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篇（1）

土地資源作為人類生存和發(fā)展的首要資源，土地資源的可持續(xù)利用是社會可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。土地整理是實現(xiàn)土地可持續(xù)利用的有效手段，通過對土地的整理，可以更好地協(xié)調(diào)人地關(guān)系，實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，為國民經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展提供強有力的保證。

一、區(qū)域狀況

資溪縣地處江西省東部，位于東經(jīng)116°46′～117°17′，北緯27°28′～27°55′，東臨福建省光澤縣，南交黎川縣，西北交金溪縣，東北界貴溪市，有“江西東大門”之稱，鷹廈鐵路、316國道穿境而過，是由贛入閩的主要通衢。資溪地處閩贛交界的武夷山脈中段西側(cè)，縣境東北部至西南部橫亙著武夷山脈，形成東南高西北低的地勢。山地切割較深，地勢復(fù)雜，頂部較平緩，土層較厚；中下部或下部懸崖峭壁，溝谷縱橫，除谷地之外，土層較薄。丘陵主要分布在中部和西北部，海拔高度100～300m，相對高度50～200m。多為緩坡寬谷，土壤較肥，是縣內(nèi)主要農(nóng)田耕作區(qū)，經(jīng)濟林分布較多。

二、土地利用的特點

1.自然生態(tài)保存完好，森林旅游資源極為豐富

資溪縣自然生態(tài)保存完好，森林旅游資源極為豐富。全縣森林覆蓋率高達88.23%，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量位居全國第七、全省第一，空氣質(zhì)量指數(shù)高達95.96，被譽為“天然大氧吧”。資溪縣是中國生態(tài)旅游大縣、中國十佳最具發(fā)展?jié)摿Φ穆糜未罂h、中國十佳原生態(tài)旅游大縣，被專家譽為“華夏翡翠、人類綠舟”。大覺山景區(qū)入選“新贛鄱十景”，馬頭山自然保護區(qū)、大覺山大峽谷漂流入選“江西百景”。

2.土地利用程度高，可開發(fā)的未利用地相對較少

資溪縣的土地利用率達到98.23%。未利用地相對較低，僅有2178.37公頃，為資溪縣土地總面積的1.77%，今后土地利用的方向是在充分挖掘未利用土地，將其轉(zhuǎn)換可利用土地外，還需對已利用土地不斷挖潛，提高土地利用的綜合效益的同時。

3.土地利用以農(nóng)為主，林業(yè)產(chǎn)業(yè)有特色

資溪縣土地利用結(jié)構(gòu)中以農(nóng)業(yè)為主，農(nóng)用地面積占全縣土地總面積的比例高達96.62 %。全縣林地109002.96公頃，森林覆蓋率88.23%，遠高于全省平均水平。林業(yè)同時也是資溪縣經(jīng)濟發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)之一，在資溪的經(jīng)濟發(fā)展中有著舉足輕重的作用，林業(yè)總產(chǎn)值超過農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的一半，林業(yè)提供的農(nóng)民收入也占全年農(nóng)民人均收入的近四分之一。

三、土地利用存在的問題

1.耕地面積減少，人地矛盾日益突出

全縣耕地呈現(xiàn)逐年減少的趨勢，由10000.70公頃減少到8111.24公頃，共減少1889.46公頃。由于人口呈明顯上漲趨勢，資溪縣人均耕地持續(xù)下降，人均耕地由0.091公頃減少到0.07公頃，保護耕地迫在眉睫。

2.建設(shè)用地和農(nóng)業(yè)用地矛盾比較突出

隨著經(jīng)濟的迅速發(fā)展，需要大量的建設(shè)用地，而建設(shè)用地的主要來源是農(nóng)業(yè)用地。資溪縣建設(shè)用地共增加113.01公頃，居民點及工礦用地共增加29.58公頃；在農(nóng)村居民點減少40.30公頃的同時，建制鎮(zhèn)用地也增加了65.99公頃；獨立工礦用地由57.30公頃增加到63.37公頃，凈增加6.07公頃。建設(shè)用地中新增居民點用地主要來源是耕地、林地和園地，新增獨立工礦用地主要來源是林地，新增交通運輸用地的主要來源是耕地和林地。由于大量的農(nóng)業(yè)用地被建設(shè)用地占用，建設(shè)用地和農(nóng)業(yè)用地矛盾變得比較突出。

3.城鄉(xiāng)居民點用地結(jié)構(gòu)不合理，農(nóng)村建設(shè)用地粗放利用狀況仍然存在

全縣農(nóng)村居民點用地較為分散，城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)與居民點用地結(jié)構(gòu)不合理的問題較為突出。全縣城鄉(xiāng)居民點用地總面積1330.09公須，其中建制鎮(zhèn)用地364.99公頃，占27.44%，農(nóng)村居民點用地965.10公頃，占72.56%；而同期城鎮(zhèn)和農(nóng)村的居住人口占總?cè)丝诘谋戎胤謩e為36.83%與63.17%。按照人均計算，城鎮(zhèn)人口人均城鎮(zhèn)用地人均114.02m2，鄉(xiāng)村人口人均農(nóng)村居民點用地人均140.90m2。隨著資溪縣城鎮(zhèn)化水平不斷提高，但在城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積大幅度增加的同時，農(nóng)村居民點用地急劇減少，農(nóng)村建設(shè)用地粗放利用狀況進一步加劇。隨著大量農(nóng)村勞動力走向城鎮(zhèn)就業(yè)，資溪縣人口城鎮(zhèn)化的進程步伐加快，一些農(nóng)村居民點居住戶數(shù)減少，“空心村”、“獨家院”現(xiàn)象比較普遍，農(nóng)村居民點土地利用率低下。

4.后備土地資源較少，開發(fā)利用難度較大

后備土地資源開發(fā)利用難度大主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是資溪縣人均耕地數(shù)量不足，后備土地資源開發(fā)主要是開發(fā)耕地，需要使表層土壤適于作物生長，但難度較大；二是后備土地資源的地貌、土質(zhì)、石礫含量及地質(zhì)構(gòu)造等自然因素制約了土地開發(fā)難易程度。三是開發(fā)資金、技術(shù)水平和物力條件。復(fù)墾開發(fā)資金尚未實行專項管理。雖然各級地方政府每年都投入一部分資金用于土地復(fù)墾開發(fā)和農(nóng)田整理。但是，資金的籌集、使用、管理和監(jiān)督，還未形成制度化和規(guī)范化。而且，隨著土地復(fù)墾開發(fā)難度的加大，即使每年新增耕地數(shù)量不變，而每年對資金的需求卻在增大。這給資金的籌集和使用帶來了一些新的問題，將成為今后一段時間內(nèi)制約該市土地復(fù)墾開發(fā)和整理的重要因素之一。

四、土地開發(fā)整理的目標

1.十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地；保持耕地總量的動態(tài)平衡，穩(wěn)定基本農(nóng)田保護面積；因地制宜開展土地開發(fā)整理；提高土地利用率和土地質(zhì)量，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)；改善土地利用條件，促進土地資源可持續(xù)利用；保護和改善生態(tài)環(huán)境。

2.在保護和改善生態(tài)環(huán)境的前提下，宜農(nóng)未利用土地資源得到適度開發(fā)，土地整理全面、有序展開，確保土地整理開發(fā)補充耕地的數(shù)量和質(zhì)量，不低于建設(shè)占用的耕地；土地利用效率明顯提高，促進土地資源集約、合理利用和經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻

[1] 國土資源部規(guī)劃司，國土資源部土地整理中心.土地開發(fā)整理規(guī)劃實例[M].北京：地質(zhì)出版社，2001.226～327.

篇（2）

Abstract: our population density is bigger, land resources less of the developing countries but of the socialist cause of growing, make people between the problems become more and more. In the process of development we need to pay more attention to the rural land to the problems, and combined with the corresponding countermeasures to ensure of the plow land of balance, perfect production and living conditions, make every inch of the land used effectively.

Key words: the rural land, organize, problems, countermeasures

中圖分類號：G812.42文獻標識碼：A 文章編號：

據(jù)專家預(yù)測，中國今后建設(shè)過程中在用地量這方面會出現(xiàn)很大的改變，建設(shè)用地將使用到一定的分農(nóng)用地，特別是耕地，耕地的占補平衡形勢變得更為嚴重。怎樣在既滿足國家政策需要，又不影響農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的同時來保護耕地，這是一個需要解決的問題。我國需要制定相關(guān)的投資方式對現(xiàn)有耕地保護，以此保證足夠的糧食耕種面積，這種對我國農(nóng)村土地整理過程中能夠發(fā)揮重要的作用。

一、 我國農(nóng)村土地整理出現(xiàn)的問題

1、新增耕地造假現(xiàn)象普遍

增加有效耕地面積是土地整理的主要目標，這是為了防止國家以及區(qū)域的耕地量得到保證。而實際操作中很多時候?qū)⒅攸c放在看數(shù)量上，而為重視起土地的使用情況。為實現(xiàn)土地整理標準所劃定的新增耕地率，政府單單決定使用采用 “多出地”，很多時候會把小田歸并為大田，對耕田隨意處理，胡亂擴大耕地的數(shù)量，使得良田被破壞浪費。

對于經(jīng)過開發(fā)而增加的耕地是否可以達到種植和耕作的標準，在現(xiàn)實考察過程中未出現(xiàn)相應(yīng)的適宜性評價和分析。在土地整理過程中對原有耕地的不規(guī)則占有，使得耕地質(zhì)量在整體上呈現(xiàn)下降的趨勢，這就無法滿足耕地質(zhì)量不斷提升的最終目標需要。這對當前政府積極實施土地保護政策是相互背離的，而政府也應(yīng)該采取相應(yīng)的措施進行有效地處理與解決。

2、農(nóng)民權(quán)益難以得到保障

土地整理主要是參照節(jié)約用土地的規(guī)定，對土地進行重新劃定，通常采取措施對形狀不規(guī)則、達不到機械耕作要求的土地，可以利用相關(guān)的手段將其轉(zhuǎn)化為整齊、規(guī)則、能使用于集約經(jīng)營的土地，這樣就能促進農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的不斷發(fā)展，這也是達到了社會主義現(xiàn)代農(nóng)村的需要，積極構(gòu)建社會新型農(nóng)村的要求。而土地的用途和位置發(fā)生轉(zhuǎn)變后，將對造成土地權(quán)屬的變化，實施土地整理常常會把原有田塊的邊界打破，這就必須要重新制定計劃，這就需要進行土地權(quán)屬調(diào)整，其主要目的是為了實現(xiàn)土地整理的內(nèi)容。

