陷入封閉狀態。因此，強調開放性是強調政府開放性理性上的最大化，而非無限化。

過去有關開放性的理解十分片面，僅認為是政府組織的一種簡單狀態描述，是有關經濟、法律、政策等各方面的數據，包括技術數據和程序數據的進一步公開、政務信息公開和簡單的行政聽政制度，事實上并不是這樣，隨著政府開放度的加深，開放性的內涵會更加豐富、深刻。

三、開放性與公共管理時代

公共管理時代對政府提出了極高的要求，內容既不同與古典行政學時期，也不同與新公共管理時期，它要求政府以極度開放的姿態應對一切挑戰。[*]公共管理時代的基本特征是社會化管理趨勢日益明顯，公益物品的供給、公共資源的利用建立在全社會共同關注的基礎上，并且以提供公益物品、解決公共問題，實現公共利益為核心，政府職能市場化、政府權力分散化、公共服務社會化、政府管理企業化和政府治理，這是傳統狀態下的政府根本無法解決的問題。開放性是政府自治的結果，是政府實現善治的開始，也只有在開放性的特征下，政府公共管理的任務才能完成。

公共管理時代是全球化時代和知識產業興起的時代，開放性適應了這兩大發展趨勢。全球化帶來新的世界政治秩序、經濟秩序和價值秩序沖擊著每一個國家，給每一個政府以新的機會、挑戰、權利和責任。只有開放性的政府，才能在這種沖擊下獲得新的機會，在各種挑戰面前解決一切可能出現的問題，依靠政府權力獲得政府利益。知識成為商品和知識產業的興起促使政府間、政府與社會間的互動、協調關系加強。開放性政府就能夠兼收并蓄，接受各類知識，同時使知識轉化成經濟力量。政府也因為獲得了更多的知識而變得文明和守信。這兩大發展趨勢順應了公共管理時代對政府發展環境的要求，也確定了政府必須有的開放性特征。在問題的另一面，公共管理時代的政府面臨著更多的動態性問題（dynamicquestion）、復雜性問題（complexityquestion）與多樣性問題（diversityquestion），以開放性的姿態解決這些問題是公共管理時代對政府的要求。

開放性能夠解決公共管理時代政府的內部關系問題。政府獲得權力和鞏固權力需要經過一系列艱難的過程和面對各種各樣的關系，政府每一步行動都是各種關系協調、控制與選擇的結果。政府的內部關系通常是不透明的，外部關系則是清晰的。在政府內部，政府統治與政府治理的關系、成本與效益的關系、行為與目標的關系、組織與管理者的關系等等方面都表現出極不透明的特點，政府自身利益分割上很難照顧各個方面，利益的侵占與沖突使得政府內部常常出現不應有的爭奪與矛盾斗爭，必要的妥協與退讓很難做到。而在政府外部，政府與市場可以互補，建立政府生態的平衡運做機制，同時，政府與其他利益團體之間通過談判可以達成一定的協議，通過退讓、妥協達到雙贏。因此，開放性更強調政府內部關系的開放和透明、利益分割的開放與透明，矛盾的外化和解決矛盾的方法的透明，并由此使內部關系與外部關系溝通，最終建立“政府內部關系協調，外部關系順暢”的發展模式。

開放性能夠合理地解決政府與市場的關系問題。對國家總權力的分配事實上是由公眾委托的政府來承擔的，政府從誕生的那一刻起，就擁有最大的公共權力。在整個社會領域，政府作為獨立的社會主體對整個社會事務的安排有更大的主動權和支配權。公共選擇理論與委托人理論以經濟領域為例，認為政府失靈與市場失靈同時需要對方去干預和補救，但這種干預和補救是自愿的還是強迫的？還是外在制度的安排？顯然，是外在力量的作用，這種外在力量正是政府公共權力的力量，政府與市場關系中政府更有主動權和支配權。在一個封閉的政府里，政府不會自發地讓位于市場的干預，市場也不可能自發地進行干預。一定意義上，市場的干預必須取得政府的支持和認可。只有在開放的政府里，政府才會讓位于市場，并安排市場合理干預和補救因政府失靈而造成的損失。政府的開放性越強，開放度就越大，有效的市場補充越充分，干預越有效。因此，開放性是協調政府與市場關系，解決政府與市場矛盾的一劑良藥。在市場提供有效的服務的同時，一個開放的政府懂得自己應該做的和必須做的事情，即安德森（Anderson）所認為的：（1）提供經濟基礎；（2）提供各種公共商品和服務；（3）協調與解決團體沖突；（4）維護競爭；（5）保護自然資源；（6）為個人提供獲得商品和服務的最低條件；（7）保持經濟穩定。[4]這樣，在整個社會生活領域，就會最終建立起一個“政府做，市場也做”的平等發展模式。

開放性解決了公共管理中政府的定位問題。在開放理念下，轉變政府職能的重要方面就是政府組織的運行職能即計劃、組織、指揮、協調、總結、預算與人事七個方面必須是開放的，是在公開狀態下進行的，規章制度和文件除過的保密之外，民眾和任何社會團體的閱讀、查詢都是公開的和方便的。同時，政府的基本職能包括政治、經濟、文化、社會諸方面的功能必須開放。政治的開放程度直接關系政治文明、政治穩定和民主價值的實現；經濟功能的實現完全依賴經濟的開放程度；文化的開放與兼容更有利于文化的多元化和文化功能的最終完善；而社會功能的開放可以使更多的社會利益群體分擔社會事務，最終減輕政府的負擔。在開放理念下，政府的結構應該是透明的，盡管不同級別的政府組織結構模式不盡相同，但其基本的要素是應該清晰的。結構的透明有利于對政府運行成本進行監督，最終建立“透明政府”的結構模式和運行模式。

