金融監管體系大全11篇

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1有關金融監管

(1)金融監管定義。金融監管是指政府通過特定的機構(如中央銀行)對金融交易行為主體進行的某種限制或規定。金融監管本質上是一種具有特定內涵和特征的政府規制行為。

(2)金融監管的原則。金融監管的原則為了實現上述金融監管目標，中央銀行在金融監管中堅持分類管理、公平對待、公開監管三條基本原則。

(3)金融監管的必要性。金融是現代經濟的核心，金融體系是全社會貨幣的供給者和貨幣運行及信用活動的中心，金融穩定對社會經濟的運行和發展起著至關重要的作用。有效的金融監管不僅是我國金融體系內部完善的迫切要求，更是對外資金融機構進行有效規范、實施必要監管，保護國內金融體系，順利完成金融改革的前提條件。

2完善我國金融監管體系的對策

(1)健全金融監管體系，加強金融監管制度創新。①根據我國金融調控和金融穩定的現實需要，合理確定金融監管部門的職能定位，根據權責一致原則，界定金融監管職責分工，盡快建立由人民銀行、財政部和監管機構組成的金融監管協調機制，解決監管主體混亂的問題，理順監管機構之間的關系，處理好金融監管中的一些重大問題。②改革現有的監管制度，實現監管手段和方式由直接干預向間接調控、由人治向法制的轉變，加快金融立法，將金融活動納入法制的軌道。通過監管制度創新，有效防范金融風險累積，保證金融體系高效穩健運行。

(2)樹立維護穩定與提高效率的雙重金融監管目標。隨著我國加入與金融自由化進程的不斷加快，我國金融業同境外金融機構在國內和國際市場都存在激烈的競爭，而對國外金融機構的強大競爭優勢，維護金融機構合法穩健運行將不再是監管的單一目標，在防范化解金融風險的同時，積極扶持金融機構發展，提高金融機構的服務水平和競爭能力成為新形勢下對金融監管的迫切要求。在依法實施監管的過程中盡可能降低監管成本和資源的占用成為實行高效監管的新觀念。

(3)利用網絡，踐行金融電子化監管。實施金融電子化監管對于提高金融監管效率，降低金融監管成本，擴大金融監管范圍，提高金融監管質量，實現金融監管的規范化、系統化和科學化具有重要作用。①提高金融監管的持續性、有效性和全面性。②提高對金融風險的預測能力，實現全過程的動態監管。③實現監管數據的共享。利用金融電子化監管系統使監管過程的大部分工作實現自動化，從而可以減少人力、物力、財力的投入，提高監管的效益，降低成本。

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目前,我國金融體制改革已初步實現了管理與經營的分離。中國人民銀行履行中央銀行職責,對金融業實施管理和監督;商業銀行經營信貸、結算及人民銀行批準的其它業務。這一金融模式的運行,為實施適度從緊的貨幣政策,穩定幣值,穩定金融,促進經濟發展,發揮了積極的作用。但是也存在違規吸收存款、資產質量不高等問題。為保持金融的長期穩定,針對這一現狀,應加強稽核監督,既要監督經營狀況,又要監督管理效果,形成管理、經營、監督三位一體具有我國特色的金融體系,在人民銀行的統一領導下相互配合、相互制約、相互監督。實施金融稽核監督工作的分離和強化,應體現以下要求:

一、確立中央銀行金融稽核的合法地位。一是用法律的形式,把金融稽核的職能、地位、作用、性質確定下來。明確中央銀行稽核監督是國家金融系統執法檢查的唯一部門,是綜合性的、高層次的執法監督,超脫于行政管理部門的業務檢查與監督;二是建立在人民銀行總行領導下的與國有商業銀行總行同級的金融稽核監督機構,依法獨立行使稽核監督權。三是在實際操作過程中確立中央銀行稽核監督的權威性。在金融系統凡經中央銀行稽核部門檢查認可的問題、做出的結論發揮法律效用,社會審計的檢查監督部門也應予以認可,不再進行重復檢查,另下結論。被稽核檢查單位,應無條件接受稽核檢查,并做好協調配合工作,對查出的問題和做出的結論,除對有爭議的問題申請上級稽核部門復議外,均應不折不扣地按結論予以糾正和改善。

二、確立中央銀行稽核職能履行的自主權。金融稽核部門對金融機構實施稽核檢查時,應按照金融法規、制度、規定以及中央銀行各個時期圍繞中心工作制定的貨幣政策,獨立自主地開展工作,查什么、怎么查,對存在的問題如何進行糾正或處罰,均由稽核部門根據有關法規和具體情況決定。一切從金融衛士的角度出發,維護黨和國家的金融方針政策,一切從金融“醫士”的角度出發,為被稽核單位糾錯防弊,端正經營方向,找問題,醫病源;一切從“謀士”的角度出發,為被查單位想辦法,提建議,促其管好用活資金,提高自身效益。

三、央行稽核干部人事隸屬關系實行派員制?；烁刹繉嵭信蓡T制或派駐制較現行體制有三大益處:一是可超脫于人民銀行對轄內金融機構的領導協調關系;二是可超脫于地方行為的束縛;三是可超脫于人情關系網的約束,從法制觀念、制度觀念出發,客觀公正地履行職責。派員制可采取兩種形式:一是直屬派員制,二是分級派員制。

四、稽核操作程序實現法制化。制定《中央銀行稽核監督法》,明確稽核人員的權利、義務和責任,使操作程序有法可依。要明確稽核檢查就是執法檢查,是金融法制法規的檢查;要求稽核檢查必須嚴格按稽核程序進行操作,講問題要有事實,定性要有法規依據,處罰要客觀公正講求實際;明確被稽核金融單位的義務、權利和法律責任,必須無條件接受金融稽核檢查;主動配合稽核人員查明問題,提供資料、介紹情況要實事求是、全面及時,對稽核做出結論和對某些問題的定性認為不妥的,可在執行的前提下,向上級稽核部門提出復議。

五、努力實現稽核檢查規范化?，F場稽核和非現場稽核都要根據規范化的要求組織實施:一是要制定金融系統統一的利于操作的稽核檢查流程圖。要逐次根據稽核流程圖的流向進行檢查、記錄、取證。二是科學制表。要編制一套可以全面、真實、系統反映被稽核單位資金分布和營運的表格,做到上下銜接,數字左右平衡,整項、分項一目了然,小計、合計、總計清楚可觀。做到數據不重復、不漏項、易于操作。三是健全稽核檔案。

六、對所查的經濟指標要完整、定型。只有連續的、穩定的指標體系,才能全面地、客觀地反映一個單位的經營狀況和管理水平?；藱z查指標體系大部分來源于被稽核單位國家考核的經濟指標,同時也要有政策性、制度性所要求的硬性指標,二者的有機結合才能滿足稽核目的的實現。

七、實現稽核手段現代化?；耸侄维F代化是以稽核指標體系定型化為基礎,稽核檢查系統化為前提,稽核程序法制化為保證,建立起適應國家各類金融機構稽核檢查的現代化手段?；耸侄维F代化要實現四統一,各類金融機構的會計帳簿及報表所涉及的科目要統一;軟件程序的開發運用要統一;電子計算機的型號要統一;對報送數字的時限、時間要統一。

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2010年1月,奧巴馬提出了旨在防止危機再次爆發的“新金融監管法案”。5月20日在參議院通過的法案即以此為藍本。該法案的基本思想來自于奧巴馬競選時的經濟總顧問沃爾克,因此也被稱為“沃爾克規則”。

其具體內容大致包括三項規則:一是禁止商業銀行從事對沖基金,私募股權基金的出資、參股等業務,執行事實上的“分業經營”;二是禁止商業銀行從事與客戶無關的股票,債券(不含國債、政府機構債和地方債券)以及金融衍生商品等內部關聯交易;三是金融機構在進行重組并購時,收購后的關聯負債不得超過金融機構總負債的10%。

前兩項規則屬于銀行業務范圍管制;第三項規則,則堪稱銀行經營規模管制,即事實上不承認巨型金融機構的存在。“沃爾克規則”事實上否定了巨型銀行集團的存在。

但目前美國金融產業的現實是,金融危機后美國的大型投行或被巨型銀行兼并,或申請轉為“銀行集團”,幾乎無一例外地演變為可獲得央行最后貸款支持的銀行集團,形成了巨型銀行集團主導的具有“美國特色”的金融產業結構?！拔譅柨艘巹t”通過否定巨型銀行集團的存續條件,無疑將徹底改變美國的金融產業結構。

在金融自由化進程中,巨型金融機構憑借其巨大的規模,獲得了追逐高額壟斷利潤的條件。其高管、金融精英則可利用壟斷經營權力,牟取超額薪酬。在金融危機爆發時,這些金融機構又利用對金融系統的威懾地位,輕而易舉地獲得了政府資金援助,嚴重侵吞、揮霍了國民稅金,平添國民負擔,引起社會廣泛不滿?！拔譅柨艘巹t”可謂迎合大眾,為奧巴馬爭取政治人氣,挽回政治面子的改革手段。