實施土地整理必須要以農(nóng)民自身的農(nóng)業(yè)利用為重點，從農(nóng)民的角度出發(fā)實施相關(guān)的策略。當前，土地整理開展時常常關(guān)系著田塊重劃、房屋拆遷、遷墳騰地等問題，而這些事項都和農(nóng)民的實際利益有著密不可分的關(guān)系。土地權(quán)屬是農(nóng)民較為關(guān)注的一項問題，涉及到了許多方面的利益劃分，例如：所有者、使用者、經(jīng)營者等。而我國農(nóng)村的土地的使用率依舊較低，如：田塊凌亂，水利配套設(shè)施老化，使得規(guī)劃指導(dǎo)結(jié)果難以達到預(yù)期的效果，這主要是普遍存在宅基地分布零散，如：沿街建設(shè)，空心村等比較普遍。這主要是因為土地整理能夠?qū)ι鲜霈F(xiàn)象進行合理的調(diào)整，改善不良影響或結(jié)果。而在實際運行時出現(xiàn)了強制性命令農(nóng)戶拆遷房屋、遷墳騰地填埋坑塘等，這就破壞了農(nóng)民的正常利益。若沒有得到農(nóng)民的允許就在材料中代簽公眾參與意見，以此實現(xiàn)爭取土地整理項目的目的，或占用農(nóng)戶所耕種的土地完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這些都會影響到農(nóng)民的自身實際利益。。土地對于農(nóng)民而言是生活的保證，是農(nóng)民生存發(fā)展的重要條件，若以這種違背農(nóng)民意愿的方式是錯誤的。開展土地整理屬于跨權(quán)屬界限的整體調(diào)整，這就會給農(nóng)民的利益帶來影響，削弱了農(nóng)民參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性。

3、土地整理功能難以顯現(xiàn)

綜合發(fā)展主要強調(diào)把土地整理與農(nóng)村結(jié)合起來發(fā)展，其目的在于把內(nèi)容與空間組織、管理相互統(tǒng)一，這樣就使得土地整理的綜合功能得到以充分發(fā)揮。當前，增加耕地數(shù)量、補償因非農(nóng)建設(shè)占用的耕地是整個土地整理的重要目標，這也使得土地整理的綜合功能難以起到應(yīng)有的作用，有時還會引起較大的不良影響，例如：重數(shù)量輕質(zhì)量、占優(yōu)補劣、開發(fā)不利、破壞環(huán)境等一系列問題。

盡管國家已明確了土地整理的工作方針，立足保護和提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，但土地整理項目重申報輕建設(shè)，工程質(zhì)量較低，項目目標單一化等問題依然存在，在社會主義新農(nóng)村建設(shè)的背景下，目前土地整理還未與新農(nóng)村建設(shè)緊密結(jié)合，影響了土地整理綜合性的顯現(xiàn)與發(fā)揮，導(dǎo)致了土地整理與新農(nóng)村建設(shè)目標相脫節(jié)的現(xiàn)象。

二、 我國農(nóng)村土地整理的真確措施

1、發(fā)揮各個土地的作用

2、綜合村、組的界線。當前中國發(fā)展時期運用的制度為農(nóng)村集體承包制度，各村、組的土地已經(jīng)劃分出了明顯的界線。而政府制定相應(yīng)的規(guī)劃工作往往忽視了村、組的界線，這樣造成劃分不清就引起了不同的利益糾紛。這就需要政府及相關(guān)部分在制定界限時把村、組的界線問題全面考慮到位，設(shè)計上一般允許不存在明顯的界線，但在單元劃分上必須認真對待。

（1）結(jié)合當?shù)剞r(nóng)民的習(xí)慣。在規(guī)劃土地時有需要將現(xiàn)有的設(shè)施積極運用起來，對于部分道路需考慮到是農(nóng)戶長期在生產(chǎn)和生活中出現(xiàn)的，其具備一定的合理性。規(guī)劃過程中需堅持“田成方，路成網(wǎng)，渠相連，林成行”的模式，當在原有的路、溝、渠周圍搭建類似的設(shè)施時，要將原有的設(shè)施綜合考慮起來，一次來滿足農(nóng)民習(xí)慣的生產(chǎn)、生活方式，還能減少資金投入本。在規(guī)劃土地過程中需要對土地進行有效的保護，最好結(jié)合經(jīng)濟效益和社會效益展開，兩者保持協(xié)調(diào)統(tǒng)一，這樣才能保證土地的使用達到當?shù)貙嵡楹屯恋乩玫挠媱澮蟆＿@就需要在土地整理時立足于實際，以達到社會主義新型農(nóng)村建設(shè)的要求，這樣才能達到服務(wù)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的需要，以促進社會主義新農(nóng)村的建設(shè)。

（2） 堅持民主政治原則

在加強新農(nóng)村建設(shè)過程里需要對土地整理提出相應(yīng)的要求，必須要在堅持民主政治原則下進行，這樣才能保證土地整理規(guī)劃發(fā)揮出應(yīng)有的作用。而作為公眾能夠積極參加到土地管理項目里，能夠?qū)Ω鱾€項目的內(nèi)容有個深刻的了解，并根據(jù)實際情況給出相應(yīng)的建議，這樣既能彌補技術(shù)上的缺失，也能到達方案設(shè)計的實際要求，讓規(guī)劃方案及設(shè)計變得科學(xué)合理。土地整理能夠讓農(nóng)民切身體會土地整理的作用，維護了農(nóng)民自身的實際利益，調(diào)動公眾參與農(nóng)業(yè)發(fā)展的積極性。

（3）協(xié)調(diào)好各種內(nèi)部關(guān)系

篇（3）

農(nóng)用地整理，就是按照現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的要求，綜合采用農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)、生物和科技措施，實現(xiàn)田成方、路成行、林成網(wǎng)、渠相連、旱能澆、澇能排，農(nóng)田標準化、生產(chǎn)專業(yè)化、操作機械化和農(nóng)藝規(guī)范化，建設(shè)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)園區(qū)。這是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的有效措施，也是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重要方式。實踐證明，農(nóng)用地整理有諸多益處，如可以將處于荒廢狀態(tài)的道路、溝渠、損毀的防護林、廢棄的坑塘、墳?zāi)沟乳_發(fā)成生產(chǎn)用地，有效增加耕地面積；通過規(guī)整農(nóng)田灌溉渠系，發(fā)展節(jié)水灌溉農(nóng)業(yè)，以及改良土壤等措施，能夠提高土、水、肥的綜合利用效率；通過調(diào)整土地關(guān)系、優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，能更好地提高土地利用率和產(chǎn)出率；通過平整土地、歸并零星地塊以及修筑梯田，能夠促進土地集中和土地適度規(guī)模經(jīng)營，為提高農(nóng)業(yè)機械化裝備水平和農(nóng)業(yè)集約化程度創(chuàng)造條件；通過完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，為大面積推廣農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)造條件，有效改善農(nóng)業(yè)生態(tài)條件和農(nóng)村人居環(huán)境。由此可見，農(nóng)用地整理在我國新農(nóng)村建設(shè)中的地位舉足輕重。

開展農(nóng)村建設(shè)用地整理，推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化以及拉動經(jīng)濟發(fā)展

目前我國農(nóng)村建設(shè)用地主要問題是人均用地面積偏大，內(nèi)部土地閑置嚴重、卻盲目擴張，以及分布松散、布局零亂等，這既不利于農(nóng)村土地集約和節(jié)約利用，也給農(nóng)民的生產(chǎn)和生活帶來極大的不便，是新農(nóng)村建設(shè)迫切需要解決的問題。通過開展“三集中”模式的土地整理(即通過遷村并點，逐步使農(nóng)民住宅向中心村或小城鎮(zhèn)集中；通過搬遷改造，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)逐步向城鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)集中；通過歸并零散地塊，使農(nóng)田逐步走向規(guī)模經(jīng)營)以及加大盤活存量建設(shè)用地的力度，既可以節(jié)約土地、調(diào)整出耕地，又可以改善居民生產(chǎn)生活條件、促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、落實規(guī)劃、推進城鎮(zhèn)化以及拉動經(jīng)濟發(fā)展，有利于農(nóng)民物質(zhì)文化生活水平的提高和農(nóng)村社會的長期穩(wěn)定與發(fā)展。

新農(nóng)村建設(shè)為農(nóng)村土地整理提供的契機

為農(nóng)村土地整理提供了難得的政策機遇

為推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)，國家在工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村方面制定了一系列支農(nóng)惠農(nóng)措施。2005年年底中央召開的農(nóng)村工作會議明確提出了“三個高于”的原則，即2006年，國家財政支農(nóng)資金增量要高于上年，國債和預(yù)算內(nèi)資金用于農(nóng)村建設(shè)的比重要高于上年，其中直接用于改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的資金要高于上年。同時還要求“抓緊制定將士地出讓金一部分收入用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的管理和監(jiān)督辦法，依法嚴格收繳土地出讓金和新增建設(shè)用地有償使用費，土地出讓金用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的部分和新增建設(shè)用地有償使用費安排的土地開發(fā)整理項目，都要將小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)作為重要內(nèi)容，建設(shè)標準農(nóng)田。進一步加大支農(nóng)資金整合力度，提高資金使用效率。”這些支農(nóng)政策的出臺，給農(nóng)村土地整理帶來了難得的政策機遇。

為農(nóng)村土地整理提供了較好的外部發(fā)展環(huán)境

中央提出社會主義新農(nóng)村建設(shè)指示后，各地區(qū)、各部門，尤其是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和公共服務(wù)部門，更多地開始關(guān)注和支持農(nóng)村，相繼出臺了一系列政策措施。財政部提出“十一五”期間將較大幅度增加農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)投入，著力加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本條件；交通部提出“十一五”期間將新改建農(nóng)村公路120萬公里，基本實現(xiàn)全國所有具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、建制村通公路；水利部提出將優(yōu)先解決一億農(nóng)村群眾飲水不安全的問題，加快大型灌區(qū)節(jié)水改造和配套建設(shè)，實施中部地區(qū)低洼地排澇工程；農(nóng)業(yè)部啟動了新農(nóng)村建設(shè)示范行動、糧食綜合生產(chǎn)能力增強行動等“九大行動”，這些都為農(nóng)村土地整理創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境。

農(nóng)村土地整理支持新農(nóng)村建設(shè)的保障措施

規(guī)劃先行

農(nóng)村土地整理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，是對農(nóng)村土地關(guān)系和土地利用結(jié)構(gòu)的綜合整治過程。為確保農(nóng)村土地整理取得最佳效益，必須規(guī)劃先行。在土地利用總體規(guī)劃的指導(dǎo)下，制定和執(zhí)行農(nóng)村土地整理專項規(guī)劃，是搞好農(nóng)村土地整理的基礎(chǔ)和前提。

首先，在充分利用已有的資料成果(土地調(diào)查、土壤調(diào)查、待開發(fā)土地資源調(diào)查、礦山土地復(fù)墾專項調(diào)查等)和規(guī)劃成果(土地利用總體規(guī)劃、環(huán)境、水利、交通、林業(yè)、礦產(chǎn)資源等規(guī)劃)的基礎(chǔ)上，重點進行土地整理、開發(fā)、復(fù)墾潛力的調(diào)查，收集自然條件、自然資源、經(jīng)濟社會、生態(tài)環(huán)境狀況、土地利用現(xiàn)狀和潛力、相關(guān)規(guī)劃標準等資料，進行分析、研究和評價，形成專題研究報告。并根據(jù)經(jīng)濟、社會發(fā)展及保護生態(tài)環(huán)境需要，土地利用總體規(guī)劃的要求和土地資源狀況，提出土地開發(fā)整理的初步規(guī)劃目標和任務(wù)，確定重點項目，分解相關(guān)規(guī)劃指標，擬定規(guī)劃供選方案。

其次，通過規(guī)劃協(xié)調(diào)會、論證會等形式，廣泛征求有關(guān)部門、專家和公眾的意見，提出科學(xué)合理、切實可行的規(guī)劃方案。