開放性有利于理解公共管理時代公共政策的實質問題。公共管理時代，公共決策有兩層含義，其一是政府為自身發展制定必要的政策，其二是為社會制定規范和制度，包括符合私營部門和第三部門使用的規范與制度。政府決策最重要的是堅持民主與科學原則的統一，最廣泛的民主意味著決策過程最大程度的開放，一切科學手段的采用意味著決策的正確率增強和能夠經得起科學的檢驗。開放性的政府可以最大限度地體現民主的原則，可以充分吸收科學家的意見和采用最科學的辦法進行決策，使決策體現公共價值的實質，即最大化地滿足公共利益和解決公共問題，最終建立“大家決策，大家參與”的科學模式。

開放性確立了政府在公共管理中的核心地位，并對政府提出了“做表率”的要求。政府是公共管理的核心，是公共政策的制定者和公共利益的分享者，但并不等于政府可以獨霸和支配公共領域的所有事務。開放性是政府作為公共部門與私人部門和第三部門最終建立平等的主體關系，同時更好地體現政府民主、回應性、公正、公平的價值。政府必須以行動證明自己是可以承擔和擁有這一核心地位的，一方面所制定的公共政策不僅僅以政府自身利益為出發點，兼顧社會各個團體，特別是不制定歧視性政策和不平等政策，另一方面保證社會制度的公平與公正。政府是核心、更是表率，政府開放，其他社會組織、包括私營部門和第三部門也應該適度開放，最終實現“全社會開放”的完整體系。

開放性有利于克服公共管理中政府自利性和非理帶來的問題。政府自利性即政府公務人員依托政府肌體實現個人利益和政府內部部門官僚集團為實現部門利益而產生的自私行為稱為自利性。政府能力弱化、權力異化以及由此導致的公共行政中行政無效果、行政災害稱為非理。[9]就運行過程分析，自利性和非理的產生正是由于政府封閉運轉，公務人員行政行為缺乏監督，搞內部操作造成的惡果。在開放性原則下，不僅可以提高對政府的監督力度，而且可以有效監督公務人員的行為過程，特別是公務人員在公務活動中的行為，同時，依靠開放的秩序和制度保證一切非理在發生之前就得到遏止，從而減少政府非理下的災害發生，樹立良好的政府威信。

最后，開放性推動了公共管理時代民主化進程。依靠良好的民主的基礎，民主行政、民主管理的渠道愈加暢通，民主的結果更加有保證。同時，從經濟領域入手改變忽視效率的作風，實現生產要素自由地跨越地域流動，按照市場規律配置資源。從政治領域入手完善政府體制，改變政風和黨風，實現政治文明，實現民主科學的政治制度的建立。從文化領域入手重塑政府道德，塑造良好的政府形象，樹立政府威信。惟此，推動中國政府管理進入一個新的時代。

參考文獻：

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[2].尼古拉斯·亨利.公共行政與公共事務[M].北京：中國人民大學出版社，2002，4.P.55.

[3].任曉林.官僚制的終結與后官僚制時代的興起[J].西北大學學報，2002（5）.

[4].歐文·E·休斯.公共管理導論[M].北京：中國人民大學出版社，2001，9.P.46

[5].Allison,Graham.“PublicandPrivateManagement:AreTheyFundamentallyAlikeinAllUnimportantRespects?”InFrederickS.Lane.CurrentIssuesinPublicAdministration,NewYork,StMartin’sPress.

[6].任曉林.政府行為“雙重效應”分析[J].理論與改革，2000（2）

篇（8）

一、傳統行政理論與政府的封閉性

在現代公共管理理念中，政府始終居于公共管理（PublicManagement）的核心和主導地位。人們在認識政府的過程中，應該有多角度的視野，以促進政府的發展。長期以來，特別是建立在行政行為分析階段的政府理論，對政府的考察一直停留在內部靜態結構上，并批評政府組織根本無法適應環境變遷的需要。一些學者在分析政府問題時，對政府組織的靜態形式考慮過多，包括結構模型、管理方式、制度要素、價值判斷等方面，卻忽視了運轉起來的政府組織和參與其中活動的人與人之間的互動關系。這種風氣從古典組織理論時期一直蔓延到今天，可以稱之為“政府組織的靜態研究”。

重讀古典組織理論的經典文獻，我們會獲得新的發現。第一、馬克斯·韋伯官僚制理論模型是一種靜態模型的設計，是一種封閉性的結構圖式。官僚制模型設計的前提是建立一套官僚權力對行政的控制機制。在他看來，勞動分工、層級節制、職業訓練都是以權力的不可侵犯為基礎，權力絕對集中才能保證金字塔式的結構穩固存在。“任何官僚制組織都力求通過對知識和意圖的保密來增強其專業上的優越地位”[馬克斯·韋伯：社會組織與經濟組織理論，牛津大學出版社，1947.]。韋伯同時認為，官僚制的技術優越性高于其它任何組織，其基本原則實現了官僚制在行政中的協調與控制功能。但事實上官僚組織的理論設計與實踐之間的嚴重脫節，官僚制的不透明性、組織僵化、嚴格的等級制度和理性主義的形式使任何公共組織不可避免地陷入封閉狀態中，并且拒絕民主方法、民主思想的滲透。

簡言之，馬克斯·韋伯（MaxWeber）在設計組織模型時把靜態的規則看成最重要的，強調規則對組織的重要性；把組織結構分層看作是重要的，強調科層與權力、責任的完全配套；強調權力神圣不可侵犯、目標的精確性；非常看重官僚制每一層級中個人的質量——是否是一個具備專業知識的技術官僚。在韋伯那里，組織要素的重要性超過要素之間的互動作用。