影響全球金融監管改革

20世紀七八十年代,隨著金融市場的發展,銀行經營面臨嚴格的分業管制限制,以至于20世紀90年代,在美國形成了“銀行衰退論”。因此,發展存貸業務以外的新金融業務,使商業銀行獲得更廣泛的盈利機會,成為當時金融改革的基本思想。美國的金融自由化,也正是通過階段性地放松“利率管制”、“業務范圍管制”開始起步的。而作為金融系統的維護手段,當時的美國金融改革在允許銀行從事適度的風險業務的同時,作為緩沖手段,政府監管部門要求銀行提高自有資本比例,維護銀行的健全性。兩相結合構建金融安全體系。這種金融自由化改革,使銀行業務范圍由傳統的存貸業務,發展為可提供全面金融服務的綜合業務。

冷戰結束后,金融全球競爭上升為時代的主題。作為美國的主要競爭對手,歐洲的金融機構多屬于可兼營證券、保險等業務的綜合銀行集團,具有較強的國際競爭力。在此前提下,美國若想參與全球金融競爭,就必須放松銀行的業務范圍管制。正是在這樣的背景下,美國1933年制定的“分業經營”模式,逐漸得到改革,尤其是1999年美國新銀行法進一步允許“金融持股公司”成立,“分業經營體制”得到了較為徹底的改革。而20世紀80年代后半期,“過于巨大,以至于無法破產”理念上升為一種潮流,發達國家的各類巨型跨國金融機構不斷發展,在金融系統中扮演重要角色。

金融巨型化雖可在全球大競爭中避免破產,但也給金融經營者提供了“新的尋租機會”,即通過對金融系統的威懾,獲取了超額壟斷權力,衍生為一種政治問題。從2007年8月的次貸危機,到2008年的金融海嘯,乃至當前的歐洲債務危機,銀行集團的巨型化、寡頭化反而發展加速。

美國的新金融監管法案可謂適應全球金融改革潮流,迎合多方愿望的金融監管改革框架,或將對全球金融監管改革產生重要影響。

如何進行國際協調值得關注

目前,關于從金融系統角度對大規模而復雜的金融交易進行監管的方式,大致有兩種傾向。

一是以巨型金融機構的存在為前提,并將之特定化,來考慮設計監管體制。如美國眾議院通過的金融改革法案,就強調了從金融系統穩定角度考慮對巨型金融機構的監管,并通過加強國際協調,確保在發生經營破綻時足以抑制其對全球實體經濟的直接沖擊程度。

二是在金融系統中,金融監管當局原則上不主張建設特別的超級金融機構的思路。典型代表就是“沃爾克規則”,也是本次美國參議院通過的新金融監管法案的核心思想,即通過限制銀行從事高風險投資和交易行為,保守地維護清算系統、資金中介等商業銀行的傳統功能,以確?！安恢圃臁背夈y行集團,避免對金融系統形成“太大,以至于無法破產”的威懾。由此,在金融安全機制上,可縮小“金融安全傘”的范圍,提高金融系統穩定的維護效率。

第一種方式雖然對金融機構的經營活動影響最小,但也會助長巨型金融機構的擴張,從而使金融系統的安全傘擴大,金融系統的維護成本上升,“太大,而無法破產”的威懾問題無法解決。第二種方式屬于保守療法,在限制了銀行經營手腳的同時,并沒有提出如何確保銀行盈利條件,尤其是沒有提出如何推進國際協調,確保金融監管的國際均等化。

此外,改革也引起金融業對競爭力衰退的擔心。保守、縮小均衡的監管方式,對金融市場的流動性萎縮預估不足,對實體經濟將產生怎樣的影響不確定。以美國為震源的金融危機原發于投資銀行的過度擴張,但監管法案則將商業銀行置于嚴格管控之列,是否能對“市場型的金融系統風險”產生有效的控制并不確定。從“信用秩序維護”角度看,其效果也存在很大的疑問。

因此,不僅華爾街積極抵制,歐盟也已表示不會套用美國方案,日本更是密切關注美國方案的國際推廣。

事實上,美國利用國內法主導國際規則構建早有先例。早在第二次世界大戰剛結束時,美國主導構建了布雷頓森林體系,至今仍有影響。而其中的“黃金美元匯兌本位制”正是基于美國的國內法形成的。布雷頓森林協定只規定了以黃金為錨的固定匯率制,并規定了以1944年7月1日黃金的美元價格構建二者的聯系,并沒有規定“官方黃金與美元的對等平價關系”。美國是依據1934年制定的國內法“黃金準備法”的居民持有黃金的禁令,以及對全球70%的黃金壟斷地位,形成了“黃金的官方交易”機制,獲得了“美元即黃金”的霸主地位。

美國金融危機后,全球金融競爭格局并未發生根本改變,紐約依然是全球最大的金融資本市場。日歐金融機構若想參與全球競爭,就不可避免地要進入紐約市場,并接受美國的國內法管制,否則無異于自我放棄競爭權力。

顯然,美國的金融監管法律體系在相當程度上具有國際規則的含義?；凇拔譅柨艘巹t”的新金融監管法案,如何展開國際協調,形成普遍接受的且有效的國際金融監管體系,值得關注。(摘自2010年第22期《望》新聞周刊 作者為中國現代國際關系研究院全球化研究中心主任)

相關鏈接

“沃爾克規則”(Volker Rule)

美國時間2010年1月21日,美國總統奧巴馬宣布將對美國銀行業作重大改革,采納了82歲的金融老將保羅?沃爾克的建議,因此其方案被稱為“沃爾克法則”(Volker Rule)。其內容主要有以下三點:

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1.我國目前金融體系發展瓶頸

金融監管缺乏完善的法律制度保障。目前，我國現行的法律法規比較模糊、概括，具有眾多的原則性規定，可操作性不強，且監管的內容比較簡單，有的規定與現代金融行業的發展以及金融監管的需求不相適應，有的監管部門在具體實踐中的監督具有一定的隨意性。執行監督者缺乏有效的監督，從而無法保證金融監督工作的客觀性、合理性以及公正性。

監管部門各自為政，工作效率低下。我國的金融監管局是由中國人民銀行、銀監會、證監會以及保監會四個部分組成的，制定了明確的分工體制，銀行、證券以及保險的監管結構都具有一定的獨立性，并且各自設置了分支機構，如果金融業只是在傳統的經濟業務領域中開展工作，這種專業的監管體制的效率還比較高。但是隨著金融業務的不斷升級，經濟業務出現了許多交叉，逐漸形成了混業經營的模式，此時分業監管的效率在不斷下降。產生這種現象是由于各個監管結構的監管范圍受到限制，一旦監管內容出現交叉，各個監管部門則會相互爭斗權力或者是相互推諉責任，對于一些跨業違規的問題，不僅會導致監管領域出現真空和摩擦，同時也會給被監管對象帶來可乘之機。另外，我國目前的金融監管機制還不夠嚴格，一項金融創新從設計到實施需要經過相關監管部門的層層審批，如果在審批時涉及到多個監管部門，結果一般都是一些應該改革和創新的業務無法通過監管部門的審批，或者是由于審批的時間過長導致業務的創新失去了先進性和實際意義，從而直接影響著監管工作效率以及監管效果。

合規性監管對金融體系無法進行有效監管。合規性的監管主要是以金融監管為核心，對金融創新體系無法實施有效的監管。目前，我國金融監管機構將監管的重點放在機構的審批以及經營的合規性上，沒有對金融機構的日常經營的風險性進行全面監管，對市場退出前的監管基本處于空白狀態。在我國現行的監管過程中，存在重審批、輕管理，重國有銀行、輕其他銀行以及非銀行金融機構，重傳統的存貸款經濟業務、輕表外經濟業務以及其他的創新業務等諸多問題。金融創新開始于二十世紀六十年代，當時的金融行業進行了一系列的改革。但是金融創新是建立在放松金融監管的基礎上，與之相對應的風險管理以及風險監管沒有跟上金融創新的發展步伐，導致監督管理發展滯后。中國現行的金融監管體系就無法對金融創新實施有效的監管。

金融監管有效性受諸多外部因素制約。兼任監管的有效性受到諸多外部因素的制約。首先國有金融機構沒有建立完善的法人治理機構。比如，國有商業銀行的體制改革沒有落實到位，改革發展滯后，導致國有商業銀行沒有建立產權清晰、政企分開、管理先進的現代化企業制度。其次，沒有建立與防范金融風險相配套的社會配套體系。比如，我國尚未建立國際通行的與監管相配套的存款保險制度，需要進一步規范信用評估中介機構的行為，同時，行業自律的金融同業公會作用沒有得到充分發揮。

2. 完善現代金融監管體系的措施

建立金融監管的法律支持體系。良好的金融環境是金融監管有效運行的重要條件，金融法律體系則直接決定著是否能創造良好的金融環境。比如，我國目前雖然頒布了《中國人民銀行法》、《商業銀行法》、《保險法》以及《證券法》等法律法規，但是這些法律法規只是對金融機構的市場準入有所規定，還沒有對金融機構退出市場進行明確的規定。如果金融機構監管的某一個領域出現法律的真空狀態，當出現金融機構風險時，則只能通過強制性的行政手段消除金融危機。為了有效地改善這一局面，需要加強金融機構監管的法制化建設，不斷建立健全我國的金融監管法律體系。另外，現階段我國處于經濟轉型時期，金融創新發展迅速，如果限制在目前金融環境制的條件下制定法律制度，則頒布的制度有可能與所處的環境不相適應，嚴重制約市場的發展。因此，在制定法律法規的過程中，需要認真處理好短期和中長期之間的關系，站在長遠的、整體的、積極的角度上分析問題。

