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篇（1）

Thisarticlediscussestherelationshipbetweenadministrativelawingeneralsenseandinspecialfields.Afterfindingoutsomemainresearchdifficultiesinthisrespect,thisarticlestrivestothinkabout,takingpolicelawasanexample,thereconstructionanddevelopmentofthespecialadministrativelaw.

【關鍵詞】部門行政法；警察法學；建構；發展

specialadministrativelaw;policelaw;developement

一、引言

可以說，自上個世紀八十年代我國行政法剛處于起步與形成階段，就有不少行政法學教科書與部門行政法“第一次親密接觸”。比如，第一本教育部部頒高等院校統編教材《行政法概要》（王珉燦主編，法律出版社1983年版）就由緒論、總論、分論三個部分組成。由皮純協教授主編的《中國行政法教程》（中國政法大學出版社1988年版）也專門設有“部門行政法綜論”一編。司法部教材編輯部還曾于九十年代審定、組織編寫過一個“中國部門行政法系列教材”，至1994年8月已有七冊出版。這是建國40多年來首批成規模的行政法各論的著作。這種“跑馬圈地”或許是受到我國臺灣地區早期的行政法著作以及當時蘇聯行政法的影響（？——未經考證的猜測）。但是之后，對部門行政法的研究卻逐漸式微，“以致現在一提到行政法學，大家自然想到的是行政法學總論部分的內容，部門行政法無論在教學還是在研究上都被嚴重地忽視了。”

上述“潮起潮落”的現象是很耐人尋味的。其中的原因，有學者分析，主要是“部門行政法不適當地將重點放在對具體行政制度的描述上，……部門行政管理規則受特定時期的行政任務、政策和具體情勢的制約，不僅內容繁復而且多變，這就使得部門行政法的研究成果很難確定下來，常常是成果發表不久就因具體規則的改變而過時，甚至成果尚未發表就已經過時了”。的確，從當時的部門行政法體例和內容看，這樣的評論還算是比較中肯的。但這只是問題的一個方面。在我看來，部門行政法不發達乃至中斷的原因，更可能是因為在當時行政法總論部分的研究本身尚處于百廢俱興、荒蕪待墾的狀態，而我國行政法治又發展迅猛，有諸多的實踐與立法“急場”亟待行政法理論研究“落子”。圍繞著總則方面的立法活動（比如行政復議法、行政訴訟法、國家賠償法、行政處罰法、行政許可法等等）吸引了行政法學者相當大的注意力。另一方面，我們對部門行政法本質特征的認識必然也會受到當時的歷史局限，不夠充分，特別是難以與部門行政管理學做有效的、有建設性的劃分，在實際發展與演進過程中容易糾葛混淆、甚至“遁入部門行政管理學”。

只是到了近些年來，對部門行政法的研究興趣才又被重新拾起。這種再次勃興或許與我們對行政法總論的研究已經取得較為宏觀、全面的成果有著密切的關系。行政法理論的進一步深化，必然要觸及到部門行政法領域，惟有如此，行政法才有可能在更廣闊的行政領域、在更深的層面上發揮更大的作用。而且，隨著學術的積累和行政法總體板塊逐一被學者較為深入地研究之后，學術拓荒者也必然會把研究的觸角進一步延伸到尚未開發的、充滿學術誘惑的特定行政領域。可以預計，部門行政法的研究肯定會成為今后行政法理論研究關注的熱點和新的理論增長點。

盡管現在已經有不少的學者都認識到這一點，“破冰之旅”也已啟程并取得了一定的成果，尤其是隸屬于特定行政領域的教學科研單位（或者管理部門）的學者（或者學者型領導）也變得異常活躍，但是，不無遺憾的是，迄今為止，我們還沒有見到過一本比較成熟的部門行政法的研究著述，以警察（行政）法學教科書為例，我們還沒有出現一本為方方面面所公認和接受的成熟樣本。面對如此現狀，我們不得不去思考為什么會這樣？行政法與部門行政法之間的關系究竟是怎樣的？成熟的部門行政法著述應當具備什么樣的標準和條件？

另一方面，部門領域的行政實踐卻沒有因為理論的滯后而駐足不前，相反，卻是以一種前所未有的高速度向前推進著，實踐部門為解決具體問題而推出的各種改革舉措，可以說是層出不窮、姿態萬千，部門行政法的立法活動也極其頻繁，且成果豐碩。當然，缺少與理論相得益彰的實踐，其中也必然會存在不少的問題。這種理論現狀與實踐預期的極度反差（落差），更加加劇了理論研究快速跟進的迫切性。

為了使本文的研究不會過于寬泛、抽象，讓人感到不著邊際，我將以警察（行政）法為研究的個案，盡管由此得出的研究結論或許會冒“過度概化”（overgeneralization）的危險，但是，我還是希望通過它建立起來一個部門行政法研究的基本范式，用來作為觀察和理解特定行政領域法律問題的指導性模型和思考進路；并且我還相信，這對其他部門行政法的發展與建構也肯定會有啟迪意義。首先，我將分析普通行政法與部門行政法之間應當是怎樣的關系，通過以警察法學（policelaw）為實例分析，挑戰當前學術界在這個問題上已經形成的一種通說，也就是部門行政法是對普通行政法的細致化、具體化，是總論與分論的關系。然后，我會思考部門行政法為何不發達？到底在研究上存在著什么樣的問題和困難，極具鮮明個性的部門行政法應當具有什么樣的品質？同樣，為了解釋清楚這些問題，我也會更多地借助對警察法學的分析進路與方法來盡力展現我的觀點。

二、普通行政法與部門行政法之間的關系

部門行政法也稱行政法各論、分論（則）或者特別行政法（particularadministrativelaw），這個概念似乎只存在于大陸法國家的行政法之中，這很可能跟德國的公法發展歷程有著密切關系，（日本和我國的行政法都受到德國法的強烈影響）。普通法國家的行政法由于是以實用主義為基點，完全建立在法院的判例基礎之上，用法院判例確定的規則（比如正當程序要求）來調整各個行政領域的具體法律問題，所以在行政法的教科書中一般沒有類似大陸法的部門行政法概念，但有集中研究某個特定行政領域法律問題的著作，比如環保法、警察法。

學者們對部門行政法的認識角度會有不同，所以在怎么劃分部門行政法問題上也會存在差異。但這并不影響部門行政法本身的成立以及研究價值，反而說明了多層面、多視角研究的重要性和必要性。或許從這個意義上講，給部門行政法下一個普適的定義是沒有多少意義的。因為每個學者關注的行政領域以及對這些領域的劃定很可能是不同的。可是，至少有一點是非常明確的，部門行政法與行政法之間是種屬的關系，是一般與特殊的關系，從某種程度上講，也是抽象與具體的關系。而且，還要注意，部門行政法是以部門行政管理為依托的，而不是行政權流程中的一個或幾個環節。

按照通說，行政法是研究各個行政領域（比如警察、工商管理、稅務、海關等）的共性問題，其原理和原則應當能夠適用于解決各個行政領域同類行政法問題。部門行政法是特定行政領域的法規范總和，是研究個性問題。這樣的論斷大體上不錯，但是，如果僅僅停留在這樣的認識上，顯然不夠細膩，不夠精細，也不夠準確。在我看來，普通行政法與部門行政法之間的關系應該是多層次的、多元化的，比如，以警察法學與行政法的關系作為一個個案分析，我們就不難發現，單從歷史分析的觀點看，它們之間的關系也決不是簡單的細致化、專門化的單向作用問題，而是雙向交流、彼此影響、相互激蕩。而且，部門行政法（警察法學）在很多特殊領域、很多特定問題上都具有原創性，并且漸漸形成了自給自足的法規范體系。甚至，部門行政法還有可能由于在研究中需要多學科的融合與整合，進而發展成為一個邊緣性的、嶄新的學科。

（一）從單向到雙向

從歷史發展觀看，行政法的發展很大程度上是源自部門行政法，（尤其是警察法），是從部門行政法的發展之中汲取了養分。由于國家職能最初主要限于維護社會秩序，所以很自然地會對警察權的行使與控制予以特別的關注，警察法的發展也就比較早些，其中很多的原理、原則也就很可能先在警察法中萌發、生成，然后順理成章地沿用到行政法當中。陳新民博士在研究德國公法的發展時也指出：“正如同任何法學學科發展的軌跡一樣，行政法也是先由分散零落的個別行政法律，也就是所謂的各論發展，爾后，才形成總論的體系，而竟其功。”由各論到總論，是行政法的一個粗略的歷史發展進路，也是行政法研究方法的一個質變。正是由于理論結構的自我完結性進一步提高，以及研究范疇與方法的進一步明確，盡管與刑法、民法相比缺少了一部實在法意義上的法典，仍然催生了作為獨立學科的行政法學。

但是，在隨后的發展演進過程中，隨著行政法自身理論的完善和自足，也對部分行政法施加了越來越大的影響力，兩者的關系逐漸變為相互作用、相互影響、相互激蕩。一方面，發生在部門領域的行政實踐，發展極其迅猛，很多推陳出新的改革舉措都在這里起步與騰飛。部門行政法對實踐的變化與需求感覺也最為敏銳，從行政實踐中提煉出來的實證性研究成果，會為行政法學總論的存在方式進行檢查、反思和重構提供難得的契機。另一方面，受部門利益驅動，以及微觀視野的局限，部門行政法在發展之中或許會發生這樣或那樣的偏差，需要行政法從宏觀政策上的導引與制約。

必須解釋的是，上述從單向到雙向的發展脈絡，是對學科歷史發展的高度理論抽象與提煉，是從宏觀角度對主流運動趨勢的簡約概括。我決不否認，在每一個歷史演進的過程中、具體環節上，都可能會存在微觀的雙向交流式的互動、互進。但這并不影響上述認識的基本“真實性”與基本價值。

（二）微觀層面的自成體系

但是，部門行政法的研究決不是行政法原理和原則的簡單翻版與再現，不僅僅是具體應用，更多的是創造性的工作。正如德國學者平特納所指出的，“普通行政法如同民法典的總則部分是從行政法各個領域中抽象出的一般學說。特別行政法中某些領域與普通行政法聯系甚微，而自成一體。”換句話說，就是在部門行政法的特殊領域、具體層面上，很可能會出現若干個頗具獨立品格、自我完結的微觀體系，與部門行政法之間又構成上下階位、種屬關系。

這在警察法研究中尤為顯著。道路交通安全法、安全技術防范法、信息安全法、消防法、出入境法、治安秩序法等等都已經形成了各自特有的規范體系與理論結構，形成了一個個相對獨立的、體系完善的微觀法規范子集合。已經緊緊地與它們各自的行政領域知識貼在一起，凝結為“血與肉”的關系。當然，它們關注的仍然是法律問題，而不是其他。

以安全技術防范法為例，中國人民公安大學正在著手組織編制的“十一五”本科教材規劃之中，經過初步的論證，我們確定《安防政策與法律》教材的結構如下：

上述體例肯定不盡完善，但卻相對成熟，大致能夠反映公安機關技防工作改革的趨勢與現狀。當我們著手“豐滿”、勾勒各個章節的內容的時候，就會霍然發覺，盡管有些問題的闡述必然會援用到行政法的基本原理和原則，更多的卻是需要對技防執法的深切體認。安全技術防范法已經開始與行政法“輕輕地揮手”道別，邁向一個自給自足的體系。

（三）學科的移動：多視角的融合與整合

我更想說的是，在部門行政法的研究過程中，很可能會發生某種意想不到的、卻又概然性很大的學科移動，我們還是以警察法為個案進行分析。

警察法，更多時候是等同于警察行政法（policeadministrativelaw），是后者的一種簡稱。比如，在德國，警察法就屬特別行政法之范圍，與地方法規（Kommunalrecht）同為行政法理論與實務之核心。再比如，日本學者田上穰治在《警察法》一書中也主要是從行政法的視角與理論來研究警察問題。我國臺灣地區學者邱華君也認為，實質或廣義的警察法，系指各種警察法規。警察法規乃行政法之一部分。不過，下這樣的論斷似乎還為時尚早。

其實，當我們深入到具體的警察法著述進行分析時，卻會發現，在圍繞警察權或者警察作用問題的具體展開過程中，都會出現研究向其他學科（比如刑法、刑事訴訟法）的些微移動。這種自覺或不自覺的移動本身是很耐人尋味的。為了更好地、更直觀地說明這個現象，我們將英國和日本的警察法著作的體例列示如下：

從上述兩本書的體例上看，有幾點是共同的：

第一，警察權或者警察作用無疑是研究的核心問題。尤其顯著的是ButterworthPoliceLaw，可以說是對警察領域的主要警察職權的“總盤點”。這也是與行政法的控制與規范行政權的思路一脈相承、互相契合的。

第二，特定領域的警察法問題，尤其是那些很重要的、經常適用的或者極其具有強制性的法律，都是書中不容忽視的、必須潑以筆墨的地方。比較有代表性的是日本警察法中的“各種警察取締法規”。或許這是比較能夠體現警察法特性的地方？