政策引導(dǎo)

農(nóng)村土地整理關(guān)系到農(nóng)村的發(fā)展穩(wěn)定大局，必須以政策作為引導(dǎo)。目前國家已經(jīng)制定和出臺的有關(guān)土地整理的政策主要有：

土地置換政策：對農(nóng)村居民點向中心村集聚、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向工業(yè)園區(qū)集聚的過程中，退出農(nóng)村宅基地和其他建設(shè)用地，將其復(fù)墾為耕地的，允許以等量面積異地置換到中心村和城鎮(zhèn)周圍，作為村鎮(zhèn)建設(shè)用地，其建設(shè)用地可以不占年度占用耕地計劃指標。

土地整理指標折抵政策：為鼓勵土地整理，國家允許實現(xiàn)了占補平衡的地區(qū)，用土地整理新增耕地面積的60％指標，向上級土地行政主管部門申請一定量的預(yù)留建設(shè)占用耕地指標，用于本地區(qū)必須進行的非農(nóng)業(yè)建設(shè)。

誰開發(fā)整理誰受益政策：凡經(jīng)批準的土地開發(fā)整理項目，實行誰開發(fā)整理誰受益的政策。新增土地的所有權(quán)歸國家或集體，在協(xié)議規(guī)定期限內(nèi)，開發(fā)整理者擁有使用權(quán)，享受國家有關(guān)優(yōu)惠政策。

在項目管理方面，國土資源部已經(jīng)出臺了《國家投資土地開發(fā)整理項目管理暫行辦法》、《國家投資土地開發(fā)整理資金管理暫行辦法》、《土地開發(fā)整理項目規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》、《土地開發(fā)整理項目驗收規(guī)程》等有關(guān)管理辦法和規(guī)定。

各地還可結(jié)合當?shù)貙嶋H相應(yīng)制定強制性和鼓勵性的具體政策措施。如“以獎代補”政策。具體做法是：年初由縣(市、區(qū))局按要求向市局進行立項預(yù)報，市局派員勘查同意后列為預(yù)備項目，并由項目承擔單位先行組織實施，項目實施完畢經(jīng)驗收合格后，于年底前由市下?lián)塥剟钯Y金。

村民自愿

篇（4）

中圖分類號：D912.3 文獻標識碼：A 文章編號：1006-026X（2013）08-0000-01

一、土地整理概述

（一）國外土地整理概述

土地整理作為改進土地利用條件、提高土地利用率和產(chǎn)出率，對土地資源進行集約化、精細化利用的一種方式，在世界上有悠久的歷史。根據(jù)有關(guān)文獻資料記載，“土地整理”一詞最早出現(xiàn)在德國、俄羅斯等歐洲國家。在土地整理的起源和發(fā)展中，在不同國家或不同的發(fā)展階段，土地整理內(nèi)容隨自然、社會和經(jīng)濟發(fā)展的變化，不斷進行調(diào)整和完善，逐步形成了各自相對完整的體系。德國、俄羅斯、荷蘭、法國、加拿大等國將調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和土地關(guān)系，實現(xiàn)土地利用規(guī)劃目標的過程稱為土地整理；日本稱為土地整治和整備；韓國稱為土地調(diào)整。雖然名稱各不相同，但土地整理的主要內(nèi)容基本相同，其中以德國、荷蘭等地最具代表性。①

（二） 我國的土地整理

我國土地整理是指國家為解決人口、環(huán)境和資源問題，對其管轄下的國土資源、空間、環(huán)境的開發(fā)利用、治理保護和建設(shè)布局。我國《憲法》規(guī)定：“國家保障自然資源的合理利用”、“一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地”等土地整理的基本原則。土地整理分為廣義的土地整理和狹義的土地整理：廣義土地整理一般可分為兩大類，即農(nóng)地整理與市地整理。根據(jù)我國國情，現(xiàn)階段土地整理的重點在農(nóng)村地區(qū)；狹義土地整理僅指農(nóng)地整理，包含土地開發(fā)、土地復(fù)墾。本文則只針對狹義的土地整理作簡要研究。

二、農(nóng)村土地整理

（一）農(nóng)村土地整理的概念

如上所述，這里的農(nóng)村土地整理僅指狹義的土地整理，即依據(jù)法律規(guī)定在一定區(qū)域內(nèi)，根據(jù)土地利用總體規(guī)劃的要求，結(jié)合區(qū)域土地利用現(xiàn)狀，調(diào)整土地利用方式、結(jié)構(gòu)與關(guān)系，對土地資源進行重新配置以增加有效耕地面積，并提高耕地質(zhì)量，提高土地的利用率和產(chǎn)出率，從而改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、居住條件和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的活動。

（二）當下進行農(nóng)村土地整理的意義

隨著人口的增長、社會生產(chǎn)力的發(fā)展，人來社會對土地的需求與日俱增。但是不合理的土地利用，大量的土地浪費，引發(fā)了一系列的生態(tài)環(huán)境問題，如何合理地協(xié)調(diào)土地與土地保護，切實保護耕地，就成了當務(wù)之急。農(nóng)村土地整理能夠增加土地的有效利用面積，提高土地利用率和土地質(zhì)量，有利于改善生態(tài)環(huán)境和生產(chǎn)、生活條件，推動城鎮(zhèn)化建設(shè)，提高群眾的生活水平，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟社會的全面進步；土地整理有利于促進人們轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)用地觀念，樹立節(jié)約用地、集約用地的新觀念，促進土地利用方式和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式向集約型轉(zhuǎn)變。

三、農(nóng)村土地整理立法現(xiàn)實中存在的問題

從宏觀上說，我國土地整理法律規(guī)范還尚不健全，沒有形成完善的體系，指導(dǎo)性較強、操控性較差。微觀上具體表現(xiàn)如下：

（一）關(guān)于土地整理基本內(nèi)容的法律條文本身性質(zhì)不明確

我國《土地管理法》第四十一條規(guī)定：“國家鼓勵土地整理。縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當組織農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，按照土地利用總體規(guī)劃，對田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境。地方人民政府應(yīng)當采取措施，改告中、低產(chǎn)田，整治閑散地和廢棄地”。該條文的表述包括兩個方面：一方面為“國家鼓勵土地整理”，將土地整理規(guī)定為授權(quán)性法律規(guī)范，另一方面規(guī)定“縣鄉(xiāng)政府應(yīng)當組織土地整理工作”，又將土地整理定性為義務(wù)性法律規(guī)范，這兩者之間存在明顯的矛盾沖突，而明確規(guī)定該法律規(guī)范的性質(zhì)、類型，是確定土地整理過程是采用國家強制執(zhí)行，或是采用利益驅(qū)動以引導(dǎo)發(fā)展的方式的關(guān)鍵。

（二）我國目前尚未確立土地集體所有權(quán)主體，農(nóng)村地區(qū)行政管理權(quán)過度干預(yù)普遍存在

（三）現(xiàn)有法律法規(guī)、規(guī)范性文件中缺乏系統(tǒng)化的土地整理程序

在部門規(guī)章及部門規(guī)范性文件這一層級上，已出臺的典型程序性規(guī)定如：《土地開發(fā)整理項目資金管理暫行辦法》、《國土資源部關(guān)于做好土地開發(fā)整理權(quán)屬管理工作的意見》、《國家投資土地開發(fā)整理項目竣工驗收暫行辦法》等。不難發(fā)現(xiàn)，雖然這些程序規(guī)范基本上設(shè)定了土地整理過程中某個階段的啟動程序、實施程序，卻因效力層級低而被地方政府棄之不用，作用極為有限；另一方面是其往往只針對特定問題而作，這就對協(xié)調(diào)各部門之間的關(guān)系及農(nóng)村土地整理各階段的前后銜接造成困難，破壞了農(nóng)村土地整理法定程序應(yīng)有的統(tǒng)一性。②

在地方立法方面，已出臺的有關(guān)農(nóng)村土地整理程序的如《湖南省土地開發(fā)整理條例》、《福建省土地整理暫行辦法》等。由此可見，除條文內(nèi)容上的詳略不一之外，立法稱謂亦不統(tǒng)一、立法體例混亂，再者就是地方政府“各自為政”容易造成法律的“灰色地帶”，給地方保護主義可乘之機，為腐敗行為提供生存空間和可能。③

（四）補充耕地儲備制度尚未形成，建設(shè)占用耕地占補不均、占優(yōu)補劣

四、結(jié)合當下立法現(xiàn)狀，完善我國農(nóng)村土地整理立法機制

對于我國農(nóng)村土地整理立法的完善，筆者認為除了應(yīng)當借鑒個別地區(qū)的實踐經(jīng)驗，如上所述的建立補充耕地儲備制度、實行嚴格的占補平衡原則、鼓勵外來投資者管理土地、健全土地整理的資金保障體系等措施之外，還應(yīng)當結(jié)合本文前述現(xiàn)階段農(nóng)村土地整理的立法現(xiàn)狀做好以下幾個方面的工作：

（一）嚴格執(zhí)行國家十二五規(guī)劃中死守十八億畝耕地的紅線的原則，以基本農(nóng)田建設(shè)和保護為中心，積極開展農(nóng)村耕地管理，并且要依托農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、推廣和應(yīng)用，提高土地整理的技術(shù)含量。

（二）針對政府的過度干預(yù)，轉(zhuǎn)變政府職能，解開行政管理權(quán)的枷鎖，讓農(nóng)村土地集體所有權(quán)發(fā)揮其自身的調(diào)節(jié)效用。

（三）針對農(nóng)村基層組織民主自治意識薄弱的問題，急需建立農(nóng)民參與制度和權(quán)利救濟制度。如可以倡導(dǎo)有農(nóng)民自發(fā)組成一定形式的組織，適當允許當?shù)赝鈦硗顿Y者參與該組織，或者鼓勵具有專門性知識的志愿者加入，以彌補農(nóng)民低層次的文化知識這塊短板。

綜上所述，在新時期、新形勢下，我們應(yīng)積極建立健全農(nóng)村土地整理立法，以土地整理工作促進農(nóng)村合理地發(fā)展，轉(zhuǎn)變以往“攤大餅”式的擴張發(fā)展模式，積極推進科學(xué)的集中式立體發(fā)展模式，嚴格依照法律程序，把農(nóng)村土地整理工作做成惠民工程，做好做強，為建立和完善我國的農(nóng)村土地整理法律制度，探索成熟的整理經(jīng)驗和方法提供可靠地幫助。

參考文獻

[1] 趙謙.農(nóng)村土地整理法律概念初探[J].農(nóng)業(yè)考古，2011，（3）.

[2] 曲福田.典型國家和地區(qū)土地整理的經(jīng)驗及啟示[J].資源與人居環(huán)境，2007，（10）.

[3] 吳承倫、袁濤.土地開發(fā)整理規(guī)劃理論方法與實踐[M]北京：中國大地出版社，2003年，P14―15.

[4] 包紀祥、姜愛林.土地整理的法律概念初探[J].法制與經(jīng)濟，1997，（4）.

[5] 赴臺土地重劃研討與考察團.臺灣地區(qū)在土地重劃工作中的幾點做法[J].資源，產(chǎn)業(yè)，2001，（10）.