建立以風險監管為核心的金融監管體系。金融監管的內容包括金融機構從市場準入到市場退出的全部經濟業務，主要職責是進行風險性監管以及日常經營活動的規范性。根據國際監管辦法，再結合我國金融行業的實際發展狀況，我國的中央銀行金融業風險監管的重要內容包括以下方面：一是建立以資產負債比例管理為基礎的風險監管制度，充分保證金融產業資金的安全性以及盈利性；二是建立科學的大額貸款的報告制度；三是建立健全風險準備金，提高金融機構的抗風險能力。

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1.完善金融監管是現代經濟發展的必然要求

(1)完善金融監管是全球一體化的重要體現。隨著經濟和金融全球一體化的的發展，一國的金融市場成為國際金融市場的一部分；跨國的銀行和金融機構日益增多，跨國界的金融集團不斷涌現和發展壯大；大的銀行、保險和其他金融機構的業務相當部分是國際業務。一國的銀行或金融市場發生問題會傳染和影響其他國家金融市場、金融機構甚至整個金融體系，上個世紀末出現的東南亞金融危機和2008由美國次貸危機引發的全球金融危機就是一個很好的證明。如何防范國際金融風險，保持本國金融體系的安全與穩定變得越來越重要。因此，金融監管變得越來越重要。

(2)完善金融監管是中國金融進入全面開放時期。中國金融監管來自兩方面考驗與挑戰，一是外資銀行和金融機構進入中國，中國金融市場與國際金融市場融為一體，加大了金融監管難度；二是金融混業經營成為發展趨勢，而中國目前仍然實行嚴格分業管理的金融監管體制和模式。因此，借鑒國際各國金融監管經驗，進一步改進和完善我國金融監管體系，加強與國際監管組織和其它國家監管機構的協調，提高金融監管效率，保證金融安全運行，是非常重要的課題。

2.創新是完善金融監管的“催化劑”。金融行業的創新產品不斷涌現，傳統金融領域及金融產品間的界限日漸模糊。金融混業經營的發展趨勢越來越明顯。而傳統的監管制度和監管體系很難適應金融市場發展的要求，出現了很大的監管漏洞。美國對華爾街投資銀行就缺乏必要和有力的監管，對衍生工具市場更是監管不到位，導致衍生工具泛濫，脫離了實體經濟，引發了金融危機和經濟衰退。金融市場出現的新情況和新問題，要求各國金融監管體系必須作出相應改變。因此，在新的形勢下，監管機構的監管理念、監管目標、監管手段以及機構設置都面臨挑戰，如何順應市場發展的需要，保持公正有效的監管體系是各國面對的主要問題。在金融監管體制上，統一監管是否是監管體制的發展趨勢是當前引起爭論好討論的重要問題。同時，建立和完善有利于本國金融發展與穩定的金融監管體系，是擺在各國面前的重要任務。

二、完善金融監管體系是促進我國金融安全根本途徑

1.建設一支監管專業隊伍，在明確責任分工，提高監管效率的同時，防止監管的真空。科學發展戰略，無法實現銀行信息資產風險監管的綜合方法，以及對人類與網絡兩個世界一體化的監管體系的運營和維系，也無法研究信息資產風險價值化體系、信息資產風險監管標準體系和信息資產風險監管法規體系。沒有專門的信息資產監管專業機構，就不可能實現信息資產風險監管計劃、管理和監控，就不可能實現實時掌控銀行信息化系統的運行情況和各種風險情況。隨著金融業務的不斷創新和相互交叉，在實施分業監管的條件下，為最大程度避免監管的重疊與真空，有效防止金融風險的相互傳染和擴散，各監管部門之間以及監管部門與中央銀行之間，必須加強協調配合和信息共享，特別是要提前向有關部門進行預警和提示，并提供必要的支持與協助，必要時要集體做出決定和采取聯合行動。

2.改進風險監管法規，切實提高立法質量。我國的金融監管立法在一定程度上滯后于實踐的發展，需要立法機關和相關的監管部門共同努力，加快立法進程。以銀行業監管為例，未來一段時間應在政策性銀行和郵政儲蓄機構、信托業和融資租賃業、不良資產處置、銀行業金融機構市場退出、存款保險等方面推動中國的銀行業監管立法。在立法過程中，應進一步加強規劃性，增強系統性，提高針對性，強化操作性，切實提高立法質量。我們應當重視借鑒國際銀行業監管的良好實踐，采用國際最佳做法，充分利用國際社會的銀行監管和立法經驗，加強和改善我國銀行業的信用風險管理、利率風險管理、流動性風險管理和操作風險管理。同時，我們應從保護廣大投資者利益出發，加強我國的信息披露制度，保證監管部門對金融市場實行統一管理和有效監督，創造一個真正公開、公平、公正、安全的金融市場。

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中圖分類號：F830.1文獻標識碼：A文章編號：1006－3544（2008）04－0006－03

在次貸危機的重壓下， 美國財政部長保爾森于今年3月31日向國會提交了一份全面改革金融監管體系的計劃。這一改革方案對美國20世紀30年代“大蕭條”以來所形成的金融監管體系做出了重要調整，提出了短期、 中期和長期的建議， 以整合聯邦監管部門。 筆者認為，此改革方案若被批準實施將有助于美國盡快從次貸危機的泥沼中脫身，對我國金融監管體系的改革也富有啟示。

一、美國金融監管體系改革計劃的背景：現存體系的缺陷及次貸危機

美國現行的金融監管體系是基于權力分散制衡理念建立起來的， 其最大特點是存在多種類型和多層次的金融監管機構。應該承認，美國的這套監管體制確實在歷史上支持了美國金融業的繁榮。然而，隨著全球化的發展和金融機構綜合化經營及金融市場之間產品創新的發展、 交叉出售的涌現和風險的快速傳遞， 這樣的監管體制也越來越多地暴露出一些問題， 其中最為突出的就是美國金融監管體制是多頭監管、監管重復和監管空白同時并存。一方面，監管體系不僅機構眾多、 職能不分， 而且權限互有重疊，相互扯皮，存在競爭關系、監管標準不一致，規則描述過于細致的問題。例如，當前有多個部門負責銀行業的監管。監管部門為了獲取更多的監管對象，存在放松監管要求的動機。另一方面，隨著金融市場不斷發展，監管領域里的空白不斷增多。由于銀行業的監管分散在5個聯邦機構中， 監管對于市場的反應緩慢和滯后， 沒有一個聯邦機構擁有足夠的法律授權來負責監管金融市場和金融體系的整體風險， 風險監管無法得到全方位的覆蓋。同時，對沖基金、私募股權投資基金控制的資金龐大， 是國際資本跨境流動的主要形式，也是投資結構性產品的主力，但卻處于監管真空區。此外，監管部門掌握的信息滯后于金融機構，當采取政策干預時，政策都事前被市場參與者所了解、預期，達不到預期效果。

這種監管體制表面上看起來每一業務領域都有專職監管機構負責監管， 但在當今金融業混業經營的趨勢下，金融機構多種業務交叉，金融創新業務往往同時涉及銀行信貸、證券、保險、投資銀行等多個業務領域， 單一領域的監管往往使交叉領域出現監管真空，特別是對于涉及系統性、全局性的問題缺乏有效監管和協調，導致監管缺失和效率低下。輿論普遍認為，美國在全球金融市場密切相連的情況下，這種監管體系正在導致美國的資本市場日益喪失全球競爭力。并且，金融監管的混亂導致了近年來抵押貸款的過度增長，并引發了次貸危機，這在一定程度上暴露了美國金融監管體系的缺陷。

二、美國金融監管體系計劃改革的特點：向目的導向的監管方式轉變

美國財政部此次提出的改革方案主要包括短期和中期的改革建議， 并提出了長期的概念化的最優監管框架。

1. 短期的改革措施是向中期和長期最優監管框架的一種過渡。 短期的建議主要集中在針對目前的信貸和房屋抵押市場，采取措施，加強監管當局的合作，強化市場的監管等。具體包括：（1）成立總統金融市場工作小組， 監管機構在原來的基礎上增加貨幣監理署、 聯邦存款保險公司和儲蓄機構監管辦公室；（2）成立一個新的聯邦委員會，加強對房屋抵押貸款發起的監管；（3）在聯儲流動性提供方面，通過現場檢查和聯儲決定的其他方式提供給聯儲的信息必須充分。

2. 中期的建議主要集中在消除美國金融監管制度中的重疊，提高監管的有效性。重要的是，在現有監管框架下，使得某些金融服務行業，如銀行、保險、證券和期貨的監管體制更加現代化。 具體包括：（1）廢除聯邦儲蓄章程，將其納入國民銀行章程，這個過程應該在兩年內完成；（2） 研究聯邦儲備銀行角色的變化；（3）聯儲應當承擔支付清算系統的主要監督責任， 有權設計對于金融系統非常重要的支付清算系統，全權負責制定監管標準；（4）在財政部下成立國民保險辦公室， 負責監管按照聯邦保險章程從事保險業的公司；（5） 美國商品期貨交易委員會和證券交易委員會合并，對期貨和證券行業提供統一的監管。