第二，巴納德的研究重點放在組織結構的邏輯分析上，也是從靜態形式入手分析組織的。他的觀點是正式組織與非正式組織的重要意義是相同的，組織以什么方式、什么狀態產生是判斷組織結構、性質的關鍵，各級組織，包括軍事的、宗教的、學術的、企業的都是一個協作的系統，它們都是社會這個大協作系統的某個部分和方面。所有的協作行為都是物的因素、生物的因素、人的心理因素和社會因素等的綜合體。這些協作組織是正式組織，包含協作的意愿、共同的目標和信息聯系。在所有的正式組織中都存在非正式組織。正式組織是保持秩序和一貫性所不可缺少的，而非正式組織是提供活力所必須的，兩者在協作中相互作用、相互依存。在巴納德的觀點中，協作的重要性顯然是建立在更重要的對組織性質的認識基礎之上。

第三，法約爾的研究以企業整體作為對象，他認為管理理論是“指有關管理的、得到普遍承認的理論，是經過普遍經驗檢驗并得到論證的一套有關原則、標準、方法、程序等內容的完整體系”，有關管理的理論和方法不僅適用于公私企業，也適用于軍政機關和社會團體。在1916年出版的《工業管理和一般管理》中，法約爾將管理活動分為計劃、組織、指揮、協調和控制等五大管理職能和十四項管理原則，并進行了相應的分析和討論。

1937年，盧瑟·H·古立克（LutherH.Gulick）和林達爾·厄威克（LyndallUrwick）發表《行政科學論文集》（PapersScienceofAdministration），提出了“POSDCORB”職能，但僅“代表了1937年的公共行政”，“隨著時間的推移，它們在許多讀者內心深處變成了僵化的‘科學原則’”[尼古拉斯·亨利：公共行政與公共事務，中國人民大學出版社，2002：55.]。1961年，利格斯發表《公共行政生態學》一文，一定意義上發展了行政生態理論，但他只是把行政行為放在經濟環境的簡單背景上進行剖析，仍舊沒有逃脫組織是一種靜態形式的思維模式。

也許，對一些小組織而言，以什么樣的狀態存在并不重要，但對政府組織而言，靜態形式的過多考察明顯地影響了政府組織的發展，政府組織不斷注重內部結構和要素的合理性使政府組織變得日趨封閉。

與此同時，傳統的行政管理理論和官僚制理論對“行政”與“效率”的理解適應了這種封閉性，并使之獲得了長足的發展。[任曉林：官僚制的終結與后官僚制時代的興起，西北大學學報，2002（5）.]官僚制范式的流行摧毀了一切公共組織可能有的變革思想，雖然后來許多學者對其弊端進行了批評，但官僚制作為一種有效的組織形態依然長期存在，并且在此后的發展中演變成了另一種形態，即作風。作風表現出來的等級森嚴、權力集中、惰性嚴重、沒有進取精神、無效率等方面成為一切不作為的政府組織的病癥，也造成了事實上的政府組織的嚴重封閉狀態。在另一方面，傳統的行政管理理論始終沒能擺脫單一的價值追求，過多地圍繞“行政”與“政治”的關系進行爭論，看重“效率”這一靜態結果，而忽視了對民主、公正、正義、響應性、公平等動態價值的考察。同時，強調政府行為與政治行為不可分離，政治對政府的控制主要以政策的產出為基礎。這樣，政府的行為就首先是對政治負責而不是對公眾負責，表現出對社會、公眾封閉的一面。休斯在“政治控制的問題”的題目下指出威爾遜“要對政治與行政，或政策與行政進行嚴格的區分永遠都是不現實的，而且，美國實行的改革運動并未能實現將政策從行政中分離出來，或是將政治家從行政管理者中獨立出來”恰好證明了這一點[歐文·E·休斯：公共管理導論，中國人民大學出版社，2001：46.]。

政府組織的分析不應該僅僅停留在這種靜態形式上，其基本特性也并不是靜態形式所表現出來的封閉性狀態。拋開有關爭論，仔細審視政府組織的運轉過程，全面梳理政府的運行軌跡，擯棄影響政府變革與發展的阻力，從一個新的視角全面理解政府組織，我們就會把握住政府的本質特性，政府便能更快、更好地前進。

二、政府的開放性特征

一個完整的社會組織從功能上看應具備三個方面的特征：其一、資源聚集功能，即使各種分散的人力、物力、財力、智力、信息聚合在一起；其二、資源轉換功能，即對各種資源進行有效的配置，形成新的合力，實現“整體大于部分之和”的目的；其三、能量釋放功能，即通過一定的方式釋放組織的新能量，實現依靠單一資源無法實現的目標。從構成上看，社會組織的構成要素分為靜態要素和動態要素兩部分：靜態要素構成組織的基本形式，包括人員、資金、資產、結構形式等；動態要素構成組織的運轉過程，包括成本投入方式、基本制度制定、動力機制、運轉方式、組織流程、效率測評等。靜態要素是隱性的，只有通過動態要素才能體現出來，動態要素是顯性的，只有在靜態要素的基礎上才能發揮作用。政府組織是特殊的組織，其聚集了豐富的人力、物力與財力資源，聚集了最有效的信息資源和掌握著最多的智力資源，通過有效的資源配置，政府組織可以解決其它社會組織無法解決的公共問題，提供公共物品和服務，滿足公共的利益追求。在政府組織中，靜態要素與動態要素的構成極其復雜，動態過程所表現出來的特性是政府所有構成要素共同作用的結果。在政府組織的多種特性中，開放性最為重要，也就是說政府組織的開放性特征是政府動態過程中所表現出來的最主要的特征，是所有構成要素的本質體現。

政府組織是依靠政治選擇建立起來的，公共權力的分享與公共責任的承擔要求政府必須以開放的方式與外部建立良性的關系。這不僅是政治民主的需求，也是政府組織自身發展的需求。Allison在其建立的模式中把公共組織所面臨的外部構成要素歸納為三種，并強調三種要素的協調關系，即：與同一組織的外部單位或該組織的各個部門的協調關系；與獨立組織的協調關系；與新聞媒體和公眾的協調關系。[Allison,Graham:PublicandPrivateManagement:AreTheyFundamentallyAlikeinAllUnimportantRespects?InFrederickS.Lane.CurrentIssuesinPublicAdministration,NewYork,StMartin’sPress.]政府的開放性與開放狀態正是實現這種協調的前提。沒有開放的狀態和開放的特性，任何關系的協調都是不可能的，或者，總是問題不斷。