第三，對警察組織法都給予了足夠的關注。

第四，更為重要的，是在行政法的基礎上發生了一定的、必要的移動與延展，出現了一種與其他學科的適當、有機的融合傾向。英國不存在行政法的總論與各論之說，在警察法的研究上很自然的是采取了實用主義的態度，圍繞警察權進行總括的研究，而且，警察權多是在刑事訴訟法上規定的，在效果上也就必然呈現我們所說的多學科的整合。既便在有普通行政法與部門行政法之分的德國、日本和我國臺灣地區，警察法的著述中也會出現上述移動，比如，在李震山教授的《警察法論》中專門論述了“警察協助檢察官偵查犯罪之任務”，這實際上相當于我們大陸地區刑事偵查學研究的范疇。

所以，由警察行政法向警察法的整合不是不可能發生的，但是實施的路徑絕對不是說將行政法、刑事訴訟法等學科的簡單相加，我們的研究應該是針對警察法的實際問題（無論宏觀或者微觀），采取多維研究視角的自然整合。沿著這樣的進路，很可能會發生，用警察法取代警察行政法，而成為一個多學科交叉的邊緣性學科。

盡管歸納式的推理很可能會犯過于泛化的臆斷的錯誤，但是，我仍然覺得，部門行政法的深入研究，很可能會突破行政法研究的范疇，變成為對特殊行政法領域法律現象的多個法學學科視角的整合性、立體性研究。因此，部門行政法更進一步的發展，甚至很可能會出現一種多角度、多學科的融合，進而產生出一個獨立的邊緣性的學科。為什么呢？

首先，部門行政法的研究更加貼近實踐中發生的具體問題，要想對特定行政領域的一個法律現象或問題進行透徹、全面的研究，就必然會牽涉到多學科問題，比如，交通肇始問題，其中事故認定以及對機動車管理等涉及行政法問題，如果構成交通肇始罪，則變為刑法問題，而有關賠償問題又屬于民法調整的范圍，所以，立體地、多學科、多視角地去研究、分析更加有助于問題的全方位解決。如果仍然從單一學科的角度去研究，可能會顯得過分單薄、又不能真正解決問題。因此，在微觀層面上的實踐發展或許內在地就需求多學科、多視角的整合性研究，當然，是與要解決的具體問題有著內在關聯的學科之間的合作。

其次，因為特定行政領域的法現象已經非常微觀、具體，進行整合性的研究，這在單一領域內、在具體問題上做起來也相對比較容易一些。

三、當前部門行政法研究中容易出現的兩個偏向

從現有警察法的著述文獻分析，我們發現，主要存在著以下兩種研究傾向與趣味：

一是對行政法的簡單翻版。無論在研究體例與結構上，還是研究內容上基本上與行政法學雷同，只是將“行政機關”更改為“公安機關”，或者在很多普通制度之前增加“公安”兩字，比如“公安行政訴訟”、“公安行政復議”。在局部領域增加了一些警察法特有的一些制度。但是，這樣的研究實際上使部門行政法的價值大打折扣，使后者似乎可有可無。

二是與治安管理學趨于雷同，而多少有些混淆不清的感覺。德國學者Scholler和schloer曾寫下一段很耐人尋味的文字：“警察法與警察學屬特別行政法學，其在學術研究上，與地方法（Konmmunalrecht）同為行政法理論與實務之核心。”閱后很可能讓人起疑的是：“警察學”能算是特別行政法學的研究范疇嗎？在我看來，這恐怕不是筆誤，也不是“信手拈來”的隨手之筆，的的確確是因為部門行政法與部門管理學之間的關系實在太密切了。但是，我們仍然要努力區分兩個學科不同的研究對象、范疇與角度，進而在研究結構與內容上有所側重、有所區別。在學科發展的初期，兩者可能很難有比較清晰的劃分，這種狀況實際上也反映了兩個學科同樣的不成熟。

出現上述問題（尤其是在學科發展的起步階段）其實不奇怪。部門行政法本來就是游離在部門行政管理學與行政法學之間的東西，其中把握、拿捏的分寸，以及研究范疇和角度的選定實際上也反映了這門學科發展的成熟度。

四、部門行政法緣何難以研究？

可以說，迄今為止，對部門行政法的研究都是不夠深入、不夠成功的。如前所述，迄今我們還沒有見到一本相對成熟、實而不空且較為別致的有關具體行政領域的部門行政法學著作。那么，何以造成這樣的狀況？

第一，對部門行政法的研究，必須要有部門行政管理的背景知識，必須對部門行政管理中存在的主要問題、現實對策以及發展改革趨勢，還有西方國家相應的法律制度和管理模式有一個比較透徹的了解和把握。比如，要是不了解警務改革的現狀和發展趨勢，就無法很好地理解和把握警察權、警察任務和目的；不了解安全技術防范的基本管理模式、技術進路、技術標準以及法制建設等，就不可能對安全技術防范法有一個完整的把握。因此，部門行政法研究之難，首先在于必須實現一種質的轉變，由純粹法學研究范疇向管理學、法學等多種學科有機交融之中突出法律問題的處理路徑的轉變。而這對于只注重、或者過分關注行政法一般原理和問題、缺少特定行政領域管理知識的學者來說，是比較困難的。

第二，在具體研究之中，可能會遇到部門行政法與部門行政管理學之間如何劃定各自的研究范疇與角度的問題。因為在法治社會中，如何行政管理無疑都必須依法進行。而且從現有的研究狀況看，也的確存在著混淆不清、盤根錯節的情況。這也是部門行政法與部門行政管理之間普遍存在的一個比較棘手的問題。比如，我們在探討安全防范法教材建設的過程中，有的學者不無擔憂，“安全技術防范管理也都涉及到這些內容，以后這門課還怎么講？”但是，在這方面，很有力的學科示范是行政法與行政管理學，兩者無論在學科結構還是研究內容和方法上都非常不同，顯現了不同學科研究與關注的范疇與問題的不同，以及學科之間的魅力。我們大體上可以這么說，行政管理學關注的是行政效率、成本與效益之間的關系，行政法學關注的是對行政權力的控制與規范問題。

第三，對結構體例的摸索，是頗具開創性的挑戰的。很有意思的是，在普通法國家的文獻之中，專門以警察法（policelaw）為書名的研究著作是很少的，我只檢索到一本，即ButterworthPoliceLaw。德國和日本的文獻中，有一些這方面的著作，但是，因為語言的問題，借鑒的程度非常有限。因此，直接借助國外研究資源的可能性就不是很大。況且我們更加關注的是中國（大陸地區）警察法所面臨的實際問題。開拓性，必然意味著艱巨性。

第四，行政法的不穩定性根源于其調整的行政關系的增繁多涉、變化萬千，隨著由共性問題向個性問題、抽象問題到具體問題的延展，這種現象也必然會越發明顯。尤其是我們還正處在社會轉型期，經濟體制和行政管理模式都在不斷發展與變動之中，在很多行政領域、行政關系和行政方法上還沒有基本定型，所有這些都決定了部門行政法研究肯定具有很大的難度。

第五，由于目前行政資訊還不夠公開、透明，研究者一般不太容易獲得這些行政領域的有關案例、數據以及實踐問題，甚至是關于改革措施和實施經驗等材料，這也會制約對部門行政法的研究參與程度。盡管這種現象在整個行政法的研究中都或多或少地存在，但是，在總則問題的研究上，研究者可以做到“東方不亮、西方亮”，采取多種途徑去收集實證材料。而在特定行政領域的研究中，這種選擇自由相對就極其狹窄。“巧婦尚且難為無米之炊”，缺乏材料的研究更是難以為繼！

第六，如前所述，在部門行政法之下還可能形成若干個自我完結的小群體，與部門行政法之間又構成了類似于總論和分論、一般與特殊的關系，那么，怎么在體例結構、研究范疇和具體內容上處理這些關系呢？這就像“法律上的箭豬”（legalporcupine,借用deSmith的話），十分棘手。

五、努力體現特性的研究進路

部門行政法是否成熟，很大程度上取決于其結構體例與研究內容是否具有強烈的特色，是否足以“自立門戶”。當然，這可能只是形式判斷標準，實質標準無疑應當是能夠貼切地、能動地反映部門行政領域的發展，能夠“與時俱進”。

對部門行政法的研究過程，實際上就是對其特性的探索、挖掘與拓展的學術努力，是努力勾畫、表現與張揚其個性的過程。唯有如此，部門行政法才能夠盡力與普通行政法拉開距離，在若即若離之中實現自我的價值。

那么，警察法呢？經過多年的學術努力與冥思苦想，在我的腦海里逐漸形成了一個對警察法體例結構的初步設想：

上述體例盡管還很不完善、不很成熟，但似乎已經與普通行政法有了很大的距離，似乎也有了那么一點警察法所應有的韻味，在這個意義上，我們可以說它是“警察法化”了。這樣的研究仍然是側重行政法的研究范疇，不同于英國警察法ButterworthPoliceLaw以警察權限以及日常處理的法律事務為主線的體例結構。但是，在特定領域的警察法問題、警察權等問題的研究上，肯定會出現一定的移動與延展。

我寄希望于特定領域的警察法問題的研究上，能夠實現向多學科融合的真正意義上的警察法學過渡與飛躍。這是充滿青春力量、生機勃勃的一躍，但同時也是充滿艱辛、步履蹣跚的行進。我們怎么去處理內容紛繁、姿態萬千的具體領域規范呢？應該用什么樣的條理與線索來梳理這些龐雜的內容和問題呢？在研究中怎么去有機地融合而不使人們感到拼湊或生硬？一談到具體的微觀問題，就會讓我們再一次感到部門行政法的研究就好像“還是開春后河面上的薄水”（劉震云語）。

六、簡短的結語

可以預計，在未來的若干年中，部門行政法勢必會成為強烈吸引行政法學者的新的理論增長點。然而，其與部門行政管理之間的內在親和性，以及后者的高度技術性與專業性，還有迄今為止仍然存在的資訊不夠透明，又很可能會使得行政法學者多少有些“望而卻步”。

我的上述研究不是想為那些與某些部委有著天然聯系、因而似乎有著得天獨厚的研究條件的學者謀求“獨占”或者“自治領地”，而是意在提醒我們更加關注部門行政法研究中的特殊環境、因素與個性，是為了更好地打破“壟斷”、跨越“溝壑”而吹響的進軍號角。我們可以滿懷希望地說，經過我們大家的共同努力，我們肯定會“迎來又一個春天”。

【注釋】

[①]張正釗、李元起主編：《部門行政法研究》，中國人民大學出版社2000年版，第33頁。

[②]張正釗、李元起主編：《部門行政法研究》，中國人民大學出版社2000年版，第33－34頁。

[③]一個例子就是《道路交通安全法》第73條對事故認定的立法變革是否妥當，能否就此擺脫法院的司法審查，是很值得懷疑的。其中的問題及其批判，參見余凌云：《對<道路交通安全法>第73條的評論與落實》，載《道路交通管理》2004年第6期。

[④]可以說，德國的公法（publiclaw）發展濫殤于警察法（policelaw）的研究。從十七世紀開始，德國出版了許多關于警察法的書籍，警察法的研究就代表了當時的公法學研究，警察法與公法成為同義詞。只是在后來的警察權的進一步分解、行政學的興起以及行政法學的逐步形成過程中，才出現了行政學與行政法學之間的學科劃分，以及行政法學中的總論與分論之說。參見陳新民：《德國公法學基礎理論》（上冊），山東人民出版社2001年版，第118頁以下。

[⑤]比如，在一些很權威的行政法教科書中，像AdministrativeLaw（byH.W.R.Wade&C.F.Forsyth,ClarendonPress,1994)、AdministrativeLaw（byP.P.Craig,Sweet&Maxwell,2003）、AnIntroductiontoAdministrativeLaw（byPeterCane,Oxford.ClarendonPress,1996）、AdministrativeLaw:LegalChallengestoOfficialAction（byCarlEmery,London.Sweet&Maxwell,1999），都沒有出現類似的概念。韋德和福賽在《行政法》第二部分“行政機關與職能”（authoritiesandfunctions）中設一章談了警察問題，但也是從組織機構意義上的介紹。Cf.H.W.R.Wade&C.F.Forsyth,op.Cit.,pp.148-160；斯特勞斯在《美國行政法導論》中是在行政法的范圍上介紹了部門法律問題，包括經濟規制（economicregulation）、健康與安全規制（healthandsafetyregulation）、土地（lands）、移民、驅逐（immigration,deportation）、稅收（taxesandexcises）等。Cf.PeterL.Strauss,AnIntroductiontoAdministrativeJusticeintheUnitedStates,CarolinaAcademicPress,1989,pp.103-133.