3. 長期的建議是， 向著以目的為導向的監管方式轉變。設立3個不同的監管當局：（1）負責市場穩定的監管當局，由美聯儲擔任該職。美聯儲將被賦予監管整個金融系統的權力，包括商業銀行、投資銀行、保險公司、對沖基金、私募股權公司等，并有責任和權利獲得適當信息，披露信息，在監管法規的制定方面與其他監管當局合作， 為了整體金融市場的穩定而采取必要的糾正措施和行動， 以確保整體金融市場的穩定。 這將是聯邦政府的監管部門首次對非銀行金融機構實行監管。 美國財政部建議由美聯儲擔任該職。（2）負責與政府擔保有關的安全穩健的審慎金融監管當局。 新審慎金融監管當局可以承擔目前的貨幣監理署和儲蓄機構監管局的責任， 并負責金融控股公司監管職責。（3）負責商業行為的監管當局。 商業行為監管當局應當為金融公司進入金融服務領域，出售其產品和服務方面，提供和制定適當的標準。 這樣的監管方法可以在增強監管的同時， 更好地應對市場的發展步伐，鼓勵創新和企業家精神。在這個監管框架下，除了以上3個監管者，還有另外兩個監管者，一是聯邦保險保證公司，二是公司財務監管當局。

美國財政部建議采用以目的為導向的監管方式， 認為這種方式代表未來最優的監管框架。 相比原則導向監管區分銀行、保險、證券和期貨的分業監管模式， 以目的為導向的監管注重監管的目標，不再區分銀行、保險、證券和期貨幾個行業，而是按照監管目標及風險類型的不同， 將監管劃分為三個層次： 第一層次是著眼于解決整個金融市場穩定問題的市場穩定監管； 第二層次是著眼于解決由政府擔保所導致的市場紀律缺乏問題的審慎金融監管；第三層次是著眼于和消費者保護監管相關、 解決商業行為標準問題的商業行為監管。 三個層次監管目標和監管框架的緊密聯系， 使監管機構能夠對相同的金融產品和風險采取統一的監管標準， 將大大提高監管的有效性。

三、美國金融監管體系改革計劃對完善我國金融監管體系的啟示

1． 我國金融監管體制必須與經濟金融的發展與開放的階段相適應，應采取漸進式改革方式，同我國的實際情況相結合。 我國未來的監管體系應當是開放式的，能夠不斷根據金融市場的發展需要進行調整。 監管要從整個金融市場的穩定與發展出發， 改善監管而非單純地增加監管和增加干預， 任何監管理念和監管框架都應該隨著金融市場的變化而不斷地調整和發展。 這是防范風險和鼓勵創新都需要的選擇， 不能使監管模式過多地受到某些過時規則的束縛。 金融監管體制改革的目的， 應是尋求有效監管和金融創新的動態平衡。不管監管體制如何選擇，必須做到風險的全覆蓋， 不能在整個金融產品和服務的生產和創新鏈條上有絲毫的空白和真空， 從而最大限度地減少由于金融市場不斷發展而帶來的更嚴重的信息不對稱問題。

2． 完善金融監管體制，加強金融監管協調。當前我國實行的“一行三會”金融監管體制是在上世紀末針對金融分業經營體制參照美國的監管體系建立起來的， 它在分業經營體制下強化各自的監管責任， 對提高監管效率有其積極意義。但是，隨著金融創新和金融集團化的發展， 分業經營的界限也正在逐漸模糊，在混業經營趨勢下，其弊端日益暴露， 對于交叉業務領域的監管， 各監管部門之間不但缺少有效協調， 反而存在利益博弈現象，各監管機構爭權力、推責任的情況嚴重存在。特別是在現代金融活動全球化、交叉化、信息化的情況下，金融體系的監管和穩定，需要系統性的考慮和迅速的應對。分業監管體系對于涉及系統性、全局性問題的監管、 救助和調控等往往難以形成迅速有效的應對， 監管機構之間的協調成本巨大。“一行三會” 的監管體制也使得監管機構和人員不斷擴張，監管運行成本膨脹，監管效率下降。 在當前我國金融領域系統風險越來越明顯、 金融監管不到位等問題越來越突出的情況下，我們須未雨綢繆，認真檢查并及時完善我國的金融監管體系，防止出現漏洞。

因此，為了提高監管效率，我國必須適時推進金融監管機構的改革， 以適應金融混業經營和全球化趨勢對統一監管的需要。當前“一行三會”之間的聯席會議機制沒有達到及時協調的目標， 金融監管體制改革的時機開始成熟，可以開始做一些局部調整、框架設計等前期的準備工作。 我國的金融監管體制改革不要在發生危機之后才出現真正的進展。 具體設想是：（1）短期而言，借鑒美國的改革模式，在保留現有“一行三會”的同時，建議國務院成立強有力的下屬金融監管協調部門作為一種過渡機構， 建立統一的信息共享平臺， 來平衡調節各監管機構的功能和紛爭，對所有金融業務進行監管，而不是將現有的所有金融監管機構統一起來。這樣既可以將證券、銀行、保險業務的獨立監管職能有效地協調起來，又可以避免機構過于龐大而導致效率缺失。同時，成立下屬金融決策咨詢委員會，負責金融戰略、規劃制訂，審核監管執行情況， 下設若干個專業委員會（非常設機構）。（2）從長期來看，應將“一行三會”合并成一個機構，統管金融監管，執行功能監管，強調金融穩定、化解金融風險的目標，不對具體業務進行監管。

3． 科學劃分監管職能，轉變監管方式，提高金融監管效率。一是科學劃分監管職能，確定對不同金融機構的主監管人，強化聯合監管力量，加強對跨市場金融產品和金融控股公司的風險監管。二是轉變金融監管方式，實現由合規性監管向審慎性監管轉變，由事后監管向全過程持續監管轉變， 由單一監管向全方位監管轉變。

4． 夯實金融監管的微觀響應基礎。一是建立金融機構穩定的資本金補充機制和不良資產沖銷機制，加強資本充足率約束，限制商業銀行風險資產的過度擴張，規范金融機構的市場退出，建立危機救助和市場退出問責制。 二是加強有效金融監管的微觀制度性建設， 建立健全金融企業內控機制和對違規者的追究機制， 建立對金融企業市場化的正向激勵機制和對金融風險的及時校正機制。 三是進一步完善金融監管的法規體系， 建立符合國際慣例的金融會計準則，完善公開信息披露制度，建立健全社會信用體系，科學推進金融生態環境建設。

參考文獻：

［1］曹紅輝等. “美國版”金融大部制能否優化金融監管［N］. 國際金融報，2008-04-08.

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一、強化以中央銀行依法監管為基礎的金融監管機制

強化中央銀行監管作為金融監管機制的主體，就是要提高監管績效。中央銀行的監管應向規范化、程序化、制度化的方向發展，避免隨意性和盲目性。

1． 進一步完善金融監管的體系。完善的法律體系是公共金融基礎設施的重要組成部分，也是強化金融監管的基礎條件。適應經濟金融國際化的新形勢，包括《人民銀行法》、《商業銀行法》在內的原有金融法律法規的一些條款需進一步修訂、完善；涉外金融法律法規不健全，應抓緊制定對外資銀行進行有效監管的《外資銀行法》，全面規范外資銀行在我國境內的業務經營活動。進一步完善金融法律法規，使金融監管有法可依。

2． 組織實施監管創新。繼續完善落實金融監管責任制，堅持非現場監測和現場監管相結合，建立規范性的金融監管報告制度。一是強化現場檢查的計劃性、協調性和連續性，實現監管的常規化、制度化和程序化。二是充分利用化技術，改善非現場監測的和手段，建立一套轄區金融監管數據信息系統，實現金融監管數據和金融統計數據的對接和轉換，保證金融數據的及時性和準確性，運用機數據處理技術，對金融非現場監管數據進行深層次的多維，找出風險隱患，各類風險監管信息，提高非現場風險分析和預測的可靠性，為現場檢查提供可靠的信息支撐。三是完善監管檔案，充分發揮監管信息庫的作用。建立健全每個被監管機構的綜合檔案，實現連續性的跟蹤監管。監管檔案的建立，特別是對金融機構違規行為的記載，對金融機構是一種震懾，同時作為對金融機構統一系統、連續監管的重要依據，為對金融機構實施全面有效的監管奠定基礎。

3．建立完善金融風險預警機制。進一步完善金融機構的金融信息報告及披露制度，建立一套科學的風險識別、預警和評估方法體系，包括指標體系和評估體系。通過逐級建立經濟金融數據庫，全面系統地收集各地區的經濟金融數據，選擇一些綜合性強、敏感性高、具有評估力度的金融預警指標，整理、生成規范的分析指標體系，實現對金融風險的動態分析和綜合評估，包括對特定金融資產的風險預測、單個金融機構的風險預測以及區域性金融風險預測，及早向金融機構發出風險預警信號，確定動態觀察指標，提出防范和化解風險的預備方案，及早采取防范和控制措施。