一些研究者從古典組織理論的視野出發，把內部因素的互動關系看作政府組織存在的基礎，而另一些學者包括張金鑒先生則從行政生態的角度把外部因素的互動關系看得很重要。在這些研究中，他們看到了內部與外部之間的關系，但對這種關系存在的基礎忽視了，開放性正是這一關系存在的基礎，能夠解決和疏通因內外部關系不暢而造成的行政問題的發生。

可以從另一個角度證明政府組織開放性意義的有力證據是尼古拉斯·亨利（NicholasHenry）的觀點，他從相關文獻中證實組織模型應該有三種流派：封閉模型、開放模型和綜合模型。封閉模型中以韋伯為代表的官僚制理論（Bureaucratictheory）、以泰勒、吉爾布萊斯為代表的科學管理理論（Scientificmanagement）以及古立克、厄威克等為代表的行政管理（Administrativemanagement）或一般管理理論（Genericmanagement）三種最為盛行。開放模型中人際關系學派、新組織發展學派、組織與環境互動學派三種最為盛行。官僚制體制所治理的公民和官僚本身是反人本主義的，科學管理追求的效率能夠服務于人本主義，也能夠服務于其它價值。開放模型與封閉模型根本的差異可歸納為四種感知上的不同：對組織環境的感知、對人性的感知、對組織中操作理念的感知和對組織在社會的角色和意義的感知。亨利雖然把開放模型的歷史起源追溯到圣西門和奧古斯特·孔德的寫作年代，并認可了他們“組織本身則是人性的解放力量”、“強調自發性組織的價值”的觀點，[尼古拉斯·亨利：公共行政與公共事務，中國人民大學出版社，2002：93-127.]但組織的開放模型真正得到實踐并不是從理論源頭就開始了。因此，認識到組織的封閉模型與開放模型并十分完整地進行理論總結是尼古拉斯·亨利的貢獻，也為我們進一步理解政府組織的開放性提供了重要的依據。

湯姆·伯恩斯（TomBurns）和G·M·斯道克（G.M.Stalker）1961年在其《革新的管理》（《TheManagementofInnovation》）一書中對開放模型的主要特征進行了表述，也為我們理解開放性提供了參考。開放模型的主要特征是：在不穩定條件下出現的非常規任務；專門化的知識來完成共同的知識；強調目的（ends）（或者把工作完成）而不是手段；組織內部的沖突是由同事的交互作用加以協調而不是由上面來裁決；強調“責任的輪替（sheddingofresponsibility）”；個人對組織整體的責任感和忠誠感；組織被看成一個流動式的網絡結構（fluidicnetworkstructure）；知識能夠位于組織的任何地方；組織中人與人之間的交互作用不僅傾向于縱向的而且還傾向于橫向的；互動方式是為了成果和“建議”（而不是命令），而且以“貴族神話”為特征，包含了上下級最明顯的服從關系；強調工作成果以及完成任務的卓越績效，有時會犧牲對上級的順從；聲譽外部化了等等。[尼古拉斯·亨利：公共行政與公共事務，中國人民大學出版社，2002：102-103.]可以看出，組織開放模型的特征是對其開放性的詮釋，政府的開放性是政府組織發展到一定階段的必然產物，直接關系到政府組織的生存狀態。

開放性是政府文明的標志。作為民主政治的一種基本理念，它是一種渠道，傳遞民眾和社會對政府的呼聲和要求，并要求政府以自己的行動做出積極的響應。作為政府追求的一種目標，它是對政府發展狀態的描寫，能夠反映民眾對政府的評價和政府在民眾心目中的地位。作為一種制度安排，它意味著在政府內部與外部必須建立有效的溝通機制，以利于政府組織內部運行和外部運行始終處于良好的狀態。政府開放性的基本內涵：（1）政府基本構成要素完整。構成要素是政府具有開放性的基礎，意味著政府有條件以開放的姿態存在。（2）有良好的內外部溝通機制。政府更多地通過制度的規定來實現各種溝通，包括關心每一成員成長并實行人性化管理，通過民主渠道樹立政府威信，通過科學決策建立政府信譽，有良好的政風。（3）與發展環境關系協調。政府不能把自己看成是萬能的，自身的運轉與功能的發揮必須有賴于周圍環境。政府有能力為自己創造和提供一個良好的發展環境，并善于與之建立良好的關系。具體講，即始終使政治環境寬松，經濟環境良好，社會環境穩定，自然環境優良。（4）政府職能獨立化。政府不完全模仿企業模式來發展自己，政府從自身的需要與社會的需要出發，確定自己獨立的職能，并且善于隨時調整和完善各種職能。（5）政府行為公開化。通過行政聽政制度、行政采購制度、行政審批制度的完善，使政府在行政決策、行政執行、行政指揮、行政控制方面的一切政務進一步公開化、透明化，并逐步建立各級政府財務公開制度和各級官員財產公開制度。（6）行政監督透明化。通過對監督目標的選擇把政府自身監督與其它監督主體共同監督結合起來，公開監督結果，提出改進措施，確保監督效果。