注解

① 中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所，王小印，經(jīng)濟參考報08年7月18日，第五版

篇（5）

項目位于經(jīng)濟開發(fā)區(qū)新城二十路以東，新城十三路以西，鐵路以南，大道以北，占地3574.96畝。項目建設(shè)內(nèi)容包括征地拆遷、土地平整等。

二、項目實施單位

市區(qū)土地整理收購儲備供應(yīng)中心作為項目主體，負責(zé)項目投融資、項目管理工作，并對項目土地實施收儲、整理和開發(fā)等工作。區(qū)發(fā)展和改革委員會、區(qū)財政局、區(qū)國土資源和規(guī)劃局、區(qū)審計局等有關(guān)部門，配合做好項目資金的審核、撥付、監(jiān)督使用，確保項目的順利實施。

三、項目資金來源

項目總投資55856.57萬元，其中項目資本金15856.57萬元，申請農(nóng)發(fā)行政策性中長期貸款40000萬元，貸款期限3年。項目資本金由區(qū)財政局按照項目實施進度分期配套及時到位。當項目總投資超概算時，由區(qū)財政局負責(zé)籌集落實資金缺口，確保項目資金的及時投入和工程順利完工。

四、項目土地出讓收益分配

依據(jù)項目實施方案，本項目實施后，可整理產(chǎn)業(yè)用地共計2840.79畝，其中凈用地1832.77畝，代征地1008.02畝，預(yù)計形成固定資產(chǎn)投資100億元，實現(xiàn)年產(chǎn)值350億元，年利稅總額100億元，解決勞動就業(yè)5000余人，土地出讓收入合計為78787.10萬元。項目建設(shè)涉及的農(nóng)村土地整治費用及經(jīng)營期利息全部納入項目土地儲備開發(fā)成本，由區(qū)財政局負責(zé)將項目用地的土地出讓收益連同土地儲備開發(fā)成本一并全部返還市區(qū)土地整理收購儲備供應(yīng)中心在農(nóng)發(fā)行開立的專用賬戶，用于平衡項目資金需要。

五、貸款擔保方式

本項目貸款采取國有土地使用權(quán)抵押擔保的貸款方式，確保農(nóng)發(fā)行的貸款風(fēng)險實現(xiàn)全覆蓋。

五塊已辦理土地證地塊提供抵押，總用地面積為334.63畝。

六、項目資金管理

篇（6）

土地開發(fā)整理為土地可持續(xù)發(fā)展提供了一條重要途徑，提高土地質(zhì)量，改善用地結(jié)構(gòu)，既防止了耕地面積的不斷減少，又實現(xiàn)了土地的充分利用。我國經(jīng)濟正在迅猛發(fā)展，今后各項建設(shè)將不可避免地占用耕用土地，農(nóng)村土地資源會更加緊張，因此，通過農(nóng)村土地開發(fā)整理，補充耕地，提高耕地質(zhì)量具有十分重要的意義。

1 農(nóng)村土地開發(fā)整理的理論基礎(chǔ)

可持續(xù)發(fā)展是當今社會的熱門話題，在各類資源日漸減少的今天，顯得更是格外重要。可持續(xù)發(fā)張是對人口、環(huán)境、資源的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，而土地是人類發(fā)展過程中必不可少的資源，土地資源的可持續(xù)利用將成為可持續(xù)發(fā)張的根本保障。。在農(nóng)村土地開發(fā)整理過程中，要注意運用可持續(xù)發(fā)展理論，保護土地，不破壞土地，保持土地基本面貌。

2 土地開發(fā)整理的規(guī)律

任何事物都存在一定的客觀規(guī)律，土地開發(fā)整理也不例外，要想更好地利用土地開發(fā)整理，實現(xiàn)土地利用效益最大化的目標，就必須探索和掌握土地開發(fā)管理的規(guī)律。

2.1 同步協(xié)調(diào)規(guī)律

國家經(jīng)濟的發(fā)展，人民生活水平的提高無不依賴于土地開發(fā)整理。土地開發(fā)整理是一項長期的持久的工作，不能以追求速度為目的，要穩(wěn)扎穩(wěn)打，做好每一步，在具體的過程中需要對具體的事情進行具體的分析，不能偏離土地開發(fā)管理的核心，也不能墨守成規(guī)。土地開發(fā)管理過程中要結(jié)合國民經(jīng)濟的發(fā)展情況和人民生活的水平，不能因為土地開發(fā)整理而影響國民經(jīng)濟的發(fā)展、降低人民生活質(zhì)量。經(jīng)濟社會的發(fā)展依賴與對資源的利用，尤其體現(xiàn)在是對土地利用的廣度和深度。土地開發(fā)整理本身就是資源利用、環(huán)境保護、社會經(jīng)濟發(fā)展相互協(xié)調(diào)，和諧發(fā)展的前提。土地開發(fā)整理要有全局觀，要協(xié)調(diào)好各個方面，決不能不遵循其規(guī)律，盲目冒進，隨意整改，顧此失彼。

2.2 開發(fā)利用和保護增值的平衡規(guī)律

土地資源是有限的，在開發(fā)利用土地資源時，決不允許超越土地資源的承載能力。資源是具有整體性的，任何一種資源的變化，都會引起連鎖反應(yīng)，影響到其他資源的利用。土地資源的變化也同樣影響著其他資源的利用情況，有的變化可能是有利的，有利于實現(xiàn)人類發(fā)展目標，而有些變化則只會影響其他資源利用，阻礙人類社會發(fā)展。因此，進行土地開發(fā)整理時也必須遵循土地資源開發(fā)利用和保護增值的平衡規(guī)律，只有這樣才能既得到最大的土地利用效益，又不會對土地造成破壞。諸如，漁業(yè)，每年都有禁捕期，而且捕魚時應(yīng)盡量使用大網(wǎng)眼的漁網(wǎng)，才能獲得持續(xù)效益；林業(yè)的開發(fā)利用中也必須保證開采量與自然生長量的平衡，有時也進行人為種植，以免造成森林的破壞。

2.3 生態(tài)平衡規(guī)律

地球是一個大的生態(tài)系統(tǒng)，生態(tài)規(guī)律無處不在，土地開發(fā)整理也要以生態(tài)平衡為出發(fā)點。只有依循生態(tài)平衡規(guī)律，才可能是土地開發(fā)利用做到真正合理。土地開發(fā)整理要具有全局性和系統(tǒng)性，要從整體入手，不能只看片面。開發(fā)整理過程中要從多方面入手，相輔相承，統(tǒng)籌兼顧，以整體觀點進行綜合治理。對于河流流域土地整理也要注意整體性，上游要抓水土治理，中游要注意農(nóng)田保護，下游搞灘地開發(fā)，把土地資源，生態(tài)環(huán)境，經(jīng)濟效益聯(lián)系起來進行綜合整理。

3 土地開發(fā)整理原則

3.1 加強領(lǐng)導(dǎo)，強化監(jiān)管

土地開發(fā)整理要嚴格執(zhí)行國家土地開發(fā)管理辦法及所在省、市的相關(guān)規(guī)定，施工單位需要認真做好每項工作，隨時做好詳細記錄，在每期項目結(jié)束后，工程技術(shù)指導(dǎo)人員要進行詳細審查，確保工作質(zhì)量。完善整個監(jiān)管機制，由監(jiān)理工程師主要負責(zé)施工質(zhì)量，監(jiān)理人員和工程技術(shù)指導(dǎo)人員同國土資源所業(yè)務(wù)人員進行現(xiàn)場審核，規(guī)范操作程序，加強質(zhì)量監(jiān)督，確保工程質(zhì)量。項目竣工后，為避免土地糾紛，可對新增耕地地區(qū)進行土地承包，并將新增耕地納入農(nóng)田保護區(qū)范疇，設(shè)立專門人員來負責(zé)土地開發(fā)整理的各種資料，并進行分類整理歸檔。

3.2 因地制宜，發(fā)揮優(yōu)勢

因地制宜是指土地開發(fā)整理要適應(yīng)自然、社會、經(jīng)濟、技術(shù)等因素，發(fā)揮優(yōu)勢是整合所有有利發(fā)展的因素，以投入最少的生產(chǎn)來獲得盡可能多的效益。因地制宜，發(fā)揮優(yōu)勢是更好地進行土地開發(fā)，推進發(fā)展生產(chǎn)，實現(xiàn)最大利用率的前提，也是土地開發(fā)整理必不可少的原則。通過進行土地考察，我們不難發(fā)現(xiàn)，各個地方條件差異較大，土地使用情況不同，經(jīng)濟發(fā)展情況也有所差別，因此根據(jù)當?shù)厍闆r，進行合理分類，因地制宜，按照地方特點，采取科學(xué)方法進行土地開發(fā)整理至關(guān)重要。

3.3 統(tǒng)籌兼顧，突出重點

土地開發(fā)整理必須進行有條序的統(tǒng)一籌劃，突出重點，穩(wěn)扎穩(wěn)打，要結(jié)合當?shù)亟?jīng)濟條件，做好整理策劃，確定整理的方向和重點，將各項工作有序做好。保證土地開發(fā)整理的效益為國民經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)，不僅僅是土地開發(fā)整理的任務(wù)，也是國民經(jīng)濟發(fā)展的要求。只有統(tǒng)籌兼顧，統(tǒng)一安排，突出重點，協(xié)調(diào)好土地開發(fā)整理與其他各方面的關(guān)系，才有利于國民經(jīng)濟的穩(wěn)快發(fā)展。在土地開發(fā)整理過程中要注重當前經(jīng)濟效益與長遠經(jīng)濟效益的統(tǒng)一，經(jīng)濟效益與生態(tài)效益的統(tǒng)一。在開發(fā)利用過程中，還要注意以綜合為本，要同農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)、交通、工業(yè)等多行業(yè)合作交流，緊密聯(lián)系。以綜合為本，對土地資源進行全方位的考察，對經(jīng)濟條件進行詳細了解，是土地開發(fā)整理工作能否取得實效的關(guān)鍵。

3.4 優(yōu)化環(huán)境，保護生態(tài)

環(huán)境問題是當前一個重要話題，以污染環(huán)境為前提的發(fā)展終將付出沉重的代價。愛護環(huán)境，保護環(huán)境是一切發(fā)展的前提，也是土地開發(fā)整理的重要原則。在整個項目的進行過程中要充分考慮開發(fā)利用與環(huán)境保護之間的關(guān)系，協(xié)調(diào)好各方面的關(guān)系，不能以開發(fā)為目的，追求高效經(jīng)濟發(fā)展而破壞生態(tài)環(huán)境。將統(tǒng)一布局與優(yōu)化環(huán)境，保護生態(tài)的原則結(jié)合起來，才能達到既可以完成土地開發(fā)利用目標，又可以保護生態(tài)環(huán)境的預(yù)期目的。

參考文獻：

篇（7）

        0 引言

        專家預(yù)測來，中國今后建設(shè)過程中在用地量這方面會出現(xiàn)很大的改變，建設(shè)用地將使用到一定的分農(nóng)用地，特別是耕地，耕地的占補平衡形勢變得更為嚴重。怎樣在既滿足國家政策需要，又不影響農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的同時來保護耕地，這是一個需要解決的問題。我國需要制定相關(guān)的投資方式對現(xiàn)有耕地保護，以此保證足夠的糧食耕種面積，這種對我國農(nóng)村土地整理過程中能夠發(fā)揮重要的作用。