[⑥]目前專門從宏觀層面對部門行政法進行總體研究的著述主要有兩部：一個是張正釗、李元起主編的《部門行政法研究》（中國人民大學出版社2000年版）；另一個是楊解君、孟紅主編的《特別行政法問題研究》（北京大學出版社2005年版）。兩本書對部門行政法如何劃分在認識上和方法上都有很大的不同。

[⑦]參見，孟鴻志對以行政法典為劃分標準的批判。孟鴻志：《論部門行政法的規范和調整對象》，載《中國法學》2001年第5期。在我看來，按照行政權的運行流程或者行政法教科書各個組成部分梳理出來的諸如行政組織法、行政編制法、公務員法、行政監察法、行政復議法等等，不能算是部門行政法。行政法專題的研究不等于部門行政法，行政法教學課程的設置也不能成為部門行政法的劃分依據。

[⑧]辛格（MahendraP.Singh）指出：“特別行政法已多少法典化了，而且是由那些與每個個別的行為相聯的法律來調整。從某種程度上說，如果這些法律沒有特別的、相反的規定，那么普通行政法也同樣能夠適用于這些行為。”Cf.MahendraP.Singh,GermanAdministrativeLaw:inCommonLawPerspective,Springer-VerlagBerlinHeidelberg,1985,p.2.

[⑨]陳新民：《德國公法學基礎理論》（上冊），山東人民出版社2001年版，第123頁。

[⑩]宋華琳、邵蓉：《部門行政法研究初探》，載《浙江省政法干部管理學院學報》2000年第2期。

[11]【德】平特納：《德國普通行政法》，朱林譯，中國政法大學出版社1999年版，第3－4頁。我國臺灣學者陳敏也認為：“通常各種特別行政法之領域，皆有為數頗多之成文法典作周密之規范。在法學討論上，亦成為獨立之學科。”參見陳敏：《行政法總論》，三民書局1998年版，第28頁。但是，在我看來，后一種表述似乎過于粗糙，到底是指微觀層面的，還是指一個部門行政法？似乎不很清晰。

[12]關于其中各章節的詳細內容，可以參見余凌云、靳秀鳳、李明甫、李彤主編：《安全技術防范報警服務業立法研究》，中國人民公安大學出版社2005年版，第1－172頁。

[13]【德】HeinrichScholler：《西德警察與秩序法原理》，李震山譯，登文書局1986年版，第125頁以下

[14]邱華君：《警察法》，千華出版公司1997年版，第8頁。

[15]這也是現在很多警察法著述容易犯的通病，也自然成為學者否定警察法為一門學科的詬病之所在。

篇（2）

1.財政投資

(1)地方政府財政投資

西部地區由于經濟發展長期落后，地方政府的財政收支狀況十分拮據，致使不可能有更多的資金用于投資。西部省區的財政收入和財政性基本建設投資僅為東部省區的30%左右。

(2)中央政府的直接投資及轉移支付投資

國家在非均衡發展戰略及向東部傾斜的投資政策影響下，對西部投資很少。20世紀80年代到90年代，全國基本建設投資總額中，投放在東部地區的，大約為西部地區的3倍左右。20世紀90年代以后，在開發浦東的重大決策下，中央政府投資更多地流向長江流域，尤其是浦東。而西部地區的落后狀況始終未能得到改善。

2.企業投資

由于西部地區在資金利潤率方面大大落后于東部地區，西部地區企業在規模、實力、融資能力等方面均落后于東部企業，投資實力也有明顯差距，因而造成了西部地區資本供給的不足。表現在東部省區金融機構貸款余額、東部地區上市公司數量和公司上市籌集資金數量等方面都要大大高于西部地區。

3.外商投資

相對于東部地區，西部地區的對外開放步伐一直較為緩慢。一方面因為國家在東部給予外資眾多優惠政策，另一方面由于西部地區投資環境差，吸引外資能力差，對外資缺乏吸引力，利用外資規模更是無法和東部地區相比。

（二）東西部差距越來越大

1.西部地區的基礎設施建設落后

西部地區基礎設施建設相對落后，主要表現在：通信設施，如長話業務、電話機擁有量、本地電話用戶數量和互聯網用戶數量等方面低于全國平均水平，與東部地區的差距就更為明顯，構成西部地區經濟發展的瓶頸；交通設施的密度稀、通達深度差，公路網等級低。西部地區鐵路、公路和郵電線路的密度均低于全國平均水平，更無法和東部地區相比。

由于西部地區經濟發展水平和現代化進程落后，缺乏改善基礎設施的條件和能力，致使西部地區基礎設施網絡骨架尚未形成，呈現一種內部封閉的狀態。而基礎設施的落后狀況又進一步制約了西部地區經濟的快速發展和現代化進程。

2.市場發育水平較低

中國在向社會主義市場經濟體制邁進的過程中，走的是一條“漸進式”的道路。在這個過程中，一方面，原有的計劃經濟調控手段逐步減弱，但仍起作用；另一方面，市場配置資源的功能不斷增強，但尚不完善。在這樣的情況下，一方面，國家對西部投資不足；另一方面，隨著市場化改革的推進，各種要素開始打破地域、行業和企業界限，遵循市場經濟規律向著回報率高的東部地區流動，造成西部地區市場發育水平也要落后于東部地區。西部地區在發展鄉鎮企業和其他民間經濟，以及發展“三資”企業等方面，與東部存在著較大差距，這也是造成西部發展較為緩慢的重要因素。

3.產業升級緩慢

西部地區落后總體上表現為工業化進程緩慢。建設在西部的工業，多是重型和傳統機械工業，這些產業與當地經濟沒有什么內在聯系，對周圍地區經濟的發展，沒有多少帶動作用。西部地區工業雖有所發展，但實際上效益很低。再加上我國基礎產品價格改革的滯后，在價格體系尚未理順的情況下，西部地區低價供應資源性原材料和能源、礦產品，而高價購進東部地區的加工業產品和生活消費品，形成了東部地區和西部地區的不等價交換。在這樣的情況下，由于資源條件與工業基礎的不同，東部沿海地區相對于西部地區產業結構偏于輕型。西部地區原材料與采掘工業所占比重較大，而東部地區加工工業的比重相對較大。這在很大程度上使得東西部地區在產業結構方面的差距越來越大。

4.科技創新能力不足

科技創新能力不足主要表現在科技經費投入不足、科技成果較少、高新技術產業比重小、企業技術創新能力較弱等方面，導致科技進步對地區產業結構升級和經濟增長的促進作用不明顯。其主要原因在于資金投入的不足。

從科技成果看，西部省區每萬名科技人員發表科技論文數量和每百人口發明專利批準數量低于全國平均水平。西部地區所取得的科技成果數量大大少于東部地區。科技成果的實際應用所產生的經濟效益也遠低于東部地區。

從高新技術產業發展狀況看，西部省區高新技術產品出口額占出口產品總額的比重和高新技術產品銷售收入占全部產品銷售收入的比重，均低于全國平均水平。

在企業技術創新能力方面，西部地區的國有企事業單位專業技術人員數量、國有企事業單位技術市場成交量均遠遠落后于東部地區。

以上論述，充分反映出由于資金投入的不足，造成了西部地區基礎設施建設落后、市場發育水平較低、產業化進程緩慢、科技創新能力不足等問題。由此形成了東西部之間越來越大的差距。投融資問題是制約西部地區經濟發展的關鍵因素，在西部地區投融資問題中需要研究解決的重要問題之一便是利用外資問題。

二、西部地區投融資中利用外資存在的問題

西部地區利用外資在以下幾個方面同東部地區存在一定差距：

1.實際利用外資數量大大低于東部

上世紀末和本世紀初的幾年，我國實際利用外資總額中將近90%集中在東部沿海地區。西部地區實際利用外資數量大大低于東部地區。

2.外資所占比重較低

東部各省區在國有投資遠遠高于西部地區的同時，外商投資占本地區總投資的比例也大大高于西部地區。

外商投資企業提供的工業總產值占全部工業總產值的比重，東部地區也要大大高于西部地區。全國外商投資企業工業總產值的絕大部分分布在東部，只有很小一部分分布在西部。

3.直接利用外資比例低

在我國直接利用的外資中，東部地區所占比重在70%左右，西部僅為30%左右。

由于直接利用外資項目較少，帶來的影響是：一方面，可能為西部地區在技術、管理、產品、機制、產業建設等方面所帶來的積極效應和收益必然少于東部地區。另一方面，相對較多的間接利用外資的方式，在對西部地區經濟的發展起到一定積極作用的同時，也帶來一些負面效應。特別是改革開放以來我國不斷對匯率制度進行調整，西部地區的許多項目因此而背上了沉重的包袱。

4.利用外資的質量不高

東部地區在利用外資中，引進大項目、高科技、新興產業項目已成為發展趨勢。這些項目多為技術先進、規模較大的工業項目，如汽車、通訊、精細化工、生物工程以及金融、貿易和信息服務等項目。而起步較晚、尚處于利用外資初期的西部地區，由于受到投資環境等諸多方面不利因素的影響，在吸引大項目、消化國際先進技術、模仿能力和創新能力等方面均大大落后于東部地區。引進項目以勞動密集型、傳統產品、小項目居多，跨國公司大項目進入西部很少。利用外資的質量比起西部地區，存在很大差距。

三、西部地區利用外資問題的解決

西部地區在吸收外資方面有著許多優勢，如資源豐富、市場潛力大、勞動人口多、生產要素等綜合成本低等；在農業、礦產資源開發、原材料、旅游業和勞動密集型工業等領域存在著很好的投資機會。

中國加入WTO以后，將會陸續擴大外商在中西部地區的投資準入領域，包括放寬外商對基礎設施等項目持股比例的限制，進行服務貿易領域的利用外資試點，鼓勵以多種形式盤活國有大型企業等。按照國際法則，要給外商以國民待遇；要修改和制定一系列法規，與國際接軌。這將會進一步擴大外商投資領域，為外商投資創造更加有利的環境。

1.改革投資環境

從國際資本市場的發展變化來看，資本在全球的流動速度加快，大量資金需要尋找新的投資場所。就國內來看，近幾年，我國堅持實行擴大內需的基本政策，實行積極的財政政策和穩健的貨幣政策，國民經濟保持了持續快速增長的態勢。中國是一個巨大的不可多得的市場，有著巨大的市場需求潛力。近幾年發達國家在經濟整體發展上的不景氣，為中國擴大利用外資提供了機遇。

就東部地區而言，由于勞動力成本的不斷上升，便得其以勞動密集型為特征的初加工產業的競爭優勢已逐步減弱。然而西部地區由于擁有大量的廉價勞動力和相對較大的潛在市場，可以成為對國外投資者具有巨大吸引力的地區。

西部地區擁有豐富的礦產資源、市場潛力巨大；國家為西部開發提供了寬松的政策環境。西部各省區一定要抓住機遇，采取更加有利的措施，積極改善包括交通、水利、能源、電力、通訊等基礎設施在內的投資環境，爭取在盡可能短的時間內使基礎設施建設和生態環境建設取得突破性的進展。隨著投資環境的逐步改善，將會有更多的外資被吸引到西部地區來。

借鑒東部沿海經濟特區發展的經驗，對西部而言，雖然今后一段時間內國家有可能對外資西進采取鼓勵性的優惠政策，但從長遠來看，西部地區不能過多地依靠國家政策的傾斜和優惠，不能過多地從減少稅收的角度考慮吸引外資，而應注意自身機制的調整和改造，在改善投資環境的基礎上，建立起市場配置資源機制，吸引外資投向優勢產業和區域，從體制和經濟發展上逐步縮小與東部沿海地區的差距。

2.擴大利用外資的領域，拓寬利用外資的渠道，放寬利用外資的條件

按照國家規定，外商投資西部地區農業、林業、水利、交通、能源、市政公用、環保等基礎產業或基礎設施建設，礦產、旅游等資源開發，建立技術研究開發中心，享受外商投資鼓勵類產業的各項優惠政策。

擴大西部地區服務貿易領域對外開放，對一些尚未全面開放的領域，可選擇西部地區先行試點。將外商對銀行、商業零售企業投資的試點擴大到西部地區中心城市（直轄市、省會城市和自治區首府城市）。將中外合資外貿公司的試點擴大到西部地區中心城市，并在中外雙方的資格條件上比東部地區適當放寬。

制定適用于西部地區的外商投資企業境內外上市，內資企業通過轉讓經營權、出讓股權、兼并重組等方式吸引外商投資，以中外合資產業投資基金、風險投資基金方式吸引外商投資等管理辦法。

用好國際金融組織和外國政府優惠貸款，用于西部地區教育、衛生、扶貧、生態環境保護等領域。積極爭取國際多邊、雙邊贈款，優先安排西部地區項目。

對外商投資西部地區基礎設施和優勢產業項目，視不同行業適當放寬對外商投資的股比限制。外資企業和中外合資合作企業向西部地區再投資，被投資企業注冊資本中外資比例在25%以上的，享受外商投資企業待遇。