由于政府組織在公共管理過程中具有主導地位，政府組織的開放性可以產生不凡的意義。自身而言，政府組織會更加文明。在組織之間，政府組織、私營部門和第三部門中公平、民主的意義將大于效率的意義；組織無等級與公共政策的平等性；政府制度（包括政治制度）的發展與進步先于技術的發展與進步，工業化模式是先進政治模式的結晶；組織在縱向和橫向方面都表現出網絡的穩固性，信息傳輸渠道暢通，即政府組織從中央到地方的縱向延伸與政府組織的橫向展開、私營部門從大企業集團到家庭作坊式經營的縱向延伸與私營部門的橫向展開、第三部門的不同類型分割等等，構成了整個社會完整的網絡體系，便于各類信息的傳輸、共享。在實現民主行政的進程中，實現從行政聽政到行政財務的全面公開；實現從政府上網到網絡政務的全面公開，公文開放瀏覽，通過網絡虛擬辦公解決實際中效率低下的問題；實現從人的管理到制度管理的轉變；實現政風的根本好轉，建立公務人員平等、自由、民主參與公務的機制。顯然，在這里，政府的開放性有兩重基本價值：一是促進了政府文明與政治文明的發展，保證了有效監督機制的運行，通過規制和參與，確立“平行式”監督和“滲透式”監督機制；二是有利于縮小政府與公民社會之間的距離。

政府開放度是體現政府開放性的一個重要方面。衡量政府開放度主要有三個方面的指針：制度開放指針、行為開放指針和開放進展指針。制度開放指針包括政府制度有多少種可以公開和查閱，有多少種不設密級，政策和規章有多少可以在公共場所（包括互聯網）上公布。行為開放指針包括政府決策項目的公開數目，行政聽政項目的公開數目和行政聽政次數、人數指針和公眾的評判指數，以及財務公開的數目。開放進展指針包括有效時間內對政府狀態的判斷程度。

政府開放性以不影響政府組織存在、不動搖政府組織作用的發揮為前提。無限度的開放性政府會失去社會價值，會導致全社會無政府狀態。因此，強調開放性是強調政府開放性理性上的最大化。

三、開放性與社會化管理時代

公共管理時代對政府提出了更高的要求，內容既不同與古典行政學時期，也不同與新公共管理時期，它要求政府以理性的開放姿態應對一切挑戰。公共管理時代的基本特征是社會化管理趨勢日益明顯，公共物品的供給、公共資源的利用建立在全社會共同關注的基礎上，并且以提供公益物品、解決公共問題，實現公共利益為核心，政府職能市場化、政府權力分散化、公共服務社會化、政府管理企業化和政府治理，這是傳統狀態下的政府根本無法解決的問題。開放性是政府自我認識的結果，是政府實現善治的開始，也只有在開放性的特征下，政府社會化管理的任務才能完成。

公共管理時代是全球化時代和知識產業興起的時代，開放性理念適應了這兩大發展趨勢。全球化帶來的新的世界政治秩序、經濟秩序和價值秩序沖擊著每一個國家，給每一個政府以新的機會、挑戰、權力和責任。只有開放性的政府，才能在這種沖擊下獲得新的機會，在各種挑戰面前解決一切可能出現的問題，依靠政府權力獲得政府利益。知識成為商品和知識產業的興起促使政府間、政府與社會間的互動、協調關系加強。開放性政府能夠兼收并蓄，接受各類知識，同時使知識轉化成經濟力量。政府也因為獲得了更多的知識而變得文明和信用。這兩大發展趨勢順應了公共管理時代對政府發展環境的要求，也確定了政府必須有的開放性特征。在問題的另一面，公共管理時代的政府面臨著更多的動態性問題（dynamicquestion）、復雜性問題（complexityquestion）與多樣性問題（diversityquestion），以開放的姿態解決這些問題是公共管理時代對政府的要求。

開放性理念能夠促使政府處理好公共管理時代政府的內部關系問題。政府獲得權力和鞏固權力需要經過一系列艱難的過程和面對各種各樣的關系，政府每一步行動都是各種關系協調、控制與選擇的結果。政府的內部關系通常是不透明的，外部關系則是清晰的。在政府內部，政府統治與政府治理的關系、成本與效益的關系、行為與目標的關系、組織者與管理者的關系等等方面都表現出極不透明的特點，政府自身利益分割上很難照顧各個方面，利益的侵占與沖突使得政府內部常常出現不應有的爭奪與矛盾斗爭，必要的妥協與退讓很難做到。而在政府外部，政府與市場可以互補，建立政府生態的平衡運作機制，同時，政府與其它利益團體之間通過談判可以達成一定的協議，通過退讓、妥協達到雙贏。因此，開放性更強調政府內部關系的開放和透明、利益分割的開放與透明，矛盾的外化和解決矛盾的方法的透明，并由此使內部關系與外部關系溝通，最終建立“政府內部關系協調，外部關系順暢”的發展模式。

開放性理念能夠合理地解決政府與市場的關系問題。對國家權力的分配事實上是由受公眾委托的政府來承擔的。政府從誕生的那一刻起，就擁有最大的公共權力，在整個社會領域，政府作為占統治地位的社會主體對整個社會事務的安排有更大的主動權和支配權。公共選擇理論與委托人理論以經濟領域為例，認為政府失靈與市場失靈同時需要對方去干預和補救，但這種干預和補救是自愿的還是強迫的？還是外在制度的安排？顯然，是外在力量的作用，這種外在力量正是政府公共權力的力量，在政府與市場的關系中，政府更有主動權和支配權。在一個封閉的政府里，政府不會自發地讓位于市場的干預，市場也不可能自發地進行干預。一定意義上，市場的干預必須取得政府的認可和支持。只有在開放的政府里，政府才會讓位于市場，并安排市場合理干預和補救因政府失靈而造成的損失。政府的開放性越強，開放度就越大，有效的市場補充就越充分，干預就越有效。因此，開放性是協調政府與市場關系，解決政府與市場矛盾的一劑良藥。在市場提供有效的服務的同時，一個開放性的政府懂得自己應該做的和必須做的事情，即安德森（Anderson）所認為的：（1）提供經濟基礎；（2）提供各種公共商品和服務；（3）協調與解決團體沖突；（4）維護競爭；（5）保護自然資源；（6）為個人提供獲得商品和服務的最低條件；（7）保持經濟穩定。[歐文·E·休斯：公共管理導論，中國人民大學出版社，2001.]這樣，在整個社會生活領域，就會最終建立起一個“政府做，市場也做”的平等發展模式。