        1 我國農(nóng)村土地整理出現(xiàn)的問題

        1.1 新增耕地造假現(xiàn)象普遍

        增加有效耕地面積是土地整理的主要目標，這是為了防止國家以及區(qū)域的耕地量得到保證。而實際操作中很多時候?qū)⒅攸c放在看數(shù)量上，而為重視起土地的使用情況。為實現(xiàn)土地整理標準所劃定的新增耕地率，政府單單決定使用采用 “多出地”，很多時候會把小田歸并為大田，對耕田隨意處理，胡亂擴大耕地的數(shù)量，使得良田被破壞浪費。

        對于經(jīng)過開發(fā)而增加的耕地是否可以達到種植和耕作的標準，在現(xiàn)實考察過程中未出現(xiàn)相應(yīng)的適宜性評價和分析。在土地整理過程中對原有耕地的不規(guī)則占有，使得耕地質(zhì)量在整體上呈現(xiàn)下降的趨勢，這就無法滿足耕地質(zhì)量不斷提升的最終目標需要。這對當前政府積極實施土地保護政策是相互背離的，而政府也應(yīng)該采取相應(yīng)的措施進行有效地處理與解決。

        1.2 農(nóng)民權(quán)益難以得到保障

        土地整理主要是參照節(jié)約用土地的規(guī)定，對土地進行重新劃定，通常采取措施對形狀不規(guī)則、達不到機械耕作要求的土地，可以利用相關(guān)的手段將其轉(zhuǎn)化為整齊、規(guī)則、能使用于集約經(jīng)營的土地，這樣就能促進農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的不斷發(fā)展，這也是達到了社會主義現(xiàn)代農(nóng)村的需要，積極構(gòu)建社會新型農(nóng)村的要求。而土地的用途和位置發(fā)生轉(zhuǎn)變后，將對造成土地權(quán)屬的變化，實施土地整理常常會把原有田塊的邊界打破，這就必須要重新制定計劃，這就需要進行土地權(quán)屬調(diào)整，其主要目的是為了實現(xiàn)土地整理的內(nèi)容。

        實施土地整理必須要以農(nóng)民自身的農(nóng)業(yè)利用為重點，從農(nóng)民的角度出發(fā)實施相關(guān)的策略。當前，土地整理開展時常常關(guān)系著田塊重劃、房屋拆遷、遷墳騰地等問題，而這些事項都和農(nóng)民的實際利益有著密不可分的關(guān)系。土地權(quán)屬是農(nóng)民較為關(guān)注的一項問題，涉及到了許多方面的利益劃分，例如：所有者、使用者、經(jīng)營者等。而我國農(nóng)村的土地的使用率依舊較低，如：田塊凌亂，水利配套設(shè)施老化，使得規(guī)劃指導(dǎo)結(jié)果難以達到預(yù)期的效果，這主要是普遍存在宅基地分布零散，如：沿街建設(shè)，空心村等比較普遍。這主要是因為土地整理能夠?qū)ι鲜霈F(xiàn)象進行合理的調(diào)整，改善不良影響或結(jié)果。而在實際運行時出現(xiàn)了強制性命令農(nóng)戶拆遷房屋、遷墳騰地填埋坑塘等，這就破壞了農(nóng)民的正常利益。若沒有得到農(nóng)民的允許就在材料中代簽公眾參與意見，以此實現(xiàn)爭取土地整理項目的目的，或占用農(nóng)戶所耕種的土地完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這些都會影響到農(nóng)民的自身實際利益。。土地對于農(nóng)民而言是生活的保證，是農(nóng)民生存發(fā)展的重要條件，若以這種違背農(nóng)民意愿的方式是錯誤的。開展土地整理屬于跨權(quán)屬界限的整體調(diào)整，這就會給農(nóng)民的利益帶來影響，削弱了農(nóng)民參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性。

        1.3 土地整理功能難以顯現(xiàn)

        綜合發(fā)展主要強調(diào)把土地整理與農(nóng)村結(jié)合起來發(fā)展，其目的在于把內(nèi)容與空間組織、管理相互統(tǒng)一，這樣就使得土地整理的綜合功能得到以充分發(fā)揮。當前，增加耕地數(shù)量、補償因非農(nóng)建設(shè)占用的耕地是整個土地整理的重要目標，這也使得土地整理的綜合功能難以起到應(yīng)有的作用，有時還會引起較大的不良影響，例如：重數(shù)量輕質(zhì)量、占優(yōu)補劣、開發(fā)不利、破壞環(huán)境等一系列問題。

   盡管國家已明確了土地整理的工作方針，立足保護和提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，但土地整理項目重申報輕建設(shè)，工程質(zhì)量較低，項目目標單一化等問題依然存在，在社會主義新農(nóng)村建設(shè)的背景下，目前土地整理還未與新農(nóng)村建設(shè)緊密結(jié)合，影響了土地整理綜合性的顯現(xiàn)與發(fā)揮，導(dǎo)致了土地整理與新農(nóng)村建設(shè)目標相脫節(jié)的現(xiàn)象。

        2 我國農(nóng)村土地整理的真確措施

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中圖分類號：F301 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2016）11-0025-04

0 引言

土地整理泛指人們?yōu)榱艘欢康模瑢ν恋剡M行調(diào)整、安排和整治的生產(chǎn)實踐活動，是盤活存量土地、強化節(jié)約集約用地、適時補充耕地和提升土地產(chǎn)能的重要手段[1]。是一項涉及工程與技術(shù)、經(jīng)濟與法律、行政與管理的系統(tǒng)工程，其實質(zhì)是合理組織土地利用。土地整理是一項可以在不增加土地面積的前提下獲得巨大的土地利用效益的措施[2]。借助土地整理不僅滿足當代人對土地資源的要求，又不對后代人滿足其要求構(gòu)成危害；不僅保持質(zhì)量狀態(tài)良好的土地數(shù)量，同時又為后代人創(chuàng)造良好的土地生態(tài)環(huán)境。土地整理過程中由于實行溝、渠、林、田、路、村的綜合規(guī)劃和治理，大大地改善了土地生態(tài)環(huán)境，提高了土地利用的生態(tài)效益。

1 項目區(qū)概況分析

1.1 自然概況[3]

1.1.1 氣候條件

項目區(qū)屬熱帶、亞熱帶西南季風(fēng)氣候區(qū)，冬暖夏涼，氣溫年差較小，日差較大，降水豐沛。項目區(qū)全年無霜期。年平均降雨量1357mm，相對濕度78%，雨量充沛。但降雨量時空分布不均，夏秋多雨，春冬干旱少雨。全年日照時數(shù)2210.1小時，太陽輻射量128.7千卡/平方厘米，全年≥10℃積溫4703.7℃，≥18℃積溫2132.9℃，屬光能較高地區(qū)。日溫差大，年溫差小有利于作物生長。災(zāi)害性氣候主要為局部性洪、旱災(zāi)害，風(fēng)、霜發(fā)生頻率較小。

1.1.2 地形地貌

項目區(qū)位于勐滿壩子內(nèi)，項目區(qū)地形平坦開闊，集中連片，地形坡度小于6°，屬平原地貌。項目區(qū)總體地勢東高西低、南北高中部低，海拔最高為870m，位于項目區(qū)東部；海拔最低為838m，位于項目區(qū)西部邊界附近。

1.1.3 土壤

項目區(qū)范圍內(nèi)土壤主要為磚紅壤和水田內(nèi)土壤經(jīng)澈化形成水稻土；由于氣候溫和，雨量充沛，水熱條件好，土體較為深厚，大于90cm，土壤質(zhì)地好，自然肥力較高，其土地適合種植水稻、旱谷、玉米、豆類及茶、甘蔗等糧食和經(jīng)濟作物。

1.1.4 水文與水文地質(zhì)

項目區(qū)及其周邊地表水資源十分豐富，包括河流、水庫及箐溝，項目區(qū)的水流流向均呈東西向貫穿整個項目區(qū)。

項目區(qū)出露地層主要為花崗巖；地下水主要為巖層間孔隙水和裂隙水，分布在地表層、根系層和花崗巖層間，花崗巖中有泉水出露。

1.2 社會經(jīng)濟概況

項目區(qū)位于勐海縣勐滿鎮(zhèn)境內(nèi)，2012年，全鎮(zhèn)總?cè)丝?149戶20636人。少數(shù)民族主要是拉祜族、布朗族、傣族和哈尼族。漢占人口總數(shù)的11%。2012年，勐滿鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)濟總收入5617元；農(nóng)民人均純收入達2722元[4]；2012年耕地面積54567畝，其中：水田18743畝，旱地35824畝。農(nóng)民人均占有耕地2.6畝。

1.3 土地利用現(xiàn)狀分析

1.3.1 土地利用現(xiàn)狀數(shù)量分析

根據(jù)勐海縣勐滿鎮(zhèn)土地調(diào)查結(jié)果顯示，2012年勐滿鎮(zhèn)轄區(qū)城子村土地總面積870.80公頃，其中農(nóng)用地面積850.44公頃，占全村土地面積97.6%，是全村土地構(gòu)成中的最大部分；建設(shè)用地面積6.76公頃，占全村土地面積的0.77%；未利用地面積13.61公頃，占全村土地面積的1.6%。見圖1。

1.3.1.1 農(nóng)用地利用現(xiàn)狀分析

農(nóng)用地包括耕地、園地、林地和其他農(nóng)用地。耕地均勻的分布在整個村子。農(nóng)用地利用結(jié)構(gòu)見表1。從表1的數(shù)據(jù)分析中可以看出，其他農(nóng)用地的土地整理潛力較大，特別是田坎，這對于增加耕地面積，有效的利用土地，實現(xiàn)土地的可持續(xù)利用具有較好的基礎(chǔ)。

1.3.1.2 建設(shè)用地利用現(xiàn)狀分析

建設(shè)用地類型包括農(nóng)村宅基地和公路用地，建設(shè)用地總面積6.76公頃。建設(shè)用地結(jié)構(gòu)如表2所示。

1.3.1.3 未利用地現(xiàn)狀分析

未利用類型包括荒草地和河流水面，未利用地占地13.60公頃，其中荒草地0.66公頃，占未利用地的0.08%，河流水面占地12.9公頃，占未利用地的1.57%。

1.3.2 土地開發(fā)利用程度

城子村的土地利用開發(fā)程度，可以通過土地利用率和土地墾殖率[5]兩個指標來反映，項目區(qū)土地利用率為97.63%，土地墾殖率為83.20%。

從以上數(shù)據(jù)可以看出，項目區(qū)土地利用率和墾殖率較高，但由于田間基礎(chǔ)設(shè)施不配套，土地的耕作潛力未得到充分的發(fā)揮。因此，對項目區(qū)進行土地整理還有一定的潛力。

2 土地整理前后效果對比變化分析

2.1 地類變化分析

2.1.1 項目區(qū)用地整理前后變化分析

2.1.1.1 農(nóng)用地變化分析

農(nóng)用地總面積850.44公頃，占項目區(qū)土地總面積的97.66%。從表3看出，耕地和其他農(nóng)用地變化幅度最大。

2.1.1.2 建設(shè)用地與未利用地變化分析

項目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地主要包括農(nóng)村宅基地和公路用地。由于這次土地整理的重點主要是耕地，因此在此次土地整理中，農(nóng)村宅基地和公路用地在整理前后并沒有發(fā)生變化。見表4。