二、完善以金融機構內控為基礎的內部自律機制

1． 建立完善內部風險預警控制機制。一是職責分離機制。金融業務活動的核準、記錄和經辦應做到相互獨立，如不能完全分離，也應通過其他控制程序彌補。二是嚴格授權和審批制約機制。各項金融業務活動必須經過書面的批準認可，并實施嚴格的授權；對越權行為予以嚴厲的處罰，對越權造成的損失追究相應的法律責任。三是健全貸款風險防范體系。通過控制外界經濟活動的不確定性因素和完善內部信貸管理體制來滲透信貸資金運作的全過程管理，形成一個由貸款考察、發放、使用監測和收回的環環相連、相互作用的防范體系。 四是切實加強人本管理，防范道德風險。

2．健全內部審計監督機制。應設立專門的內部審計部門，并直接對法人或最高決策管理組織負責，而不受被監管的人員和部門的牽制。內審部門應當根據業務情況，有效開展內部審計工作，并將內控制度的健全和完善情況作為工作重點。要暢通信息反饋和報告渠道，保證審計結果及時、完整地為最高決策層掌握。

三、建立以政府積極支持為基礎的參與協調機制

一是進一步明確政策主導的方向和力度。對政策性銀行應幫助構造講究效益的政策環境和約束機制；對國有商業銀行應支持卸掉包袱，增強發展能力；對中小機構應支持擴充活動空間，增強資本實力。二是在金融發展上應堅持約法在先，穩健審慎的原則。三是維護和提供安全的環境和信用環境，全力支持防范化解金融風險工作，防止逃廢銀行債務行為，促進新型銀企關系的建立，營造良好的區域經濟金融環境。

四、健全完善以金融行業相互制約為基礎的金融行業自制機制

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一、國際上運用信用評級進行金融監管的趨勢及巴塞爾新資本協議的要求

2001年1月16日，巴塞爾委員會經過長期和醞釀，了新資本協議草案第二稿，在全球范圍內征求意見。根據巴塞爾委員會的安排，新資本協議將在匯集各方面意見并全面修改的基礎上于2001年底正式，初步定于2004年實施。巴塞爾協議在全球銀行業風險管理中具有主導性地位，新資本協議草案延續1988年巴塞爾協議中以資本充足率為核心、以信用風險控制為重點的風險監管思路，并吸收了《有效銀行監管的核心原則》中提出的銀行風險監管的最低資本金要求、外部監管、市場約束等三大支柱的原則，對銀行風險管理的整體思路、作了新的與規范，在許多方面都有所突破和創新。新資本協議中建議利用外部信用評級來確定銀行的風險資產。同時，更強調監管當局對銀行風險的準確評估和及時干預。該協議認為，監管當局的嚴格評估與及時干預是銀行風險管理的第二大支柱；監管當局要準確評估銀行是否達到最低資本需要，評估銀行資本水平是否與實際風險相適應；監管當局要評估銀行內部評級體系是否可靠；監管當局要及時干預，防止銀行資本水平低于實際風險水平。這些規定均強化了監管當局職責，硬化了對銀行風險管理的監管約束。

實際上，對金融機構進行信用評審分級在國際上早已成為一種慣例。穆迪已為全球超過1000家銀行發出評級，其中包括已開發市場和新興市場銀行。一些發達國家的金融監管當局將信用評級運用于金融監管之中。其主要目的，一方面評價金融機構的業績。多數發達國家的金融監管當局都有各自獨立的評級方法和標準，且每年對其監管對象進行評級。監管當局對金融機構的評級出于監管的需要，為評價金融機構的經營業績，都采用對商業銀行業績打分的方式進行評級。由于這種評級是以各項指標的標準為基準的，因此，對金融機構的經營具有指導作用。另一方面利用商業性評級機構的評級指導金融機構的投資和經營活動，以提高資產質量，限制不慎投資經營活動。主要是利用信用級別限制被監管的金融機構的投資范圍；根據信用評級決定金融機構的資本充足率；將信用評級與信息披露結合起來；將評級與市場準入掛鉤。

由此可見，通過對金融機構進行信用評級，完善我國金融監管手段，不失為一項較好的政策選擇。

二、建立金融機構資信評級制度的意義

1．建立金融機構資信評級制度是建立金融管理制度的基礎，對于我國金融業今后的至關重要。信用評級制度的建立，是中央銀行管理金融機構的基礎?，F代化的金融業意味著中央銀行以對金融機構的信用評級為依據，對金融機構的業務經營進行監管，并推動金融市場的健康發展?？茖W、嚴密的信用評級制度使中央銀行有可能向全提供先進有效的金融服務和管理，建立良好的金融秩序，樹立中央銀行的權威并強化中央銀行的監管職能。

2．以建立和維護金融機構的信用評級制度為基礎，配套建立金融信息披露制度，可將人民銀行內部各處室的工作有機地聯系在一起，從而有效地在央行內部溝通信息，避免重復勞動，提高中央銀行的整體工作效率。傳統的計劃管理體制是條條塊塊的行政式分割管理，信息很少橫向流通，管理人員只對自己的上司負責，而無需考慮與其它部門的關系。但市場化的金融管理則強調的是信息管理、公開化管理。管理人員的職責不再僅僅對上級負責，更多地是要向社會負責，建立金融的資信評級制度和信息披露制度，不僅為將來金融機構以不同的成本在市場上籌集資金創造了前提，而且為將來的利率市場化提供可能。

3．以信用評級制度為基礎，可以最大限度地發揮人民銀行作為中央銀行的信息匯集功能以及對全國和區域經濟的宏觀指導功能。中央銀行若將金融機構和企業經濟的信息在金融系統內部和社會上公開，就可以真正地樹立起中央銀行的權威，有效地控制金融機構的經營行為。如果有哪個金融機構發生了違規操作，中央銀行就可以依法降低該金融機構的信用等級，使其喪失業務經營上的諸種優惠和便利，進而從經營機制的角度上促其自發地杜絕本機構違規行為的發生。通過建立金融企業資信評級制度，就可以將央行的監管工作從事后的被動跟蹤轉變為事先的預防引導。若將金融機構按照信用等級進行分類和排隊，利用信息公開化杜絕大部分因違規操作而產生的金融風險，并根據金融機構的信用等級制訂監管工作的不同重點和方法，將大大提高監管部門的工作效率，從而縮短我國與國際金融市場之間的金融監管差距，進而提高我國的金融監管水平。

4．建立金融機構信用評級制度，還將有助于金融市場的國際化。無論是外資金融機構進入中國，還是中國的金融機構進軍國際金融市場，都將因此而受到促進和推動。建立中國特色的金融業資信評級制度有助于中國金融市場的對外開放，也有助于外國金融機構在中國的健康發展。自80年代以后，全球范圍內流行的金融自由化潮流就已將金融市場信息的公開化推廣為國際公認的準則。一家上市企業的健康程度，一個金融市場的健康程度，甚至一個國家經濟的健康程度，都同信息公開程度有關。近年世界各國金融監管體制改革的趨勢也表明，較為完善的監管體制總是提高了信息的公開程度，也就是更細化了信用評審分級制度的指標體系。在中國金融日益對外開放的今天，信息公開化是我國實現金融體系現代化和國際化的基本前提，通過借鑒發達國家國際金融市場的信用評審標準以及信息公開的標準，從法規框架上使我國的金融機構和企業的信用評審體系歸入國際金融市場的體系，從而達到借助發達的國際金融市場，規范和發展我國區域性金融市場的目的，并為規范離岸融資業務創造條件。

三、我國資信評估業的

資信評估機構是被評對象的信用狀況，并公開信用風險獨立分析觀點，提供公眾信息服務的機構。它的分析方法主要是在定量分析的基礎上對被評對象未來信用狀況的定性判斷；它的服務對象主要是投資者和監管部門。資信評估機構建立起良好的信譽是其生存和發展的基礎。國外的資信評估業主要是適應市場上投資者的需求而產生的，而中國的資信評估業與中國的金融市場一樣，是在政府部門的推動下(批準或許可)發展起來的，資信評估機構的設立和業務范圍主要由央行批準，資信評估對象主要受央行監管，1993年至今基本暫停了資信評估機構的設立審批。我國投資風險的承擔機制存在一定的缺陷，投資者的風險意識不強，對評估結果的需求不足。正由于我國資信評估業不是市場推動產生的，而是在其市場規模較小的情況下，由政府部門推動下開展起來，但把資信評估作為一種市場監管手段來運用才剛剛開始。1993年以后，隨著原有的資信評估機構在整頓脫鉤中不斷減少，目前只有不到20家，但大多規模較小，運作不規范，評估對象比較單一，業務量小，業務穩定性差，競爭激烈，導致資信評估業市場秩序混亂，評估的好壞不是根據實際評估情況，而是根據支付費用的高低，在國內眾，多的資信評估機構尚未有一定評估機構在市場上建立起自身的信譽，且其服務對象主要是被評對象和業務主管部門方面，幾乎還沒有真正為投資者服務。從需求來看，信用評級機構發展的基礎是投資者對資信評估結果的需求，監管部門對評估結果的使用將對評估業的發展起到極其關鍵的作用。從供給來看，信用評級機構應有較高的獨立性，它不受股東的、評估對象的壓力和政府的干預，擁有較高的可信程度。這兩方面在中國都難以得到滿足。鄭百文這家公司是在上市前后存在大量做假帳的企業，而且“鄭百文”現象并不是孤立的現象，像以前的瓊民源、大慶聯誼、東方鍋爐、紅光都是在信息不透明的情況下進人證券市場，而且像鄭百文上市以來的虛構利潤、報表做假，都和一些中介機構有關，牽涉到的有上市發行人、審計機構的集體違法。因此，沒有規范的資信評估機構不可能有良好的信用評級制度。