對外商投資西部地區基礎設施和優勢產業項目，適當放寬國內銀行提供固定資產投產人民幣貸款的比例。允許外商投資項目開展包括人民幣在內的項目融資。

加大對西部外商投資項目在國內融資方面支持的力度。國外優惠貸款新簽約項目中，中西部地區所占比重爭取保持在70%以上，并適當提高優惠貸款占項目總投資比重。

對西部地區優勢產業及出口創匯項目引進國外先進技術和設備，國家在國外商業貸款指標安排上給予支持。

3.探索利用外資的新方式

(1)投資基金和證券投資

積極采用投資基金和證券投資方式，更好地利用國外的中長期投資。近幾年我國吸收外商投資中，直接投資占了絕大部分，而加工裝配、發行股票方式利用外資只占卉小一部分。因此，通過證券市場吸引外資的潛力很大。同時，還應積極探索以中外合資產業投資基金、風險投資基金方式引入外資，鼓勵合資企業到西部再投資。

(2)“外資并購國企”的方式

推廣、借鑒遼寧在石化、冶金、電子、機械等行業鼓勵世界500強跨國公司承包和租賃大中型國有企業，鼓勵國有企業轉讓產權和股權，變為外國獨資企業或中外合資企業的經驗，制定外商以收購、并購方式參與大中型國有企業改組、改造的鼓勵政策，促進大中型國有企業引進外資，進行資產存量的優化調整。

結合西部地區國有經濟的戰略性調整，抓緊研究跨國公司并購國有企業的政策措施；鼓勵跨國公司參與國有企業改革和資產重組，支持西部地區屬于國家鼓勵和允許類產業的企業通過轉讓經營權出讓股權、兼并重組等方式吸引外資。這對于改善部分國有企業的經營窘境和資金饑渴，提高整個國有經濟的活力，必將大有益處。

(3)BOT項目融資

BOT即“建設—經營—轉讓”，是基礎設施投資、建設和經營的一種方式。是在近二十年中得到許多國家實踐驗證的市場經濟體制中民間投資參與基礎設施投資的成熟模式。合理運用這種模式有利于我國民間資本參與基礎設施的建設和經營。

BOT方式的運用，打破了大型基礎設施投資由國家包下來或中外合資的模式，創造了以少量的國家資本引導國內民間資金投入基礎設施建設的經驗。既可以緩解政府建設資金的不足，又能起到引導集體、個人投資方向的作用，從而可以為西部開發建設籌集更多的資金。

發達國家的BOT項目建設中有兩點經驗給我們以啟示。其一是大力采用國內融資方式，這樣可以回避政府風險和匯率風險。其二是政府承擔的風險越來越小。上述兩點的實現有賴于市場機制的建立和經濟法規的健全。這說明了深化經濟體制改革和加強相關法制建設對于更好地推廣BOT方式的重要性。

(4)TOT融資

篇（3）

（一）內部牽制階段。一般認為，20世紀40年代以前是內部牽制階段。內部控制思想的萌芽早在五千多年前就出現了。蘇美爾文化的史料記載中會計賬簿數字邊的標記、古埃及古物入倉時的職務分離、我國周朝留下的記錄——“一毫財賦之出入，數人之耳目通焉”等，均反映了內部牽制的基本原理，即以賬目間的相互核對為主要內容并實施崗位分離。內部牽制理論建立在兩個基本假設之上：兩個或兩個以上的人或部門無意識地犯同樣錯誤的可能性很小；兩個或兩個以上的人或部門有意識地串通舞弊的可能性大大低于單獨一個人或部門舞弊的可能性。美國著名審計學家蒙哥馬利1912年所著的《審計——理論與實踐》一書中已明確表述過這種思想，這種思想在早期被認為是確保所有賬目正確無誤的一種理想控制方法。

（二）內部控制制度階段。20世紀40年代到20世紀70年代，在內部牽制思想的基礎上逐漸產生了內部控制概念。1949年美國注冊會計師協會（AICPA）所屬的審計程序委員會發表了一份題為《內部控制：系統協調的要素及其對管理部門和獨立公共會計師的重要性》的特別報告，首次正式提出了內部控制的定義：“內部控制包括組織的計劃和企業為了保護資產，檢查會計數據的準確性和可靠性，提高經營效率，以及促使遵循既定的管理方針等所采用的所有方法和措施”。這一概念突破了與財務會計部門直接有關的控制局限，使內部控制擴大到企業內部各個領域。內部控制的內容也發生了變化，從內部牽制時期的賬戶核對和職務分離逐步演變為由組織機構、崗位職責、人員條件、業務處理程序、檢查標準和內部審計等要素構成的較為嚴密的內部控制系統。

1958年，出于審計人員測試與財務報表有關的內部控制的需要，審計程序委員會又將內部控制分為內部會計控制和內部管理控制。前者是指與財產安全和會計記錄的準確性、可靠性有直接聯系的方法和程序；后者主要是與貫徹管理方針和提高經營效率有關的方法和程序。將內部控制一分為二使得審計人員在研究和評價企業內部控制制度的基礎上來確定實質性測試的范圍和方式成為可能。由此內部控制進入“制度二分法”階段。

（三）內部控制結構階段。20世紀70年代以后，內部控制的理論研究又有了新的發展，研究重點逐步從一般涵義向具體內容深化。在實踐中審計人員發現很難確切區分內部會計控制和內部管理控制，而且后者對前者其實有很大影響，無法在審計時完全忽略。于是，1988年5月AICPA了第55號審計準則公告《財務報表審計中內部控制結構的考慮》，以“內部控制結構”的概念取代了“內部控制制度”。該公告認為：“企業內部控制結構包括為提供取得企業特定目標的合理保證而建立的各種政策和程序”，并指出內部控制結構包括三個組成要素：控制環境，會計制度和控制程序。從而，內部控制從“制度二分法”步入“結構分析法”階段，這是內部控制發展史上的一次重要改變。

（四）內部控制整體框架階段。1992年9月，由美國注冊會計師協會、美國會計學會（AAA）、國際內部審計師協會（IIA）、財務經理協會（FEI）以及管理會計師協會（IMA）共同組成的COSO委員會了指導內部控制實踐的綱領性文件COSO研究報告：《內部控制——整體框架》（IC-IF），并于1994年作了修改。該報告重新定義了內部控制：“內部控制是受董事會、管理當局和其他職員影響，為企業經營活動的效率和效果、財務報告的可靠性，相關法律法規的遵循性等目標的實現提供合理保證的過程。”內部控制整體框架由控制環境、風險評估、控制活動、信息與溝通、監控等五個要素組成。同以往的內部控制理論及研究成果相比，COSO報告提出了許多有價值的新觀點，闡述了內部控制的各個組成部分，客觀地指出了內部控制的局限性，而且明確了不同人員在內部控制中的角色和責任。

二、企業風險管理框架

自COSO報告以來，內部控制框架已經被世界上許多企業所采用，但理論界和實務界紛紛對該框架提出改進建議，認為其對風險強調不夠，使得內部控制無法與企業風險管理相結合（朱榮恩、賀欣，2003）。因此2004年9月，COSO委員會在1992年的COSO報告的基礎上，結合《薩班斯——奧克斯利法案》在報告方面的要求，頒布了《企業風險管理整體框架》的報告（ERM）。該報告把企業風險管理定義為：“企業風險管理是一個受企業的董事會、管理當局和其他職員影響，應用于戰略制定并貫穿于整個企業，用于識別可能影響企業的潛在事項并在企業的風險偏好內管理風險，為企業目標的實現提供合理保證的過程”。企業風險管理由內部環境、目標設定、事項識別、風險評估、風險反應、控制活動、信息與溝通、監控等八個相互關聯的要素組成。企業風險管理的信息流程如下圖所示：

圖在文尾！

企業風險管理的信息流程

該流程并不代表風險管理的組織流程，但可以從信息流的角度透視企業的風險管理流程。企業風險管理的信息流程描述如下：由董事會的風險管理委員會確定內部環境中的風險管理文化和風險偏好；董事會與經理層設定包括戰略目標及其他相關目標在內的目標體系，在設定目標時，要考慮企業的風險容忍度、風險偏好以及事項識別環節所確定的機會；確定了目標，企業就要考慮其所面臨的內部因素和外部因素，并識別相關可能帶來潛在不利影響的事項（風險）；在風險評估部分評價風險損失額和風險發生概率，同時考慮剩余風險；采用組合風險觀和其他具體的應對措施來應對風險；在控制活動環節繼續落實有助于風險反應的政策和措施，并報告結果。然后，從控制活動環節返回到事項識別環節，重復事項識別、風險評估、風險反應、控制活動這個流程；監控則對上述所有環節的效率和效果進行監督和控制。

企業風險管理整體框架與內部控制整體框架相比，有以下幾種變化：第一，目標的拓展。由IC-IF的三個目標——經營、財務報告和遵循性,擴大到ERM的四個目標——戰略、經營、報告和遵循性，兩者中只有經營和遵循性這兩個目標的定義相同。IC-IF中的財務報告目標只與公開披露的財務報告的可靠性相關，而ERM中的報告目標的范圍有很大的擴展，包括企業所有對內和對外的報告，報告目標的范圍從僅僅關注財務信息擴展到同時關注非財務信息。此外，ERM還增加了戰略目標，不僅強調在整個企業范圍內識別和管理風險的重要性，還強調應針對企業目標的實現在企業戰略制定階段就考慮一系列備選方案的風險因素，從而使ERM的應用深入到了戰略制定層次。第二，要素的增加。ERM增加了目標設定，事項識別和風險反應這三個與風險密切相關的要素，遵循了“目標——風險——控制”的邏輯順序，充分體現了對風險的關注。第三，對原有要素內容的充實和豐富。在內部環境要素中，ERM更直接關注企業的風險文化與風險偏好。在風險評估要素中，傾向于更準確地進行風險評估，采用定性或定量的方法對事項發生的后果和可能性進行估計，并將風險與相關的目標聯系起來。在信息與溝通要素中，考慮了來自歷史、現在和將來潛在的事項和溝通方式，并要求與企業信息系統整合。此外，ERM還明確了控制活動的目的，指出控制是有助于確保管理層的風險反應措施得以執行的政策和程序。第四，提出了風險組合觀的概念，全面貫徹了風險理念。ERM要求管理者以風險組合的觀點看待風險，對相關的風險進行識別并采取措施使企業所承擔的風險保持在風險偏好的范圍內。因為對企業內部各個部門而言，其風險可能落在該部門的風險容忍度范圍內，但從企業總體來看，總風險則有可能超過企業總體的風險偏好范圍。

三、內部控制與風險管理日益融合

實行內部控制和風險管理都是為了維護投資者利益，實現企業目標。內部控制的起源較風險管理要早。最初的內部控制是隨著生產的大規模化和資本社會化產生的，是互相牽制的思想，通常采取賬目核對的方法，以確保財產安全和賬目正確。風險管理則是在新技術和市場條件下出現的，風險管理是內部控制概念的自然延伸。關于這點，可以從企業風險管理框架的變化中得到證明。框架最大的變化,就是將企業內部控制更名為企業風險管理,這一變化是有特殊意義的。事實上，幾乎所有的公司都有一大套管理制度，這些制度大到包括對外投資，小到包括差旅費報銷等，應有盡有。因此，董事會與管理層往往認為，這些制度的貫徹與執行就是內部控制的所有內容。其實，企業的管理資源是有限的，控制也是需要成本的，如果將企業主要精力放在所有細小的、或微不足道的控制上，往往會舍本求末。如有些企業在差旅費報銷的規定上長達數十頁，極其繁瑣，表面上控制得很好，但浪費了許多管理資源，還會忽視企業重大風險。所以，框架要求董事會與管理層將精力主要放在可能產生重大風險的環節上而不是放在所有細小環節上，將風險管理作為內部控制的最主要內容，這是一個革命性的變化。

四、結語

內部控制理論發展反映了內部控制實踐的發展。當今社會經濟環境日趨復雜，企業不可避免地會遇到各種風險，因此企業應建立風險管理機制，以防范和規避風險。而分析和辨認風險是有效內部控制的關鍵組成要素。從COSO的兩份重要報告中可以看出，不論是1992年的《內部控制——整體框架》，還是2004年的《企業風險管理——整體框架》，均把風險管理作為主要的內部控制要素，強調識別和管理風險的重要性，強調企業的風險管理應針對企業目標的實現并且在企業戰略制定階段就應該予以考慮。英國的特恩布爾報告擴大了內部控制的范圍，將內部控制與風險管理合為一體，認為兩者是近乎等同的概念。可見，內部控制和風險管理日益融合，風險導向已是內部控制的發展方向。

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參考文獻：

[1]《內部控制問題研究》課題組：《基于公司治理結構的內部控制有關問題研究》，《會計論壇》2005年第2期。

[2]金彧昉、李若山、徐明磊：《COSO報告下的內部控制新發展——從中航油事件看企業風險管理》，《會計研究》2005年第2期。

篇（4）

《論語.述而篇》說：“子曰：述而不作，信而好古，竊比于我老彭。”其中“述”是闡述、敘述的意思，“作”是進行新的創作之意，“述而不作”是指只闡述、敘述前人的理論、學說，而自己并不進行新的創作、提出新的見解的意思。新的創作不僅只是局限于文字上的，也指制度等方面的。《漢書.儒林傳》中說：“周道既衰，壞于幽厲，禮樂征伐自諸侯出，陵夷二百余年而孔子興，……究觀古今之篇籍，……于是敘《書》則斷《堯典》，稱《樂》則法《韶舞》，論《詩》則首《周南》。……皆因近圣之事，以立先王之教，故曰：‘述而不作，信而好古’。”在這里，班固把“述而不作”理解為只是敘述而不進行自己的創作。這種理解，從班固開始，延續至今。雖然，也有其他諸多的理解與解釋，但這一解釋一直占據主流。例如，皇侃在《論語集解義疏》中說：“述者，傳于舊章也；作者，新制作禮樂也”；朱熹在《論語集注》中說：“述，傳舊而已。作，則創始也。故作非圣人不能，而述則賢者可及。……孔子刪《詩》、《書》，定禮樂，贊《周易》，修《春秋》，皆傳先王之舊，而未嘗有所作也”；至現代楊伯峻《論語譯注》將“述而不作”譯作“闡述而不創作”。