項目區(qū)內(nèi)未利用地包括荒草地和河流水面。在土地整理前后，主要是將荒草地整理為可利用的土地，對于河流水面，主要是將其作為農(nóng)田灌溉的源頭，因此，河流水面的占地面積并沒有發(fā)生變化。見表5。

2.1.2 新增耕地來源分析

項目區(qū)新增耕地潛力主要來自于對項目區(qū)內(nèi)現(xiàn)有土地的整理，擬開發(fā)整理總面積850.14公頃。

MZ=（1-R1）×（M1-M2）+（R1-R2）×M

公式中：Mz―整理后凈增耕地面積；M―待整理區(qū)的原耕地面積（為現(xiàn)狀耕地面積與田坎面積之和）；R1―規(guī)劃前的待整理區(qū)田埂系數(shù)；R2―規(guī)劃后的田埂系數(shù)；M1―待整理區(qū)非耕地地類的面積（主要為現(xiàn)狀溝渠、道路占地）；M2―待整理區(qū)整理后必須保留的非耕地地類面積（根據(jù)規(guī)劃后農(nóng)田水利工程、田間道路工程占地進行測算得到）。

2.2 布局變化分析

通過對項目區(qū)土地利用現(xiàn)狀、水資源狀況等因素進行分析后，按《土地開發(fā)整理標準》（TD/T1011-1013-2000），項目區(qū)旱地統(tǒng)一規(guī)劃利用為水田和水澆地[6]。同時，根據(jù)項目區(qū)的地形（平緩）以及當?shù)馗饕蠛土?xí)慣，項目區(qū)開發(fā)后平整為水田和水澆地。

綜合項目區(qū)的實際情況，項目區(qū)的灌溉排水設(shè)計成形似“豐”字形的灌排體系[8]。現(xiàn)狀圖和規(guī)劃圖見圖2。

2.3 耕地質(zhì)量變化分析

耕地質(zhì)量變化通過對耕地的自然質(zhì)量等、利用等、經(jīng)濟等的計算來反映耕地質(zhì)量在規(guī)劃前后的變化情況[12]。根據(jù)農(nóng)用地等別計算公式以及云南省勐海縣農(nóng)用地分等成果，計算出項目區(qū)土地整理后耕地等別和查出項目區(qū)現(xiàn)狀農(nóng)用地的等別范圍，見表7。

根據(jù)云南省勐海縣農(nóng)用地分等成果，查出項目區(qū)現(xiàn)狀農(nóng)用地的等別范圍，詳見表8。

2.4 效益變化分析

2.4.1 社會效益變化分析

項目實施后，在項目區(qū)內(nèi)建立起健全的農(nóng)田灌溉系統(tǒng)，完善的田間道路網(wǎng)絡(luò)，大幅度提高土地的產(chǎn)出率以及耕地復(fù)種指數(shù)，并能增加有效耕地面積。社會效益十分明顯。

2.4.2 經(jīng)濟效益變化分析

①項目實施增加的產(chǎn)值測算。以項目區(qū)最適宜種植的3種農(nóng)作物（水稻、土豆和東升瓜）為例，分析規(guī)劃區(qū)通過土地整理產(chǎn)生的經(jīng)濟效益。詳見表9。

規(guī)劃前后進行比較，規(guī)劃后每年的總產(chǎn)值2403.16萬元，比規(guī)劃前增加了471.28萬元，規(guī)劃后新耕地面積為40.18公頃，成本投入按12000元/公頃（大春：6750元/公頃，小春5250元/公頃）計算，扣除所增加成本投入后增加產(chǎn)值382.02萬元。土地整理項目總投入資金2489.31萬元，項目實施后年總產(chǎn)值2403.16萬元，年凈增產(chǎn)值382.02萬元。

加上1年的建設(shè)期，項目的靜態(tài)投資回收期為8年。

2.4.3 生態(tài)效益變化分析

生態(tài)效益的變化通過綠色植被覆蓋率和土地墾殖率兩個指標在規(guī)劃前和規(guī)劃后的變化來分析生態(tài)效益的變化。綠色植被覆蓋率為：

上述兩個指標的增加，保證了土地的透水性，提高了土地肥力，對生態(tài)環(huán)境、耕地的保護和改善有著極大的作用，為土地資源的良性可持續(xù)利用奠定基礎(chǔ)。

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0.前言

土地整理是人類利用自然和改造自然的措施，是社會經(jīng)濟發(fā)展到一定階段解決土地利用問題的必然選擇。近年來我國土地資源供需矛盾日益突出，土地整理被作為一項以提高土地資源有效利用率為目標的重要舉措，已經(jīng)在全國范圍內(nèi)普遍展開，并將在今后相當長時期內(nèi)成為實現(xiàn)土地資源集約利用的主要手段。雖然有些學(xué)者就土地整理的理論體系與實踐進行了探討，但還缺少對土地整理中許多科學(xué)問題深入而系統(tǒng)的研究，比如土地整理模式研究。

1.土地整理模式的內(nèi)涵

在科學(xué)研究領(lǐng)域，模式是運用系統(tǒng)論的方法對一定范疇內(nèi)系統(tǒng)諸要素的構(gòu)成或聯(lián)系方式所進行的概括，即將系統(tǒng)內(nèi)部的相互聯(lián)系的若干元素，按照一定的關(guān)系(組合規(guī)律、構(gòu)成方式)所組成的一定表現(xiàn)形式。如上文所述，土地整理系統(tǒng)是一個由待整理土地、勞力、技術(shù)、資金等多種要素構(gòu)成，且相互聯(lián)系、相互作用的綜合體。那么，這些構(gòu)成要素在特定的時間和特定的區(qū)域中，按照一定的構(gòu)成方式所組成的具有一定外在表現(xiàn)形式與組合規(guī)律的整體就稱為土地整理模式。土地整理模式一個綜合的概念，它不僅包括了土地整理系統(tǒng)中的項要素，而且也包含了各項要素之間所發(fā)生的各種聯(lián)系。總體來說，土地整理模式就是由特定的土地整理構(gòu)成要素和自然地域單元耦合而形成的表現(xiàn)形式。其中，自然地域單元是依據(jù)土地整理方向與特征、經(jīng)濟發(fā)展水平所劃分的空間單元，它是土地整理模式的物質(zhì)和空間基礎(chǔ)。土地整理的構(gòu)成要素是在土地整理過程中作用于土地整理系統(tǒng)的各種形式，譬如，待整理的土地、投土地整理中的資金以及為實現(xiàn)土地整理目標所進行運營管理方式等。可見，自然地域單元與土地整理的構(gòu)成要素是土地整理模式的兩個基本要素集，它們在一定的規(guī)則下通過組合和運作就產(chǎn)生了土地整理的模式。

2.土地整理模式的特征

2.1整體性

整體性是土地整理模式的系統(tǒng)屬性。作為由眾多要素組成的土地整理系統(tǒng)，模式的系統(tǒng)整體性決定于待整理土地的自然屬性，以及整理過程中資源環(huán)境系統(tǒng)與社會經(jīng)濟系統(tǒng)的密切聯(lián)系性。

2.2地域性

地域性是土地整理模式的空間屬性。由于經(jīng)緯度、海拔高程、地質(zhì)地貌條件等因素變化的影響，導(dǎo)致不同地區(qū)存在氣候、土壤、水文等方面的差異性。不同的氣候因子和土壤條件決定著各地區(qū)土地利用的結(jié)構(gòu)與方式，進而影響到土地整理系統(tǒng)各要素之間的組合與匹配方式，最終形成各具地域特色的土地整理模式。除自然因素外，區(qū)域間的經(jīng)濟發(fā)展水平和社會文化傳統(tǒng)的差異決定著對特定土地整理方式的接受程度和調(diào)控能力，而且任何形式的土地整理活動都是在一定的社會經(jīng)濟條件下，通過一定的技術(shù)手段來實現(xiàn)的，因而社會經(jīng)濟條件同樣是導(dǎo)致土地整理模式地域差異的重要因素。

2.3階段性

階段性是土地整理模式的時間屬性。模式的形成是自然因素、經(jīng)濟因素和社會因素長期相互作用的結(jié)果。隨著自然條件的演變和社會經(jīng)濟的發(fā)展，三大因素也會不斷發(fā)生變化，其結(jié)果必然導(dǎo)致土地整理模式在目標與內(nèi)容、結(jié)構(gòu)與功能、多樣性與復(fù)雜性等方面發(fā)生相應(yīng)的變化，從而呈現(xiàn)出一定的階段性。例如，從初期的以改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件為主要目的階段到現(xiàn)在以促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、改善生態(tài)環(huán)境和居住環(huán)境為目的的階段，土地整理模式的各個層面均發(fā)生了顯著的改變，其功能由簡單到復(fù)雜，結(jié)構(gòu)由單一到復(fù)合，范圍由平面到立體。

3.土地整理模式研究

3.1土地整理模式分類方案設(shè)計

根據(jù)以上土地整理模式的內(nèi)涵與特征分析，提出了包含4級指標的土地整理模式的分類方案。

第一級為土地整理地域特征指標。土地整理模式的地域特征要綜合考慮地域的自然特征和經(jīng)濟社會特征，通過影響土地整理方向的自然地域(I1)和經(jīng)濟發(fā)展水平(I2)兩項指標來反映土地整理模式的空間屬性。不同的自然地域在氣候、土地、水文、植被、生物等方面的組配有差異，也就決定了該地區(qū)的土地利用方向、土地利用特征、土地利用中限制性因素的差別，這些也是土地整理方向的決定性因素。經(jīng)濟發(fā)展水平?jīng)Q定了在土地整理過程中資金、技術(shù)、管理等方面的投入，包括物質(zhì)的供應(yīng)、土地整理技術(shù)的提高、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)等，這些都是土地整理行為的重要影響因素。

第二級為待整理土地利用類型指標。待整理土地為土地整理活動的載體，包含了待整理區(qū)域中光、熱、水、土等自然因子條件和人類勞動投入下的各種設(shè)施，兩者相互結(jié)合即構(gòu)成了待整理土地利用類型，體現(xiàn)出土地整理模式的功能結(jié)構(gòu)。待整理土地利用類型的差異必然導(dǎo)致土地整理目標、措施等的差異。

第三級為土地整理目標指標。土地整理目標就是通過土地整理所要達到的預(yù)期。不同的自然地域特征和不同的經(jīng)濟發(fā)展水平下，社會對土地整理關(guān)注的角度或?qū)ν恋卣淼念A(yù)期是不一樣的，土地整理目標體現(xiàn)出土地整理模式的指向。

第四級為土地整理運作方式指標。土地整理的運作方式是土地整理活動的實現(xiàn)形式，可以通過土地整理的資金籌集方式和土地整理的經(jīng)營方式兩項指標來反映。資金是土地整理活動開展的保障，而經(jīng)營方式是土地整理的組織形式。良好的資金籌集方式與經(jīng)營方式會最大限度地調(diào)動整理者的積極性，有利于提高整理的的經(jīng)濟效益、生態(tài)效益和社會效益，并在土地整理過程中建立起責(zé)、權(quán)、利相結(jié)合的經(jīng)濟責(zé)任，這些都會導(dǎo)致土地整理過程中各要素匹配的差異，從而引起模式的變化。