四、有關政策建議

1．統一認識，在日常監管的基礎上輔之于信用評級管理。在原有的現場和非現場監管的基礎上，引入信用等級這一新形式，有利于防止人為因素和行政因素的干擾，從而使監管得到強化，也有利于加入世界貿易組織后對外資銀行的監管，對此應形成共識，加強宣傳，從而推動信用評級制度的建立。

2．中央銀行探索依靠專門的信用評級機構進行金融監管。由于中央銀行不能直接對金融機構進行信用評級，可委托國內現有的規模較大、信譽較好的評級機構進行評級；另一種是通過引入國際知名評級機構的經驗、人才和體系，從高起點組建合資的金融信用評級機構。兩種方案各有利弊，第一種方案盡管可以盡快付諸實施，但“后遺癥”太多，不利于中央銀行獨立監管，而第二種方案盡管難度較大，需作大量工作，但可以保證評級機構的獨立性和權威性，也有利于中央銀行通過該機構獨立發揮作用，因而第二種方案可能較為適宜。

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[中圖分類號] F830.9[文獻標識碼] A

[文章編號] 1673-0461(2009)12-0039-04

2007年初以來爆發的次貸危機,成為美國金融監管體制改革的新誘因｡次貸危機的爆發顯示了現代金融市場蘊含的巨大風險｡從市場發展的角度來看,次貸危機對監管當局提出一個重大的命題:面對日益綜合化的金融機構以及金融產品,如何建立和完善對全面市場風險的管理機制｡次貸危機明顯暴露了美國監管機制的落后以及監管機構監督不力的弊病｡各監管機構的割據化管理模式是次貸危機爆發的重要肇因｡經過長達數月的調查和研討,2008 年3月31 日,美國財政部正式公布了名為《現代化金融監管架構藍皮書》(Blueprint for a Modernized Financial Regulatory Structure)的改革計劃,被視為自上世紀30年代初經濟大蕭條以來規模最大的金融監管體制改革計劃,對美國乃至全球金融市場都具有深遠意義｡作為持續發展的全球金融中心,美國金融市場的監管體制隨著金融市場的發展而經歷了復雜的歷史變革進程,具有典型的危機驅動特征｡從歷史的角度來看,該藍皮書是對1999 年金融現代化法案以來,美國金融監管體制改革的繼續和深化,是監管體制對于金融市場的機構與產品雙重轉型趨勢的回應｡

一､美國金融監管體系現狀①

美國的金融體系是當今世界上最發達的金融體系,主要由存款性金融機構､保險公司､證券公司､共同基金以及財務金融公司等構成｡目前,美國商業銀行數量之多,居世界之最｡除了商業銀行,美國還有許多其他類型的金融機構｡據統計,2005年末,受聯邦存款保險公司(FDIC)監管的機構為5,245家,受美聯儲監管的機構907家,受貨幣監理署監管的1,933家,受儲蓄機構監管辦公室監管的機構866家;受證監會(SEC)和自律組織監管的經紀商6,300家;各州監管的保險機構為8,794家｡②美國擁有當今世界最發達的金融體系,也是當今世界上擁有最多金融監管機構的國家,美國金融監管體系的特點可以用六個字來概括:雙軌､分業多頭｡所謂雙軌,是指美國聯邦和州都設有金融監管機構;所謂分業,是指美國銀行業､證券業､保險業實行分業監管;所謂多頭,是指美國金融監管機構為數眾多,具有機構監管與功能監管相混合的特征｡

在銀行監管方面,美國對存款性金融機構(商業銀行､儲貸機構以及信用社)承擔主要監管職責的聯邦級和州級機構有6家,其中聯邦級監管機構有5家｡美聯儲(FRS)主要負責監管在各州注冊的聯儲會員銀行｡1999年11月《金融服務現代化法》經國會和總統批準后,美聯儲又增加了作為金融持股公司傘式監管者的職能｡聯邦存款保險公司主要負責監管在各州注冊的非聯儲會員銀行,對它們和已投保的儲貸機構進行現場､非現場檢查并采取相應的糾正行動;同時負責監管銀行保險基金(BIF)和儲貸機構基金(SAIF)的運作;當投保的存款機構倒閉時,扮演接收､理賠及清理不良資產的功能｡貨幣監理署(Office of the Comptroller of the Currency,OCC)負責監管所有在聯邦注冊的國民銀行和外國銀行分支機構｡儲蓄機構監管辦公室(the Office of the Thrift Supervision,OTS)負責監管所有屬于儲蓄機構保險基金的聯邦和州注冊的儲貸機構｡國民信用社管理局(the National Credit Union Administration,NCUA)負責監管所有參加聯邦保險的信用社｡除貨幣監理署和儲蓄機構監管辦公室在行政上隸屬財政部外,其余3家均為獨立的聯邦政府機構｡除了聯邦級的金融監管機構,每個州又都設有銀行監管部門｡聯邦與州的監管分工,基本上是按照聯邦和州監管機構同時有權核準執照和監管權的雙重制度(Dual Supervisory System)｡對商業銀行而言,主要由誰來監管,要視其成立的執照是由聯邦還是由州核準,由誰核準則日后由誰負責主要的監管｡如為聯邦核準銀行,則由貨幣監理署(Office of Comptroller of Currency)監管;如為州注冊銀行,則由州金融監管機構監管;如加入FRB會員,因享有FRB的貼現窗口(Discount Window Facility)和其聯邦支付系統(Federal Wire)的當日透支額度權利,則必須再接受FRB監管;如又為FDIC會員,又必需接受FDIC的監管｡由于幾乎所有的州注冊銀行都參加了聯邦存款保險,因此這些銀行也同時接受聯邦存款保險公司的監督,即同時接受聯邦和州兩級金融監管機構的雙重監管｡

在證券監管方面,聯邦有美國證監會,各州也有機構負責證券監管｡美國沒有聯邦一級的保險監管機構,保險公司由各州實施監管｡此外,聯邦金融機構檢查委員會和商品期貨貿易委員會也都是金融監管機構｡在美國行業協會發揮著十分重要的作用,如投資公司協會､全國證券交易商協會NASD以及全國信用社協會等｡

二､美國金融監管體系的歷史沿革

美國金融監管史,可以說是一部應對金融危機的歷史,縱觀美國金融法規的變化,可以看到其應對金融危機而生的特征｡美國最早的銀行監管及法律法規主要集中在對銀行支付系統的能力的關注｡從1863年~1864年的《國民銀行法》廢止了州特許銀行的銀行券發行開始創立統一貨幣算起,至1913年《聯邦儲備法》的頒布,貫穿其中的重要一點,就是對銀行流動性的關注｡《聯邦儲備法》授權聯邦儲備系統作為清算機構和最后貸款人,現代意義上的美國中央銀行從此開始｡1913年《聯邦儲備法》頒發的目的在于確保銀行的流動性,但它卻并沒有解決銀行的擠兌問題(Friendman and Schwarz,1963)｡③1930年~1933年美國發生了三次銀行倒閉風潮,嚴重挑戰了以往的監管法規｡此后頒布的《格拉斯-斯蒂格爾法》則是應對銀行倒閉風潮的直接產物,奠定了美國現代銀行體系發展及監管體制的基石,在此后的60多年中美國金融監管沒有出現大的變動,但由于金融市場的快速發展和金融全球化,美國金融業日益要求放開分業經營的限制,1999年的《金融服務現代化法案》的頒布則是對美國金融市場轉型的承認和推動,標志著美國金融監管的理念從最早的規范金融交易行為､強調對風險的管理和規范,發展到放松金融管制以促進金融業的跨業經營和競爭,其根本目的是提高美國金融服務業的國際競爭力｡1999年的現化化法案面對市場的根本性變化,對傳統的機構型監管模式進行了改革,提出建立所謂的功能性監管體制(functional regulation),即基于金融產品所實現的基本功能,以金融業務而非金融機構來確定相應的監管機構和監管規則,強調跨機構､跨市場的監管｡與同期英國､日本､德國等國建立統一監管機構不同的是,美國的功能性監管體制是在不觸動現有監管體制的前提下,促進各監管機構之間的職能協調､信息溝通以及執法合作,本質上仍然未級能脫離分業監管的桎梏,其主要原因現化化法案為了盡量降低改革成本,在原則性地安排監管機構協作關系的同時,功能性監管卻沒能賦予主要監管者明確的授權,并沒有提供明確的制度構建和授權支撐｡