“一句‘述而不作’，成為孔子一生治學特點的權威概括，也演化為某種扎實、不尚空言卻也帶有保守、無創新意向的學術風格”[1]，后來卻影響了中國文化幾千年。根據孔子的記述，殷朝時代就已經有了一位“好述古事”的老彭，孔子為什么要“述而不作”呢？我們根據歷史記載和《論語》中的相關言語，還是能有一個相當清晰的答案的。

先秦時期乃至后世，人們一向都不太重視立言，人們所關注的更多的是道德和事功，《左轉·襄公二十四年》記載穆叔與范宣子的一段對話，穆叔對范宣子說：“豹聞之：‘太上有立德，其次有立功，其次有立言。’”在“三不朽”中，“立言”只是沒有辦法的最后選擇，人們首先選擇的是要向古圣賢學習，以道德垂范后世。孔子也說過：“君子有三畏：畏天命，畏大人，畏圣人之言。小人不知天命而不畏也，狎大人，侮圣人之言。”為什么要畏圣人之言呢？就是因為圣人們的道德之高和事功之大，讓后代的人覺得他們的言語也是值得敬畏的。

孔子在不得志的時候廣招門徒，史書記載孔門弟子有三千多人，身通六藝者就有七十二人之多，那么孔子以什么來教弟子呢？孔子自己編撰教材來傳授弟子，他所編寫的《詩》、《書》、《禮》、《樂》和《春秋》，都不是自己的獨創，而是古已有之的，他只是根據當時的實際情況加以取舍而已。例如，《春秋》是他根據魯國的史書編寫的，《詩》本來有三千多首，經他刪定后存了三百零五篇。“古詩者三千余篇，至及孔子，去其重，取可施于禮義……三百五篇皆孔子弦歌之，以求合《韶》、《武》雅頌之音。”孔子作為一個博學多識的人，為什么自己不獨創呢？因為在他看來，先王之道已經很完備了，只要把先王的言論傳達出來就行了，只是當時世道混亂，“禮壞樂崩”，本來已有的先王之道被人們忘記了，因此他才會去重新整理先王的典籍來教授弟子，好傳述先王之道。孔子和子貢曾經有過一段對話，“子曰：‘予欲無言。’子貢曰：‘子如不言，則小子何述焉？’子曰：‘天何言哉？四時行焉，百物生焉，天何言哉？’。”孔子不想多說，只是為了教授弟子才去說那么多話。在孔子生前，他并沒有自己的專著，《論語》只是在他死后，他的弟子為其編撰的。

孔子不注重言還與他的教學思想有關。孔子教授弟子，希望弟子學成后對社會有所貢獻，他更多地是從修身即道德方面來教弟子。“子曰：‘弟子入則孝，出則悌，謹而信，泛愛眾，而親仁。行有余力，則以學文’。”在他看來，只要道德修好了，學不學文都無關緊要，只是在時間和精力允許的情況下才去學文。從他對學《詩》的態度就可以看出這一思想。“小子何莫學夫詩？詩，可以興，可以觀，可以群，可以怨。近之事父，遠之事君。多識于鳥獸草木之名。”學《詩》的目的是要為政治服務的，“興、觀、群、怨”也好，事君事父也好，都要比“多識于鳥獸草木之名”更重要。孔子還說過：“誦《詩》三百，授之以政，不達；使于四方，不能專對；雖多，亦奚以為？”更可以看出他“學以致用”的態度，如果一個人學那么多的詩而在現實生活中不能應用，學的再多，又有什么用呢！

孔子之后，相傳子夏傳經，曾子作《大學》，子思作《中庸》，都是來傳述先王和孔子的思想。孟子也是在和孔子一樣郁郁不得志的情況下，“退而與萬章之徒，序《詩》、《書》，道仲尼之意，作《孟子》七篇。”荀子在幾次的政治沉浮之后，晚年也是在蘭陵著書立說，他對為什么要學先王之言作了概述：“故書者政事之紀也；詩者中聲之所止也；禮者，法之大分，類之綱紀也，……禮之敬文也，樂之中和也，詩、書之博也，春秋之微也，在天地之間者畢矣。……禮、樂法而不說，詩書故而不切，春秋約而不速。方其人之習君子之說，則尊以遍矣，周于世矣！”先王之言已經無所不包，只要學得先王之言，就可以通行于天下。可以說荀子的思想與孔子的“述而不作”是一脈相承的。

但社會在進步，時代在發展，后世的情況與前代已經很不相同了，古先圣賢的言論似乎已經不能包羅一切了，怎么辦呢？于是后世的人們不斷地推出一部又一部的經典，從“十三經”的確立便可以看出古人的思路。孔子時代，并沒有自封為圣人，《論語》成書后也沒有很快成為經典，到了漢武帝“罷黜百家，獨尊儒術”的時候，才將《論語》連同《孝經》一起列為經典，才有“七經”說，唐代又發展為“九經”，宋代有“十二經”，將《孟子》列入經典后，便有了“十三經”之說。有了這些經典之后，歷代的儒生們便有了“述而不作”的條件和依據。他們只要去注釋經典即可，明明有自己的想法，一般也不敢任意去表達，只是在注釋的時候才闡發出自己的思想。注釋的方式也五花八門，先是前代人的注，可時間久了，前代人對經典的“注”后代人看不懂了，于是后代人便去再注釋前代人的“注”，這便是“疏”，經歷代人的努力，便有了“十三經注疏”。可以說，在幾千年的時間中，“我注六經”一直成為中國人著書的一個傳統，這也是由孔子的“述而不作”演變而來的。中國古代，經學的繁盛也與孔子的“述而不作”有關，既然儒家的祖師爺孔子都這么做了，后世的人還有誰敢不去照辦呢？只有那些離經叛道的人才轉向文學的創作，轉向詩詞歌賦和小說的寫作，那也是一種無奈之舉。

篇（5）

要圓滿地完成內部審計職責，客觀需要設有獨立的審計機構，擁有良好的組織環境，內部審計應向隸屬董事會和審計委員會的環境模式化方向發展。這種模式的主要特征是獨立性，內部審計負責人直接對高級管理層的董事長負責，并向董事長、董事會、內部審計委員會報告工作，其它各部門和個人不得干涉內審工作，內部審計部門的審計計劃是獨立的企業計劃，并由董事會批準實施，可以對企業各部門、有關人員進行審計；能夠直接與董事會交流信息；對審計意見，被審計者要在限期內予以落實并向審計部門反饋實施情況；內審部門負責人的任免，由董事會辦公會議確定。

二、內審職能價值化

內部審計主要是管理控制。未來的內審發展方向是風險導向型審計，以風險評估為主，主要是為組織貢獻附加價值。內市職能定位轉向價值化，也就是內審必須考慮組織的風險和內審的風險防范，降低成本，提高組織的經濟效益，使內審接近單位經營活動的價值鍵，不斷提供附加服務。

首先，職能價值化帶來一系列的審計理念。內部審計是適應公司治理、風險管理。內部控制之需要，正如國際內部審計師協會現任主席杰奎琳·瓦格娜指出：環境的變化給內部審計師帶來增加價值的機會最多的領域是風險管理和公司治理。至于風險導向審計就是要改變內部審計人員對于控制與風險的思考，使內部審計人員關心組織的目標和風險，使審計的重點前移到目前和未來的規劃，把目前的經營管理控制同計劃、策略和風險的評估結合起來，內部審計的工作重點也隨著轉向經濟效益審計和風險管理審計。

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質疑也好，支持也好，不同的利益期待或許注定會有不同的態度。但從法律視角進行審視還是十分有必要的，畢竟專項整治活動的內容是執法，前提是“有法必依，執法必嚴”。那我們不妨先來看看法律是如何規定的。

我國價格法第四十二條明確規定：“經營者違反明碼標價規定的，責令改正，沒收違法所得，可以并處5千元以下的罰款。”由此可以看出，對于違反明碼標價規定的經營行為，法律規定了三種后果，即：責令改正，沒收違法所得和罰款。責令改正是一種強制糾正，是讓不合法的經營狀態轉變或恢復到合法的經營狀態，這與“首次不罰”的目的一致。因此可以說，“首次不罰”制度中所采用的執法方式，法律上的依據只能是“責令改正”。但責令改正，沒收違法所得和罰款在這里不是選擇關系，而是并列關系，是針對違反明碼標價規定的一系列執法措施，除了罰款是“可以”，即這項處罰措施具有選擇性外，責令改正和沒收違法所得都沒有可商量的余地，必須執行。

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現如今對我國電力企業內部審計的重點工作中存在的差錯進行分析：經濟利益的內部審計；離任內部審計；事后內部審計。然而經濟利益內部審計與離任內部審計在審計當中都被認為是最重要的工作，在實際的經濟利益中，一旦出現問題，不能及時的處理，會導致電力企業內部審計的工作不能完全的發揮出來，然而由于年底或是比較特殊的日子，因時間比較短暫任務量多，審計人員會因為太注重速度而忽略了質量，使審計出現了差錯，從而造成的后果不堪設想。

(二)內部審計人員的專業水平不合格

現階段，企業內部審計人員的專業知識、技能水平都各不相同，一些人員缺乏相應的洞察力以及判斷力，對現代化的經濟管理知識也比較缺乏，這與內部審計人員高素質的標準相違背。同時，內部審計人才相對缺乏，對變化的審計環境不能很好的適應，也不能滿足經濟發展的需求，導致矛盾不斷的顯現。

二、針對發電企業內部審計中的不足給予的措施

(一)增加內部審計人員的自身專業素質

不斷對電力企業內部審計人員增加專業知識進而操作技術的培訓，從而完善電力企業的內部的相關管理制度，促使內部審計人員不斷提升自身的職業素質，從而在電力企業內部審計的管理中能夠發揮自身應有的價值。

(二)加強思想認識不斷提高審計水平

要全面實施電力企業內部審計的工作，在保證現代企業制度完善的同時，還要加強電力企業內部審計的管理制度，從而才能提高整體企業的經濟水平，也能滿足社會不斷發展的腳步。

(三)強化內部審計工作管理機構

電力企業要想完善與發展就必須要強化內部審計工作管理機構，以此對電力企業相關的計劃目標、方案等實施的情況進行有效的檢測，明確經濟責任的有效劃分，促使電力企業的資源優化配置以及經濟效益的不斷提高，因此，必須要強化對電力企業內部審計工作管理機制的不斷完善，對其時效性也要不斷的提高，確保整個內部審計過程的有效性。

(四)內部審計工作方法不斷更新

(1)微觀內部審計與宏觀內部審計進行有效的結合，也就是從宏觀與管理的根本目的著手進行內部審計項目的制定，同時，在內部審計多個項目后進行全面的分析與研究，將問題產生的原因有效的查出，針對性的提出合理化的解決對策，從而為企業經營決策提供有力基礎。(2)對于企業中的事前、事中、以及事后內部審計進行有效的結合，但要有側重點，事前審計工作中對投資決策與可行性等方面需要進行重點內部審計；事中內部審計中的項目管理需要進行重點審計；事后內部審計對項目的整體考核以及評價進行有效審計。

(五)不斷加強內部審計信息化技術

現如今發電企業內部審計都是以企業領導者為方向的，同時要體現出利益的信息需要。提高我國的發電企業內部審計的監督管理制度，制定好日常工作的順序，從而使內部審計工作達到最佳的利益。發電企業的財務管理信息化是一項非常復雜的工作，審計核算的精準性要求也是非常高的，要慎重選擇財務的計算網絡，稍有不慎就會出現一些差錯。

(六)按照國家法律規定進行內部審計

內部審計人員必須要按照我國相關的法律、法規進行審計，增強對發電企業合法權益的維護，對于存在一些違法亂紀的行為給予及時的處理，切實際的做到根據法律標準進行內部審計工作，根據法律標準對于內部審計工作中存在的問題進行有效的制止。

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案例2該案例發生在P縣國稅局。P縣國稅機關擬對一納稅人的違法行為實施罰款行政處罰，納稅人在聽證會上辨稱，一年前稅務機關曾對該違法行為指出過但未提出要罰款，一年后，稅務機關才決定對原違法行為實施較大數額的罰款。納稅人認為，稅務機關不能出爾反爾，應當講求誠信，對先前的不處罰行為要負一定責任。如果先前稅務機關給予處罰的話，納稅人不至于將較輕的違法行為“累積”為較嚴重的違法而受到較重的行政處罰。