3.2土地整理模式的分類

3.2.1地域特征

在2003年通過的《全國土地開發(fā)整理規(guī)劃(2001～2010)》中，明確了各區(qū)域土地整理方向。建議土地整理模式劃分中自然地域的劃分采用《全國土地開發(fā)整理規(guī)劃》中的分區(qū)，具體區(qū)域為：東南沿海區(qū)、環(huán)渤海區(qū)、東北區(qū)、中部區(qū)、西南區(qū)、黃土高原區(qū)、西北區(qū)和青藏高原區(qū)。

3.2.2待整理土地利用類型

根據(jù)我國土地整理的實踐，待整理土地類型可以分為基本農(nóng)田、中低產(chǎn)耕地、低產(chǎn)園地、農(nóng)村居民點和小流域。基本農(nóng)田整理應(yīng)本著“農(nóng)田向規(guī)模經(jīng)營集中”的要求，大力實施“田、水、路、林、村”綜合整理，進一步完善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，增強防洪、排澇等抵御自然災(zāi)害的能力，全面提高農(nóng)田質(zhì)量和土地集約利用水平。

3.2.3土地整理目標

在不同土地整理發(fā)展階段和不同地區(qū)，土地整理的目標有所差異，可以歸納為以下幾種：增加耕地面積、提高耕地質(zhì)量、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、改善農(nóng)村居民生活條件、解決項目建設(shè)中引發(fā)的土地問題和進行景觀生態(tài)建設(shè)。從土地整理的發(fā)展歷程來看，最初土地整理的主要目標是解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中土地利用問題，擴大耕地數(shù)量的有效供給。而在我國，特殊的土地基本國情也決定了我國土地整理的最初出發(fā)點是在挖掘現(xiàn)有土地利用潛力的前提下，通過土地整理的多種方法和手段來增加有效耕地面積，以彌補建設(shè)對耕地的占用。

3.2.4土地整理運作方式

按照資金來源的不同，資金籌集方式可以分為國家與各級政府聯(lián)合投資的方式、政府與企業(yè)或農(nóng)民聯(lián)合投資的方式以及中外合資的方式。我國大部分地區(qū)的土地整理多采用國家與各級政府聯(lián)合投資的方式，投資主體是國家、市級政府和區(qū)縣政府或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，也出現(xiàn)了地方政府與企業(yè)或農(nóng)民聯(lián)合投資的方式和中外合資的方式。根據(jù)經(jīng)營主體的差異，經(jīng)營方式可以分為國家組織大規(guī)模的土地整理方式、農(nóng)戶組織整理方式、集體組織整理方式、土地入股聯(lián)合整理方式與土地整理公司組織整理方式。■

【參考文獻】

［1］國土資源部規(guī)劃司土地整理中心.土地開發(fā)整理規(guī)劃實例［M］.北京:地質(zhì)出版社，2000(2).

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土地開發(fā)整理通過對田水路林村的綜合治理，達到增加耕地面積，提高土地利用 率和生產(chǎn)率，改善土地質(zhì)量、耕作條件和生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。土地開發(fā)整理工程監(jiān)理是土地開發(fā)整理目標控制的重要環(huán)節(jié)，該制度能有效地控制土地 整理工程建設(shè)的工程質(zhì)量、施工進度和工程投資，能高質(zhì)量地進行工程建設(shè)合同管理及協(xié)調(diào)土地開發(fā)整理工程建設(shè)相關(guān)單位的工作關(guān)系。土地開發(fā)整理工程建設(shè)監(jiān)理是一種特殊的工程建設(shè)活動，是工程建設(shè)活動日益復(fù)雜并進一步分工的結(jié)果。作為土地開發(fā)整理活動中一種新興的監(jiān)督管理制度，要多運用經(jīng)濟學(xué)原理引導(dǎo)土地開發(fā)整理監(jiān)理制度的規(guī)范和創(chuàng)新。

二、資料來源

晉城市自從2002年開始實行土地開發(fā)整理項目以來，先后承擔國家級、省級項目10余個，市級項目幾百個，不管在項目立項、初步設(shè)計、施工組織和后期管護階段都取得了豐富的經(jīng)驗，但同時，也有個別項目剛實施就變更，這無疑說明土地管理部門在管理過程中還存在不足之處。本文選取晉城市澤州、陵川2縣，以2002年以來的國家級、省級項目以及2010年度市級土地開發(fā)整理項目為基礎(chǔ)資料，從土地開發(fā)整理監(jiān)理的角度，探討監(jiān)理工作對土地開發(fā)整理項目管理的影響，找出監(jiān)理過程中存在的具體問題，并提出切實可行的建議。

三、當前土地開發(fā)整理工程監(jiān)理工作存在的問題

以山西晉城市澤州、陵川2縣為例，從2002年起，晉城市澤州、陵川2縣農(nóng)村土地開發(fā)整理項目開始實行工程監(jiān)理制度，2002年共有4家監(jiān)理單位參與了6個土地開發(fā)整理項目的監(jiān)理；2010年共有2家監(jiān)理單位參與了20個土地開發(fā)整理項目的監(jiān)理。從現(xiàn)場檢查和監(jiān)理資料上報情況看，監(jiān)理人員較差的占67％、監(jiān)理效果一般的占100％，監(jiān)理總體評價較差的占67％，實施情況與初步符合程度80%左右。相對來說，市級和省級的監(jiān)理單位比縣級的要規(guī)范一些，但監(jiān)理效果差強人意，遠未達到運用自身人員、技術(shù)、能力、設(shè)備優(yōu)勢服務(wù)業(yè)主的目的，經(jīng)過深人調(diào)查，主要存在以下幾方面問題：

1.監(jiān)理工作僅局限于施工階段

監(jiān)理工作應(yīng)貫穿于工程建設(shè)項目的始終，包括投資決策階段、設(shè)計階段、施工招投標階段、施工階段(含缺陷期階段)。但目前在土地開發(fā)整理工程的監(jiān)理工作一般僅限于工程建設(shè)項目的施工階段，監(jiān)理人員在接受委托后，工程馬上開 工，造成監(jiān)理人員邊工作邊熟悉項目情況，對工程未能深入的熟悉和掌握，尤其是在土地開發(fā)整理工程規(guī)模大、涉及面廣、單體工程又較多，戰(zhàn)線長，影響因素很多，不利于監(jiān)理工作的順利開展。

2.施工現(xiàn)場缺乏高素質(zhì)監(jiān)理人員

從現(xiàn)場調(diào)查情況看，在監(jiān)理一線工作的監(jiān)理人員，多數(shù)是監(jiān)理員且流動性大，監(jiān)理人員配備的數(shù)量不能滿足工程監(jiān)理需要，存在公司象征性地委派一至兩 名監(jiān)理人員到場監(jiān)理，履行驗收簽字手續(xù)的問題，不能達到常駐施工現(xiàn)場的要求，更談不上按照規(guī)劃設(shè)計和施工技術(shù)規(guī)范要求對各分項工程進行旁站檢查、巡視 檢查和平行檢查。對現(xiàn)場簽證工作把關(guān)不嚴，出現(xiàn)過施工單位為了能達到工程量，申請資金，虛構(gòu)工程量，監(jiān)理單位也簽字同意上報的情況，因而相當一部分業(yè)主對監(jiān)理不放心，只能自行組織一套班子來控制工程進度和投資，加重了業(yè)主的管理負擔，形成惡性循環(huán)。

3.監(jiān)理對象不清、職責(zé)不明

部分地方政府把土地開發(fā)整理視為純粹的國家投資行為，以爭取土地開發(fā)整理項目為基本目的，認為資金誘惑力比土地開發(fā)整理行為本身大。其后果土地開發(fā)整理項目的選擇 隨意性大，缺乏嚴謹?shù)恼撟C，不注重質(zhì)量，盲目擴大規(guī)模，土地開發(fā)整理監(jiān)理基本變 成基層政府獲取項目和項目驗收的附庸，失去對項目質(zhì)量、進度、投資監(jiān)理的獨 立性，特別是對后期的土地綜合利用及后期養(yǎng)護考慮較少，很不利于土地開發(fā)整理的健康發(fā)展。

四、強化農(nóng)村土地開發(fā)整理監(jiān)理工作的對策和建議

1.搞好土地開發(fā)整理項目專項規(guī)劃

土地開發(fā)整理項目規(guī)劃，是指依據(jù)土地利用總體規(guī)則和土地開發(fā)整理規(guī)劃，通過對地塊物理形態(tài)和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，基礎(chǔ)設(shè)施的配套建沒，在平面、空間和時間序列上建立合理的用地結(jié)構(gòu)及布局，以充分挖掘土地潛力，提高土地利用效率所作的安排和布置，它是一項能達到擴大再生產(chǎn)，形成新增固定資產(chǎn)和生產(chǎn)能力，具有明確范圍、可測目標和具體內(nèi)容的投資建沒活動。

2.嚴格執(zhí)行計劃，落實補充耕地方案

根據(jù)土地開發(fā)整理專項規(guī)劃和土地開發(fā)整理、標準農(nóng)田建設(shè)年度汁劃，分解下達任務(wù)，具體落實到項目、地塊、確保計劃任務(wù)完成。同時，加強對建沒用地項目補充耕地方案的審核工作，對未落實補充耕地方案的建沒項目，按規(guī)定不予辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批，對未按方案完成補充耕地的，一經(jīng)查處，暫停該地區(qū)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批，以確保補充耕地落到實處。

3.加強項目管理，提高工程質(zhì)量

一是抓項目管理，嚴格落實制度。有序推進項目工程實施。首先要加強項目論證、立項、檢查驗收管理工作。做好項目的可行性研究、規(guī)劃設(shè)計、實施方案和資金預(yù)決算，實行項目工程公開招投標。其次是把項目工程涉及的新建田間道路、溝渠所占土地、中心村''或聚居點所占土地和坡改梯范圍內(nèi)的土地，進行耕作剝離重新利用，以改善新增耕地質(zhì)量，增加土壤肥力，保證新增耕地質(zhì)量不下降。最后，充分利用地籍管理信息系統(tǒng)技術(shù)成果，嚴格認定項目區(qū)通過未利用土地開發(fā)、農(nóng)村居民點復(fù)墾、田土坎歸并等途徑新增的耕地數(shù)量，確保新增耕地來源清楚、面積準確，杜絕弄虛作假行為。二是抓工程質(zhì)量，首先實行土地整理與標準農(nóng)田建設(shè)相結(jié)合，提高土地整理項目工程的標準和質(zhì)量，從而提高耕地尤其是基本農(nóng)田的質(zhì)量。其次是統(tǒng)一驗收，把好項目竣工驗收關(guān)。

4.提高監(jiān)理人員整體業(yè)務(wù)素質(zhì)

建議各監(jiān)理單位重視對人才的工作，對于無學(xué)歷的或?qū)W歷較低的人員公司要 投入一定的教育經(jīng)費進行培養(yǎng)，使監(jiān)理人員均能做到先培訓(xùn)后上崗、先持證后上 崗。在此基礎(chǔ)上還要搞好公司在職人員的職稱評定工作，并組織符合條件的中級職稱以上人員參加全國注冊監(jiān)理工程師的考試，獲取國家注冊監(jiān)理工程師的上崗證書。公司在招聘人員時，也要注意個人的學(xué)歷和職稱要求。在現(xiàn)場項目監(jiān)理部的人員配備方面，充分考慮監(jiān)理人員的持證率和高、中、初級職稱人員的合理搭配。

五、結(jié)束語

當前，我國土地整理監(jiān)理工作存在的主要問題，既有體制不健全、不完善的原因，也有工作機制上需要探索、解決的問題。解決和克服這些問題，需要企業(yè)自身的重視，執(zhí)業(yè)人員的努力，也需要主管部門的協(xié)調(diào)、管理和支持，更需要全行業(yè)共同創(chuàng)造和諧、有效的監(jiān)理氛圍和環(huán)境。

參考文獻：

[1]楊丙軍.農(nóng)村土地開發(fā)整理監(jiān)理制度創(chuàng)新，《農(nóng)村經(jīng)濟》，2012年第01期.