三､美國金融監管體系的革故鼎新――現代化金融監管架構藍圖

隨著現代化法案的出臺,美國金融業打破了分業經營格局,開始迅速向綜合化轉型,轉型歷程包含了機構和產品兩個維度｡機構轉型就是指,傳統的單業機構通過自生(organic)或者并購的路徑進行組織擴張,成為開展綜合性業務的金融控股集團｡所謂產品轉型,即在金融工程技術的支持下,傳統上局限于間接融資性質的銀行金融產品突破原有界限,在功能上融合了信貸融資､證券投資､信用支持等,在市場上溝通了間接融資､直接融資､擔保市場等,在流程上覆蓋了多個金融市場環節的綜合性的衍生金融產品｡對于金融市場而言,機構轉型與產品轉型是兩股并行不悖､相互影響的變革維度｡一方面,“產品轉型”溶解了原有的市場隔閡,增加了金融企業實行“機構轉型”的壓力與動力,也為其開展“機構轉型”提供了現實的業務通路;另一方面,“機構轉型”實現了金融企業業務領域的擴張,使其能夠全面參與轉型后的衍生產品的各個市場環節｡這種雙重轉型大大增加了金融市場風險暴露的廣度和深度,革命性地改變了金融市場風險的范圍和性質,構成了全面市場風險,即由于業務的綜合性而可能受到多個金融市場領域風險的直接影響｡而美國功能性監管與分業監管相并存的多頭監管體系下,沒有一個監管部門擁有全部信息和權威以監控系統性風險,無法識別并制約個別金融機構危害整個金融系統穩定以及影響實體經濟的不當行為,這在本次次貸危機中得到明顯印證｡④

在次貸危機的沉重壓力下,美國金融監管體制改革已是大勢所趨,美國金融監管體系一向具有“危機導向”的歷史特征, 總是因應各類金融市場動蕩或危機而作出相應的調整｡《現代化金融監管架構藍皮書》(以下簡稱藍皮書)正是次貸危機驅動的產物｡對于美國金融機構監管的改革和強化路徑,藍皮書指出有四種模式:一是維系1999年法所制定的基于功能性監管的現行模式,即按照歷史慣例把金融市場劃分為銀行､保險､證券和期貨等四大產業部門進行分別監管(這種模式其實還保留了強烈的機構性監管的色彩);二是建立更強調功能性監管的系統監管模式, 按照金融服務企業的業務性質而不是機構分類進行監管; 三是模仿英國建立金融市場的統一監管機構;四是學習澳大利亞和荷蘭,建立基于目標的監管模式,依據主要的監管目標來建立監管架構｡在評估了上述模式后,藍皮書指出,目標性監管模式是未來的最優選擇,基于目標的監管模式的最大優勢是,可以整合監管責任以發揮自然合力｡據此,美國金融監管體制確定了面向目標性監管架構的演進路徑｡考慮到實際情況,藍皮書制定了近期､中期和遠期三個階段的改革計劃,對整體金融市場的監管原則､監管主體､監管權限等都提出了較為詳盡的構想｡

1.強化協調機制的近期監管改革計劃

藍皮書的近期監管計劃不會限制或降低現有監管機構的法定職權,而是通過強化或者創設協調機構來盡快實現緊要的改革目標,針對目前的信貸和房屋抵押市場動蕩,建議采取措施,加強監管當局的合作,強化市場的監管,以推動金融市場穩定,加強消費者保護｡具體內容包括:①在不改變現有監管權力體制的前提下,增強總統金融市場工作組的協調功能,明確工作組是各監管機構之間的協調者,在不觸動現有監管體制的情況下,盡量發揮工作組的合作與協調角色,通過建立常規聯席會議機制､信息共享機制等來消弭系統風險;協調聯邦監管機構,共同推進金融市場的一體化進程;強化投資者保護,并擴大成員范圍,正式吸納美國儲蓄機構監理局､貨幣監理署､聯邦儲蓄保險公司,并授權工作組可以就相關事務咨詢美聯儲､聯邦信貸聯合會管理局､聯邦住房建設監管局､農業信貸建立局等其他國內或者國際監管主體;②新設抵押貸款創設委員會,設置抵押貸款業務的最低資格標準;美國的抵押貸款市場由各州自行管理｡為加強監管效能,應該在聯邦層面設置貸款創設委員會(MOC, Mortgage Origination Commission),從事如下三方面工作:審查和整理各州關于抵押貸款市場的許可程序和內容,制定全國統一的最低業務資質標準;定期地評估和審核各州關于抵押貸款市場監管的體制,包括行政許可､行政監察和執法三方面;③賦予美聯儲對非銀行金融機構進行實地監察的權力｡在聯儲流動性提供方面,通過現場檢查和聯儲決定的其他方式來實施,提供給聯儲的信息必須充分｡

2.中期監管架構改革計劃

在短期建議的基礎上,中期改革計劃著重對金融監管的組織架構進行調整｡這種調整體現美國金融市場的現實變化,是基于現有監管架構的有限調整｡具體包括:①將美國儲蓄聯合會轉型為普通國民銀行｡20 世紀80 年代以來,聯邦儲蓄聯合會作為抵押貸款資金來源的角色已經淡化｡所以,聯邦儲蓄聯合會應當轉變為普通的國民銀行(因此將大部分喪失稅務優惠待遇),相應地其監管機構――美國儲蓄機構監理局也應予裁撤,其職能由美國貨幣監理署擔負｡②美聯儲代表聯邦監管州立銀行｡目前,參與了聯邦儲蓄保險的州立銀行同時接受聯邦和州的監管｡如果州立銀行是美聯儲的成員,那么由聯儲來負責聯邦監管;否則,就由聯邦儲蓄保險公司來負責｡作為一項提議,財政部希望提案提升美聯儲作為州立銀行監管者｡③將支付與結算系統納入美聯儲監管范圍｡美國存在多種支付結算系統｡其中,大額支付結算系統(即大額的電子轉賬系統)尚未處于任何專門､規范､有效的監管之下｡美聯儲應當擔負起監管支付結算系統的責任,擁有制定主要支付結算系統的自由裁量權,并為此制定監管標準｡④建立全國保險監管機構｡美國保險業一直由各州監管,由此帶來許多問題｡藍皮書建議頒發選擇性聯邦特許資格(OFC, optional federal charter),以此建立保險業的聯邦監管體系｡⑤合并期貨與證券監管機構｡隨著市場的發展,期貨與證券市場的差異不斷縮小,二者分業監管存在潛在的損害,且影響效率｡應當合并美國商品期貨交易委員會和證券交易委員會,對期貨和證券行業提供統一的監管和監督｡

3.基于目標原則的長期最優監管架構

美國財政部認為,相比較而言,目標監管方法有利于提高監管效率,并能夠根據金融領域的變化進行相應的調整,從而更能夠使監管者側重于實現某些特定的目標,并為市場自律提供更廣闊的空間｡目標監管方法主要有三大監管目標:一是市場穩定性監管(Market StabilityRegulation),即保障整體金融市場的穩定性;二是審慎性金融監管( Prudential Financial Regulation),即對具有政府保證性質的特定金融市場實施監管,為此將專門建立審慎金融監管局;三是商業行為監管(Business Conduct Regulation),主要是為市場實務制定行為標準｡在這三大目標下來設立監管者,藍皮書建議由美聯儲履行市場穩定監管者職責,其目標為保證金融市場穩定,側重控制系統性風險,其手段包括:實施貨幣政策､監控金融體系流動性､對所有三類聯邦持牌機構⑤履行重要的監督職能､監控支付清算體系,收集并公布必要的信息,以對整個金融風險進行監控;建立新的謹慎監管機構,其監管重點側重于有政府擔保的金融機構的日常業務運作,監控其資金充足性和投資限制､活動限制等事宜,進行必要的現場檢查,該職能將建立在目前美國貨幣監理局和儲蓄監管辦公室二者的基礎上;建立的新商業行為監管者,負責監管所有類別機構的商業行為, 包括保護消費者､信息披露､商業實踐及注冊牌照等事宜, 并為行業進入提供統一的標準,在商業行為的監管領域,商業行為監管局將取代美國證監會和商品期貨交易委員會的大部分職能,聯邦貿易委員會 的部分職能,以及美聯儲､州立保險監管機構､其他聯邦出席機構監管者的相應職能｡

由此看來,該藍皮書吸納了目標監管的監管理念,對現行以行業為基礎的監管體系進行了重新梳理和歸類,實現三個層次監管機構在監管目標和監管框架的緊密聯系,對相同的金融產品和風險采取統一的監管標準,以提高監管的有效性,體現宏觀審慎監管與微觀審慎監管并重的多維監管框架｡當然,該藍皮書僅僅論述了如何改進監管體系的結構框架,沿未觸及監管法規層面,還無法成為一個完整的體系,但是表明了監管改革的方向,其具體的實施效果還有待于在實踐中檢驗和完善｡而且非常值得注意的一點是,該監管框架并不是抑制金融創新的發展,而是根據日新月異的金融市場的變化更多地采用原則導向監管,堅持基于市場變化的靈活性,監管能夠對市場變化作出迅速的反應｡

[注 釋]

①現狀意指次貸危機之前｡

②轉引自GAO (United States Government Accountability Office):“FINANCIAL MARKET REGULATION: Agencies Engaged in Consolidated Supervision Can Strengthen Performance Measurement and Collaboration”, Report to Congressional Committees, GAO-07-154, March 2007.