通過分析上述案件，筆者發現，這兩起執法爭議案件稅務機關后來的處理都是有法可依的，因而排除了《國家賠償法》的適用。如果納稅人的申辯有充分證據支持，那么，稅務機關的合法行為在客觀上給相對人造成了財產損失，且該損失在現有稅收行政法律架構下，得不到合法有效救濟。由此，這兩起執法爭議案件引發出一個新的法律問題，即稅務行政補償問題。

一、稅務行政補償的概念和特征

（一）稅務行政補償的概念

基于稅務行政補償和行政補償在概念上的屬種關系，準確界定稅務行政補償的概念，就得以“行政補償”的概念為切入點。對于什么是“行政補償”？可謂仁者見仁。據筆者初步查證，行政補償在有關學術文獻中的解釋有：其一，行政補償是指“國家行政機關及其工作人員的合法行為使公民、法人或者其他組織的合法權益受到特別損失予以救濟”；其二，行政補償是指“國家行政機關合法行使行政權力致使沒有責任的特定人在物質上蒙受損失而予補償的給付行為”；其三，行政補償是指“行政主體的合法行為造成行政相對人財產上的損失,從而對其財產彌補損失的一種法律責任”；其四，行政補償是指“行政主體基于社會公共利益而非違法地實施行政行為造成相對人財產權益的損失,或者相對人為保護公共利益而遭受經濟上的損失,由國家(行政主體)或特定的受益人對該損失予以彌補的行為”；其五，行政補償指“行政主體依照法律、法規、政策和習慣填補因其履行職責、執行公務的合法行為給特定的公民、法人和其他組織的合法權益所造成的損失以及特定公民、組織為維護和增進國家和社會公共利益而使其自身受到的損失的一種救濟行為”。

綜上所述，筆者認為，學術界對于行政補償的表述大同小異，相同之處集中于以下三點:第一,行政補償針對行政機關合法執行公務的行為；第二，合法行為給當事人造成了損失；第三，該損失應當予以救濟。不同之處在于補償的范圍是限于財產損失還是擴大到合法權益。筆者認為，行政補償不應當僅限于財產損失，應當擴大到人身權、財產權、政治權和勞動權等所有合法權益。由于稅務工作性質所限，在合法前提下，稅務行政補償的范圍只能限于財產損失。基于上述思路，稅務行政補償是指“稅務行政主體為了實現國家利益、社會公共利益或者其他法定事由的需要，在稅務行政管理中作出的合法行政行為給公民、法人或者其他組織的財產權益造成了損失，由國家基于保障財產權和公平原則予以救濟的的具體行政行為”。

（二）稅務行政補償的特征

1．稅務行政補償的主體是國家，補償義務機關是稅務行政主體。

2．能夠引起行政補償發生的，必須是稅務行政主體及其工作人員依法履行職責，執行公務的行為。稅務行政賠償所針對的損害是稅務機關及其工作人員的違法行為，這是稅務行政補償與稅務行政賠償最主要的區別。

3．能夠引起稅務行政補償發生的，必須是基于國家利益、社會公共利益或者其他法定事由的需要，使得公民、法人或其他社會組織的財產權益遭受損失。這充分表明稅務行政補償作為公權益與私權益平衡機制的本質屬性。

4．稅務行政補償的范圍是公民、法人或其他社會組織的合法財產所遭受的損失。

二、實施稅務行政補償的意義

（一）保護人權，建設社會主義法治國家的需要

法治是與人權緊密聯系在一起的，法治國家的最重要特征之一是人權得到法律的切實保護。而人權最基本的內容是人的生存權，生存權最重要的體現和保障則是公民的人身權和財產權。在稅收征收法律關系中，稅務行政相對人的財產權不僅可能受到稅務機關違法行為的侵犯，而且也可能受到稅務機關合法行為的損害。如果稅務機關只對其違法行為造成的損害予以賠償，而不對其合法行為導致行政相對人的損失予以補償，那么對于人權的保障顯然是不完善的,也不符合建設法治國家的需要。

（二）是完善稅收行政立法，全面推進依法治稅的需要

人權保障是從相對人的私權益角度來講的，如果從稅務機關的角度來看，稅務行政補償制度的建立還是全面推進依法行政，建設法治機關的需要。我國目前的稅收行政補償制度的特點是面窄、量少，比較原則，缺乏操作性。此外，國務院《全面推進依法行政實施綱要》確定的依法行政的基本要求之一的“誠實守信”要求稅務機關必須建立健全稅務行政補償制度。

（三）促進市場經濟健康發展的需要

稅務機關在稅務行政管理過程中，為維護國家、社會公共利益，有時可能會損害特定相對人的利益，例如，撤銷已經生效的稅務行政許可，違反誠實守信原則變更作出的稅務處理決定等。對此，如果稅務機關事后不給予相對人以適當的補償，這等同于稅務機關強加給相對人以不平等的負擔，相對于其他市場主體而言，會置相對人于不平等的競爭地位，給其生產經營造成損失，從而妨礙市場經濟的健康發展。

（四）是促進對外開放和適應經濟全球化的需要

對外開放，吸引外資是發展我國經濟，推進我國現代化進程的必需。如果沒有穩定的稅務行政補償制度，外國投資者的合法權益在沒有合法補償的條件下隨時可能被稅務機關所侵犯，在這樣的稅收執法環境下，誰還愿意到我國來投資？由于我國已加入WTO，伴著我國全面參與經濟全球化的進程，建立和完善稅務行政補償制度已迫在眉睫。

（五）化解征納矛盾和保障社會穩定的需要

對于稅務機關合法的行為造成相對人經濟損失，相對人通常會主動向稅務機關請求補償，如果稅務機關不予補償或者補償不公平、不適當，相對人就會不斷上訪，影響社會穩定。由于我國目前還沒有行政補償方面較為統一、明確的法律規定，而涉稅補償單行法律法規和規章又未跟上，因此，在稅務行政執法領域會經常引發征納矛盾和糾紛，且從制度層面得不到合法有效解決。

三、稅務行政補償的理論依據和法律依據

（一）理論依據

1.特別犧牲說。該學說源于德國，19世紀末，德國學者提出了特別犧牲理論。該說認為，任何財產的行使都要受到一定內在的、社會的限制，只有當財產的征用或限制超出這些內在限制，就會產生補償問題。

2.公共負擔平等說。該學說由法國學者首先提出，認為在民主、法治社會里，人人享有平等的法律權利，同時人人亦應平等分擔社會負擔。如果個別或部分公民為社會承擔了特別的義務或受到了特別的損害，國家即應給予他（他們）特別的補償，以將個別或部分人因公共利益受到的損失轉由全體公民分擔。

3.結果責任說（或無過錯責任說）。該學說在日本較為流行，認為無論行政行為合法或違法，以及行為人有無故意過失，只要行政行為導致的損害為一般社會觀念所不允許，國家就必須承擔補償責任。即有損害必有補償，相對人只要合法權益遭損害就必然要補償。至于故意與否是針對行為人而言，與相對人無關。

4.危險責任說。該學說起源于法國。主張行政主體及其工作人員為了公共利益而使行政相對人權益處于某種危險狀態之中，就應當對相對人因此可能受到的損失予以補償。此學說借鑒于民事賠償理論。

以上主要學說都從一定的角度對國家為什么要進行行政補償作出了解釋。在稅務行政補償問題上，筆者贊同“公共負擔平等說”的觀點。理由是：第一，我國現行法律已對行政機關的執法行為作出了是否合法的劃分，如果按“結果責任說”的觀點不考慮行政行為的合法與違法，不符合我國立法現狀；第二，“危險責任說”強調的是使納稅人的權益處于“危險狀態”，而不考慮損失是否實際發生，對于什么是“危險狀態”，稅務機關與相對人會經常扯皮，這會攪亂我國目前正常的稅收征管秩序，影響征收效率，因而不符合我國目前的稅收行政執法現狀和水平；第三，“特強犧牲說”更多地適用于政府應緊時的行政征用或者對私人財產的限制，在稅務行政補償問題上不太可能涉及。第四，社會主義稅收“取之于民，用之于民”，導致相對人財產損失的合法稅務行政行為的受益者為全體公民，按照“誰受益、誰負擔”的原則，當國家發生稅務行政補償時理應由全體公民負擔，從而實現公共負擔平等分擔。

（二）法律依據

1．憲法依據。世界上絕大多數國家（尤其是西方國家）的憲法對私有財產權的保護大多經歷了從絕對保護到相對保護的演變過程，現代國家在肯定公民基本權利的存在及價值的同時，大多同時規定了對基本權利的限制。在2004年我國憲法修改中，加入了保護人權、保護公民合法的私有財產權的內容，而且直接規定了對私有財產征收和征用的補償。《中華人民共和國憲法》第13條規定：“公民的合法的私有財產不受侵犯。國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。”可見，憲法將政府行使公權力的范圍限定在合法的私有財產權不得受到侵犯內，由此精神出發，當合法的私有財產權受到稅務機關侵犯時，稅務機關理應予以法律救濟。

2．法律依據。目前，我國單行的稅收法律法規和規章并未對稅務行政補償問題作出明文規定，但從稅收執法的法律適用和依法行政指導角度出發，稅務行政補償制度的現行法律和政策依據主要有三：其一，《中華人民共和國行政許可法》第八條規定，“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可。行政許可所依據的法律、法規、規章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據的客觀情況發生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產損失的，行政機關應當依法給予補償”。該法第一次以法律的形式確立了行政機關的誠信原則，也就是我們常說的信賴利益保護原則。該原則表明如果行政機關因不誠信的行政許可行為給公民、法人或者其他組織造成財產損失的，應當依法負補償責任。這標志著信賴利益保護原則在我國法律中得到了首次確認，有利于構建誠信政府，樹立法律的信仰；其二，《國務院全面推進依法行政實施綱要》有關依法行政的基本要求中規定：“行政機關公布的信息應當全面、準確、真實。非因法定事由并經法定程序，行政機關不得撤銷、變更已經生效的行政決定；因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應當依照法定權限和程序進行，并對行政管理相對人因此而受到的財產損失依法予以補償”。該條是對《行政許可法》確定的信賴利益保護原則在適用范圍上的進一步拓展和延伸，將補償適用由單純的行政許可領域擴展到行政決定；其三，《中華人民共和國行政復議法實施條例》第五十條規定，“有下列情形之一的，行政復議機關可以按照自愿、合法的原則進行調解：……（二）當事人之間的行政賠償或者行政補償糾紛。”該條規定從行政救濟角度肯定了稅務行政補償糾紛的客觀存在。

四、完善我國稅務行政補償制度的立法構想

（一）立法模式的選擇

對于這個問題，目前學術界主要有三種觀點，一是主張修改完善目前已有的相關單行法；二是認為應制定統一的《行政補償法》，對行政補償的基本原則、標準、主體、范圍、程序等一系列問題做出全面的規定；三是制定統一的《國家責任法》，將行政賠償和行政補償統一納入其中。筆者傾向于制定統一的《行政補償法》。首先，制定統一行政補償法有助于保障人權。隨著行政權介入的對象領域越來越寬泛，介入的方法越來越復雜、多樣化，從而使得國家因合法行政行為侵害人身權、財產權的概率大為增加。其次，制定統一的行政補償法有助于矯正單行法律法規定不周全、不協調的問題。統一的《國家補償法》既不妨礙單行立法依其規定對補償問題加以規范，又可以彌補單行法的不足，使缺乏單行法規范的行政執法領域，受害人也能獲得補償救濟。最后，《國家責任法》涵蓋范圍太多太廣，與其他部門的單行法律法規的銜接存在技術難度，短期內難以制定出較為完善的《國家責任法》。誠然由于一部優良法律的最終出臺是一個相對較長的歷程，通常周期為8年左右甚至更長，所以，在當前稅法對行政補償還缺乏明細規定的情況下，我們不妨暫且考慮以下思路：第一，修改《稅收征管法》及其實施細則，使稅務行政補償在統一的補償法出臺前能夠在稅務實踐層面上實施，以利構建和諧征納關系；第二，也可以考慮以總局規章的形式來對稅務行政補償作出操作性規定，因為按照“合法行政”原則，規章在遵循法律優位和法律保留原則的前提下，是完全可以作為稅務行政執法依據的。此外，規章的制定周期較之法律要短得多，因而稅務行政補償可以在相關法律出臺前盡早在稅務系統實施，有利于稅務機關深入推進依法行政、依法治稅。

（二）稅務行政補償的原則

稅務行政補償原則如何確立，直接關系到相對人的受損利益能否得到切實的保障。目前關于行政補償的原則學術界主要有三種觀點：一是“完全補償原則”，二是“適當補償原則”，三是“折中補償原則”。