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中圖分類號：F301.2文獻標識碼： A 文章編號：

經(jīng)過IPCC報告顯示，人類生產(chǎn)生活所產(chǎn)生的二氧化碳、甲烷等溫室氣體是造成全球氣候變暖的主要元兇。我國的碳排放量還缺乏切實的數(shù)據(jù)，但只要約束好土地的使用情況，就能夠減少居民生活中的碳排放量。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國農(nóng)村的人均碳排放量比城市居民的人均碳排放量要多。這是因為農(nóng)村的發(fā)展沒有先進理論和技術(shù)的指導(dǎo)。如果繼續(xù)放任農(nóng)村的碳排放量，那么就可能會造成更大的成本損失。并且以后在農(nóng)村做低碳減排工作，成效也不會很高。因此，我國必須要建設(shè)起低碳理念下的新農(nóng)村。

我國和世界其他國家的國情不同，國外很少有研究農(nóng)村土地整治的資料，因此，我國若對土地整理，并實施低碳建設(shè)，存在著一定的理論和技術(shù)困難。除此之外，我國各地區(qū)的農(nóng)村土地整理對低碳生態(tài)景觀建設(shè)也不夠重視。國內(nèi)的土地整理是調(diào)整土地之間的關(guān)系，并綜合的整治田林路村。而農(nóng)村的道路建設(shè)研究是農(nóng)村結(jié)構(gòu)規(guī)劃、控制密度、功能混合的規(guī)律建議。通過對農(nóng)村土地整理、道路生態(tài)景觀規(guī)劃設(shè)計，認為低碳建設(shè)要遵循可持續(xù)發(fā)展的原則，并保證其地域的文化特色，注重政府和公眾共同參與決策和規(guī)劃設(shè)計。

1對當前農(nóng)村土地綜合整治工作的幾點思考

農(nóng)村土地整理和道路景觀建設(shè)，是農(nóng)村集體按照集約化土地的原則，對項目區(qū)內(nèi)的水、田、林、路、村以及森林灘涂等農(nóng)村自然景觀進行整理，合理的布置和規(guī)劃好布局。農(nóng)村土地綜合整治工作，在實施之前需做好規(guī)劃的準備。要顧及到整治后所涉及的各個方面。農(nóng)村地域比較城鎮(zhèn)廣闊，但多數(shù)屬于生態(tài)土地和農(nóng)作土地。不合理的整治，雖可能會增加農(nóng)村可使用的土地，但也會損害農(nóng)村內(nèi)原有的生態(tài)景觀。農(nóng)村土地的綜合整治，需遵循開發(fā)荒廢多余土地，保護生態(tài)土地為原則。整治后的新農(nóng)村，既要合理美觀，也要增加農(nóng)民的收益。

農(nóng)村土地整治，可以將農(nóng)村特定區(qū)域內(nèi)的耕地數(shù)量減少，增加當?shù)氐某擎?zhèn)建設(shè)用地。在農(nóng)村土地綜合整治中，項目區(qū)之內(nèi)的農(nóng)民需要做好整理土地、搬遷安置、復(fù)墾以及維護生態(tài)環(huán)境、配備生活基礎(chǔ)設(shè)施等。農(nóng)村內(nèi)首要的整治工作就是整理農(nóng)用地。對農(nóng)村內(nèi)的水、田、路、林進行綜合整治，促進自然生態(tài)和農(nóng)村生產(chǎn)有機統(tǒng)一。這樣能夠促進農(nóng)村的基礎(chǔ)建設(shè)，也能夠改善村民的生產(chǎn)條件，提高農(nóng)田的糧食產(chǎn)量。整治之后，既能增加有效的耕地，也不會減少原有的農(nóng)田總量，糧食產(chǎn)量不會有所降低。其次就是整治集體的建設(shè)用地和村莊。復(fù)墾集體建設(shè)用地和空閑的宅基地，可以促進村莊的統(tǒng)一整治，并促進整個村莊的整潔和美觀。再就是讓農(nóng)村發(fā)展成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、城鄉(xiāng)一體化。土地的流轉(zhuǎn)可以實現(xiàn)規(guī)模化的農(nóng)村經(jīng)營模式。而農(nóng)村多余的建設(shè)用地，可以給予城鎮(zhèn)使用，減少城鎮(zhèn)用地難的問題。土地極差增值的收益，可以促進新農(nóng)村建設(shè)。

2農(nóng)村土地整理道路建設(shè)中出現(xiàn)的問題

農(nóng)村土地整理道路中，不重視生態(tài)效益。土地整理主要是水文、植被、土壤等因子變化引起了生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能變化。整理前后要保證生態(tài)系統(tǒng)的氣候調(diào)節(jié)、固碳制氧，維護物種多樣性。我國農(nóng)村道路建設(shè)，多以水泥化建設(shè)為主，以現(xiàn)代化技術(shù)介入，并不注重道路的生態(tài)效益。農(nóng)村的道路綠化，也很少重視生態(tài)環(huán)境的提高和生物的多樣性。綠化的適應(yīng)能力差，農(nóng)田施肥的投入高，容易傷害生態(tài)環(huán)境，并產(chǎn)生大量的碳排放。

道路景觀設(shè)計缺乏低碳理念。道路是村民的運輸和通行空間，也是農(nóng)村文化傳播和發(fā)展的必要條件。道路生態(tài)景觀表現(xiàn)著農(nóng)村獨有的鄉(xiāng)土氣息，反映出農(nóng)村的文化景觀遺產(chǎn)。因此，道路設(shè)施規(guī)劃要有鄉(xiāng)村特色和藝術(shù)感染力。我國農(nóng)村土地整理還沒有意識到低碳理念的重要性，除了在鄉(xiāng)村看到部分的太陽能熱水器和路燈之外，很少有低碳應(yīng)用的景觀。

3農(nóng)村土地整理道路生態(tài)景觀規(guī)劃設(shè)計

3.1提升農(nóng)村景觀的自身價值

在低碳理念下對農(nóng)村土地道路進行整理，需要將土地模型轉(zhuǎn)變?yōu)榫坝^模型。景觀是將各種因素結(jié)合為一體的地域風(fēng)貌，是自然和人為因素共同影響的產(chǎn)物。鄉(xiāng)村均具備景觀風(fēng)貌和特征，而且是不斷影響和積累的。無論這樣的景觀是否會被觀眾所重視和注意，都為地區(qū)的自然和人文歷史發(fā)展做出了貢獻。在對農(nóng)村土地整理道路生態(tài)景觀規(guī)劃設(shè)計時，要注重提升農(nóng)村景觀本身的價值，將農(nóng)村特有的地域景觀進行維護和延續(xù)。而這，也是土地整理和土地復(fù)興的關(guān)鍵內(nèi)容。

3.2建設(shè)綠色基礎(chǔ)設(shè)施

生態(tài)景觀的規(guī)劃設(shè)計，有多種的手段。將其轉(zhuǎn)變?yōu)榫坝^結(jié)構(gòu)的辦法有兩種。一種是按照生物空間分布和景觀生態(tài)學(xué)的原理，將農(nóng)村道路的生態(tài)環(huán)境提高。而這不單單包括池塘生態(tài)系統(tǒng)，也包括樹林生態(tài)系統(tǒng)。研究半自然的景觀規(guī)模和類型，尋找外界敏感影響源。從而規(guī)劃出核心區(qū)、潛在廊道和緩沖區(qū)等。在每一個區(qū)域內(nèi)合理的進行規(guī)劃，建設(shè)起綠色基礎(chǔ)設(shè)施。第二種方法是根據(jù)農(nóng)村的生物地理理論、生物適宜性原則，根據(jù)每一個物種的基本狀況，也分成核心區(qū)、潛在廊道和緩沖區(qū)，保證物種的合理繁衍，形成生態(tài)化的綠色經(jīng)濟。植被和物種，都會為低碳理念下的土地整理提供有力的幫助。

3.3開展土地多功能性設(shè)計

農(nóng)村土地不僅可以產(chǎn)出糧食作物和經(jīng)濟作物，還可以進行水文調(diào)節(jié)、凈化廢棄物以及保護生物多樣性、形成地域文化景觀等功能。農(nóng)村土地整理，要保證其服務(wù)生態(tài)景觀的能力，并且營造科學(xué)合理的空間格局。景觀生態(tài)學(xué)內(nèi)的景觀結(jié)構(gòu)理論，表述了農(nóng)村土地道路中的田塊、田埂、防護林等景觀所擁有的重要作用。土地可以涵養(yǎng)生態(tài)，道路屬于線性因素，具有運輸和美學(xué)的視角。景觀框架的調(diào)整，離不開生態(tài)環(huán)節(jié)和景觀格局的作用。推動鄉(xiāng)村不斷提高自身的連續(xù)性和多元化。并合理的對道路生態(tài)景觀進行規(guī)劃，避免景觀的破碎化。土地，可以向多功能的方向發(fā)展，例如開展林業(yè)生態(tài)建設(shè)、或者營造多元化的群落結(jié)構(gòu)，從而開展低碳。

3.4拓展項目實施機制

農(nóng)村土地整理道路生態(tài)景觀的規(guī)劃設(shè)計，涵蓋了許多不同的行政機構(gòu)，并且營造了以政府主導(dǎo)，部門聯(lián)動的工作體系。在規(guī)劃設(shè)計時，需要制定科學(xué)合理的步驟、規(guī)范的體系，并推動公眾參與其中。在科技方面，強調(diào)可視化，調(diào)動公眾的參與積極性，并傾聽公眾的規(guī)劃設(shè)計思想。拓展項目的實施機制，營造農(nóng)村土地整理的信息網(wǎng)絡(luò)。

結(jié)束語：

建設(shè)新農(nóng)村的過程中，對土地整理和道路生態(tài)景觀的規(guī)劃設(shè)計，不是對村莊的附屬規(guī)劃，也不是僅僅對農(nóng)村外表進行綠化裝飾。它是融合多種學(xué)科的思想，綜合塑造農(nóng)村的景觀。并且在其中考慮到了經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等層面。由于低碳理念的影響，農(nóng)村土地整理道路生態(tài)景觀的規(guī)劃設(shè)計，需要更注重對自然生態(tài)的影響。既要保證綠色經(jīng)濟、也要促進新農(nóng)村的生態(tài)景觀舒適和諧，富有現(xiàn)代化的氣息。

參考文獻：