③Friedman,M.&Schwartz,A.(1963):A Menetary History of the United States,Princeton NJ:Princeton University Press.

④THE DEPARTMENT OF THE TREASURY:“BLUEPRINT FOR A MODERNIZEDFINANCIAL REGULATORY STRUCTURE”,美國財政部官方網站｡

⑤聯邦保險存款機構､聯邦保險機構､聯邦金融服務提供商｡

[參考文獻]

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[2]Friedman,M.&Schwartz,A. A Menetary History of the United States[M].Princeton NJ:Princeton University Press,1963.

[3]United States Government Accountability Office .FINANCIAL MARKET REGULATION: Agencies Engaged in Consolidated Supervision Can Strengthen Performance Measurement and Collaboration[R].Report to Congressional Committees,2007.

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American Finance Supervision System’s Transformation under the Sub-prime Mortgage Crisis

Chen Bin

篇（10）

華東師范大學終身教授、博士生導師、國際金融研究所所長

在總結美國金融危機產生的原因之時,人們認為美國金融監管機構的分散性,導致了美國金融監管不力,也是產生危機的制度性原因,因此,擬議中的美國新金融監管法案的主要特點是集中監管。

我國現行的金融監管體系主要由銀監會、證監會和保監會三家獨立的監管機構組成,這種分業監管的模式是從上世紀90年代逐步形成的,它為我國金融發展和金融安全發揮了積極作用。但是,從我國金融已經發生深刻變化的事實和發展趨勢看,現行的監管體系已經難以適應,因此,改變目前金融分業監管格局、建立一元化金融監管體系的任務,已經迫在眉睫。具體如下所述:

第一,由于各種跨業界金融產品的出現,引起金融監管責任的模糊。近年來,創新金融產品層出不窮,相當多的創新金融產品都是橫跨不同金融領域的。例如,有些金融產品橫跨銀行和保險兩個金融領域;有些產品橫跨銀行與證券兩個領域;有些產品橫跨信托與證券,等等。對于橫跨不同金融領域的產品,由誰審批、由誰監管?似乎誰都可以審批、誰都可以監管。實際上,多頭監管有可能導致誰也不管的監管真空或監管邊際地帶。

第二,跨業界金融機構的組織創新已悄然出現,從而引發由哪家監管機構對其實施監管的問題。即使在前些年我國實施嚴格的金融分業經營的時候,仍然存在若干家混業經營的金融機構,其主要存在形態是金融控股公司。這類金融控股公司不但擁有商業銀行,同時還擁有證券公司、信托投資公司等不同業界的金融機構。近年來,隨著金融市場競爭的激化,不同業界的金融機構通過單向參股、相互持股等方式,部分地實現了混業經營的目的。此外,為了深化金融市場,平衡協調各方利益,金融交易所的出現亦勢在必然。金融交易所上市交易的產品主要以金融衍生商品為主,衍生商品的主要特征除了具有資金杠桿作用、交易方向的選擇性、期限結構中隱含風險與收益等特點之外,把不同業界的品種結合為一種產品,也是新產品的主要特點。由此可見,對以金融衍生商品交易為主要對象的金融交易所的監管,應該由綜合性的監管機構來實施。

第三,混業經營不但是國際潮流,也是金融發展、深化的必然結果。1998年底美國廢除了1933年的《格拉斯?斯蒂高爾法》,宣告了實施長達65年的分業經營管理的結束,從而走向了金融混業經營的道路。日本于1998年4月開始實施所謂“大爆炸式”的金融改革,放棄了嚴格的分業管理,走向了金融業的全面混業經營的軌道。至于歐洲大陸,傳統上就采用綜合銀行制度,本質上屬于混業經營模式?，F在,外國金融機構紛紛進入我國金融市場,無論從我國金融機構同外資金融機構競爭的角度看,還是從我國金融機構與外資金融機構合作的角度看,外國混業式金融機構都處于優勢地位,它們通過業務創新可以比中資機構更加容易地繞過我國分業經營的管制,從而導致金融監管的效率大大下降。而且,在國際競爭的格局中,要使我國金融業處于競爭的優勢地位,改革現有的分業經營、實現混業經營也是必由之路。事實上,我國管理層已經于近期允許部分金融機構進行混業經營的試點,以適應金融混業經營的國際潮流。

分業監管模式適用于分業經營管理模式,混業經營模式要求采用混業監管模式,只有這樣,才能夠提高監管效率、降低監管成本。

首先,如上所述,我國金融業已經出現了混業經營的端倪,并正在進一步向混業經營模式發展,為了降低監管的制度性摩擦成本,掃除監管的真空地帶及業界結合部等監管盲區,有必要設立一元化的金融監管體系,從而提高監管的效率。

篇（11）

一、縣域金融監管的現狀

1.機構設置不完善，監管缺位

縣域金融機構主要由各銀行業金融機構在縣域的各個分支機構、各縣成立的農村商業銀行或農村信用聯社、以農村資金互助社以及村鎮銀行和小額貸款公司作為代表的新型縣域金融機構、保險公司和證券公司等非銀行類金融機構、融資性擔保公司和典當行等其他機構這五類共同組成的。

目前，人民銀行主要負責貨幣政策窗口的指導以及金融服務功能，雖然其中也包括一小部分的監管職能，但主要是核查制度的相關執行情況，并沒有相關金融機構的經營管理是否合規這一方面的監管，導致的結果就是無法對各個金融機構的經營狀況進行深入的了解。

銀監會主要負責銀行等金融機構以及其他新型的農村金融機構的經營管理過程的監管。但銀監會在縣域設置的機構辦事處多數都存在著人員過少、對法人單位監管力度薄弱等問題，縣域又存在著眾多的保險機構，導致監管達不到應有的效果?？h域金融機構在長期處于這種缺乏監管的情況下，必然存在發生系統性金融風險的可能。

2.監管法律不合理，權責不清

我國現行的金融機構的監管主要依靠人民銀行、銀監會以及地方政府三個監管機構。但是在這三部分的監管機構間存在著監管界限不清晰的問題，相互之間的監管權責也不夠明確。同時，對于新型小微型企業的監管方面也存在著漏洞，有目前缺乏法律依據的原因，同時也是因為各個監管部門之間的監管工作缺乏配合?？h域的監管部門缺乏專業人才，沒有形成規范的體制，出現了多頭監管和監管空白等嚴重的問題。

二、完善縣域金融監管的措施

1.制定和完善扶持縣域金融體系的長效政策

縣域金融監管體系的對象是縣域金融體系，只有一個完善的金融體系才能使金融監管有章可循，一個規范的縣域金融體系是制定金融監管體系的意義所在。農村經濟是沒有發展完整的市場經濟。應從政策根本上彌補其中的不足。我國作為發展中的農業大國，現階段還無法做到完全依賴市場機制，或者是金融機構自身的社會感來解決農村的金融體系問題。

在政策上，首先，可以通過實施稅收優惠政策、適當降低貸款政策等方式降低縣域財政負擔；其次，加大財政方面的獎勵和補貼制度，擴大財政獎補的范圍，延長新型農村金融機構的定向補貼費用的期限，提高位于金融薄弱地區的金融機構網點的補貼比例。最后，拓寬縣域資金貸款的資金來源，改進農業方面的貸款管理，適當調整存款準備金率。同時，在保證資金安全的同時，鼓勵政府將社保基金、公積金以及醫保等存放于農村中小型金融機構中，增加縣域金融體系的資本。

2.加強縣域金融機構的監管治理

為了對縣域金融體系實現全面監管的目標，需要金融監管部門的協同合作，通過合理分配監管資源，運用完備的監管措施，創新監管方式等，全面實現縣域金融的監管。

在監管方式上，針對縣域金融的實際情況來合理布置監管網點，在實際監管方面，完善監管系統，同時加強縣域金融機構的互聯網建設，使得縣域金融體系能夠完善的對縣域金融體系進行監督，同時使縣域農村監管機構能夠及時、準確的上報監管數據，把握縣域金融機構的管理和建設，最大可能的減少監管指標數據與實際監管過程中的實際風險的偏離度。

在縣域金融監管的組織結構和資源分配方面，應該明確各部門的職責定位，理順相關上下級之間的聯動機制，合理增加監管力量，改善農村金融的服務質量，嚴守監管底線，促進縣域金融協同發展，同時維護縣域金融體系的穩定。

監管水平方面，應該建立完善的縣域中小型金融機構的監管收費制度，同時做好專項資金的預算工作，提高預算資金使用過程中的透明度和配置效率，實事求是地考察當地的物價水平和其他定價因素，科學的核定費用水平。另外，還要加強人民銀行、保監會、銀監會等機構之間的協調監管，提升監管有效性，為縣域金融監管提供必要的支持。

3.優化縣域金融機構監管的外部環境

有效的金融監管體系，很大一部分都取決于很多外部因素，比如宏觀經濟對策、公共金融的基礎建設、市場現狀等。這些外部因素都對金融機構是否能有效監管有著直接的影響。而各監管體系的問題出現在缺乏法律依據、信用結構建立不完善以及監管范圍和職責出現交叉等方面。