開放性理念解決了公共管理中政府的定位問題。在開放性特征下，政府組織的運行即計劃、組織、指揮、協調、總結、預算與人事七個方面是在公開狀態下進行的，民眾和任何社會團體對規章制度和解密文件的閱讀、查詢都是公開的和方便的。同時，政府的基本職能包括政治、經濟、文化、社會諸方面也是開放的，因為，政治的開放程度直接關系政治文明、政治穩定和民主價值的實現；經濟功能的實現完全依賴經濟的開放程度；文化的開放與兼容更有利于文化的多元化和文化功能的最終完善；而社會功能的開放可以使更多的社會利益群體分擔社會事務，最終減輕政府的負擔。在開放理念下，政府的結構應該是透明的，盡管不同級別的政府組織結構模式不盡相同，但其基本的要素是應該清晰的。結構的透明有利于對政府運行成本進行監督，最終建立“透明政府”的結構模式和運行模式。

開放性理念有利于理解公共管理時代公共政策的實質問題。公共管理時代，公共決策有兩層含義：其一是政府為自身發展制定必要的政策，其二是為社會制定規范和制度，包括符合私營部門和第三部門使用的規范與制度。政府決策最重要的是堅持民主與科學原則的統一，最廣泛的民主意味著決策過程最大程度的開放，一切科學手段的采用意味著決策的正確率增強和能夠經得起科學的檢驗。開放性的政府可以最大限度地體現民主的原則，可以充分吸收科學家的意見和采用最科學的辦法進行決策，使決策體現公共價值的實質，即最大化地滿足公共利益和解決公共問題，最終建立“大家決策、大家參與”的科學模式。

開放性理念確立了政府在公共管理中的核心地位，并對政府提出了“做表率”的要求。政府是公共管理的核心，是公共政策的制定者和公共利益的分享者，但并不等于政府可以獨霸和支配公共領域的所有事務。開放性使政府作為公共部門與私人部門和第三部門最終建立平等的主體關系，同時更好地體現政府民主、響應性、公正、公平的價值。政府必須以行動證明自己是可以承擔和擁有這一核心地位的：一方面，所制定的公共政策不僅僅以政府自身利益為出發點，還應兼顧社會各個團體，特別是不制定歧視性政策和不平等政策；另一方面要保證社會制度的公平與公正。政府是核心、更是表率，政府開放，其它社會組織、包括私營部門和第三部門也應該適度開放，最終實現“全社會開放”的完整體系。

篇（9）

二、擴大社會管理主體的范圍。

社會管理的任務之一是為社會大眾創造一個良好的社會環境，這一任務不可能靠某一社會個體或某一機構組織單獨完成，而是需要社會全體成員的通力合作。的社會管理思想便強調社會大眾參與社會管理的重要性，這不僅是由社會主義國家人民民主的性質決定的，也是實現社會管理效果的現實要求。我國在進行社會管理過程中，也應該注意擴大社會管理的主體范圍。黨的十六屆四中全會指出，在社會管理中要充分調動行業組織、社會團體以及社會中介的作用，讓他們能夠真實地反映出社會公共訴求的同時，進一步規范社會公共管理行為，從而使得社會管理的各方主體形成合力，提高我國的社會管理效果。這表明我黨已經意識到讓社會組織或團體參與到社會公共事務管理中的重要性，但另一方面，要想形成這種管理合力還必須引導社會大眾積極參與到社會管理中來。隨著我國各項改革的深入，廣大群眾的公民意識增強，其參與社會管理的積極性也日益高漲，而且隨著社會教育水平的提高，他們也具備了參與社會公共事務管理的素質，能夠為社會管理建言獻策。要想進一步擴大社會管理的主體范圍，黨和政府還應該拓寬民眾以及社會團體參與社會公共事務管理的渠道，保證其合法權益的實現。

三、彰顯社會管理對象和內容的公共性。

在理論著作中，多次論述到社會管理的執行者應該通過普選推舉出來，無產階級在獲得政權后，必須從資產階級手中奪得社會管理權并交由普選出來的公職人員行使，這也就改變了資本主義社會管理為特權階級服務的性質，真正實現社會管理的公共性，這是無產階級性質的社會管理不同于資本主義社會管理的重要特征之一。在現代國家的社會管理中，公共性也是其本質屬性，但應該意識到這種公共性質并不與私人權益相對立，相反，社會主義國家社會管理是在維護個人合法權益的基礎上，為了促進社會個體的進一步發展而開展的活動。當代，隨著民主意識的不斷發展，廣大群眾在公共性價值訴求上也日益增強，他們希望國家各項公共事務的決策、執行與監督都能在民主環境下進行，因此我國在社會管理中要滿足大眾的公共性訴求，就必須要為公眾提供參與國家公共事務管理的平臺，積極引導其參與社會管理，共同決策關乎各方利益的社會管理事務。

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中圖分類號：F272.91 文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2012）01-00-01

一、人力資源經理的資質要求

要想挑選一名優秀的人力資源經理，我們首先需要明確人力資源經理的資質要求。在這里我們選取了Boyatzis在1982年提出的對資質的定義，他認為“資質是一個人為了有效地、出色地完成工作而具有的潛在特征，可以是動機、特質、技能、個人自我形象、社會角色和知識等”。從20世紀90年代開始，以Ulrich為代表的國外學者對人力資源管理者的資質模型進行了許多實證和理論研究，進入新世紀以后，國內學者也開始對這一問題加以關注。

(一)國外學者的研究

美國密歇根大學商學院在人力資源管理者資質模型的研究成果獲得了較為一致的認可。在Ulrich教授在2003年出版的項目報告中最終得出優秀的人力資源管理者必須具備的五方面資質，分別為：戰略貢獻、個人可信度、人力資源實施、業務知識和人力資源技術，共包含了15項具體的資質。