1.完全補償原則。完全補償原則是指對因合法具體行政行為造成公民、法人或其他組織的合法權益損失進行完全補償，包括直接利益損失和間接利益損失。

2.適當補償原則。適當補償原則是指對因合法具體行政行為而給公民、法人或其他組織合法權益造成的損失予以適當補償的原則。

3.折中補償原則。折中補償原則是指對因合法具體行政行為而給公民、法人或其他組織合法權益造成的損失依不同的情況進行補償，對數額較小的損失給予“完全補償”，對數額較大的給予“適當補償”。

行政補償原則的確立，不僅應考慮到相對人利益的補償，而且也要考慮國家財政的承受能力。有學者認為，應當采取“適當補償原則”為宜。理由是采用這一原則，一方面考慮到了我國目前的經濟發展水平，另一方面也最大限度地補償受損方的直接損失。同時，也不會增加公用事業單位和國家的財政負擔，是權衡三方利益的較好選擇。筆者認為，從前瞻性角度出發，應當采取“折中補償原則”作為過渡，最后實行“完全補償”為妥，理由是：第一，我國經濟實力已經顯著增強。據報道，我國經濟實力已經處于中等偏下水平，到2020年，我國將全面建成小康社會。第二，經過這幾年的積累，我國財政實力已顯著增強，行政補償費用應當不成問題。第三，從《國家賠償法》的經驗教訓來看，由于國家賠償范圍太窄，該法的實施社會效果很不理想，社會各界的批評意見很大，因此《行政補償法》應當吸取《國家賠償法》的教訓，同時考慮到我國經濟發展和依法行政的前瞻性。

（三）稅務行政補償的范圍

從稅務行政實踐角度出發，稅務行政補償的范圍應當著重考慮以下三個方面的內容：

1．權利范圍。公民、法人或其他組織所享有的法律權利可分為實體權利和程序權利，而實體權利又包括了人身權利、財產權利、政治權利及勞動權利等其他權利。行政補償只能以實體權益為限。從稅務執法的特殊性出發，稅務行政補償應當以合法財產權受損為限，對公民的人身權、政治權、勞動權等由于稅務執法性質不可能涉及，故不應納入補償范圍。

2．損失性質。損失性質可分為物質損失和精神損害兩部分。物質損失又稱財產損失，是指因侵權行為所導致的具有財產形態的價值或利益的喪失。精神損害是指侵權行為所導致的致使受害人心理和感情遭受創傷和痛苦，無法正常進行日常生活的非財產上的損害。筆者認為，目前應當對物質損失進行“折中補償”，而對于精神損害補償可以考慮按“適當補償”作為過渡，條件成熟后對精神損害補償進行折中補償。

3．損失程度。損失程度可分為直接損失和間接損失，直接損失是指侵權行為所造成的現存財產上權利和利益的數量減少和質量降低。而間接損失是指侵權行為阻卻了財產上的在正常情況下應當得到的利益（即可得利益），如利息、租金、利潤、勞動報酬等。筆者認為，稅務行政補償除對直接損失進行補償外，對于與直接損失存在關聯性且相對人能舉證證明的可以予以適應補償。但是隨著我國社會的發展，稅務行政補償范圍要不斷擴大，最終要對間接損失納入全面補償。

（四）稅務行政補償的程序

篇（9）

中部地區包括湖北、湖南、河南、安徽、江西、山西六個相鄰省份,地處中國內陸腹地,起著承東啟西、接南進北、吸引四面、輻射八方的作用。中部依靠全國10.7%的土地,承載全國28.1%的人口,創造全國19.5%的GDP,是我國的人口大區、經濟腹地和重要市場,在中國地域分工中扮演著重要角色。加快中部地區發展是提高中國國家競爭力的重大戰略舉措,是東西融合、南北對接,推動區域經濟發展的客觀需要。

一、大力發展農業是中部崛起的必然選擇

大力發展農業,是中部崛起的必然選擇,這是由中部的歷史、地理、人文、資源稟賦等實際情況所決定的。促進中部地區農業發展有著重要的戰略意義。

1.是解決中部地區“三農”問題的根本所在。

是國民經濟的基礎。沒有農業的持續穩定發展,就沒有整個國民經濟的持續快速健康發展;沒有農村的社會穩定,就沒有整個國家的長治久安;沒有農民收入的不斷增長,就沒有全國人民的安康富裕。中部五省“三農”問題十分突出,農村目前普遍面臨農業發展基礎條件薄弱、農民收入水平低、農村發展緩慢等問題,促進中部地區農業發展是解決中部地區“三農”問題的重要途徑。

2.是促進中部崛起,縮小地區差異的重要保證

中部六省居我國腹地,幅員遼闊,是全國重要的農產品產區,在區域經濟發展中占有舉足輕重的地位。據統計,2008年中部六省主要農產品的糧食產量占全國31.6%,油料產量占全國的40.7%,棉花產量占全國的33.5%,豬、牛、羊肉產量占全國的31.8%,水產品產量占全國的17.6%。中部六省輸往省外的糧食占全國省外糧食輸出量的50%以上,相當于全國近5億人的口糧由中部地區提供。中部地區工業化和城鎮化的發展也要以農業為基礎,因此,農業的發展部不僅是中部地區整體經濟水平的發展的關鍵,而且對于縮小要縮小東、中、西部差距,協調區域之間經濟發展水平有著重要意義

3.農業是實現社會穩定,吸納農村勞動力的重要保證

據農業部測算,在我國3.2億農業勞動力中,種植業實際需要1.5億人,加上2000萬專門從事林牧漁業生產的勞動力,農業實際需要的勞動力約為1.7億人目前我國農村有1.5億富余勞動力。單單依靠城鎮化來解決剩余勞動力的就業問題遠遠不夠,仍然需要依靠農業自身來吸納與承載過剩的又暫時無法轉移的勞動力。

二、中部農業發展面臨的主要問題

1.農業生產方式落后,農業產業化水平低。

中部地區由于地理條件,歷史因素的限制,生產方式仍然停留在傳統耕作方式,集約化的生產方式還沒形成,勞動生產率低,農業生產規模小,基礎薄弱,綜合生產能力較差。農產品加工行業,農產品加工停留在初級階段,附加值低。

2.農業科技水平低,農民整體素質低。

農民民科技文化素質的高低直接決定著農業生產力的發展水平。中部地農村勞動力中,小學文化程度和文盲半文盲占1/3左右,大專及大專以上文化程度所占比重很低,接受過系統農業職業教育的農村勞動力不到5%,受過職業技術教育和培訓的農業勞動力占全部農業勞動力的比重不足20%。中部分布在第一產業的科研成果不到全部科技成果的18%,并且農業科技力量主要集中于產中領域,產前、產后科技力量匾乏。

3.農村剩余勞動力龐大,人口轉移困難重重。

據農業部測算,目前我國農村有1.5億富余勞動力,按經濟增長和城鎮化的速度測算,我國每年大約可新增1000萬個就業崗位,其中800~900萬個就業崗位可用于解決農村勞動力就業問題。按照這樣的速度,至少需要50年的時間才能將農村剩余勞動力全部轉移出去。在擁有9058萬農業剩余勞動力的中部六省,如何對這些勞動力資源進行轉移是其面臨的巨大困境。

三、中部農業發展的路徑選擇

1.推進農業結構的戰略性調整,加快農業產業化步伐。

中部地區要在特別注意推進糧食生產規模化的基礎上,抓好農業優勢產業鏈的建設,推進優質農產品深加工,提高農副產品附加值,打造一批優質農產品知名品牌和龍頭企業,從根本上提高農業經濟效益。加快推進農產品的標準化生產和流通,把中部地區的農業資源優勢盡可能地轉化為競爭優勢和經濟優勢,實現農業產業化和農村工業化的良性互動,走農業精細化、規程化、工業化、科技型、內涵型的現代化農業發展之路。

2.努力提高農民科學文化素質,提高農業科技水平。

中部地區農業資源利用效率和農業經濟效益的提高在很大程度上取決于農業科技進步與實用水平和推廣應用的程度。因此,一方面要加強農作物優良品種的培育與推廣,提高科學種植和養殖技術的研究,在農產品加工、儲運、保鮮、包裝等環節大力采用高新技術;另一方面要大力發展教育,開展農民科技培訓,提高農民務農技能和科技文化水平;以培養帶頭致富能力強、帶領群眾致富能力強的“雙強”型村干部為重點,通過系統培訓,提高他們帶領農民群眾建設社會主義新農村的本領和能力。超級秘書網

3.拓展農村勞動力就業和農村人口轉移的渠道,減少中部地區農業人口。

目前我國仍舊維持著城鄉隔離的戶籍制度、勞動用工制度、土地制度、教育制度以及社會保障制度等,使得進城農民的的子女入托教育難以保證;他們自己則因勞動收入低、時間長、幾乎不享受社會保障,難以保護自身業已形成的人力資本和進行人力資本再投資,這些給農民進城增加了直接的成本和心理壓力。因此,要為中部地區農村勞動力轉移創造良好的政策環境。研究制定中部地區農村勞動力轉移和培訓的政策措施,消除農村勞動力轉移的制度障礙,幫助中部地區建立完善的農村勞動力資源培訓計劃,加大中央財政對中部地區職業教育的投入,提高農民的勞動素質和技能,促進中部地區農村勞動力的轉移。

總之,中部地區在國家大力支持下,要積極利用自身優勢,結合本地區農業特色,揚長補短,努力解決好“三農”問題,把農業和工業統籌起來,使工業和農業的發展相協調,城市和農村的建設相協調,形成二者相互促進的發展機制,從而實現整個地區經濟發展水平的飛躍。

參考文獻:

[1]胡樹華,汪秀婷.中部農業發展戰略思考[J].軟科學,2004.6.

篇（10）

我們必須清醒地看到，盡管我國在“九五”期間科技事業取得了較快的發展，但在許多發展領域還存在著一些亟待解決的矛盾和。比如，我國在實現從以跟蹤模仿為主向加強原始性創新為主的轉變、以強調單項技術突破為主向加強技術的創新與集成轉變、以強調技術導向為主向加強產品和產業導向為主轉變等方面，還有相當大的差距和不足。另外，近年來我國的科技投入雖然有了較大增加，但仍然落后于發達國家和新興化國家，甚至低于一些發展中國家的水平；科技進步對調整經濟結構、改造傳統產業和培育新興產業的與帶動作用還不夠顯著；全社會科技力量協調運作和有限科技資源的整合利用還有待于進一步加強。面對這些問題，我們在發展戰略和對策方面必須地予以應對。當前，首先要對科技發展的思路做必要的調整：

第一，調整科技創新戰略的指導思想，更加強調原始性創新，力爭實現科學技術發展的跨越。當代國際科技和經濟發展格局正在發生深刻的變化，突出表現在產業競爭加速由生產階段前移到開發階段。原始性創新作為技術創新的主要源泉，不僅能夠帶來技術的重大突破，而且能夠帶來新興產業的崛起和經濟結構的變革，帶來無限發展和超越的機會，因而成為決定當代國際產業分工地位的基礎條件。加強原始性創新，努力實現從以跟蹤模仿為主向以自主創新為主的深刻轉變，這是我國新世紀科技發展戰略的重要指導思想。我們一方面要鼓勵和支持科學家進行自由探索，并在國家需求和科學前沿緊密結合的基礎研究領域積極開展創新性研究，為技術和生產的發展開辟各種可能的途徑，為推動人類文明進程做出應有的貢獻；另一方面要在高技術研究發展中加強自主創新能力，更多地掌握自主知識產權，不斷提升產業技術水平，逐步擺脫產業發展和結構調整中對外技術依賴的被動局面。在制定和政策方面，我們將建立起與原始性創新相應的評價制度，形成符合科學和技術不同發展規律的激勵機制，鼓勵和支持我國科學家參與國際學術交流和研究合作。我們始終認為，在科技發展上，中國不但要發揮制度的優勢，更要樹立強烈的民族自信心，大力弘揚“兩彈一星”精神，緊緊把握新科技革命的大好機遇，在關系國計民生、國家安全和有一定基礎與優勢的重點領域尋求原始性創新，利用后發優勢實現技術和社會生產力的跨越式發展。

第二，調整科技創新的理念和管理體制，牢固樹立“以人為本”的理念和價值觀。應當說，人才特別是尖子人才是創新的先決條件。面對當今日趨激烈的國際性人才爭奪戰，政府的主要作用就是構建創新環境、完善創新服務和營造創新文化。我們必須改變“重物輕人”的觀念，把“以人為本”體現到我們的各項工作中去。要做到“以人為本”，就必須深化科技體制改革，引導更多的科技人員進入市場創新創業，促進科研機構形成開放、流動、競爭的局面，以充分發揮各類人才的積極性和創造性。要做到“以人為本”，就必須努力營造有利于科學家成長的良好環境和條件，包括通過科技公共基礎設施建設、科學數據共享等多種方式，為各類人才特別是那些“小人物”的創新活動給予公平的對待。要做到“以人為本”，就必須推進管理機制改革，引導科技人員關注研究成果的經濟價值和社會價值，強調技術創新成果不要僅僅停留在論文、報告的形式上，而是盡可能地物化成為可操作的技術、可交換的產品，把知識變成專利、標準，并最終在市場上取得收益。