美國公共管理學會(NAPA)從20世紀90年代初期開始對人力資源管理者的資質模型進行研究，該學會在1996年的報告中提出了人力資源管理者的資質模型。該模型提出了人力資源管理者的五種角色，分別為：戰略伙伴、變革人、領導者、人力資源專家和員工利益的倡導者，同時該模型提出了30項資質，分別歸入這5類角色之中。

美國國際人事管理協會(IPMA)在NAPA模型的基礎之上對這一問題進行了深入研究，建立了新的人力資源管理者的資質模型。該模型將人力資源管理者的角色分為四種，分別為：人力資源專家、戰略伙伴、變革人和領導者，同時提出了22項資質分別歸入這四種角色。

美國人事管理辦公室(OPM)的人力資源與開發中心在資質模型的應用方面進行了廣泛研究，他們的研究將人資源管理者的各種資質與NAPA提出的人力資源管理者的5種角色進行了一一對應，并對各種資質進行了具體解釋。

通過上面的介紹我們可以看出，國外學者對于人力資源管理者資質模型的研究是基于人力資源管理者所扮演的角色來進行的，在每一種角色內又分別包含了若干的資質要求。

(二)國內學者的研究

陳萬思，2005年在深度訪談和工作分析的基礎上，設計了《人力資源經理勝任力量表》，通過問卷調查得出最終結論：人力資源經理的資質模型包括職能管理能力、員工管理能力、變革管理能力和戰略管理能力四項，量表的內部一致性信度達到了0.971。

張蘭霞，2005年認為，人力資源經理的資質評價可以基于主觀指標的模糊評價和基于考試成績的客觀評價來進行。其中主觀評價指標包括教育背景與知識結構、個人誠信、管理文化能力、管理變革能力、經營知識能力和傳導人力資源管理實踐的能力6個指標，客觀評價指標主要考核人力資源經理在戰略管理、組織行為學、人力資源管理等方面的知識。其中主觀評價指標是為了專家給出評價意見而設定的，其評價信息反映了專家的主觀程度；后者是為被評價對象自身情況而設定的，其評價信息反映了一定的客觀程度。

此外，還有一些業內人士從實際操作的角度對人力資源經理的資質要求進行了闡述，但他們的結論更多地是根據從業經驗和對該領域的理解而提出來的，缺乏一定的實證依據。

(三)評述

1.國外學者對于人力資源管理者資質模型的研究是基于人力資源管理者在企業中的角色來進行的，在每一種角色內又分別包含了若干的資質要求。對于人力資源管理者在企業中承擔的角色，國外學者達成了相對一致的意見，盡管在不同的研究中，每個角色內部的具體資質有所不同，但大都反映出該角色對于人力資源管理者的資質要求，值得借鑒。

2.國外學者對于人力資源管理者的資質模型的研究是通過對績效優秀和績效一般的人力資源從業人員的比較得出的，而并非只針對人力資源經理而言，同時以西方國家為研究樣本的結論在其他國家是否適用還有待考證。

3.國內關于人力資源經理的資質模型的實證研究較少，大多是圍繞高層管理者和職業經理人的資質模型展開的，這一方面的研究大多是從自我認知、人格特質和行為動機等方面對資質要求進行考慮，而忽視了對知識和技能方面的資質進行研究，因此他們的研究結論只能在相對有限的范圍內為人力資源經理的資質要求提供參考。而直接以人力資源經理的資質要求為對象的研究則多是從經驗和理論層面提出自己的觀點，缺乏實證依據。

(四)小結

通過對以往研究的回顧和結論的歸納整理，我們將按照Tucker等對資質的劃分來對人力資源經理的資質要求進行提取。首先知識技能主要包括人力資源管理的專業知識和基本的業務知識和人力資源管理的相關技能；其次，社會角色和由角色而帶來的資質要求主要包括戰略伙伴、人力資源專家、變革的推動者、領導者以及員工利益的倡導者；第三人格特質和行為動機主要包括公正、誠信、堅定勇敢，高情緒智力以及適度的管理動機。

二、如何對資質進行測評

(一)對知識和技能的測評

對人力資源經理知識水平的測評可以通過考試的形式對其現有的知識水平進行考察，對于業務知識的考察，企業可根據自己的實際情況確定考試的內容，對于人力資源管理的專業知識的考察，企業可以自己確定考試內容，同時也可以考慮以是否具有“人力資源管理師”的資格作為評判的依據。

(二)對角色、特質和動機的測評

對于這些隱性資質的測評方式主要有三種：心理測驗、面試和評價中心技術。通常我們所說的心理測驗一般包括人格測驗和智力測驗，在這里我們主要用到的是人格測驗的內容。面試是最常用的甄選工具之一，通過這一技術，主試者可以對候選人的主觀方面做出評價。管理評價中心技術一般包括自我陳述、角色扮演、管理游戲、公文處理、無領導小組討論、案例分析等，可以對認知能力、管理能力、人際技能、領導能力、工作動機、職業動機等。

篇（11）

現階段，社會已經步入信息化發展階段，社會發展速度更快，多元化發展趨勢更加明顯，社會管理的任務更重，社會管理的價值更為突出。培養一支素質過硬的公務人員隊伍，成為切實提升政府工作效能、增強社會管理實效的必然選擇。長期以來，我國各級政府均非常重視公務員的定期教育，其中以繼續教育這種形式為主，具體開展崗位培訓、技能培訓、素質培訓等各方面培訓工作。但就公務員繼續教育的整體水平和質量而言，地區差異長期存在。現階段就浙江溫州本地而言，公務員繼續教育依然存在不到位情況，限制了公務員整體能力的提升，降低了其履職能力，進而影響到日常管理工作的開展。

一、公務員繼續教育重要性分析

公務員繼續教育是確保公務員隊伍穩定性、提升公務員整體工作能力、強化社會服務效能水平的具體形式之一。公務員繼續教育具有以下幾方面的工作重點，圍繞這些重點展開相關培訓，無疑將取得事半功倍的效果。

（一）公務員繼續教育有利于提升社會管理水平

公務員的一言一行都代表著政府形象。公務員的個體工作能力直接決定著政府的社會管理水平和效能。開展公務員繼續教育有利于提升公務員隊伍的整體水平，使公務員具備良好的綜合素質，進而能夠保質保量完成所承擔的工作任務，積極有效參與到各類社會管理事務當中，使管理工作效能和質量得到保證。

公務員的繼續教育應實現常態化，落實長效化，突出繼續教育的實際價值，使繼續教育成為公務員隊伍創新建設的抓手。公務員能力和素質的提升有助于進一步提高社會管理水平，落實各項管理措施，使公共服務和管理效能得到保證。

（二）公務員繼續教育有助于規范和約束行為

開展繼續教育的一個重點就是要突出警示教育，使公務員能夠長期保持高度責任意識，能夠自覺履行工作職責，抵制不正之風。可以說定期召開繼續教育活動能夠使公務員行為更加規范，進而達到約束行為、規范言行的目的。

隨著公民意識的逐漸增強，社會各界對于公務員言行的監督意識得到強化，公務員內部的有效教育和管理，有利于公務員整體形象的樹立，有助于公務員個人素質的提升，進而營造一個積極向上的工作環境氛圍，使公務員能夠更好地投身到具體工作當中，積極主動參與日常工作，提升工作的實效性。繼續教育這種教育形式，要起到內化于心外樹于行，使參訓公務員能夠從思想意識層面得到提升，確保工作得到推動。

（三）公務員繼續教育有利于公務員隊伍管理

開展科學有效的公務員繼續教育有利于各級政府實現加強隊伍管理，促進隊伍建設的目的。政府機關可以將繼續教育作為日常績效考核管理的重要內容加以考評和評價，進而通過獎懲機制推動繼續教育，使公務員繼續教育成為管理的具體方法，突出其在推動隊伍管理方面的重要作用。可以說，通過教育培訓，有助于建立更為規范和高效的公務員隊伍管理機制，形成必要管理體制，進而加強公務員個體管理，使公務員能夠全面投入到具體工作中，取得良好工作成績。

二、公務員繼續教育機制優化策略

現階段公務員繼續教育在機制方面還存在一些不足，這些不足之處影響著繼續教育的開展，甚至使公務員繼續教育成為一種形式，喪失了教育的本質作用。現階段結合實際，實現公務員繼續教育機制優化具有突出的現實意義。

（一）強化素質教育

公務員繼續教育從本質來講就是素質教育。通過繼續教育能夠有效提升公務員的素質水平，在實際教育培訓過程中要突出依法行政、依法履職、職業道德等方面的教育內容，使參訓公務員能夠樹立起正確的權力觀、責任觀，掌握必要的法律知識，培育其良好的職業素質。同時在培訓當中也要注重崗位技能培訓，結合溫州本地工作重點，實施相應的培訓教育，突出信息化應用、數字化技術等必要的工作技能的培訓，使公務員能夠靈活運用現代辦公手段，提升工作效能。總體來看，公務員繼續教育在素質教育方面要以培養德、能、勤、績、廉各方面都達標的干部為目標，以綜合手段去評定教育質量。在素質教育方面要建立起系統化的培訓機制，使每一名公務員都能參與到培訓教育活動當中，以教育為抓手，推動各項工作的有序開展。

（二）突出責任意識

責任意識是公務員自覺履職、規范化行事的保障。公務員繼續教育要實現對公務員責任意識的樹立和再培養，使廣大公務員能夠更加清楚公權力的價值和行使權力的責任，進而全面提升公務員工作的規范性，促進行政管理等各項工作的規范化開展，使政令暢通，政策得到有效及時傳導，同時使管理持續性和創新性得到保證，為服務型政府建設奠定堅實的人才基礎。

責任意識教育要建立在日常工作的基礎之上，可以采取案例分析、集中實踐的方式具體展開，通過規范文件的學習教育和典型人物事跡的宣傳報道，使公務員職業道德教育上升到一個新的高度。責任重于泰山，權力猛于虎，專業化、細致化的教育有助于構建更為廉潔高效的公務員隊伍，為經濟社會發展助力。同時，責任意識也決定著公務員履職效果，突出的責任意識是公務員能夠切實履行公共職能，全身心投入到公共服務和管理工作中，細化工作方式、方法，為老百姓謀取更多利益。

（三）建立長效機制

長效機制是公務員繼續教育能夠持續獲取成果的關鍵。建立長效機制是解決目前公務員繼續教育斷續、培訓不系統等各類問題的重要措施。公務員繼續教育要采用集中授課、網絡授課等各類模式，使教育打破時間和空間的限制，提升教育的整體水平，進而形成一個體系，使公務員繼續教育具備良好的持續性和專業性，形成教育的常態化。為了能夠切實取得公務員繼續教育的實效，政府有關部門應從政策制定方面入手，建立科學、行之有效的公務員繼續教育長效化機制，在教育內容、教育資金來源、教育成果應用等多方面下力氣、想辦法，激發公務員群體潛能，使每一名公務員都能從繼續教育當中受益，使繼續教育融入日常工作當中，成為一種常態，培育公務員自我學習意識，激發起求知欲。繼續教育的常態化發展，建立在不走過場，求實效的基礎之上，進而才能推動教育培訓沿著正規和專業的軌道發展。

三、結語

公務員繼續教育機制的優化創新源于公務員隊伍建設的現實需要。隨著社會的發展，公務員所承擔的社會責任更重，公眾對于公務員的整體要求更高。結合實際，只有不斷開展公務員繼續教育，才能使公務員的自身能力和責任意識得到保證，進而提升管理水平和質量。繼續教育要符合實際要求，不能走過場，不能成為形式教育，而是要突出公務員繼續教育的應有價值，構建科學、長效、規范的教育機制，推動繼續教育工作沿著正確方向發展，為強化公共管理工作而助力。

參考文獻

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