第三，調整科技創新的工作方針，有所為、有所不為，集中力量辦大事。在科學技術飛速發展的今天，任何一個國家都不可能在所有科技領域居于領先地位。特別是對于我們這樣的發展中國家來說，無論是基礎研究還是戰略高技術研究，抓什么、不抓什么，先抓什么、后抓什么，這是戰略決策的首要問題。早在1990年，總書記就明確提出了“有所為、有所不為”的科技工作指導方針。但是，由于認識不到位，在機制上也缺乏有效的約束，這一方針貫徹力度仍顯不足。當前，我們在科學技術發展當中確實存在著急于求成的傾向，總想為國家多做一些事情，這種愿望毫無疑問是好的，但是容易導致力量的分散，形成“撒芝麻鹽”式的項目管理，結果是“半畝樹苗一桶水”，哪棵樹苗都救不活，難以集中精力和財力辦大事。另外，作為一個發展中國家，我們的科技資源本來就是稀缺，更應當克服研究工作的分散現象，把有限的資源用好。因此，我們要以產品、新產業為中心，把國家、地方、各方面的力量集成起來，實施一批重大專項，辦成幾件大事。同時，我們也要處理好集中與分散的關系。特別是在創新的起步階段，針對不同的創新思路和技術路線，調動各方面創新的積極性，用相對集中的資金來發現和凝練重大科技問題，在此基礎上形成國家支持的重點。

第四，調整創新的模式，從注重單項創新轉變到更加強調各種技術的集成，強調在集成基礎上形成有競爭力的產品和產業。長期以來，我們科技計劃比較注重單項技術，這是技術開發初級階段的必然過程。但從科技與結合的內在要求來看，單項技術的開發，由于缺乏與其它相關技術的銜接，很難形成有市場競爭力的產品或產業。事實上，核心競爭力的形成不僅是一個創新過程，更是一個組織與集成的過程。以形成具有競爭力的產品和產業為核心，使各種單項和分散的相關技術成果得到集成，其創新性以及由此確立競爭優勢和國家科技創新能力的意義遠遠超過單項技術的突破。為此，我們將通過強化國家戰略部署和政府宏觀調控能力，打破傳統計劃體制下形成的各種條條框框，實現科技資源的優化重組與合理配置。國家重點科技計劃都將明確強調學科間融合和部門間協作的必要性，強調從以發展單項技術為主轉向發展單項技術和多項技術的集成創新，注重以產品和產業為中心實現各種技術集成。

第五，調整科技創新的政策對象，從注重科研院所轉為調動和組織全科技力量。隨著科教興國戰略逐漸深入人心，全社會關注和重視科技的程度也不斷增強。今天的科技工作，早已不只是家們深居斗室的冥思苦索，而是成為眾多社會群體自覺的行為與價值取向。地方科技工作在國家科技工作體系中擔負著越來越重要的使命。改革開放以來，地方經濟實力不斷增強，對科技的需求十分迫切，并且與經濟的結合比較緊密，地方政府對加強區域科技創新也更加重視。這就要求我們必須從宏觀上加強對地方科技工作的指導，促進地方科技資源的優化配置。高等院校是公共科學知識生產的主體之一。由于高校具有能激發創新思維的獨特人文環境，大跨度的學科間交叉、滲透以及數量巨大的創新人才，使其在原始性創新方面往往具有獨特的優勢。實現科技與的緊密結合，對于我國科技事業的持續發展具有重要的意義。企業是技術創新的主體。近年來，一批中小型科技企業的迅速崛起，使我國科技事業的總體格局正在發生深刻的變化。確立企業在研究開發和技術創新中的主體地位，是國家創新體系建設的內在要求。我們將努力打破條塊分割的傳統工作格局，努力形成部門、地方、高校和企業互融互動的新型科技管理體系。

二

在新的世紀里，我們將更加深入地實施科教興國戰略，努力為經濟發展和社會進步提供長期可靠的動力。為有效應對我國加入世貿組織所帶來的機遇和挑戰，近一個時期，我們將組織實施人才、專利和技術標準三大戰略：

第一，實施人才戰略，積極參與國際人才爭奪戰。當今國際間的競爭，歸根到底是人才的競爭，核心是尖子人才的競爭。《瑞士洛桑報告》明確把發展中國家能否留住科技人才，作為評價一國科技競爭力的主要指標之一。人才歷來是發達國家和跨國公司爭搶的資源，中國又是發達國家和跨國公司爭搶人才的重點地區。首先，這是由世界人才供求形勢決定的，優秀人才普遍短缺；其次，這是由我國的人才質量決定的。有資料顯示，美國大學系主任中約有1/3為華人擔任；硅谷軟件公司中，有35%的技術主管和實驗室主任是華人；再次，這是由中國市場近年來的持續高速穩定增長決定的。跨國公司普遍看好中國，紛紛搶灘中國市場，并普遍采用符合國際規則的人才本土化政策。加入WTO后，人才的流失是我國面臨的最大挑戰。從國家角度，前期人才培養投入將得不到回報；從企業角度，人才流失以后的置換成本相當高。我國在科技知識創新及轉化方面與發達國家存在著較大差距，這種差距歸根到底是人才數量與質量的差距。而人才流失將拉大我國與發達國家的差距。因此，培養人才、留住人才、延攬人才是事關民族前途的大事，必須將人才放到戰略高度來思考與運籌。

人才戰略的首要是吸引優秀人才，并保持人才流動的良性態勢。當前，我們要改革評價制度，國家科技計劃和項目都將把發現、培養和穩定優秀人才作為重要考核指標；改革科技管理體制，建立開放、流動、競爭的機制，提高科研經費中人員費用的比例，克服科研管理中“見物不見人”的弊端；根據重大專項實施的需要，有針對性地加大對海外頂尖人才，包括高水平人才團隊的引進力度，并為他們提供一切可能的保障條件，努力推動形成海外優秀人才回國創新創業的潮流；鼓勵高新技術用人制度、薪酬制度改革；要堅持“以人為本”，重視人力資源的開發，探索包括運用股權、期權在內的多種形式的激勵機制，充分體現科技人員和經營管理人員的創新價值，形成有利于人才輩出、人盡其才的機制。要精心營造令人才心情舒暢、使他們安心創新創業的軟環境。

第二，實施專利戰略，強調具有自主知識產權的創新成果。隨著WTO《與貿易有關的知識產權協議》(TRIPS)的實施，我國在知識產權保護方面將面臨嚴峻挑戰。當前，發達國家在世界范圍內進一步將其技術獨占優勢轉化為市場壟斷優勢。在我國，外國企業特別是大的跨國公司和企業集團正以大量的發明專利申請作為搶占市場的前導。在信息通訊、航空航天、醫藥制造等高技術領域，國外專利申請的比例均占60%～90%左右，這將使我國產業和結構調整越來越受到發達國家的專利制約。從總體上看，我們不僅要提高保護知識產權的意識，更重要的是提高知識產權的創造、保護和運用能力。為此，我們要鼓勵科技人員和企業、高等院校注冊專利特別是發明專利的積極性，要把發明專利的利益交給單位，給科技人員以相應的獎勵。美國早在上個世紀80年代就制定了《伯頓法》，它的核心就是由政府經費所支持獲得的發明專利，原則上歸發明者所在的研究機構所有，獎勵發明人，這對于美國專利事業的發展起到了很大的促進作用。我國最近也已經制定和頒布了類似的政策，相信將會產生積極而深遠的。對于國家科技計劃項目，我們要求在立項前及項目執行過程中都要進行國內外知識產權狀況，提出繞過專利壁壘的途徑；重大科技計劃項目應以發明專利的獲得作為立項目標和驗收指標。

第三，實施技術標準戰略，建立健全我國技術標準體系。在開放的國際環境下，發達國家以安全標準為理由，以專利技術為盾牌，進而借助技術壁壘削弱發展中國家的成本優勢，完成了由簡單的關稅壁壘向復雜的技術壁壘轉變的過程。我國加入WTO后，技術壁壘將成為貿易出口的重要障礙。在出口方面，由于我國的許多技術標準達不到發達國家的技術標準，從而受到越來越多的限制，成為擴大出口的障礙；在進口方面，由于我國的技術標準不夠完善和統一，技術手段落后，很難起到合理、有效保護民族產業的作用。比如像稻米的貿易，有些發達國家制定了114項標準，其中任何一項不符合標準就會被拒之門外。有的國家為了限制中國的肉類進口，提出某個指標超標，燒掉了我們大量出口的肉類，而實際上這些國家的檢驗局都說中國肉類某項指標超標并不影響健康。前一階段，又有的國家針對我國打火機出口制定了一個標準，要求加裝一個安全裝置，其理由是為了確保小孩子的安全，但實際上是為了限制中國的打火機進口。如果加裝安全裝置，就必須買他的專利，價格也會相應地提升，從而也就沒有辦法再與這些國家自己的生產企業進行競爭。據測算，技術壁壘對我國出口直接與潛在的影響每年超過450億美元，占年出口總額的25%以上。最近我國與其他國家的一些跨國公司聯合開發的第三代移動通訊通過了一個國際標準，我們在其中注冊了92項發明專利，這就意味著一旦第三代移動通訊大規模進入市場，我們就會占有一定的市場份額。實際上，建立技術標準體系，并不是與其他國家進行簡單的水平比較，而是要在合理合法的前提下，形成有特點和優勢的技術標準體系。為此，我們要高度重視世界范圍內技術壁壘變化與發展趨勢，對主要發達國家與主要發展中國家的現行政策及潛在動向進行跟蹤研究。要通過改革建立國家的標準研究機構，組織、規劃和協調全包括企業、高校、研究機構的力量共同從事標準研究。另外，科技部已在12個重大專項中設立了一個重大標準專項，一是要集中解決高技術領域標準的制定問題，二是要在我國有優勢的中藥、中文信息處理等領域，搶救性地做好有關技術標準和技術認證問題。

三

近年來，在進步和全球化的和帶動下，國際經濟結構加速重組，經濟與資源配置方式正在發生重大變化。一方面，高新技術及其產業飛速，成為全球經濟最富有活力的增長點，成為決定當代國際分工的主要力量；另一方面，高新技術對傳統產業的進一步滲透，促進了產業技術升級和經濟結構調整。這種新的發展趨勢，無論是對于發達國家還是發展家來說，都有著同樣重要和現實的意義。

篇（11）

最近在論壇上看到一個話題「如果現代醫生穿越回古代會怎么樣？，有些醫生覺得自己不僅可以養家糊口，還分分鐘當上太醫。

 

來看看戲精醫生是如何腦洞大開的吧。

 

 

 

@LVallomorph：泌尿醫生變身包皮醫生，養家糊口沒問題。

 

@湘潭市中醫院曹謙：穿越對于中醫骨傷科醫生來說那是輕輕松松啊！手法復位加小夾板外固定讓我分分鐘成當朝太醫！

 

@zhouhaifeng23：作為藥師，我穿越回去上手就去合成阿司匹林。

 

@asuya：針灸無所畏懼，搞不好能混成御醫。

 

@Dr丶小小醫學生：泌尿科醫生估計會成為公公制造者，說不定可以降低下手術死亡率以及提高下美觀程度。

 

甚至還有些站友，覺得自己能當皇帝，還能三妻四妾！簡直無恥！無恥！

 

 

 

 

@魯子才：看是穿越到哪個國家或者朝代，嚴重點被燒死，好一點的就是當太醫，但是還有可能當皇帝。因為我們不僅有醫學知識和技術，還有現代的科學知識，是不是很厲害。

 

@龍蟲同源：穿越去古代還當個毛醫生啊！先娶個三妻四妾再說！

 

@15663581238任：拉攏自己的隊伍，當皇帝！

 

@應急燈：穿越到古代當然是當預言家啊，神一樣的存在。

 

@jessica235：據說古代是有外科的，后來失傳了，我要是在古代就把外科傳承下來，不讓它失傳。

 

 

 

 

當然，考慮到時代和歷史等諸多問題，水平再高超的現代醫生，回到古代，恐怕也是寸步難行。

 

如同戰友所說：

 

@用戶名已占用555：無菌技術怕是個大問題。

 

@芷江：穿越回去沒啥大毛病！就是人家木有銀兩給大夫的時候，你只能讓人家走，因為那時候木有醫保！

 

@ilfg88：西醫內科表示穿越后只能轉行做醫鬧了。

 

@你咋載楞的呢：那我們影像的可能會失業。

 

@蘆葦淺淺：那個男尊女卑的古代，我們小護士們怎么辦。

 

甚至更多醫生回到古代，會直接小命不保。

 

@小卷真聰明：放療科醫生表示，要變草包了。

 

@會走道的肉：你可以和曹操溝通一下開顱手術，前提是先學語言，然后被拖出去斬立決！

 

@killer-dong：估計我要是穿越回去，一提術前的知情同意，還有并發癥啥的，就被砍頭了。

 

可是，無論如何，可以肯定的一點就是，回到古代，醫生就不用做科研不寫論文啦！

 

就像 @FFMM54 所說：